吳稼祥：克服民族分裂主義的兩項(xiàng)制度安排

　　 在過去的若干年里，雖然數(shù)次公民投票都讓加拿大魁北克省的獨(dú)立派受挫，但在最近一次公投中，贊成獨(dú)立與反對(duì)獨(dú)立的票數(shù)如此接近，以至于讓加拿大聯(lián)邦政府嚇出了一身冷汗。與加拿大相比，美國就舒心多了。自從費(fèi)城制憲以來，被并入美國版圖的州37個(gè)，卻沒有一個(gè)州要求從美國分裂出去。同樣是聯(lián)邦制國家，為何有此差別？

　　1.“沙拉國”與“拼圖國”

　　是美國的國家吸引力比加拿大大么？是，也不是。并不比加拿大的吸引力更大的澳大利亞，也沒有一個(gè)州要求獨(dú)立。是民族問題在作怪嗎？不是，也是。說不是，是因?yàn)槊绹�是世界上容納民族種類最多的國家之一，并沒有分裂問題；
說也是，是因?yàn)榭�北克省的分裂傾向確實(shí)是因民族問題而起，該省的法裔居民想有一個(gè)自己的國家。法蘭西人對(duì)自己民族文化和歷史的自豪感，使得他們不能容忍自己的文化被英語文化慢慢同化。

　　在美國也有許多法裔居民，他們雖然有同樣的民族自豪感，但絕不可能要求獨(dú)立。他們沒有可能獨(dú)立，因?yàn)樗麄兩⒕釉诿绹�各地。而加拿大的法裔居民則聚居在魁北克省，這個(gè)省曾經(jīng)是法國的殖民地。這就是說，當(dāng)一個(gè)少數(shù)民族在一個(gè)多數(shù)民族的國家里“散居”時(shí)，一般不構(gòu)成分裂傾向；
當(dāng)他們?cè)谝粋�(gè)多數(shù)民族國家“聚居”時(shí)，獨(dú)立傾向則可能得到培養(yǎng)。

　　“散居”是一種“沙拉”結(jié)構(gòu)，“聚居”則是“拼圖”結(jié)構(gòu)。就民族結(jié)構(gòu)而言，美國是個(gè)“沙拉國家”，加拿大、俄國和中國都是“拼圖國家”。凡拼圖國家都有民族分裂的潛在危險(xiǎn)，不論它的國家結(jié)構(gòu)如何。

　　2.垂直的三權(quán)分割

　　因此，設(shè)計(jì)中國未來的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)，要比當(dāng)年美國聯(lián)邦黨人設(shè)計(jì)美國的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)困難些。好在中國可能是最后一個(gè)走上現(xiàn)代聯(lián)邦制的多民族大國，有足夠的前車之鑒和前事之師。在世界上所有的拼圖國中，最接近中國國情的是俄羅斯。俄羅斯有一百多個(gè)少數(shù)民族，比中國還有多，實(shí)行聯(lián)邦制的難度也更大。為了兼顧地方自治、民族自治與國家主權(quán)統(tǒng)一雙重目標(biāo)，俄羅斯作了兩項(xiàng)不同于西方任何聯(lián)邦國家的制度安排，一項(xiàng)已經(jīng)載入憲法，就是聯(lián)邦主體的多樣性和身份的雙重性；
第二項(xiàng)是普京上臺(tái)后進(jìn)行的安排，即大區(qū)制和總統(tǒng)特使制。

　　俄羅斯有89個(gè)聯(lián)邦主體，包括21個(gè)共和國、6個(gè)邊疆區(qū)、49個(gè)州、2個(gè)聯(lián)邦直轄市、1個(gè)自治州和10個(gè)自治專區(qū)。特別值得一提的是10個(gè)自治專區(qū)中的9個(gè)自治專區(qū)，它們既是所在州或邊疆區(qū)的組成部分，也是聯(lián)邦主體；
它們不僅在所在州或邊疆區(qū)的聯(lián)邦議院里有代表，它們的代表還和所在州或邊疆區(qū)的代表一起，進(jìn)入俄羅斯聯(lián)邦議院。這就是俄羅斯聯(lián)邦制度的多樣性和聯(lián)邦主體身份的雙重性，這種制度安排，不僅可以最大限度讓聚居在一起的各個(gè)民族實(shí)行自治，也可以在地方主義和民族主義之間建立一個(gè)相互制約的機(jī)制。

