周天勇：中國政治體制改革研究報告總論

　　一、緒論

　　早在2002年底，筆者就開始研究中國政治體制改革方案，所形成的成果以“中國政治體制改革”為名于2004．年由中國水利水電出版社出版。當時的想法是，在中國共產黨一黨執(zhí)政的前提下，如同東亞一些國家在其結構轉型期一樣，形成和保持一個政治上適度集中、經濟上向市場經濟邁進的體制。因此，中國政治體制改革的主要任務是改革政治體制中阻礙經濟發(fā)展的部分，即進行行政管理體制和財政稅收體制改革，發(fā)展民間非政府組織，加大對地方領導的監(jiān)督和考核等。

　　時間已經到了2007年，我們需要問的仍然是：中國政治體制為什么要改?改什么?怎么改?改到什么程度?國內比較激進的觀點是學習西方的政治文明，希望實行普選制和多黨制，軍隊國家化，新聞自由等；
另外，還有一些中改和小改的不同方案。我們主張中國的政治體制改革應立足于中國國情，主要還是從促進經濟發(fā)展和保證二元結構社會安全穩(wěn)定轉型的角度來考慮。

　　胡錦濤同志2006年4月在美國耶魯大學進行演講時，提出“沒有民主，就沒有現代化”，說明了民主對于中國發(fā)展的意義。需要進一步回答的是：在中國究竟如何推進民主進程?本研究報告擬從務實的角度，力求對這個問題作出自己的回答。其思路是：堅持中國共產黨一黨執(zhí)政，黨管軍隊、干部和新聞，改革黨的領導和執(zhí)政方式，推進黨內民主；
在中國共產黨的領導下，構建人大及政協——政府——司法之間的權力制衡架構，形成一個公平和正義的司法體制；
改革行政管理體制，使各級政府成為公共服務型政府，形成公開、透明和受人民制約的公共服務型財政稅體制，形成效率較高、成本較低的三級政府格局；
發(fā)展民間非政府組織，初步形成公民社會，并更大程度上發(fā)揮宗教在建設和諧社會中的作用。通過改革，到2021年時把中國建設成為一個民主和法治的現代化國家。

　　(一)中國政治體制改革的回顧和評價。

　　先來回顧一下中國政治體制改革的歷程。中國的政治體制改革是以黨的十一屆三中全會為標志開始起步的。概括地說，29年來的政治體制改革大致可以分為三個階段。

　　1．第一階段：黨的十一屆三中全會到1989年。1978年底召開黨的十一屆三中全會為中國政治體制改革開辟了道路。1980年鄧小平同志發(fā)出了改革黨和國家領導制度的號召。鄧小平同志指出：“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。根據鄧小平同志的指示，中國的政治體制改革逐步展開。首先是黨中央不設主席，而設總書記和書記處，以部分解決權力過于集中的問題。其次是改革國家領導干部職務終身制問題，規(guī)定了任期制和現任制，領導干部按照規(guī)定的年齡退休、離休，但是沒有規(guī)定黨中央領導干部的任期制和現任制。再次是進行機構改革，以克服官僚主義。最后是部分地實行了黨政職能分工，減少了黨政兼職，基本取消了對口設部；
加強政府與人大的工作。還有就是基層群眾性自治組織的建立、基層的民主選舉、干部的“四化”建設以及加強法制建設等。中國的政治體制改革在這些方面都取得了一定的成效和進展。

　　2．第二階段：1989～1997年。1989年發(fā)生的政治風波打斷了中國政治體制改革的進程，全國實行政治整肅和經濟調整。在此期間，雖然有鄧小平同志的“南方談話”，但強調的主要是經濟體制改革，建立社會主義市場經濟體制，沒有涉及政治體制改革。后來江澤民同志發(fā)表“講政治”的談話，主旨是為了講紀律，要求服從中央，樹立中央權威，也不是講政治體制改革。所以1989～1997年是中國政治體制改革比較沉悶的階段。

　　3．第三階段：1997年至今。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：政治體制改革要繼續(xù)深入。報告并闡述了政治體制改革的具體內容，其中比較重要的有三項：(1)“依法治國”，加強法制建設；
(2)健全民主制度，擴大基層民主選舉；
(3)發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，完善民主監(jiān)督制度。2002年召開黨的十六大，根據新的形勢，對政治體制改革作了進一步的闡述，提出“要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革”。其中比較重要的工作部署包括：改革與完善黨的領導方式和執(zhí)政方式、改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化干部人事制度改革、加強對權力的制約和監(jiān)督等。在實踐方面，這一階段政治體制改革的廣度和深度也都超過以往時期。

　　回顧中國的政治體制改革，可以作兩點評價：

　　1．29年來中國走了一條漸進式的改革道路，在政治體制方面有了很大進步。漸進式政治改革的特點是：改革的指導思想是“摸著石頭過河”；
改革過程是一個通過試點糾錯，積累經驗，循序漸進的、分階段的、由局部到整體逐步展開的過程；
改革進程是一個先易后難、先外圍后中心、先微觀后宏觀的不斷取得突破性進展的不可逆的進程。推行漸進政治改革的考慮主要包括：其一，改革的發(fā)動者能夠始終保持對改革的領導權；
其二，漸進改革的阻力較小，能減少改革的摩擦成本；
其三，漸進政治改革適應社會結構變遷和政治文化演進的速度，成功的可能性更大。用學術化的描述來評價這些年的改革，可以這樣說：中國的政治體制已經從高度集權和全面控制的集權主義和全能主義政治體制，走向后全能主義政治體制。目前，中國正處于通過政治改革從全能主義向權威主義和最終向民主主義政治體制轉變的政治轉型期。

