王紹光：從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家

　　要有一本賬

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：不久前，央視《新聞?wù){(diào)查》節(jié)目主持人柴靜在自己的博客中稱，《新聞?wù){(diào)查》正在制作關(guān)于各地豪華超標(biāo)政府樓與公共設(shè)施的節(jié)目，向網(wǎng)友征集圖片與線索。這篇博客文章后來在天涯社區(qū)貼出，網(wǎng)站論壇向網(wǎng)友發(fā)出了舉報(bào)豪華辦公樓的倡議。一時(shí)間，舉報(bào)豪華辦公樓成為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)，公眾反映強(qiáng)烈，也引起了有關(guān)部門的不安。樓堂館所是個(gè)老大難問題，近年來為什么愈演愈烈？

　　王紹光：中國(guó)政府反對(duì)蓋樓堂館所，改革開放以來每一次經(jīng)濟(jì)調(diào)控也往往把矛頭對(duì)準(zhǔn)政府建設(shè)的樓堂館所。近年來之所以出現(xiàn)地方政府熱衷蓋樓堂館所的現(xiàn)象，財(cái)政狀況的改善是很大的背景之一。政府真有錢，以前想蓋也蓋不了。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：政府更有財(cái)力來做這件事了。

　　王紹光：我們遠(yuǎn)處不看，你到北京長(zhǎng)安街看看，許多政府機(jī)關(guān)的大樓都變樣了。地方干部到北京來開會(huì)，然后就省城蓋，省城蓋完以后就基層蓋。這里面也有一個(gè)示范效應(yīng)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：許多人提出這樣的疑問——為什么政府首先拿納稅人的錢去改善自己的辦公條件，而不是致力于改善公眾的看病難、上學(xué)難等更為急迫的民生問題？

　　王紹光：從最直觀的角度來看，顯然是政府在花錢上受到的制約不夠。為什么會(huì)這樣？關(guān)鍵在于我們的財(cái)政體制不健全。地方政府所能支配的錢的來源非常多，雖然來自于財(cái)政預(yù)算內(nèi)的錢現(xiàn)在受到的監(jiān)督比前些年更嚴(yán)格了，但是正規(guī)財(cái)政體制以外的那筆錢規(guī)模比較大，體外循環(huán)的錢比較多，受到的限制比較少。

　　據(jù)我觀察，蓋得最早的應(yīng)該是財(cái)政局。上世紀(jì)90年代中期各地財(cái)政局就開始蓋大樓，因?yàn)樨?cái)政局管財(cái)政，“近水樓臺(tái)先得月”嘛。另有一些政府部門在 “皇糧”之外還可以靠收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，后來那些收費(fèi)多的單位也開始蓋樓。這些年來媒體披露的一些交通部門、公安部門蓋豪華大樓、豪華別墅等現(xiàn)象，也都是因?yàn)槭召M(fèi)多的緣故。雖然現(xiàn)在開始實(shí)行收支兩條線，但是貫徹的還是非常不徹底。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：所以說要限制政府權(quán)力。

　　王紹光：除了道德上的譴責(zé)、情感上的義憤之外，還得做一些具體的分析，然后尋找解決思路。現(xiàn)在一些人認(rèn)為，只要政府官員實(shí)行民主選舉，把政府約束住，一切問題都可以迎刃而解。事實(shí)上沒那么簡(jiǎn)單。

　　解決的方法從理念上來講非常清楚，但貫徹起來非常困難。理念上兩條：第一個(gè)財(cái)政要統(tǒng)一，政府不要有幾本賬，要有一本賬，集中到一個(gè)口；
第二個(gè)預(yù)算要監(jiān)督�，F(xiàn)在大家強(qiáng)調(diào)預(yù)算要監(jiān)督、要限制權(quán)力，但是依我看，沒有財(cái)政統(tǒng)一作為基礎(chǔ)，進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督是不可能實(shí)現(xiàn)的。如果預(yù)算很亂，有很多本賬，監(jiān)督起來成本非常大，幾乎是不可能。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：財(cái)政統(tǒng)一可以有兩種理解，一是財(cái)政要實(shí)現(xiàn)自上而下的統(tǒng)一，二就是在一個(gè)層面上統(tǒng)一起來。