　　這種安排顯然不能完全約束那些民族自治共和國。1993年12月俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法通過后，以韃靼、車臣-印古什、烏拉爾共和國為首的分裂活動(dòng)雖然開始收斂，但分離主義的傾向并沒有被消除。在1994年-1997年間，各聯(lián)邦主體頒布的二級(jí)立法中，有近三分之一的立法與有關(guān)聯(lián)邦法律相抵觸。普京就任總統(tǒng)后，將全國劃分為7個(gè)行政大區(qū)，每個(gè)大區(qū)委派一名總統(tǒng)代表，以加強(qiáng)垂直的行政權(quán)，進(jìn)一步削弱地方和民族分離主義傾向，效果不錯(cuò)。俄羅斯這兩項(xiàng)制度安排，把傳統(tǒng)的總督制和現(xiàn)代聯(lián)邦制結(jié)合起來，創(chuàng)造了現(xiàn)代垂直的三權(quán)分割制度，在多民族自治、大國民主和國家主權(quán)統(tǒng)一之間找到了一個(gè)平衡點(diǎn)。

　　3.粵港與閩臺(tái)特區(qū)

　　這項(xiàng)制度安排值得我國在全面聯(lián)邦化過程中借鑒。我國有50多個(gè)少數(shù)民族，但只有5個(gè)省級(jí)民族自治區(qū)，如果只有省級(jí)政治體能夠成為將來中國的聯(lián)邦主體，能有代表進(jìn)入聯(lián)邦決策層的將只有漢、藏、蒙、維、回、壯6個(gè)民族。假如某個(gè)自治區(qū)有分離傾向，在這個(gè)自治區(qū)里生活的其它少數(shù)民族想不分離都做不到，如果公投，他們是少數(shù)。

　　因此有必要考慮將人口超過百萬的彝、苗、滿、土家、布依、朝鮮、侗、瑤、白、哈尼等較多民族聚居的自治州或自治縣的身份雙重化：既是其所在省或自治區(qū)的自治主體，也是全國的聯(lián)邦主體。原則上一個(gè)少數(shù)民族在聯(lián)邦只有一個(gè)主體，但有大量人口居住在自治區(qū)外的藏族，或許可以有多個(gè)聯(lián)邦主體。

　　有趣的是中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政前就曾經(jīng)把中國劃分為幾個(gè)大區(qū)，并設(shè)立相應(yīng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。毛澤東執(zhí)政后，設(shè)立了華北、東北、華東、華南、中南、西南、西北7個(gè)局，分大區(qū)管理29個(gè)省、市、自治區(qū)。在中央集權(quán)條件下，設(shè)大區(qū)，對(duì)最高當(dāng)局來說是一項(xiàng)分權(quán)措施，所以越來越高度集權(quán)于自身的毛澤東最后撤消了大區(qū)；
而在聯(lián)邦條件下，設(shè)大區(qū)則可能是一項(xiàng)集權(quán)措施，在過于分散的地區(qū)和民族拼圖上增加一層黏合劑。

　　不過，在聯(lián)邦條件下，中國的大區(qū)將如何設(shè)立，是委派總統(tǒng)特使，還是委派護(hù)法（憲法）總監(jiān)到大區(qū)行使職能，還值得仔細(xì)研究。如果委派總統(tǒng)特使，國家憲政的天平便可能向行政權(quán)傾斜，總統(tǒng)的權(quán)力將大于議會(huì)的權(quán)力和法院的權(quán)力，可能為總統(tǒng)個(gè)人集權(quán)洞開方便之門。

　　至于大區(qū)劃分，我想強(qiáng)調(diào)的一個(gè)考慮是將原華南局分成兩塊，一塊是粵港特區(qū)，包括廣東、海南、香港、澳門；
另一塊是閩臺(tái)特區(qū)，包括福建和臺(tái)灣。提出這個(gè)考慮，不僅有地域文化方面的理由，也有地緣經(jīng)濟(jì)方面的理由，還有政治心理方面的理由。單就語言論，臺(tái)灣欽定的新國語，不就是閩南話么？媽祖廟與閩南話，便是閩臺(tái)特區(qū)的共同文化基因。

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