　　2．政治體制中存在的一些重大問題還沒有解決，同經濟社會的發(fā)展和廣大干部群眾的期望相比，政治改革的力度還很不夠。改革開放前存在的許多重要問題，如權力集中、官僚主義、機構臃腫和家長制等依然嚴重存在。另外，還出現了一些新的問題，如權力腐敗問題，跑官要官、買官賣官問題。其基本特征仍然是：在權力結構中，過度集權仍是主要傾向，表現為黨委對政府機關的集權，中央對地方的集權，政府對企業(yè)的集權，國家對社會的集權；
在權威結構中，法律權威、制度權威的比重有所上升，但人格權威仍占主要地位；
在組織結構中，層級和部門化仍是主要表現；
在中央與地方的關系結構中，地方雖然獲得了一定的自主權，但仍表現了中央集權的傾向。中國政治體制的這種狀況及其基本特征，與快速發(fā)展的經濟社會文化不相適應，面臨著來自經濟、社會和黨內民主的多重壓力與挑戰(zhàn)。

　　胡錦濤同志多次強調，中國共產黨要民主執(zhí)政。他說，民主執(zhí)政就是堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，發(fā)展中國特色社會主義民主政治，推進社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當家作主。要牢牢堅持立黨為公、執(zhí)政為民，真正把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要進一步健全民主制度，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分發(fā)揮人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，共同做好改革發(fā)展穩(wěn)定的各項工作。要不斷完善和擴大黨內民主，加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。①這是在中國共產黨領導下我國進行政治體制改革的宗旨和目標。

　　(二)政治體制改革的必要性和緊迫性。

　　政治體制改革的緊迫性，來自于經濟體制改革的先行和政治體制改革的滯后。滯后的政治體制改革影響著經濟的發(fā)展。例如，農民、城市居民、個體工商戶、企業(yè)等在日常的生活中感受最直接的是政府的服務和管理，而在許多方面中國共產黨的意志是通過各級政府的服務和管理而體現。反過來說，當政府的服務和管理出現問題時，很容易被歸咎于中國共產黨的領導。而我們的政府，在新中國成立后很長的時間中，實際是一個抓革命、抓階級斗爭和實施無產階級專政的政府。在改革開放后的一個較長時間中，又是一個生產建設型政府，許多居民和企業(yè)需要的服務沒有提供，許多社會管理沒有到位，管了許多不應該管的事，承擔了許多不應當承擔的責任。

　　20世紀90年代以來，這方面的問題日益顯現。表現在：

　　1．政府各部門的權力日益與市場經濟條件下個人和部門的利益相結合，經濟生活的審批和許可增多，利用權力進行尋租腐敗的案例層出不窮；
另一方面，諸多的審批和許可大大降低了經濟生活的效率，并加大了投資者在投資、經營等方面的成本和風險。

　　2．由于權力和利益相結合，各部門都想方設法設立收費事項，甚至許多部門的收費通過立法形式合法化，特別是1994年的分稅制改革，削弱了地方的財政能力，導致許多地方政府通過各種形式的收費和罰款來解決財政平衡。而亂收費和亂罰款，先是導致了廣大農民世紀之交的各種抗爭，最后不得不進行農村費改稅改革；
城鎮(zhèn)中的各種亂收費以及亂罰款等，加大了居民、個體戶和企業(yè)的負擔。一些低收入階層，對教育、醫(yī)療等服務的亂收費反映強烈；
許多能大量吸收就業(yè)的自由職業(yè)、個體工商戶和中小型企業(yè)，由于政府部門亂收費和亂罰款，無法正常運營，結果抑制了大量的就業(yè)機會，導致失業(yè)問題越來越嚴重。而收費中產生的“吃、拿、卡、要”等腐敗。也是屢禁不止，變得日益嚴重和隱蔽。

　　因此，即使從未來我國以億計的勞動力就業(yè)和民生的需要看，也亟須通過加快政治體制改革，建立一個公共服務型和社會管理型的政府。這樣既能大量減少腐敗，更重要的是提高經濟生活的效率，解決由政府審批和收費造成的“政府導致型失業(yè)”問題。

　　當前，市場經濟的深入發(fā)展，社會結構的不斷分化，人民民主意識的充分覺醒，以及黨政官員中存在的一定的腐敗現象，使得推進政治體制改革的任務越來越迫切。如果在政治上不能適時地推進改革，導致政治改革步驟與經濟改革、社會發(fā)展進程相脫節(jié)，或者政治改革措施不能有效地解決舊體制舊機制的弊端，使新的正義的政治力量的形成和壯大趕不上腐敗的政治力量的形成和壯大，那么我們的經濟改革最終必將使社會主義政治垮臺，也將使經濟改革本身背離初衷，這絕對不是在危言聳聽!正如鄧小平同志指出的那樣，“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙”。他還指出，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革�！笨梢�，政治體制改革，既是一項長期的戰(zhàn)略任務，也是當務之急。

　　(三)政治上適當集中、經濟上向市場經濟邁進。

　　政治體制改革的取向，有一個與經濟體制改革模式搭配的問題。在筆者的《中國政治體制改革》一書中，曾分析了政治體制和經濟體制搭配的四種模式。②筆者認為，在未來30年左右，甚至更長一些的時間中，要使經濟在一個穩(wěn)定的政治環(huán)境中健康快速成長，中國還是要實行適度集中的政治體制與較為分散的經濟體制搭配的模式。亞洲的日本、韓國、新加坡及中國的臺灣和香港等國家和地區(qū)在其經濟發(fā)展轉型時期，都曾經實行過這樣的搭配體制。