　　王紹光：我講的統(tǒng)一，縱向和橫向兩方面都包括，橫向上每一個(gè)層級(jí)政府的財(cái)政，凡是以國(guó)家權(quán)力為依托拿到的錢，每一個(gè)橫截面上都要統(tǒng)到一本賬；
另一方面全國(guó)的財(cái)政也要有一本賬，因?yàn)闆]有這樣一本賬的話，中國(guó)今天的很多問題都沒有辦法解決。

　　現(xiàn)在中國(guó)有很多本賬，中央可以控制地方政府的預(yù)算內(nèi)甚至預(yù)算外一部分，知道它們有多少錢，但是對(duì)它們的土地收益未必那么清楚。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)甘藏春在一次會(huì)議上說，“土地出讓收益絕不能成為市長(zhǎng)的 ‘零花錢’”。但確實(shí)有大量土地出讓收益成為了市長(zhǎng)的“零花錢”，成了他們無須其他手續(xù)就可以直接動(dòng)用的預(yù)算外資金。有數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收益已是地方政府的第二財(cái)政來源，普遍占到地方政府收入的30%-60%。

　　王紹光：所以要進(jìn)行有效的預(yù)算監(jiān)督，橫向和縱向都要財(cái)政統(tǒng)一。統(tǒng)一不是說把錢統(tǒng)到一個(gè)人的手里，而是要統(tǒng)到一本賬里，這本賬不僅僅是中央政府看，而是全國(guó)人民都能看，尤其是各級(jí)人大代表都要看。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：是不是可以這么說，在財(cái)政問題上我們?nèi)匀粵]有實(shí)現(xiàn)黃仁宇早年所說的“數(shù)字化管理”？

　　王紹光：這個(gè)說法太粗糙了，分到很多本賬也可以是數(shù)字管理。地方政府搞兩本賬、三本賬，這本賬給誰看、不給誰看，他是數(shù)字化管理，但是全國(guó)就亂套了。我現(xiàn)在反對(duì)兩種傾向：一種傾向說只要把財(cái)政統(tǒng)一了就行了——顯然是不行的，財(cái)政統(tǒng)一但沒有受到監(jiān)督的話，還可能出現(xiàn)濫權(quán)的問題；
另一種傾向說，只要監(jiān)督建立起來，只要有人監(jiān)督執(zhí)政黨，事情就可以解決——事實(shí)上財(cái)政不統(tǒng)一的話，監(jiān)督也將落空。

　　從更廣闊的歷史視野來看，每個(gè)國(guó)家都要經(jīng)過從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家的歷史進(jìn)程。一個(gè)國(guó)家要成為預(yù)算國(guó)家，必須經(jīng)過財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督兩個(gè)過程，雖然路徑不一樣。

　　一個(gè)民主的政府必須是一個(gè)透明的政府，一個(gè)透明的政府必須有預(yù)算，反過來說沒有預(yù)算就不透明，沒有透明就不是民主。

　　預(yù)算是個(gè)好東西

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：什么是稅收國(guó)家？什么是預(yù)算國(guó)家？

　　王紹光：稅收國(guó)家這個(gè)概念不是跟預(yù)算國(guó)家對(duì)立的，而是與 “領(lǐng)主國(guó)家”相對(duì)而言的。稅收國(guó)家就是說國(guó)王的錢來自于稅收，而不是說來自于封建領(lǐng)主的貢獻(xiàn)。中國(guó)比較早地出現(xiàn)了稅收國(guó)家，秦漢基本上具備了稅收國(guó)家的形態(tài)。西方出現(xiàn)稅收國(guó)家比較晚，像英國(guó)可能要到十六、十七世紀(jì)。領(lǐng)主國(guó)家不可能出現(xiàn)預(yù)算，因?yàn)楦魇歉鞯馁~，而且可能沒有賬。有的時(shí)候國(guó)王比領(lǐng)主還要窮，他不直接面對(duì)農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)民是領(lǐng)主管的，他們向領(lǐng)主提供服務(wù)，提供勞役、提供稅收，領(lǐng)主再向國(guó)王做點(diǎn)貢獻(xiàn)。因此可以說，出現(xiàn)稅收國(guó)家是出現(xiàn)預(yù)算國(guó)家的前提條件，沒有稅收的國(guó)家是不大可能做預(yù)算的。

