蔡永飛：簡析人民政協(xié)協(xié)商民主在我國協(xié)商民主中的地位和作用

　　協(xié)商民主，指的是在國家政治生活中決策者通過協(xié)商形成決策并推動(dòng)決策執(zhí)行的政治活動(dòng)。它是一種國家治理形式，可以通過規(guī)范化、程序化的制度來運(yùn)作，也可以是非規(guī)范的活動(dòng)。我國人民政協(xié)中的政治協(xié)商，是一種初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、制度化、程序化的協(xié)商民主，是我國協(xié)商民主實(shí)踐和制度體系中的組成部分。厘清現(xiàn)階段人民政協(xié)中的協(xié)商民主在我國協(xié)商民主中的地位作用，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

　　一、人民政協(xié)的協(xié)商民主是一種非權(quán)力性協(xié)商民主

　�。ㄒ唬┤嗣裾�協(xié)的協(xié)商民主不是我國協(xié)商民主制度的“典型形式和主要載體”

　　據(jù)2007年3月3日出版的《瞭望》周刊報(bào)道，全國政協(xié)辦公廳研究室副主任牛旭光在接受該刊記者采訪時(shí)表示，“人民政協(xié)是中國式協(xié)商民主的典型形式和主要載體”。全國政協(xié)委員李君如也有類似的提法，他在2006年4月7日《人民日報(bào)》發(fā)表的《協(xié)商民主是重要的民主形式》一文中說：“我們的民主政治，從人民代表大會(huì)制度來講，實(shí)行的主要是選舉民主；
從人民政協(xié)來講，實(shí)行的主要是協(xié)商民主”，“也就是說，我國的民主制度是‘選舉＋協(xié)商’的民主制度”。這樣的提法暗示，在我國，人大是管選舉民主的、政協(xié)是管協(xié)商民主的。前引《瞭望》周刊文章引述李君如的相關(guān)言論稱，李“認(rèn)為，在推動(dòng)人民政協(xié)成為協(xié)商民主的主渠道和主要形式的時(shí)候，不僅要進(jìn)一步研究如何發(fā)揮民主黨派和無黨派民主人士的作用，而且要進(jìn)一步研究如何更好地發(fā)揮各界別代表的作用�！边@里他預(yù)設(shè)了人民政協(xié)可以或應(yīng)該“成為協(xié)商民主的主渠道和主要形式”的前提。

　　筆者認(rèn)為，把人民政協(xié)的協(xié)商民主看作是“中國式協(xié)商民主的典型形式和主要載體”、“主渠道和主要形式”，是不符合實(shí)際的。

　　第一，人民政協(xié)的協(xié)商民主只是中國特色協(xié)商民主的一個(gè)組成部分。正如前文提到的《瞭望》周刊的文章所指出的，“在我國社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐中，協(xié)商民主具有豐富多樣的形式，如黨內(nèi)民主有協(xié)商，人民代表大會(huì)有協(xié)商，政黨制度有協(xié)商，基層民主也有協(xié)商，包括舉行聽證會(huì)、民主懇談、社區(qū)議事會(huì)等�！比A東師范大學(xué)法政學(xué)院教授齊衛(wèi)平發(fā)表在上海市政協(xié)主辦的《聯(lián)合時(shí)報(bào)》的文章《協(xié)商民主和政黨和諧》（http://law.eastday.com/node2/node22/lhsb/node2931/node2951/u1a13628.html）也指出：“協(xié)商民主在中國社會(huì)主義政治生活中的體現(xiàn)是多方面的，也就是說，凡是關(guān)系國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的所有重大問題，都可以通過協(xié)商來體現(xiàn)民主……中國社會(huì)主義的民主類型有多種。比如，有黨內(nèi)民主、社會(huì)民主；
比如有政治民主、經(jīng)濟(jì)民主，還有人民民主、基層民主等等。這些民主當(dāng)然也直接或間接地與協(xié)商民主相關(guān)，因此，都可以納入?yún)f(xié)商民主的范圍。”