　　筆者的理由是：

　　1．解決二元結構轉型時期諸多復雜經濟社會問題的一個保證是實行較為集中的政治體制。未來二三十年中，中國處于二元結構轉型的關鍵時期，既是快速發(fā)展階段，也是問題多發(fā)時期；
既需要用分散決策的市場經濟體制來加速經濟發(fā)展，也需要較為集中的政治體制來控制和解決一些轉型期市場不能解決的難題(如收入差距拉大，農村剩余勞動力轉移，社會保障體系的建立和完善，生態(tài)環(huán)境的保護和治理等)。沒有一個強有力的政治體制，是不可能有效地解決這些問題的。

　　2．較為集中的政治體制是保證國家平衡發(fā)展和加強民族親合力的制度條件。中國是一個多民族的大國，地區(qū)發(fā)展差距如果不加以控制和縮小，在今后二三十年內可能還會拉大。只有一個較為集中的政治體制，才能保證在市場經濟環(huán)境下，由政府實施西部大開發(fā)振興東北等老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，進行財政轉移支付，實行一些特殊的政策，使一部分資本、技術、人才等要素盡可能逆市場收益取向而流動，促進中西部的經濟和社會發(fā)展，維護民族團結和邊疆穩(wěn)定。

　　3．較為集中控制而又穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境是經濟發(fā)展的一個基本條件。未來二三十年，經濟發(fā)展處于關鍵時期，需要有一個寬松、穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境。政治體制上保持連續(xù)性，才能使從事投資、貿易、科技開發(fā)等活動的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者有安全感，規(guī)避風險和損失。如果不講政治上的適度集中，沒有一個強有力的政治體制，即使一些小的事件也會有可能引發(fā)大的社會動蕩，影響正常國家的經濟運行和發(fā)展。

　　4．政治體制的構建要融于本國和本民族的傳統文化之中。不考慮這一點，貿然實行一種與內源文化不相融合的政治體制，容易使社會陷入混亂。(點擊此處閱讀下一頁)

　　(四)堅持黨的領導不動搖。

　　在當代中國，推進政治體制改革必須堅持黨的領導。這是由政治體制改革的性質和特點所決定的。沒有中國共產黨的領導，就不可能很好地推進中國的政治體制改革，中華民族也不會有發(fā)展的未來。

　　首先，中國的政治體制改革、經濟建設及對外開放，都離不開中國共產黨的領導。中國共產黨自成立起，其宗旨就是為人民謀利益。1949年領導中國人民建立了新中國，把中國人民從半封建和半殖民地的舊中國解放出來，使中國人民擺脫了帝國主義列強的侵略和奴役，并在帝國主義封鎖、世界冷戰(zhàn)狀態(tài)嚴峻的局面下，帶領全國人民進行社會主義建設，形成了初步的工業(yè)、城市、交通和國防體系，使中華民族屹立于世界民族之林。

　　當然，在長達80余年的發(fā)展歷程中，中國共產黨一直是在探索中進行新民主主義革命和社會主義建設，沒有現成的符合中國國情和道路的經驗可借鑒，中國共產黨曾經犯過這樣和那樣的路線錯誤，不可否認的是，在一些階段上給中國的民主和社會主義事業(yè)帶來過不小的損失，也給部分公民在心理上造成陰影和創(chuàng)傷。需要指出的是，一個黨不犯錯誤是不可能的，關鍵是能不能順應人民的愿望而糾正自己的錯誤。難能可貴的是，中國共產黨在各個重要的歷史時期，都能夠自我認識和糾正自己的錯誤。例如，遵義會議糾正了左傾冒險主義路線，在關鍵的時候使黨的路線、方針和政策回到正確的軌道上來；
1978年開始的改革和開放大討論，又一次糾正了社會主義建設時期的左傾路線，使黨認識到我國生產力還極不發(fā)達，處在社會主義社會初級階段，找到了建設有中國特色的社會主義道路。近30年經濟建設的成就證明，中國共產黨的選擇是正確的。需要看到的是，中國共產黨本身始終在與時俱進，在不斷地改革，在下大決心清理黨內腐敗，并且其力度是前所未有的。同時，也在從一個革命的黨向現代的執(zhí)政黨轉變，強調科學發(fā)展，建設和諧社會，積極地推進黨內民主的進程。毋庸置疑，中國共產黨是一個有希望的黨，是一個人民可以期待和信賴的黨。

　　從另一個方面講，中國共產黨是一個有7000多萬名黨員的大黨，黨員占全國總人口的5%之多。在推進黨內民主，以及加強人民對黨的監(jiān)督制度的前提下，中國如果要穩(wěn)定、安全和統一地進行政治體制改革，并且建設一個繁榮富強的國家，必須依靠中國共產黨的領導和組織。如果生搬硬套西方的多黨制、軍隊國家化和新聞極度自由等，就會使國家處于混亂、分裂和不穩(wěn)定的狀態(tài)。世界上并不是沒有這樣的先例。從民族和國家的利益出發(fā)，我們不應當也不能因追求單純的政治體制改革目標而付出這樣的代價。這是每一個有責任心的考慮中國政治體制改革的學者所應當遵循的原則。

