李煒光：國(guó)家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)怎么授權(quán)？

　　根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議修改后的個(gè)人所得稅法第十二條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院決定自2007年8月15日起，將儲(chǔ)蓄存款利息所得個(gè)人所得稅的適用稅率由現(xiàn)行的20%調(diào)減為5%。從6月29日電 第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議批準(zhǔn)授權(quán)國(guó)務(wù)院可以對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得停征或者減征個(gè)人所得稅算起，到7月20日媒體報(bào)道利息稅下調(diào)，前后不過(guò)二十天時(shí)間，效率是相當(dāng)高的，既符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)需要，又體現(xiàn)了民意要求，盡管沒(méi)有像人們所期待的那樣完全取消，但也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是國(guó)家治理上的一次不小的進(jìn)步。

　　記得6月末人大常委會(huì)剛剛通過(guò)授權(quán)決議時(shí)曾有專家認(rèn)為：利息稅的調(diào)整被國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大審議授權(quán)這樣一個(gè)程序本身，就值得贊賞，說(shuō)明在利息稅的調(diào)整問(wèn)題上，稅收民主的精神得到了應(yīng)有的尊重和體現(xiàn)，并進(jìn)而使利息稅調(diào)整成為稅收民主的一次示范。但我的評(píng)價(jià)卻沒(méi)有到這么高，直覺(jué)上感到其中不是沒(méi)有問(wèn)題，而且問(wèn)題不在于政府，而是在人大的那個(gè)“授權(quán)立法”的決議上：

　　“國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院可以對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得停征或減征個(gè)人所得稅的決定草案的議案已提交常委會(huì)審議。根據(jù)這一決定草案，全國(guó)人大常委會(huì)將授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，可以對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得停征或者減征個(gè)人所得稅”。

　　反復(fù)讀這個(gè)決議，還真看出點(diǎn)問(wèn)題來(lái)：第一，授權(quán)應(yīng)該是具體的、細(xì)致的，稅收授權(quán)是一項(xiàng)一項(xiàng)具體進(jìn)行的，必須經(jīng)過(guò)認(rèn)真負(fù)責(zé)的辯論、聽(tīng)證，未經(jīng)過(guò)這些必要程序的授權(quán)，等于權(quán)力的放棄。而這個(gè)決議，沒(méi)有涉及所授予權(quán)力的具體內(nèi)容，如稅率調(diào)整幅度、行使方式、立法程序等等都沒(méi)有做出任何規(guī)定，給人一種“你看著辦”的感覺(jué)；
第二，授權(quán)在權(quán)限上應(yīng)當(dāng)有個(gè)邊界，因?yàn)闊o(wú)界限的授權(quán)等于權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，例如授權(quán)的時(shí)效性，何時(shí)執(zhí)行，何時(shí)終止等等生效條件，都應(yīng)該做明確的規(guī)定，而這個(gè)決議什么限制都沒(méi)有，給人以“隨便怎么都行”的感覺(jué)；
第三，權(quán)力是可以授出的，當(dāng)然也應(yīng)該可以收回，這個(gè)決議沒(méi)有做這樣的規(guī)定，也沒(méi)有說(shuō)明該稅的最終裁決權(quán)在誰(shuí)手里。如果不能收回，或不得不授予，我們只能認(rèn)為，那個(gè)權(quán)力本來(lái)就不屬于你。

　　當(dāng)前各主要國(guó)家課稅權(quán)均導(dǎo)源于立法權(quán)，由代議機(jī)構(gòu)行使�；�于立法權(quán)保留的機(jī)理，現(xiàn)代國(guó)家在稅收的委任立法方面均是小心翼翼，一般情況下是不允許無(wú)限制的授權(quán)，只能局限于具體、個(gè)別的委任授權(quán)，并在在法律上明確規(guī)定出來(lái)。例如《德國(guó)所得稅法》第五十一條明確規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)允許聯(lián)邦政府委任立法的事項(xiàng)，其內(nèi)容之詳盡，條款之縝密、幾無(wú)行政機(jī)關(guān)自由裁量的空余。相比之下，我國(guó)人大的這個(gè)立法授權(quán)就顯得有點(diǎn)過(guò)“粗”了。然而，稅收立法事關(guān)每個(gè)公民的切身利益，全國(guó)人民大眼瞪小眼地看著，較真一下也是應(yīng)該的吧？