　　政治組織內(nèi)部的協(xié)商是協(xié)商民主，執(zhí)政主體在執(zhí)政過程中與社會(huì)各方面的協(xié)商也是協(xié)商民主。執(zhí)政黨在實(shí)施對行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，都采取了協(xié)商民主的方式。比如說，在我國人民代表大會(huì)中，選舉民主只是一個(gè)方面，而在人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行中，如全國人大的立法和法律修訂，一年一度的全國人大會(huì)議審議政府工作報(bào)告以及其它報(bào)告，都是執(zhí)政黨與人民代表協(xié)商的過程，以協(xié)商民主的方式體現(xiàn)人民代表對國家重大決策的參與和決定權(quán)。執(zhí)政黨通過人民政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，只是中國特色協(xié)商民主的一個(gè)組成部分。

　　第二，相對而言，人民政協(xié)的協(xié)商民主在我國協(xié)商民主的實(shí)踐和制度體系中處于并非最重要的地位。首先，按照現(xiàn)行執(zhí)政黨黨章，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)，在日常情況下，黨的中央委員會(huì)是執(zhí)政黨最重要的決策主體，在作出重大決策的過程中，在中央委員會(huì)向黨的中央機(jī)關(guān)和省以下組織征詢意見過程中的協(xié)商，也就是執(zhí)政黨的黨內(nèi)協(xié)商民主，其重要性是十分突出的。其次，在我國政治現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力不是平衡的關(guān)系，行政權(quán)力相對高于其他權(quán)力，因而在參與重大決策的時(shí)候，行政機(jī)構(gòu)的重要性也比較突出。事實(shí)上，在許多重要決策如立法中，所謂“部門立法”是較為普遍的現(xiàn)象。執(zhí)政黨通過人民政協(xié)進(jìn)行的協(xié)商民主活動(dòng)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政過程中實(shí)施協(xié)商民主的一個(gè)方面，但其重要程度則相對較低。所以，人民政協(xié)的協(xié)商民主不是中國特色協(xié)商民主制度研究的“主要”對象，更不是全部。

　　前文提到的齊衛(wèi)平文章雖然承認(rèn)“協(xié)商民主”并非僅指人民政協(xié)的協(xié)商民主，但文章認(rèn)為“協(xié)商民主可作廣義和狹義的理解。……從狹義上說，協(xié)商民主指的就是我國政治協(xié)商制度……人民政協(xié)的設(shè)置就是這種民主機(jī)制的體現(xiàn)，它通過設(shè)置各種界別來聯(lián)系社會(huì)各個(gè)階級階層和各種人民團(tuán)體、政治組織，通過委員代表參與協(xié)商來擴(kuò)展民主和實(shí)現(xiàn)人民群眾有序的政治參與。”本文認(rèn)為，把人民政協(xié)的協(xié)商民主解釋為“狹義”的協(xié)商民主也是不合適的。

　�。ǘ�）人民政協(xié)的協(xié)商民主在中國協(xié)商民主中處于非中心地位

　　人民政協(xié)的協(xié)商民主在中國特色協(xié)商民主中的地位作用，是通過人民政協(xié)的性質(zhì)、職能、履職方式和履行職能的結(jié)果體現(xiàn)出來的。

　　從人民政協(xié)的性質(zhì)看，人民政協(xié)協(xié)商民主是其中各協(xié)商主體在政治生活中的“權(quán)利”。按照《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》的表述，“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。團(tuán)結(jié)和民主是中國人民政治協(xié)商會(huì)議的兩大主題�！边@一表述強(qiáng)調(diào)的是人民政協(xié)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，是發(fā)揚(yáng)民主的形式。相比之下，中國共產(chǎn)黨“是中國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，黨內(nèi)民主中的協(xié)商民主理所當(dāng)然是中國特色協(xié)商民主的“核心”部分；
人民代表大會(huì)制度是我國的“根本政治制度”，其中的協(xié)商民主則是“根本”的部分。人民政協(xié)的政治協(xié)商制度是我國的“基本政治制度”之一，其協(xié)商民主在國家協(xié)商民主實(shí)踐和制度體系中則處于“基本”的地位――事實(shí)上，人民政協(xié)本身不是國家機(jī)關(guān)，其協(xié)商民主的地位是“權(quán)利”地位，而不是“權(quán)力”地位。黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)、多黨合作事業(yè)中的協(xié)商民主，是黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)的協(xié)商民主在統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)、多黨合作事業(yè)中的延伸。即在黨的“三大法寶”中，“黨的建設(shè)”的地位高于“統(tǒng)一戰(zhàn)線”也是不言而喻的。