　　其次，政治體制改革是一項復雜的系統工程，要靠強有力的黨的領導來推動。政治體制改革的復雜性主要表現在：(1)政治體制改革在社會主義國家沒有先例可循，具有很強的開拓性，需要巨大的理論勇氣和實踐膽略；
(2)政治體制改革的目標是發(fā)展社會主義的民主政治，而在我們這樣一個有著13多億人口的東方大國發(fā)展社會主義民主政治，是一項十分艱巨的任務；
(3)政治體制改革涉及到各方面利益的調整，因而會遇到來自各方面的阻力。這種復雜性要求政治體制改革必須依靠強有力的黨的領導來推動。只要堅持黨的領導，解放思想，實事求是，我們就一定能找到一條政治體制改革的成功道路。

　　再次，要消除政治體制改革過程中可能出現的政治不穩(wěn)定傾向，必須使政治體制改革在黨的領導下有步驟、有秩序地進行。穩(wěn)定對于中國的現代化建設至關重要。政治穩(wěn)定的一個層次就是國家基本政治制度的穩(wěn)定。我們進行政治體制改革，必須把握一定的“度”，超過了這個“度”，則容易導致政治不穩(wěn)定。這可能有兩種情形：一種是由于根本否定國家的基本政治制度而導致的政治不穩(wěn)定；
另一種是在推進改革的過程中，由于不分主次，不講策略，造成民眾政治參與“爆炸”而導致的政治不穩(wěn)定。政治體制改革要消除這些不穩(wěn)定傾向，必須在黨的領導下有步驟、有秩序地推進。

　　堅持黨對政治體制改革的領導，須遵循三項原則，即黨管軍隊、黨管干部、黨管新聞。

　　1．黨管軍隊。軍隊必須受執(zhí)政黨控制，也必須為執(zhí)政黨服務，這是我國的特殊國情。我們推進政治體制改革，鞏固黨的執(zhí)政地位，需要軍隊提供力量保證。反過來說，軍隊也有這樣的責任。20世紀80年代末90年代初，蘇聯東歐發(fā)生劇變，社會主義政黨相繼失去政權。盡管原因是多方面的，但其中很重要的一條就是這些國家的執(zhí)政黨放棄了對軍隊的領導權，結果軍隊在關鍵時刻不聽執(zhí)政黨的話，甚至站在反對派的立場上，最終導致黨的執(zhí)政地位喪失，國家分裂。這樣的教訓是我們在推進政治體制改革時必須記取的。

　　2．黨管干部。黨管干部是堅持黨的領導的一條根本原則，是體現這一領導的一條最為重要的途徑。對于中國共產黨來說，黨管干部是無須爭論的。這不只是因為中國共產黨是這個國家的執(zhí)政黨，也不只是因為中國共產黨要領導建設中國特色社會主義，而且還因為，執(zhí)政黨對官職進行控制，是政黨區(qū)別于其他組織的一個基本特征，是政黨政治的通行法則。這里，黨管干部的“管”，應作控制和領導之意來理解。即把干部看作權力運作的主體，從執(zhí)政黨運用權力推動國家和社會發(fā)展的角度，對干部的使用、干部用權的全過程進行控制，保證黨的綱領、路線、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標得以實現。在這樣的意義上，“黨管干部”就是黨領導干部工作。這種控制和領導，是所有執(zhí)政黨都必然履行的職能。

　　3．黨管新聞。新聞體系是一國政治體制的重要組成部分。新聞自由是一種必然的發(fā)展趨向。但在經濟社會轉型的過程中，我們到底需要一個發(fā)揮什么樣功能的新聞體系，是一個需要慎重對待的重大問題。筆者認為，在一個市場經濟尚未發(fā)育成熟、文化和民主素質還與發(fā)達國家水平有一定差距的國家里，片面地強調新聞自由，可能會形成輿論上的混亂，不利于政治上集中控制的態(tài)勢下穩(wěn)定地完成社會和經濟體制的兩個轉型。因此，黨對新聞的領導和控制，是社會和經濟體制穩(wěn)定轉型的需要，是適當集中政治體制的一個重要組成部分。需要研究的是，怎樣做到“管”而又不違背新聞媒體的自身發(fā)展規(guī)律。

　　強調中國的政治體制改革要堅持黨的領導，并不等于說，黨的領導方式本身不需要改革。恰恰相反，為了更好地實現黨的領導，必須改進黨的領導。在本文后面的“中國共產黨的改革”中，還會進一步談到這一點。

　　(五)重點改革政治體制中阻礙經濟發(fā)展的部分。

　　在今后十多年政治體制改革的戰(zhàn)略上，是將重點放在純粹的政治部分的改革，還是將重點放在阻礙經濟發(fā)展的政治體制的改革，是兩種不同的選擇。筆者認為，在二元結構轉型和經濟發(fā)展的關鍵階段，政治體制改革的目標不應是采取普選制、多黨制和新聞自由的模式，而是采取政治上適當集中、經濟上向市場經濟邁進的模式。據此，我們改革的重點將是那部分阻礙投資、創(chuàng)業(yè)、經營、就業(yè)等經濟發(fā)展的政治體制。改革的著眼點，是要發(fā)展經濟、鼓勵創(chuàng)業(yè)和擴大就業(yè)，提高人民的生活水平。

