龔維斌：我國社會養(yǎng)老保障體制改革和發(fā)展

　　1978年以來，我國經濟社會結構發(fā)生了巨大變化，伴隨著這種變化的是社會養(yǎng)老保險制度的變革。為了適應日益加快的社會流動和快速變遷的社會結構，滿足人民群眾日益增長的多樣化的養(yǎng)老需求，我國政府本著以人為本，立足公平，促進和諧的原則，正在積極探索建立和完善符合我國國情的社會養(yǎng)老保險體制。

　　一、計劃經濟體制下的養(yǎng)老保障體制

　　1978年以前，我國實行計劃經濟體制，對城鄉(xiāng)居民實行兩種差別很大的政策。在計劃經濟體制下，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民生活和工作在各種各樣的單位里，成為“單位人”。單位為其職工及其家屬提供包括養(yǎng)老保障在內的各種福利待遇。農民生活和工作在人民公社里，農村人民公社由生產隊、生產大隊和公社三級構成，生產隊是最基本的生產和生活單元，農民成為生產隊的社員。農民養(yǎng)老等各種生活保險主要由屬于集體性質的生產隊提供�！皢挝蝗恕焙汀吧�產隊社員”的戶籍身份不同，享受到的養(yǎng)老保障待遇水平差異很大，但是彼此之間基本上不流動。我國實行改革開放以后，特別是實行社會主義市場經濟體制以后，一方面是城鎮(zhèn)國有集體企業(yè)改革促使“單位人”向“社會人”轉變，另一方面農村推廣家庭聯(lián)產承包責任制逐漸使人民社會體制瓦解，農民可以自由流動。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制難以為繼，也在相當程度上阻礙了社會主義市場經濟體制的建立。

　　因此，需要改革和建立適應新形勢要求的養(yǎng)老保障體制。

　　二、養(yǎng)老保障體制的現(xiàn)狀

　　我國養(yǎng)老保障體制根據(jù)人們戶籍身份、就業(yè)身份有幾種不同的類型。盡管我國城鄉(xiāng)分割的二元體制有很大改變，人們的社會流動大大增加，但是，仍然存在城鄉(xiāng)、不同所有制以及不同工作單位性質之間的身份區(qū)別�；�于這樣的區(qū)別，現(xiàn)在我國的養(yǎng)老保障大致可以分為以下幾種類型：1、城鎮(zhèn)國有集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保障。2、機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障。3、城鎮(zhèn)非公有制企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保障。4、普通農民的養(yǎng)老保障。5、農民工的養(yǎng)老保障。6、失地農民的養(yǎng)老保障。

　　6種主要養(yǎng)老保障制度中，屬于社會保險范疇、保障水平較高、比較穩(wěn)定的，是城鎮(zhèn)國有集體企業(yè)職工保障、機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障，這兩部分人擁有城鎮(zhèn)戶口，他們的社會保險除了個人繳費以外還能夠較好地享受國家的公共財政支持，但是，機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障水平普遍高于國有和集體企業(yè)職工的保障水平。另外，還有相當數(shù)量的機關事業(yè)單位到目前為止，還沒有實行社會化的養(yǎng)老保險制度，他們那里的離退休工作人員主要依靠傳統(tǒng)的退休工資養(yǎng)老，保障水平較高。我國絕大多數(shù)農民還沒有被納入國家的社會保險計劃之中，不能普遍享受國家公共財政對于養(yǎng)老的支持。絕大多數(shù)農民依靠土地和家庭養(yǎng)老。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，大量農村勞動力流入城鎮(zhèn)工作，成為農民工，還有相當數(shù)量的農民失去土地，成為失地農民。各級和各地政府也正在考慮如何為農民工和失地農民建立社會化的養(yǎng)老保險體系，以解決他們進入城鎮(zhèn)工作和失地以后的后顧之憂。各地對于農民工和失地農民的養(yǎng)老保險的具體做法差異較大，全國并沒有形成一個統(tǒng)一的模式，從目前看，各地實踐的效果差異也較大。相當部分的農民工對目前的養(yǎng)老保險制度認同度不高。城鎮(zhèn)居民中除了國有集體企業(yè)職工和機關事業(yè)單位職工兩種人員，還有靈活就業(yè)人員，各級政府也在積極探索如何為這部分人建立合適的養(yǎng)老保險制度。有些地方政府在為靈活就業(yè)人員提供養(yǎng)老保險制度時把農民工也算在靈活就業(yè)人員之中，統(tǒng)一為這些人提供養(yǎng)老保險服務；
也有的地方僅把靈活就業(yè)人員視為具有本地城鎮(zhèn)戶口的靈活就業(yè)人員，當?shù)卣�府專門為他們建立養(yǎng)老保險制度。由于靈活就業(yè)人員大多屬于低收入群體，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度難以引起他們的興趣，參保率較低，而且參保后退�，F(xiàn)象較為普遍，也有的參保即停保，即一次投保后不再連續(xù)繳費。除了上述6種主要養(yǎng)老保障類型之外，我國政府還針對一些特殊的困難群體設計了養(yǎng)老保障辦法，例如，農村的“五保戶”供養(yǎng)、城鄉(xiāng)低保制度等。

　　現(xiàn)在我國文獻中所稱的社會養(yǎng)老保險，一般是指城鎮(zhèn)國有集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度。改革開放以來，特別是20世紀90年代建立社會主義市場經濟體制以來，新型的我國的養(yǎng)老保障制度建設取得了很大進展，但是，仍然存在社會保險覆蓋面有待擴大、資金統(tǒng)籌層次有待提高、不同類型的養(yǎng)老保險制度接續(xù)問題有待解決等問題。

　　三、我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展趨勢

　　在構建社會主義和諧社會過程中，我國政府堅持以人為本，努力保障每一個公民老有所養(yǎng)。但是，我國是一個人口眾多、經濟發(fā)展水平不高的發(fā)展我國家，城鄉(xiāng)結構、人口結構、家庭結構、就業(yè)結構、需求結構正在發(fā)生深刻的變化，計劃經濟體制下形成的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險模式沒有資金積累。因此，當前我國堅持“低水平、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，探索建立適應不同群體需要的養(yǎng)老保障模式，擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，提高資金的統(tǒng)籌層次，保證養(yǎng)老資金的保值增值，逐步解決不同養(yǎng)老類型的待遇差距較大問題。我國的養(yǎng)老保障制度改革既積極，又穩(wěn)妥。

　　未來若干年內，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員及其家屬的養(yǎng)老會逐步向社會保險方向發(fā)展，國家提供相應的財政支持。農業(yè)從業(yè)人員（即真正意義上的農民）則仍然主要依靠土地和家庭養(yǎng)老，不過農業(yè)從業(yè)人員在總人口中的比重會越來越低。國家在建立以城鎮(zhèn)就業(yè)人員為主的社會養(yǎng)老保險制度，提供公共財政支持的同時，會更加關注困難群體的養(yǎng)老問題，進一步完善社會救助制度，例如，城鄉(xiāng)低保制度、農村特困戶救助制度等，使弱勢群體老有所養(yǎng)。

　　（此文為作者2007年4月參加在荷蘭舉辦的中歐“中國政府管理現(xiàn)代化學術研討會”上發(fā)言的中文提要）

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