　　這一點(diǎn)從“中國人民政治協(xié)商會(huì)議”的英文翻譯中也可以看出來。官方的譯法是“National Committee of the Chinese People"s Political Consultative Conference (CPPCC)”，這里的“政治協(xié)商”譯為“Political Consultative”，這個(gè)“Consultative”有協(xié)商的意思，也有“咨詢”的意思，它和英文“協(xié)商民主deliberative democracy”中的“協(xié)商deliberative ”是不同的。“consultative”是決策主體向置身事外的人征詢意見，而“deliberative”則是決策者中擁有共同決定權(quán)的不同主體之間的研討。人民政協(xié)中政治協(xié)商的主體并不可以等同于完全置身事外的被咨詢者，其中不僅包括“領(lǐng)導(dǎo)核心”執(zhí)政黨本身，其他界別也被賦予了參與討論決策方案的權(quán)利，并且可以有效地影響決策。

　　從人民政協(xié)的職能看，人民政協(xié)的協(xié)商民主只具有參與和影響決策的作用�！墩�協(xié)章程》指出：“ 中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商�！薄懊裰鞅O(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議�！睆倪@些職能來看，在執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)機(jī)關(guān)于決策之前在政治協(xié)商會(huì)議中與各個(gè)協(xié)商主體進(jìn)行協(xié)商的時(shí)候，各個(gè)協(xié)商主體向執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員以各種形式提出意見、建議和批評，并且這一過程已逐步成為決策主體決策的必經(jīng)程序，可以對決策乃至決策執(zhí)行產(chǎn)生積極的有時(shí)可能是決定性的影響，這是人民政協(xié)的協(xié)商民主的價(jià)值和作用所在。但同時(shí)，政協(xié)界別和政協(xié)委員的意見、建議和批評基本上是咨詢性的。由于它參與協(xié)商但又不具有參與決定的權(quán)力，所以其地位可以描述為“非中心地位”。

　　人民政協(xié)的協(xié)商民主的重要作用是民主監(jiān)督，而監(jiān)督作為一種權(quán)力，本身就不應(yīng)當(dāng)是決策權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督?jīng)Q策的權(quán)力；
同時(shí)，人民政協(xié)的監(jiān)督，是一種權(quán)利，而不是權(quán)力。人民政協(xié)的協(xié)商民主可以參與和影響國家重大決策，這樣的協(xié)商民主對執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)也是一種積極有效的民主監(jiān)督。這樣的監(jiān)督是超脫于權(quán)力中心的異體監(jiān)督，他們可以提出不同于執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)的意見、發(fā)出不同的聲音，有利于執(zhí)政者顧及社會(huì)各方面的利益訴求，有利于執(zhí)政者決策和決策執(zhí)行更加科學(xué)；
作為相對獨(dú)立的監(jiān)督主體，人民政協(xié)的民主監(jiān)督有利于限制執(zhí)政者的權(quán)力、防止執(zhí)政者濫用權(quán)力。但是在現(xiàn)階段，人民政協(xié)的民主監(jiān)督?jīng)]有被賦予決定或否定執(zhí)政黨提出的決策方案的權(quán)力，是一種“柔性監(jiān)督”，這是人民政協(xié)的協(xié)商民主在國家政治生活中的地位的體現(xiàn)。

　�。ㄈ�）中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主中的協(xié)商民主是中國特色協(xié)商民主的典型形式和主要載體