　　從目前和今后一個時期看，與經濟發(fā)展相關的政治體制改革問題包括：將目前還帶有計劃、行政、生產建設色彩的政府轉變成公共服務型和公共管理型的政府，大幅度地減少阻礙經濟發(fā)展、降低辦事效率和產生尋租腐敗的行政審批、許可、收費和壟斷；
理順中央和地方各級財政的財政稅收和事權關系，不僅要劃分各級地方的收入，還要明確各級地方應當負的責任，既避免中央財力分散沒有權威的情況發(fā)生，也要避免收錢不干事和干事沒有錢情況，使基層加重農民和企業(yè)負擔、百姓和企業(yè)怨聲載道的局面出現；
改革縣和縣以下政治體制，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權體制，壓縮縣一級政權體制的機構和人員，從而減輕農民和企業(yè)的負擔。從建設促進經濟發(fā)展的政治體制看，重點需要建立的體制有：起草、制定和頒布《國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，從而以法律制度的形式抑制吃皇糧機構和人員的膨脹；
確定市縣兩級主要領導政績考核指標、方式和程序，促使政府行為以民為本、注重實效；
規(guī)范法律和法規(guī)形成的民主化程序，防止政府有關部門將部門、處室和個人權力、利益通過法律和法規(guī)合法化，形成尋租腐敗、阻礙經濟發(fā)展和低經濟效率的條件及體制。

　　筆者認為，將精力放在改革政治體制中阻礙經濟發(fā)展的方面，既可以促進經濟發(fā)展、降低政治成本、提高政治管理效率，也可以盡可能地減少尋租的制度設置，從而大大減少腐敗的制度性機會和條件，使中國共產黨的領導與執(zhí)政獲得人民的信任和擁護。如果進行純粹的政治層面上的改革，而不改革政治體制中阻礙經濟發(fā)展和充滿了尋租條件的部分，就會使強權的尋租制度與新聞自由之間產生廣泛的沖突，進而可能引起政治上的混亂，并且于經濟發(fā)展無益。

　　(六)構建配置合理的權力架構和治理結構。

　　我國政治體制改革的重要目標是發(fā)展社會主義民主政治。要使民主政治在中國真正成為現實，最重要的是要按照現代民主和法制的要求，建立起配置合理的權力架構和治理結構。

　　眾所周知，中國傳統政治體制的弊端集中到一點，就是權力過分集中。這是由以往高度計劃的產品經濟體制造成的。而我國經濟體制改革的目的是要以社會主義市場經濟體制取代高度計劃的產品經濟體制，這就要求將權力過分集中轉變?yōu)檫m應社會主義市場經濟的權力合理配置。權力合理配置的方向是實行分權和放權。歷史和現實的經驗證明，分權和放權的改革方向是正確的，我們必須沿著這樣的方向往前走。

　　首先，在黨的領導下，建立現代國家的權力制衡架構，使人大政協、政府、司法機關既合理分工，又有效制衡。我國政權機關內部有立法、行政、司法三大職能部門。立法機關指全國人民代表大會，這是最高權力機關；
行政機關是各級人民政府；
司法機關是各級檢察院和法院。另外，我國還有人民政協組織。立法、行政、司法三方制衡有一定的合理性，它避免權力過分集中于某一機關。我們目前沒有照搬三權分立。我們實行“議行合一”的原則，這就是使代議制的立法機關與行政機關權力統一起來，行政機關由立法機關選舉產生，并向立法機關負責，同時司法機關是獨立的，它應該依照法律來審判。不過，在實際的政治運行中存在問題，那就是：黨和政府的行政權高于立法、司法機關的權力。在改革當中，應該調整政權機關內部的權力關系，使人民代表大會真正擁有憲法規(guī)定的最高權力。這就要求對人民代表大會的具體體制進行改革。另外，要考慮提高政協組織的地位，使其同人大分工并具有一定的立法權。政府行政機關應該向人大政協負責，接受人大、政協的監(jiān)督。要大力精簡行政機構，簡政放權，提高工作效率，克服官僚主義。司法方面，今后要進一步強調司法獨立，法官應依法辦案。黨政領導人不得以任何形式干預法官的獨立審判。法院院長按照選擇改革方案的不同，或者由上級法院和檢察院任命，或者由各級人民代表大會選舉產生，各級黨委無權將其免職或調離�？傊�，政權機關內部應調整權力結構，提高立法機關的地位，加強司法機關的獨立性，削減行政機關的權力。

　　其次，建立由國家政權機關、社會組織、法人／自然人構成的治理結構。在政治學上，治理(govemance)不同于統治(govemment)。治理是指隨著公民社會組織的發(fā)展壯大，由公民社會組織獨自行使或與政府一道行使的政治管理過程。統治的特點是，國家占據權威地位，它的權力運行方向總是自上而下的。它運用政府的政治權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質在于合作。治理的管理機制主要不依靠政府的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

　　改革開放以來，中國的治理結構正在發(fā)生深刻的變革。私人經濟部門和各種社會組織的力量日益發(fā)展壯大，它們在提供各類商品和服務以及從事公益事業(yè)和公共服務方面發(fā)揮的作用越來越重要，并且承擔了一部分原來由政府承擔的職能。事實上，國家政權機關與社會組織、法人／自然人之間正在形成一種相對獨立的、分工合作的新型治理結構。這種結構可以彌補國家與市場在調控和協調過程中的某些不足，使國家與公民社會走出零和博弈的困境。

　　可以期待，在上述權力架構和治理結構的基礎上，中國政治生活中權力過分集中的現象將得到有效緩解，權力尋租和腐敗的現象將得到有效遏制，社會生活中的“人治”將越來越行不通。

　　二、提高執(zhí)政能力與中國共產黨的改革

　　中國共產黨是中國政治體制的核心，(點擊此處閱讀下一頁)