　　所謂稅收立法授權(quán)，是指立法主體將自己享有的稅收立法權(quán)授予另外一個(gè)能夠承擔(dān)稅收立法責(zé)任的機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)則根據(jù)授權(quán)要求從事稅收立法活動(dòng)。在我國(guó)，全國(guó)人大及其常委會(huì)就是稅收立法的主體，按照法律規(guī)定將其稅收立法權(quán)國(guó)務(wù)院，就是最典型的稅收立法形式。他們之間，在法律上是一種從屬的關(guān)系，誰(shuí)為主、誰(shuí)為次一目了然，決不能顛倒。

　　稅收法定主義作為稅收法律的最高原則，要求稅權(quán)永遠(yuǎn)歸于人民，由人民選出的代表按照立法程序制定一切稅收法律，或者說(shuō)，所有的稅收要素都必須由人民代表大會(huì)（議會(huì)）進(jìn)行法律規(guī)定。在憲政制度下，所有的稅收事項(xiàng)都因涉及人民利益或可能加重人民負(fù)擔(dān)而成為立法事項(xiàng)。從形式上說(shuō)，稅收表現(xiàn)為人民將自身創(chuàng)造的財(cái)富和享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)讓給國(guó)家和政府，實(shí)質(zhì)上是人民因這一轉(zhuǎn)讓而獲得要求國(guó)家和政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利，因此，憲政制度下的稅收以人民同意——人民的代議機(jī)構(gòu)制定稅收法律為前提，是天經(jīng)地義的事，具有百分之百的理由，反過(guò)來(lái)當(dāng)然是不對(duì)的。

　　稅收立法機(jī)關(guān)必須依據(jù)憲法的授權(quán)制定相關(guān)的稅收法律、規(guī)定稅收事項(xiàng)，并依據(jù)憲法保留專屬自己的立法權(quán)力，任何其他主體（主要指政府）均不得與其分享立法權(quán)力，除非它愿意將一些具體和細(xì)微的問(wèn)題授權(quán)給政府或其他機(jī)關(guān)立法，而這種授權(quán)也必須在憲法的框架之內(nèi)進(jìn)行，而且是具體化的。任何政府機(jī)關(guān)不得在行政法規(guī)中對(duì)稅收要素等做出規(guī)定，也就是說(shuō)，除稅收立法機(jī)關(guān)正式立法外，一切政府文件、部委規(guī)章、法院判決、民間習(xí)俗都不算數(shù)。

　　憲政原理告訴我們，國(guó)家稅收直接關(guān)系到對(duì)納稅人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪，與刑法中的罪刑法理相一致，凡涉及可能不利于國(guó)民或加重其負(fù)擔(dān)的法律規(guī)定，必須由人民選舉出來(lái)的立法機(jī)關(guān)制定，而不能有政府自己來(lái)決定。因?yàn)檎�府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的行政法規(guī)來(lái)規(guī)范其征稅行為，可能會(huì)導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，故必須以法律約束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕僅僅是可能性。這是稅收立法機(jī)關(guān)之所以嚴(yán)格保留稅收要素立法權(quán)的最重要的理由。

　　由于我國(guó)沒(méi)有在憲法中明確規(guī)定人民代表大會(huì)稅收立法的專有權(quán)，導(dǎo)致稅收立法存在“越權(quán)”的現(xiàn)象。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)代表著全國(guó)人民當(dāng)家理財(cái)，問(wèn)題在于，代表著全國(guó)人民的人大卻沒(méi)有稅收立法的專有權(quán)，也就是說(shuō)，除了人大，別人也可以立法或以條例之類的形式變相立法。如此一來(lái)，上面那句“一切權(quán)力”的話就成為虛置的了。

　　由于憲法的不作為，征稅權(quán)就會(huì)全部由政府“越俎代庖”。目前我國(guó)稅收法律有80%以上是由國(guó)務(wù)院根據(jù)人大授權(quán)以條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的形式頒布的，經(jīng)全國(guó)人大立法的只有《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》三部，甚至將一些實(shí)施細(xì)則之類的制定權(quán)下放給財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等更低層次的政府部門，事關(guān)絕大多數(shù)納稅主體權(quán)利義務(wù)的稅收規(guī)范并非由代表全體納稅人的人民代表大會(huì)制定，行政機(jī)關(guān)成了規(guī)定稅收要素的主體，這種狀況無(wú)疑是與稅收的憲政原則相悖的。推而論之，如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒(méi)有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié)，就會(huì)演變成這樣一個(gè)結(jié)果：政府每年的預(yù)算都需要拿到全國(guó)人大去審核批準(zhǔn)，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國(guó)人大來(lái)批準(zhǔn)，人大成了只管出、不管進(jìn)的準(zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)。由于我國(guó)稅收不是基于博弈而產(chǎn)生的，人民代表大會(huì)也不是納稅人討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所，因而稅收的憲政精神與原則在公法上就完全被忽略了。