　　現(xiàn)階段中國特色的協(xié)商民主，是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命和現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中實(shí)施的一種民主，其中，黨內(nèi)民主中的協(xié)商民主是核心部分。首先，從結(jié)果來看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命和中國現(xiàn)代化建設(shè)的成功已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨動(dòng)員和帶領(lǐng)全中國各族人民最大限度地實(shí)現(xiàn)了并且在繼續(xù)實(shí)現(xiàn)著中華民族的根本利益，按照列寧的觀點(diǎn)，這是一種“實(shí)質(zhì)民主”。其次，從過程來看，黨實(shí)行民主集中制的集體決策制度，黨的決策都是黨內(nèi)協(xié)商民主的結(jié)果。比如，據(jù)2002年11月07日新華網(wǎng)報(bào)道，中共十六大新聞發(fā)言人吉炳軒在當(dāng)日的新聞發(fā)布會(huì)上在談到十六大報(bào)告的起草工作時(shí)說：一年多來，在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，充分發(fā)揚(yáng)民主，反復(fù)研究討論，擬定了十六大報(bào)告的征求意見稿。這個(gè)征求意見稿經(jīng)中央政治局會(huì)議討論后，在3000多人的范圍內(nèi)討論和征求意見。黨的十五屆中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)成員、十六大代表、中央黨政軍各部門、各人民團(tuán)體的負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市黨委和各大軍區(qū)黨委的負(fù)責(zé)人，都參加了討論修改。當(dāng)年11月5日黨的十五屆七中全會(huì)討論通過了黨的十六大報(bào)告稿，決定正式提交十六大審議（http://news.sina.com.cn/c/2002-11-07/1703799682.html）。在中國一黨領(lǐng)導(dǎo)的背景下，由于執(zhí)政黨的成員特別是領(lǐng)導(dǎo)成員分布在國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)、各種經(jīng)濟(jì)組織中，執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主一定程度上也就是社會(huì)民主。在黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)進(jìn)行決策的時(shí)候，其成員來自不同的地方、不同行業(yè)，有著不同的經(jīng)歷、背景等等，相對而言，他們各自代表著一定的利益，作為決策參與者而共同決策的時(shí)候，即表現(xiàn)為“協(xié)商民主”。

　　黨在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用過程中、在執(zhí)政過程中在黨內(nèi)所實(shí)施的協(xié)商民主，正是人們所要認(rèn)識和研究的“中國特色協(xié)商民主”的主體部分，而不是其它。因此，我們應(yīng)該了解到，作為中國共產(chǎn)黨的根本政治路線和組織路線的群眾路線，即“從群眾中來、到群眾中去”；
作為黨的根本組織原則、領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度的民主集中制，即“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，才可以稱為中國特色協(xié)商民主的“典型形式和主要載體”、“主渠道和主要形式”。這是推進(jìn)黨內(nèi)民主改革、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主乃至推進(jìn)國家政治體制改革的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，也是關(guān)鍵所在；
是以黨內(nèi)協(xié)商民主帶動(dòng)社會(huì)協(xié)商民主的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，也是關(guān)鍵所在。

　　二、正確認(rèn)識人民政協(xié)協(xié)商民主地位作用的理論意義和實(shí)踐意義

　　顯然，把人民政協(xié)的政治協(xié)商制度作為中國特色協(xié)商民主的“典型形式和主要載體”，是此項(xiàng)理論研究的誤區(qū)，這樣的認(rèn)識偏離了中國特色協(xié)商民主的實(shí)際狀況，偏離了中國協(xié)商民主存在和發(fā)展的根本，不僅難以對中國協(xié)商民主作出科學(xué)的解釋，不能引導(dǎo)人們正確認(rèn)識和理解中國特色協(xié)商民主運(yùn)行發(fā)展的客觀規(guī)律，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也難以對推動(dòng)協(xié)商民主的實(shí)踐及協(xié)商民主制度的完善和創(chuàng)新提供應(yīng)有的理論指導(dǎo)。對人民政協(xié)的協(xié)商民主形成科學(xué)的認(rèn)知，是正確認(rèn)識現(xiàn)階段中國特色協(xié)商民主的性質(zhì)、特點(diǎn)和優(yōu)勢，科學(xué)總結(jié)現(xiàn)階段中國特色協(xié)商民主的成功經(jīng)驗(yàn)的前提，也是正確認(rèn)識人民政協(xié)協(xié)商民主存在的問題，為推動(dòng)對人民政協(xié)的協(xié)商民主繼續(xù)發(fā)展作出戰(zhàn)略規(guī)劃和設(shè)計(jì)的前提。

　　（一）正確認(rèn)識中國協(xié)商民主的實(shí)際狀況，有利于認(rèn)識中國特色協(xié)商民主形成發(fā)展的客觀規(guī)律，找到推動(dòng)中國協(xié)商民主發(fā)展的正確方向。