　　是整個國家和社會的領導力量。在二元社會和經濟體制轉型期間，適應建立一個適度集中的政治體制的需要，中國共產黨的領導地位不能動搖。在此前提下，黨要著力推進自身改革，加強執(zhí)政能力建設，以鞏固執(zhí)政地位。加強執(zhí)政能力建設，重點在于改革和完善黨的領導體制及工作機制，其中最要緊的是：改革和完善黨的執(zhí)政體制及執(zhí)政方式、推進“黨管干部”的科學化、改善黨對新聞的領導、發(fā)展黨內民主。

　　(一)改革和完善黨的執(zhí)政體制及執(zhí)政方式。

　　中國共產黨建立的領導體制、執(zhí)政體制以及實行的執(zhí)政方式帶有明顯的前蘇聯模式特點，實際上是把黨在領導革命斗爭時期形成的一套活動方式運用到了社會主義建設中。因此，盡管這套體制和活動方式對推動我國社會主義事業(yè)曾經起過積極的作用，但是，在改革開放和實行社會主義市場經濟的條件下，改革這一體制，探索新的活動方式，已經成為加強黨的執(zhí)政能力建設的迫切任務。

　　改革和完善黨的執(zhí)政體制和執(zhí)政方式，最主要的是要解決好兩個問題。

　　1．要堅持依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是關系黨的執(zhí)政地位的大問題。在這個方面，我們有大量的事情要做。這里特別指出兩點。一是切實落實人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。憲法對人民代表大會制度作了規(guī)定，也明確規(guī)定了共產黨的領導核心地位。現在的問題是，在實際操作中，黨包辦的事情過多，人大的地位虛化了，人大的權威弱化了。這實際上導致了整個政治制度的權威下降。解決的辦法，就是要按照“人民當家作主”的要求，對人民代表大會制度的各項要素進行梳理，并形成一系列可操作的機制。要堅決剔除其中以各種名目加上去的不科學的內容，使人民代表大會制度真正成為反映民意的根本途徑。二是改革和完善選舉制度。選舉是民主政治的基礎環(huán)節(jié)。選舉制度的核心是公眾或民意代表有選擇掌權者的機會。在這方面，我們做得很不夠。問題不在于政黨要不要控制選舉，而在于如何科學地處理好黨管干部和人民選擇之間的關系。

　　2．理順黨政關系。黨政關系是指執(zhí)政黨與國家公共權力之間的關系。我國實行共產黨執(zhí)政的政黨制度和“議行合一”的政府運作模式，執(zhí)政黨與公共權力之間往往相互摩擦，相互掣肘，從而極大地影響了政府的運作效率。理順黨和公共權力的關系，一是要理順權力授受關系。權力機關的權力來自誰，就向誰負責。黨的權力機關的權力由黨員授予，政權機關的權力由公民授予。它們分別向黨員和公民負責。只要權力授受關系是明確的，就不會發(fā)生黨政不分、以黨代政的現象。在權責明確的前提下，執(zhí)政黨黨內職務與政府職務相互交叉，是維系政府高效運轉的通行做法。在理順權力授受關系后，還要對權力運作本身進行監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督和制約應當能夠充分體現授權主體的權力和意志。二是改變黨控制政權的方式。執(zhí)政黨控制政權，不等于說執(zhí)政黨的組織要去直接掌管立法、行政甚至司法權力。在一些地方由于領導班子不和，使黨的執(zhí)政效率降低，黨的形象受到損害。解決問題的根本出路，就是改變黨控制政權的方式。一方面，應當強化黨向政權機關滲透的力度，不再把黨的職務和政權機關的職務人為地、刻意地分開，而是黨把自己最優(yōu)秀的分子推薦給公眾，經過他們選擇，輸送到最重要的崗位上去，真正執(zhí)掌權力。進入到政權機關的黨員、特別是黨員領導干部要努力實現黨的意圖，執(zhí)行黨的決定。另一方面，黨組織(如黨委會、常委會等)不再作為權力的直接掌握者和政權機關爭當行使權力的主體。黨組織應當恢復作為政治組織的本來面目，充當人民控制政權、監(jiān)督政權的工具，充當人民與公共權力聯系的橋梁。

　　(二)推進“黨管干部”的科學化。

　　正確理解“黨管干部”的含義，應當把黨管干部與人民當家作主聯系起來。人民當家作主，是社會主義民主的本質體現和目的所在。在社會主義社會和政治生活中，人民的權利得到真實、平等的實現，得到切實的保障，這是社會主義民主和其他民主政治的本質區(qū)別，也是社會主義制度的優(yōu)越性的政治體現。因此，黨管干部應當以幫助人民更好地行使他們對掌權者的選擇權、而不是代替和虛化這種權利為原則。只有這樣，才能體現黨的領導和人民當家作主的有機統一。應當承認，在這方面，仍然存在不少問題。從認識上看，長期形成的把黨管干部等同于黨的組織和領導個人任命、變相任命干部的認識沒有完全改變。在實踐中，有的人不能辯證地看待黨管干部與人民當家作主之間的關系，往往把兩者對立起來，對人民的民主實踐持否定態(tài)度，甚至以堅持“黨管干部”原則為借口阻止人民群眾行使民主權利。這種狀況，不利于推進政治體制改革，不利于社會主義民主政治的發(fā)展，從長遠看。也不利于堅持黨的領導。黨的改革的一個重要方面，就是要推進“黨管干部”的科學化。