　　預(yù)算國(guó)家有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是財(cái)政統(tǒng)一，一個(gè)是預(yù)算監(jiān)督。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：那么如何實(shí)現(xiàn)從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型？

　　王紹光：從邏輯上來講有三個(gè)途徑。第一是財(cái)政上先統(tǒng)一，后來才出現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督；
第二是先預(yù)算監(jiān)督，后財(cái)政統(tǒng)一，最后變成預(yù)算國(guó)家；
第三就是齊頭并進(jìn)，慢慢地一邊推進(jìn)財(cái)政統(tǒng)一，一邊推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督。

　　法、英、美是上述三種途徑的不同代表。法國(guó)是先統(tǒng)一后監(jiān)督，它大概到1830、1840年以后就變成了預(yù)算國(guó)家了；
英國(guó)一直到十九世紀(jì)中葉，在財(cái)政大臣格萊斯頓的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督雙管齊下，才得以在19世紀(jì)70年代左右完成了向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型。而與法國(guó)、英國(guó)及其他歐洲國(guó)家相比，美國(guó)向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型慢得多。直到20世紀(jì)初，外國(guó)訪客還嘲笑說，美國(guó)雖然技術(shù)上很先進(jìn)，但卻沒有預(yù)算制度。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：為什么？

　　王紹光：美國(guó)的清教徒是從英國(guó)出來的，他們反對(duì)王權(quán)，到了新大陸以后，他們?nèi)匀粚?duì)王權(quán)的財(cái)政支出非常敏感。后來也是因?yàn)閲?guó)王和總督不愿意接受監(jiān)督，才激發(fā)了美國(guó)革命。所以在美國(guó)，監(jiān)督原則很早就存在了。但是美國(guó)開始時(shí)的財(cái)政非常不統(tǒng)一。美國(guó)政府分為聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，地方包括縣、城鎮(zhèn)。今天地方一級(jí)在稅收和支出上占小頭，大概不超過25%，但是二十世紀(jì)以前美國(guó)地方的稅收和支出占50%。監(jiān)督是有的，但是沒有統(tǒng)一，監(jiān)督也是很分散的監(jiān)督。在市議會(huì)那一級(jí)里面有一些委員會(huì)來監(jiān)督，結(jié)果監(jiān)督變成掌權(quán)的了，而且他們本身不受監(jiān)督，再加上這些委員會(huì)的成員自己都有特殊的利益，所以也非常腐敗。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：腐敗到什么程度？

　　王紹光：比今天的一些轉(zhuǎn)型國(guó)家有過之而無不及。美國(guó)當(dāng)時(shí)有一本小說《民主》，里面有一個(gè)老人說了一句話：“我七十多歲了，跑遍了全世界，走了這么多國(guó)家，沒有見過一個(gè)比美國(guó)更腐敗的國(guó)家�！�

　　美國(guó)的預(yù)算運(yùn)動(dòng)是從地方興起的。最早是紐約的一批人士呼吁進(jìn)行市政改革。他們的理由非常簡(jiǎn)單：一個(gè)民主的政府必須是一個(gè)透明的政府，一個(gè)透明的政府必須有預(yù)算，反過來說沒有預(yù)算就不透明，沒有透明就不是民主。怎么使政府的運(yùn)轉(zhuǎn)變得透明起來呢？就是預(yù)算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞預(yù)算，恰好其中一個(gè)人的老師是芝加哥大學(xué)的教授凡勃倫。凡勃倫告訴學(xué)生說有個(gè)東西叫預(yù)算，然后他們就開始設(shè)法了解預(yù)算制度的細(xì)節(jié)，了解歐洲國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果得出結(jié)論——“預(yù)算是個(gè)好東西”，于是開始推廣，先在紐約市選了四個(gè)部門進(jìn)行部門預(yù)算。當(dāng)時(shí)馬寅初先生正在哥倫比亞大學(xué)讀書，他寫的博士論文就是研究紐約市財(cái)政的。