　　包括協(xié)商民主在內(nèi)的中國特色民主政治建設(shè)，是在現(xiàn)代化建設(shè)成為中國最高國家利益的歷史時(shí)期起步的，而起始于近代的中國現(xiàn)代化是一種外生的現(xiàn)代化，它是在西方國家堅(jiān)船利炮的壓力下、是在中國面臨亡國滅種危險(xiǎn)的背景下起步的，中國的現(xiàn)代化必須依靠一個(gè)強(qiáng)有力的政府自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，因而必須以民主集中制來保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的相對集中的，這是歷史的必然。這一歷史事實(shí)表明，適應(yīng)中國現(xiàn)代化建設(shè)的需要，決定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的發(fā)生和成功，決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式。反過來說，追求現(xiàn)代化的成功作為中國的最高利益，始終是中國政治建設(shè)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的民主政治模式，是中國國家利益的產(chǎn)物，它必須服務(wù)和服從于國家利益�，F(xiàn)階段堅(jiān)持和完善中國特色協(xié)商民主，也必須以國家利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這是協(xié)商民主建設(shè)發(fā)展的方向。

　　中國特色民主政治模式符合現(xiàn)代化建設(shè)需要的現(xiàn)實(shí)也表明，這樣的民主政治模式具有過渡性特征。按照馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，當(dāng)中國社會(huì)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型、完成了社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式的根本變革，社會(huì)政治的運(yùn)行方式也將發(fā)生變革。無疑，現(xiàn)階段民主集中制是中國現(xiàn)代化初始階段到今天的社會(huì)主義初級階段的制度特征，它將伴隨這樣一個(gè)初級階段的始終。并且，當(dāng)社會(huì)主義從“初級階段”向“中級階段”或者“高級階段”轉(zhuǎn)變的時(shí)候，無論制度的變遷采取何種方式，它應(yīng)成為這樣一個(gè)革命性變革的領(lǐng)導(dǎo)者理性選擇的結(jié)果。從這個(gè)意義上說，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是現(xiàn)階段推進(jìn)包括協(xié)商民主在內(nèi)的中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的前提，也是對包括協(xié)商民主在內(nèi)的全部民主政治建設(shè)問題進(jìn)行理論研究的出發(fā)點(diǎn)。

　�。ǘ�）正確認(rèn)識中國協(xié)商民主的實(shí)際狀況，有利于在推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)步的時(shí)候，找到解決問題的根本，制定正確的戰(zhàn)略和策略。

　　從理論上說，理想的協(xié)商民主應(yīng)該是一種“利益博弈型”的民主：首先，在整個(gè)政治共同體內(nèi)的社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)擁有參與協(xié)商的權(quán)利，參與協(xié)商的社會(huì)成員，他們具有平等的身份和權(quán)利。沒有平等的權(quán)利，就很難稱其為“協(xié)商”。其次，代表不同的利益的參與者能夠充分表達(dá)自己的利益訴求，不同的利益訴求可以相互交流、碰撞、博弈。沒有協(xié)商主體通過完善的體制機(jī)制充分表達(dá)、交流各自主張和要求，也很難成其為“協(xié)商”。第三，在不同利益主體討價(jià)還價(jià)的博弈中達(dá)成妥協(xié)，形成有利于共同的整體利益充分實(shí)現(xiàn)、個(gè)體的不同利益得到充分照顧的制度規(guī)則和公共政策，并且在這樣的制度規(guī)則和公共政策的運(yùn)行中能夠經(jīng)由不同利益主體的博弈使之不斷矯正和完善。有協(xié)商無結(jié)果，協(xié)商就失去了意義，所以，協(xié)商民主必須形成民主決策并實(shí)施，最終得以實(shí)現(xiàn)各協(xié)商主體所要求的利益。這樣的協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商民主建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)。在我們努力推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)發(fā)展的條件下，走向這一目標(biāo)應(yīng)該成為協(xié)商民主的發(fā)展趨勢。