　　“黨管干部”管得是否科學、有效，說到底，就在于能不能既保持黨對整個干部選擇過程的有效控制，又不使公眾的選擇權失去意義，而不在于要么為了控制而架空公眾的選擇權，要么為了保證公眾的選擇權而架空黨的領導。這是我們推進干部制度改革、讓“黨管干部”科學化所需要把握的基本原則和基本方向。

　　具體來說，推進“黨管干部”的科學化，需在以下三個方面作出努力。

　　1．在充分保證人民對干部的選擇權的同時，加強黨對人民選擇的控制和引導。自出現政黨政治以來，人民的選擇從來都是在政黨的引導下進行的。從這個角度講，對人民的選擇進行引導，是政黨的責任。但這種引導不能發(fā)展到取代人民的選擇權。把握了這一點，“黨管干部”就有了科學的界限。

　　2．從對具體人頭的管理中擺脫出來，更多地轉向通過政策導向來保證干部隊伍的質量。長期以來，在管干部的問題上，不是在管政策，而是在管人頭；
不是在領導，而是在管理。熱衷于對具體人頭進行排列組合，而不是通過政策來影響用人導向，是舍本求末、陷身事務、“不善于領導”的表現。

　　3．加大對治國理政人才培養(yǎng)的力度，為公眾提供充足的可供選擇的干部資源。以往由于忙于管人頭和其他原因，為公眾提供的干部資源不夠充分，使公眾對選舉的興趣不大，也使干部隊伍中普遍存在對上負責、對下不負責的現象。毫無疑問，如果我們黨在每個重要崗位上都能提供若干個候選人讓公眾來挑選，那么它不僅可以激發(fā)公眾的參與熱情，增進干部的權威，也可以極大地扭轉干部隊伍中只對上負責、不對下負責的狀況，濫用權力的腐敗現象也將從根本上得到遏制。

　　(三)改善黨對新聞的領導。

　　強調黨管新聞，但這并不是說，黨管新聞的體制和方式不需要改革。事實上，在如何實現黨對新聞的科學領導方面，存在著不少問題。從定位上看，由于把新聞媒體定義為“黨的喉舌”，實踐中過分強調媒體的政治作用，忽視了媒體自身發(fā)展的規(guī)律。從體制上看，基本照搬了前蘇聯式的國家管理模式，把新聞媒體納入高度集中的行政體制，使媒體的社會溝通功能難以發(fā)揮。從作用上看，媒體由于成了附屬物，很大程度上造成了信息失真、失靈。整體說來，大眾對新聞媒體的政治信任度下降。推進政治體制改革，必須改善黨對新聞的領導。

　　1．要尊重新聞媒體自身發(fā)展的規(guī)律。媒體活動有自身的規(guī)律。媒體是把信息的生產、傳播、消費作為對象的新興產業(yè)。在信息傳播的過程中，諸如新聞價值、受眾接受心理、對信息傳播中規(guī)律性現象的認識、傳播技巧等，都是科學研究的對象，并且已經形成了許多職業(yè)工作的規(guī)范。不尊重這些人類傳播中共有的原則和規(guī)范，隨意干涉、違背信息的生產、傳輸、消費的規(guī)律．形式上似乎是管住了，但實際上的傳播可能是低效、無效的，甚至出現逆向的效果。這是應當注意并要予以改進的。

　　2．要制定和出臺新聞法。我國憲法規(guī)定的一些基本原則，為新聞的發(fā)展提供了根本的規(guī)范。但是，長期以來，由于忽視法治建設，對憲法賦予的權利缺乏可操作的規(guī)范。一些地方黨組織和政府的部門往往為了管住媒體，采用違憲的方式進行管理，大大損害了憲法的權威。為了杜絕這種現象，有必要在憲法原則的基礎上，制定專門的《新聞法》，規(guī)范媒體的行為，明確黨政部門的管理權限。對違反憲法和法律去干預媒體活動的行為，要依法處理。

　　3．要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。對公共權力機關進行監(jiān)督，是新聞媒體的一大功能。在西方國家，媒體被稱為“第四種權力”。許多腐敗案件都是首先被媒體曝光，才得到追究。在我國，媒體在黨的領導下發(fā)揮作用，不可能完全獨立。但是，如同司法權和行政權應當區(qū)分一樣，媒體相對各級黨組織和政府的權力應當有相對的獨立性，才能真正擔負起自己的責任。不能把“黨管新聞”、“黨管媒體”和黨組織具體指示媒體該做什么、不該做什么混為一談，也不能把所有媒體都對應為各級黨組織的下屬機構。只有這樣，媒體才能發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用，腐敗現象才能得到有效遏制。

　　4．要有創(chuàng)新舉措。電視、廣播、報紙等媒體，要從其各級會議、領導新聞轉變?yōu)榉从橙罕娚�活、群眾關心和關注的新聞；
改變幾乎全部報道政績的新聞格局，加大對黨政司法機構中一些人員和單位為個人和部門利益而不作為，甚至損害公共利益的監(jiān)督；
從一些假、大、空新聞，轉向實際平凡的老百姓喜聞樂見的生活；
從反映較慢、時滯較長的舊聞，變成反應靈敏、及時報道的新聞；
從各種報刊雜志強制性訂閱、行政性攤派，新聞行政性經營，改變?yōu)樽呦蚴袌�，企業(yè)化經營，讓老百姓喜歡和自愿消費；
學術研究百家爭鳴、百花齊放，將學術上的研究和討論，特別是對黨和國家某一大政方針、經濟政策、法律法規(guī)等的研究和討論，甚至是一些不同的意見，與所謂的不與黨在政治上保持一致區(qū)別開來，將學術刊物和新聞媒體區(qū)別開來；
為去除商業(yè)化之嫌，黨不能直接管理文化、新聞和出版企業(yè)，包括社科基金。