　　2000年7月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》，是規(guī)定立法制度的憲法性法律，一切立法活動(dòng)都必須以《立法法》為依據(jù)，稅收立法自然也不能例外。以《立法法》為依據(jù)，可以看出，稅收法律一直沒(méi)有占居稅法體系中的主導(dǎo)地位，而是一大批行政法規(guī)占了這個(gè)位置，國(guó)家行政機(jī)關(guān)不僅剝奪了地方的幾乎所有的稅收立法權(quán)力，實(shí)際上也侵蝕了國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)力，這樣，我國(guó)稅法體系呈現(xiàn)異常也就不足為怪了。

　　現(xiàn)行稅法體系存在的問(wèn)題很大程度上是由于立法制度不健全造成的�！读⒎ǚā奉C布施行后，應(yīng)當(dāng)重新規(guī)制內(nèi)部各構(gòu)成單位的權(quán)限與職責(zé)，構(gòu)建我國(guó)新的稅法體系。《立法法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，這就表明，稅收立法權(quán)是我國(guó)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，所以，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅收立法機(jī)關(guān)的立法責(zé)任，遵循“負(fù)責(zé)任和謹(jǐn)慎授權(quán)”原則，制止行政機(jī)關(guān)替代立法機(jī)關(guān)并使之成為稅收立法結(jié)構(gòu)之重心所在的傾向。應(yīng)抓緊制定有關(guān)稅收問(wèn)題的基本法律，并及時(shí)把實(shí)踐中已經(jīng)成熟的國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)上升為法律。立法過(guò)程中應(yīng)做到使立法過(guò)程直面社會(huì)，保障公眾能夠親自參與稅收立法草案的討論，還可吸納西方的聽(tīng)證程序，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。稅收立法授權(quán)必須從抽象授權(quán)轉(zhuǎn)化為具體授權(quán)，授權(quán)內(nèi)容必須明確，語(yǔ)言不得含糊，一攬子的、原則性的、虛幻的、空白的委任不被允許，在語(yǔ)義的理解上不得有擴(kuò)張行政立法權(quán)的趨向。要禁止稅收立法權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，維護(hù)稅收立法權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院在取得全國(guó)人大的立法授權(quán)后，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持授權(quán)立法不可轉(zhuǎn)讓的原則，不得將自己來(lái)自于全國(guó)人大的立法權(quán)再轉(zhuǎn)授給其他機(jī)構(gòu)，包括自己的下屬機(jī)構(gòu)——財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局。

　　目前，世界各國(guó)的稅收授權(quán)多采用單事授權(quán)或者一事一授權(quán)的制度，嚴(yán)格控制多事一授權(quán)或概括式授權(quán)，而我國(guó)的稅收立法授權(quán)，卻多采用這一類的授權(quán)方式，授權(quán)范圍大而不當(dāng)。1984年工商稅制改革時(shí)，國(guó)務(wù)院曾向全國(guó)人大提出請(qǐng)求授權(quán)其發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）的議案，得到第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議的授權(quán)。盡管這次授權(quán)立法尚不能符合嚴(yán)格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。但遺憾的是，從那以后，授權(quán)立法的進(jìn)程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權(quán)力。十年后的1994稅制重大改革，在國(guó)務(wù)院制定的一系列稅收暫行規(guī)定中，未見(jiàn)有立法依據(jù)的規(guī)定。如果嚴(yán)格依照稅收憲政原則分析，則可以認(rèn)為此次稅制改革過(guò)程中制定的各類稅收暫行條例都是無(wú)法律依據(jù)的，即使有人大及其常委會(huì)是默許授權(quán)，這種授權(quán)也只是一種空白授權(quán)，是不應(yīng)產(chǎn)生法律效力的，依據(jù)此類授權(quán)所制定的行政性法規(guī)自然亦無(wú)效。本次利息稅的授權(quán)雖然稱得上是一事一授權(quán)，但還是犯了老毛病，過(guò)于籠統(tǒng)、虛幻，談不上規(guī)制性、準(zhǔn)確性和具體化，這是今后構(gòu)建稅收法制體系應(yīng)當(dāng)注意改進(jìn)的。

　　或許，利息稅這個(gè)“非獨(dú)立稅種”并不需要搞得這么復(fù)雜，如果是這樣，考慮到我國(guó)還有幾十個(gè)稅種需要進(jìn)入法治系統(tǒng)，任重道遠(yuǎn)，那就算我是為今后人大在稅收授權(quán)上的一點(diǎn)建議和參考吧。

　　寫(xiě)于2007年8月。原載《改革內(nèi)參》，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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