　　在現(xiàn)階段我國的政治生活中，國家的重大決策首先是在執(zhí)政黨決策層內(nèi)部協(xié)商民主的產(chǎn)物，也是包括人民政協(xié)協(xié)商民主在內(nèi)的各種形式的協(xié)商民主的產(chǎn)物，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，決策權(quán)力相對集中于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，當(dāng)其作為決策主體向執(zhí)政黨外社會(huì)各方面征詢意見時(shí)，基本上以政策咨詢?yōu)橹�。如果要描述現(xiàn)階段執(zhí)政黨外的協(xié)商民主的特征的話，或許可以稱之為“政策咨詢型”協(xié)商民主。比如說，決策機(jī)關(guān)向執(zhí)政黨外社會(huì)各方面廣泛征詢意見，被征詢意見的社會(huì)組織或者社會(huì)成員表達(dá)自己的政治見解，然后由決策機(jī)關(guān)決定取舍，形成決策。在這個(gè)意義上，人民政協(xié)的協(xié)商民主是典型的，正像“political consultative”這個(gè)名稱所體現(xiàn)的那樣。

　　政策咨詢型協(xié)商民主，有利于提高決策的效率，這是現(xiàn)階段中國特色的協(xié)商民主的一個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢，是中國特色社會(huì)主義社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得成功的原因之一。但是，政策咨詢型協(xié)商民主也是有缺點(diǎn)的。第一，因?yàn)樗�的民主程度往往取決于決策者的民主作風(fēng)，而即使民主作風(fēng)非常好，也不一定能夠形成有利于公共利益最大化的決策，因而在決策執(zhí)行中往往需要強(qiáng)制性的行政手段來彌補(bǔ)決策民主的不足。第二，具有重實(shí)體民主，輕程序建設(shè)的特點(diǎn)。所謂重實(shí)體、輕程序，主要是指，現(xiàn)階段中國特色協(xié)商民主更強(qiáng)調(diào)國家整體利益的實(shí)現(xiàn)，往往忽略民主運(yùn)作過程的程序和制度建設(shè)。比如說，協(xié)商民主實(shí)踐中對決策和決策執(zhí)行的效率有很高的要求，但往往忽略要對正確決策和決策執(zhí)行作出制度保證。更重要的是，輕程序建設(shè)常常表現(xiàn)為忽略甚至排斥其他社會(huì)組織和較多社會(huì)成員的參與權(quán)、利益訴求表達(dá)權(quán)，因而難以形成不同利益主體的有序博弈。在一些地方，由于協(xié)商民主具有這種非程序性的隨意性，協(xié)商民主常常表現(xiàn)為形式化、儀式化、作秀化。再有，現(xiàn)階段的協(xié)商民主更多是社會(huì)精英之間的協(xié)商，比如在執(zhí)政黨各級代表大會(huì)的代表中，在各級人大代表中，在各級政協(xié)委員中，較多的是社會(huì)精英，而較少普通社會(huì)成員身份的成員，因而協(xié)商民主還缺乏深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，缺乏足夠的合法性基礎(chǔ)。

　　從我國協(xié)商民主這樣的實(shí)際狀況出發(fā)，研究和探索協(xié)商民主的建設(shè)發(fā)展問題，第一，應(yīng)著眼于推動(dòng)執(zhí)政黨和參政黨努力發(fā)揮政黨整合、疏導(dǎo)、概括和表達(dá)所代表和聯(lián)系的社會(huì)公眾的利益訴求。第二，應(yīng)著眼于擴(kuò)大公眾的有序參與，發(fā)揮協(xié)商民主在制約公共權(quán)力方面的積極作用。如果說現(xiàn)代化起步階段政府擁有“全能”特性是必要的，那么隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入越來越高的階段，全能的執(zhí)政者“減能”放權(quán)也是非常必要的。第三，應(yīng)當(dāng)努力發(fā)揮各種社會(huì)組織在國家政治生活中的作用，發(fā)揮其作為國家與社會(huì)之間的橋梁和紐帶作用。第四，在促進(jìn)協(xié)商民主不斷制度化、規(guī)范化、程序化的時(shí)候，著眼于推動(dòng)不同利益主體和諧博弈的體制機(jī)制的建立和完善，從而促進(jìn)我國協(xié)商民主從政策咨詢?yōu)橹鞯拿裰飨蚶�益博弈為主的民主轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，推動(dòng)中國特色協(xié)商民主進(jìn)入更高的發(fā)展階段。