　　因?yàn)榧~約市的預(yù)算搞得很成功，節(jié)省了大筆資金，于是熱心人士開辦了預(yù)算展覽。第一年參觀的人很少，但讓公眾逐漸認(rèn)識(shí)到了預(yù)算與他們的福祉息息相關(guān)。以后，預(yù)算展覽越辦規(guī)模越大，參觀的人成倍增加，這對(duì)各地政府形成了壓力，紛紛跑到紐約來學(xué)習(xí)預(yù)算，逐漸演變成了全國(guó)性的預(yù)算運(yùn)動(dòng)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：美國(guó)中央層面呢？

　　王紹光：從老羅斯福開始，總統(tǒng)把權(quán)力從國(guó)會(huì)慢慢地收過來，在某種意義上這是財(cái)政統(tǒng)一的前提。后來在紐約進(jìn)行改革的那些人，逐漸搬到華盛頓，開始鼓吹或者參與制訂預(yù)算改革方案。加上后任總統(tǒng)的努力，到1921年美國(guó)通過了劃時(shí)代的《會(huì)計(jì)與預(yù)算法》，正式在美國(guó)聯(lián)邦層級(jí)建立了預(yù)算。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你剛才談到，美國(guó)人學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)，結(jié)論是“預(yù)算是個(gè)好東西”，這讓我想到俞可平先生的一篇文章——《民主是好東西》，預(yù)算與民主應(yīng)該是相輔相成的。

　　王紹光：如果老百姓都不知道政府把錢花在哪里，還談何民主？沒有預(yù)算就沒有民主。對(duì)于今日中國(guó)來說，預(yù)算更是個(gè)好東西。

　　預(yù)算是中國(guó)政治改革的突破口，因?yàn)轭A(yù)算改革涉及到方方面面。不要空講民主、自由這些抽象的大詞。民主、自由都體現(xiàn)在預(yù)算改革里面。幾年前，財(cái)政部門的朋友讓我編過一本書，名叫《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》，就是講美國(guó)的預(yù)算運(yùn)動(dòng)過程，在那本書里我特別強(qiáng)調(diào)剛才提到的那句話：一個(gè)沒有預(yù)算的政府是不透明的政府，一個(gè)不透明的政府不可能是民主的政府。

　　預(yù)算外是怎樣變大的

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：英、法、美三個(gè)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)有什么啟示？換句話說，中國(guó)該走哪條道路？

　　王紹光：我覺得要從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：那么今天的中國(guó)實(shí)際情況是什么呢？

　　王紹光：一方面我們財(cái)政非常不統(tǒng)一，另一方面預(yù)算監(jiān)督很不健全。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：財(cái)政不統(tǒng)一是怎么造成的？解放以后我們的財(cái)政不是非常統(tǒng)一嗎？

　　王紹光：解放初，為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防的需要，國(guó)家將財(cái)政高度統(tǒng)一起來。但是當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了一個(gè)預(yù)算外的口子。一個(gè)財(cái)政不能管得太死，有一些小錢管得太死會(huì)有很多麻煩，所以要開一點(diǎn)預(yù)算外的口子。全世界都有預(yù)算外資金，只是規(guī)模很小，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支的1%-2%。解放初我們的預(yù)算外資金也是很小。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這些預(yù)算外資金受到監(jiān)督了嗎？

　　王紹光：地方上可能受監(jiān)督，但是不受中央的監(jiān)督。而且預(yù)算外資金不僅僅是地方的，還有企業(yè)的預(yù)算外、部門的預(yù)算外，所以不能受到嚴(yán)格的監(jiān)督。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：那中國(guó)的預(yù)算外是怎樣變大的？從改革開放之后嗎？