　　(四)發(fā)展黨內民主。

　　發(fā)展黨內民主，不但是提高黨的執(zhí)政能力、增強黨的活力的根本途徑，而且也是政治體制改革的重要內容。鄧小平同志講，政治體制改革的方向是民主化。但是，如果沒有執(zhí)政黨的黨內民主，這個方向便無從談起。

　　什么是黨內民主?黨內民主，就是在黨的政治生活中，全體黨員一律平等地直接或間接地決定和管理黨內事務的制度。黨內民主，作為黨內生活中的一項基本制度，遵循八項原則，即平等原則、公開原則、討論原則、選舉原則、集體領導的原則、多數決定原則、監(jiān)督原則和紀律原則。這八項原則是一個互相滲透、互相影響的統一整體，其中起主導作用的，是黨員一律平等和少數服從多數的原則。重視和發(fā)展黨內民主，決不僅僅是指干部個體的民主作風和工作作風，更重要的是指黨內民主制度的建立健全和完善。而黨的民主制度體系中，最核心最根本的制度是黨的代表大會制度。因此，發(fā)展黨內民主，通常首先是指充分發(fā)揮黨的代表大會的作用。

　　長期以來，由于制度不健全、不完善，甚至存在著某些弊端，黨的代表大會制度的職能和作用發(fā)揮得遠遠不夠。這突出表現在以下方面：(1)在歷史上，黨的代表大會經常不按期召開；
(2)黨內應該由代表大會討論決定的重大問題，往往不是在代表大會上討論決定，而是由全委會、常委會或者別的會議討論和決定；
(3)許多重要的決定、決議，雖然在形式上經過了代表大會，但實際上早已由別的會議討論和決定了，代表大會只不過是走走程序；
(4)代表大會平常沒有活動，至多只能在幾年一度的幾天開會期間發(fā)揮一定作用。綜合這些因素，黨的代表大會實際所能發(fā)揮的職能和作用十分有限。要改革和完善黨的代表大會制度，充分發(fā)揮黨的代表大會的職能和作用，當務之急是實行黨的代表大會常任制�！包h的代表大會常任制”的確切含義是：黨的代表大會充分發(fā)揮其決策機構的作用，黨代表在兩次代表大會期間“經常性地發(fā)揮作用”。

　　早在1956年，黨的“八大”就已經提出并實行黨的代表大會常任制了。只是由于種種復雜的原因，這項重要的制度改革才被擱置起來。當前，各方面條件都比那時更充分、更成熟了，重新把這項改革提上日程，是適宜的。把中央、省、縣市幾級的代表大會，都改作常任制，從根本上說，有利于充分發(fā)揮代表大會的職能和作用，有利于黨內民主的發(fā)展和制度建設。隨之而來，必須相應地建立代表大會的常設機構，即代表大會常務委員會，使常任制代表歸代表大會常務委員會領導，而不是由黨委會領導。

　　其次，要進一步完善黨內選舉制度。民主選舉制度是民主政黨的第一要義。我們黨基于歷史教訓，十二大至十六大黨章都規(guī)定選舉“要體現選舉人的意志”，采取無記名投票方式和差額選舉辦法等，在民主選舉方面已有很大的改進，但是仍然存在不少問題。例如，在改選之前先任命，或者在選舉之后中途又調離和重新任命，這樣就很難充分體現選舉人的意志，也使得被任命者容易養(yǎng)成對上負責、對下不負責的習慣。下一步應該考慮，黨代表和各級黨委領導干部都要采取自下提名、差額競選產生制度和隨時罷免制度。要減少乃至杜絕黨的上級組織(包括中央組織)對下級組織領導人的直接任命或變相任命。要把挑選各級黨代表和黨委委員的權利真正交給廣大黨員群眾。不僅要有差額，而且還必須引導開展競選，使廣大黨員能夠把優(yōu)秀的人才選舉出來并且層層推薦到中央重要崗位。這樣既能比保證選賢任能、人才輩出，又能避免黨內形成不同的派系。

　　特別指出的是，中國共產黨需要通過發(fā)展黨內民主來替代多黨體制。民主是一種平等的競爭和合作形式。從制度經濟學上講，一個大的企業(yè)集團是替代市場競爭的組織形式。因為當多個小企業(yè)在市場上競爭造成的損失大于參與競爭各小企業(yè)利益之和時，就會集中形成一個大的企業(yè)。但是，在大企業(yè)內部可以進行價值核算，將市場競爭內化于企業(yè)內部的分工和協作之中。政治結構也一樣，黨內可以發(fā)展民主，形成一定的制度和規(guī)劃，進行競爭、協商和合作，可以通過黨的各級領導人的競爭性選舉，將優(yōu)秀的各級領導人和政治家選出。這樣，將多黨競爭內化為黨內民主，避免多黨競爭給國家和民族帶來的風險、成本和代價。

　　三、形成權力制衡的框架結構

　　我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關�！边@表明了人民代表大會的法律地位。在法律上，在整個國家權力的縱向體系中，它處于最高一級。在中央一級國家權力體系中，它處于首要的地位。但是，從實際運作上講，全國人大如何更充分地行使權力，充分體現其憲法規(guī)定的“最高國家權力機關”的地位，有許多問題值得探討。

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