　　（三）客觀認(rèn)識人民政協(xié)協(xié)商民主的地位作用，有利于更好地發(fā)揮人民政協(xié)在推進(jìn)協(xié)商民主中的作用。

　　從人民政協(xié)協(xié)商民主在中國特色協(xié)商民主中的地位來看，第一，認(rèn)識到人民政協(xié)協(xié)商民主的非權(quán)力性，關(guān)鍵是在認(rèn)清人民政協(xié)協(xié)商民主這一地位的歷史必然性的基礎(chǔ)上自覺堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國現(xiàn)代化建設(shè)需要一個(gè)權(quán)力相對集中的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是服從中華民族的最高利益。第二，從根本上說，人民政協(xié)協(xié)商民主的地位取決于人民政協(xié)協(xié)商民主能夠在實(shí)現(xiàn)中華民族根本利益的歷史進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，“有為才有位”，只有充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的作用，才能提升和鞏固其地位。這應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)階段人民政協(xié)協(xié)商民主理論研究和實(shí)踐探索的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)。

　　從人民政協(xié)協(xié)商民主在中國特色協(xié)商民主中的作用來看，現(xiàn)有的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為人民政協(xié)協(xié)商民主充分發(fā)揮作用提供了廣闊的空間和良好的條件，但人民政協(xié)協(xié)商民主具有參與和影響決策和決策執(zhí)行、民主監(jiān)督等重要作用，現(xiàn)階段還沒有發(fā)揮到應(yīng)有的程度。最近一些年人民政協(xié)和多黨合作事業(yè)發(fā)展的狀況表明，現(xiàn)在的問題早已經(jīng)不是有沒有機(jī)會(huì)發(fā)揮作用的問題，而是能不能發(fā)揮好作用、把應(yīng)有的作用發(fā)揮到位的問題。事實(shí)上，一些論者把人民政協(xié)政治協(xié)商制度視為“中國式協(xié)商民主的典型形式和主要載體”、“主渠道和主要形式”，雖然判斷并不準(zhǔn)確，但也反映了人們對人民政協(xié)協(xié)商民主具有重要意義并且具有更好地發(fā)揮作用的前景的認(rèn)識，反映了人們對人民政協(xié)組織和政治協(xié)商制度充分發(fā)揮作用的期待。

　　從充分發(fā)揮人民政協(xié)在中國協(xié)商民主建設(shè)發(fā)展中的重要作用的角度看，研究探索人民政協(xié)協(xié)商民主問題，應(yīng)當(dāng)突出重視解決這樣一些問題：

　　一是增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的政治性�，F(xiàn)階段人民政協(xié)協(xié)商民主的議題十分廣泛，包括了國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展幾乎所有方面，這是政協(xié)工作現(xiàn)階段的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，但從長遠(yuǎn)看，從人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展趨勢看，強(qiáng)化政協(xié)協(xié)商民主的政治性是非常必要的。把“政治”放在突出位置，是“政治協(xié)商”的題中應(yīng)有之意。

　　二是增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的批評性�，F(xiàn)階段人民政協(xié)政治協(xié)商強(qiáng)調(diào)建設(shè)性，這是完全正確的。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)批評性，以強(qiáng)化人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能作用，對于人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展具有十分重要的意義。

　　三是增強(qiáng)政協(xié)界別的黨派性。我國政協(xié)按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了34個(gè)界別，界別劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并非不可以，問題是許多界別很難甚至不能作為界別履行職能，這樣的制度設(shè)計(jì)是否合理是值得研究的。應(yīng)當(dāng)著眼于增強(qiáng)黨派性推進(jìn)界別調(diào)整，力求使每一個(gè)政協(xié)界別都能夠像政黨那樣有效地整合、概括和表達(dá)本屆別社會(huì)公眾的利益訴求，從而作為利益主體在協(xié)商中形成應(yīng)有的“博弈能力”。

　　四是增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的程序性�，F(xiàn)階段人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)成績顯著，但仍有很多工作要做。制度化、規(guī)范化、程序化的更高境界應(yīng)該是法制化，現(xiàn)階段人民政協(xié)制度程序尚未具備法制化的條件，應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造這樣的條件。

　　來源：《天津市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期

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