　　王紹光：也不是從改革開放才開始的。毛澤東實(shí)際上很不喜歡高度集權(quán)的體制。到今天為止，中國(guó)有三次放權(quán)。

　　第一次是1957―1958年大規(guī)模地放權(quán)，要求在幾十天的時(shí)間內(nèi)把各部委分下去，甚至把統(tǒng)計(jì)局解散，國(guó)家計(jì)委作用減小，從大計(jì)委變成小計(jì)委。這都是毛澤東要求的。后來大躍進(jìn)出現(xiàn)了那么大的亂子，不只是最高領(lǐng)導(dǎo)人頭腦發(fā)熱，在財(cái)政分權(quán)以后，所有的地方領(lǐng)導(dǎo)都發(fā)熱，是制度基礎(chǔ)使得發(fā)熱成為現(xiàn)實(shí)，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重后果。所以到1960年、1961年，劉少奇、鄧小平、陳云等把很多權(quán)力收回來了，很快產(chǎn)生了積極的效果。到1964年全國(guó)情況已相當(dāng)繁榮了。到1965年，毛主席又不滿意了，他說要搞“虛君共和”，意思就是要分權(quán)、放權(quán)，但是他沒來得及，1966年文化大革命開始了。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：第二次呢？

　　王紹光：1970年，文革早期的動(dòng)蕩告一段落，毛澤東又開始大規(guī)模的分權(quán)，包括鐵路、民航都要分權(quán)——這在全世界都是少見的——他把鐵路、民航都下放到地方去了，大的汽車制造廠都下放到各省了。

　　這兩次分權(quán)，導(dǎo)致預(yù)算外資金越來越大。我印象是到改革開放初期的時(shí)候，預(yù)算外已經(jīng)相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)30%左右。改革開放后前十幾年的改革思路就叫 “分權(quán)讓利”。這包括兩個(gè)方面的分權(quán)，一個(gè)是各級(jí)政府向企業(yè)分權(quán)，還有一個(gè)是中央政府向地方放權(quán)，叫“分灶吃飯”，你吃你的，我吃我的。于是預(yù)算外資金越來越大，到1990年前后，預(yù)算外資金的規(guī)模幾乎與預(yù)算內(nèi)資金的規(guī)模并駕齊驅(qū)，在有些省市，預(yù)算外甚至超過預(yù)算內(nèi)。1990年代初的時(shí)候，稅收出了問題，中國(guó)基本上變成了一個(gè)準(zhǔn)“領(lǐng)主國(guó)家”。每年年底財(cái)政會(huì)議上，中央跟地方談，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定額上交。不過談成以后，兩方面都不認(rèn)真履行合約。如中央有時(shí)候說，我錢不夠了，某某省應(yīng)借給我多少錢，其他省應(yīng)該借我多少錢，但錢到手后，是不打算還的。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：1993年中央決定實(shí)行分稅制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也就是在這樣的背景下開始的吧？

　　王紹光：對(duì)。分稅制就是把稅分成中央稅、地方稅，中央、地方共享。以前是算混賬，地方不管錢從何來，給中央上交一定數(shù)額或比例就行了�，F(xiàn)在是分稅了，有些稅是中央的，全部歸中央，地方一分錢不能拿；
有些稅是歸地方的，中央一分錢不能拿。中央不用再每年與各省一對(duì)一談判，稅收面向全國(guó)，所以是恢復(fù)了“稅收國(guó)家”。

　　當(dāng)時(shí)是國(guó)務(wù)院副總理朱?基下去談判，談判過程非常艱苦。這個(gè)談判過程是研究中國(guó)政治的極好個(gè)案。從理性的角度來看，分稅制最初的設(shè)計(jì)有很多問題，受到了一些人士的批評(píng)，但是他們不知道，政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯是兩碼事。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：分稅制的效果如何？

　　王紹光：恢復(fù)“稅收國(guó)家”的一個(gè)結(jié)果，就是財(cái)政狀況的改善。

　　1994年剛剛改革的時(shí)候，因?yàn)橛袘T性，不可能一下子改過來，1995、1996年中國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重最低，大概達(dá)到10%左右。但是此后財(cái)政收入占GDP的比重、財(cái)政支出占GDP的比重慢慢提高，政府整體的汲財(cái)能力加強(qiáng)了。中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重也大大提高。

　　但是它的問題還在于不統(tǒng)一，預(yù)算缺乏監(jiān)督。以前預(yù)算外資金基本不受各級(jí)人大的監(jiān)督，現(xiàn)在叫大財(cái)政，大口徑的財(cái)政收入和大口徑的財(cái)政支出，把預(yù)算外也包括了進(jìn)去。后來又出現(xiàn)了一個(gè)東西，比預(yù)算外還預(yù)算外，就是“體制外”，即名目繁多的收費(fèi)——所謂三亂（亂罰款、亂收費(fèi)、亂集資）是其代表。后來出臺(tái)了很多政策，把收費(fèi)項(xiàng)目砍了很多，實(shí)現(xiàn)了收支兩條線。但是這兩年又出現(xiàn)了一些新的情況，比如土地財(cái)政。土地財(cái)政不在預(yù)算內(nèi)，也不在預(yù)算外，所以一下子膨脹了起來，在很多地方幾乎占到地方財(cái)政收支的50%、60%，甚至70%。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這是一些地方政府亂搞建設(shè)的主要經(jīng)濟(jì)來源。

　　王紹光：這是寅吃卯糧，子孫的錢今天用。按照潛力來說，那些土地應(yīng)該賣更多的錢，結(jié)果現(xiàn)在往往一任政府就給它賣掉了，花掉了，今后再?zèng)]有地方可賣。所以，當(dāng)前要進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)前提，就是要把這個(gè)錢統(tǒng)一起來——不管你是預(yù)算外還是體制外，都要逐漸地融到財(cái)政的大盤子里面，做成一本賬。

　　中國(guó)的道路有多長(zhǎng)

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你認(rèn)為中國(guó)何時(shí)才能成為一個(gè)真正的預(yù)算國(guó)家？

　　王紹光：我當(dāng)然希望這個(gè)過程越短越好�？墒抢硇愿嬖V我，這個(gè)過程會(huì)非常長(zhǎng)。經(jīng)常有人對(duì)我講，這個(gè)過程為什么不能快一些？我就跟他舉清華大學(xué)的例子。

　　在清華大學(xué)，各個(gè)學(xué)院的狀況是非常不均衡的。有的學(xué)院每個(gè)教員的辦公室有二三十平米，有的學(xué)院教員只有一個(gè)辦公桌。各院系教員的收入水平更是參差不齊。這在國(guó)外或者香港是難以想象的。那么能否用一紙命令把清華各個(gè)院系的辦公條件、收入水平拉齊呢？短期內(nèi)不可能。如果想改變一個(gè)清華大學(xué)都這樣，你可以想象改變一個(gè)國(guó)家有多難。我曾經(jīng)開玩笑說，什么時(shí)候清華能改了，中國(guó)改革希望就比較大。但是我也并不悲觀，因?yàn)槭聦?shí)證明，我們正在向著目標(biāo)邁進(jìn)。比如說現(xiàn)在預(yù)算外資金也納入了監(jiān)督框架，就是大進(jìn)步。在部門預(yù)算的推進(jìn)方面，中國(guó)也取得了一些進(jìn)展�；鶎诱�府部門——如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)——我估計(jì)問題更多一點(diǎn)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：人們會(huì)懷疑這些預(yù)算本身的科學(xué)合理性。有了預(yù)算以后，用什么樣的方法監(jiān)督？也是個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。

　　王紹光：理論上當(dāng)然是各級(jí)人大來監(jiān)督，現(xiàn)在的問題是許多人大代表看不懂預(yù)算報(bào)告。怎么看預(yù)算、怎么監(jiān)督預(yù)算是需要學(xué)習(xí)的。預(yù)算本身也有矛盾性：預(yù)算不詳細(xì)，不可能監(jiān)督；
預(yù)算太詳細(xì)，動(dòng)輒幾千頁(yè)長(zhǎng)，也不可能監(jiān)督。說要人大代表把全國(guó)的預(yù)算全看一遍，不可能，太復(fù)雜。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：公眾如何監(jiān)督呢？

　　王紹光：人民監(jiān)督現(xiàn)在也做了一些努力，在基層和上層都有一些努力。比如浙江和黑龍江正在試點(diǎn)的參與型預(yù)算，非常有意思，值得更多的人關(guān)注。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這些努力恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　王紹光：西方很多國(guó)家的普通公民也很難真正直接參與到整個(gè)預(yù)算的過程�，F(xiàn)在我們往往覺得促進(jìn)進(jìn)步最好的方法就是批評(píng)，比如有很多人講，美國(guó)進(jìn)步時(shí)代出現(xiàn)變化很重要是因?yàn)橛幸粋�(gè)“扒糞運(yùn)動(dòng)”。事實(shí)上，“扒糞者”們的文章大量集中出現(xiàn)在1902年到1906年期間。不錯(cuò)，他們對(duì)制造改革輿論、喚醒和動(dòng)員民眾、推動(dòng)美國(guó)的社會(huì)改革起了一定作用，但民眾對(duì)“扒糞者”的支持在1912年左右逐漸消失了。從歷史來看，“扒糞運(yùn)動(dòng)”起的作用是有限的，在預(yù)算改革方面所起的作用就很小。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：美國(guó)預(yù)算運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制來自哪里？

　　王紹光：批評(píng)是重要的，建設(shè)也很重要。當(dāng)時(shí)還有另外一批人，叫做改革者。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：建設(shè)的動(dòng)力，不就是來自批評(píng)嗎？

　　王紹光：批評(píng)是有用的，但又是不夠的。與“扒糞者”不同，改革者不僅批評(píng)現(xiàn)狀，還能拿出替代方案，他們不是不要政府，而是希望讓政府變得公開、透明、有效。

　　我把人分成兩種，一種叫利益相關(guān)者，就是直接的利益相關(guān)者。利益相關(guān)者和他們的代表，應(yīng)該參與影響他們利益的那些政策的決策過程。更大范圍叫人民，人民就不一定完全是利益相關(guān)的人，有些時(shí)候他與具體的決策沒有什么關(guān)系。比如說，某地預(yù)算里面說建一個(gè)垃圾處理廠，對(duì)于住在垃圾處理廠附近的人是利益攸關(guān)的，但與其他城市的人就沒什么關(guān)系。但是總體來講，人民是主權(quán)的所在，他只要愿意參與就應(yīng)該有權(quán)參與。兩類人中，最重要的是利益相關(guān)者，他們是否享有參與權(quán)至關(guān)重要。但參與的原則放大以后，那就不僅僅是在政府的預(yù)算里，包括國(guó)企改革等等，所有的利益相關(guān)者都應(yīng)該能夠參與，參與影響他們利益的決策過程。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：我理解，這也就是參與式的改革吧？

　　王紹光：中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革一直伴隨著各種理論爭(zhēng)論、政策爭(zhēng)論以及思想爭(zhēng)論。有這樣的爭(zhēng)論不是壞事而是好事，這樣的爭(zhēng)論是有意義的爭(zhēng)論。畢竟中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)經(jīng)歷了一代人的時(shí)間，我們自身需要一個(gè)基本的、歷史的回顧、反思和總結(jié)。在今天來說，預(yù)算改革是中國(guó)改革的一個(gè)非常好的突破口，而且是一個(gè)非常關(guān)鍵的突破口。它的展開和許多改革措施一樣，需要參與式的改革。

　　我同意胡鞍鋼的說法：“中國(guó)的改革需要通過廣泛的討論、公開的辯論，絕對(duì)不能為少數(shù)人所壟斷，既不能為少數(shù)政治精英所壟斷，也不能為少數(shù)知識(shí)精英所壟斷”，“我們需要廣泛參與的改革。所有的改革，無論是國(guó)企改革，還是社會(huì)保障體制改革，都應(yīng)該讓所有的利益相關(guān)者參與，既參與改革的設(shè)計(jì)，也參與改革的評(píng)估，讓他們享有平等的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、討論權(quán)，乃至投票權(quán)”。

　　來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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