陳伯君：上下聯(lián)動(dòng)大部門(mén)體制“破冰”

　　隨著國(guó)企改革的深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌日益加深的需要，進(jìn)一步消除傳統(tǒng)體制的弊端，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，成為政府“瘦身”和結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行、必將闖過(guò)的大關(guān)。

　　發(fā)展才是硬道理。改革促發(fā)展�；�于為政一任、造福一方的執(zhí)政理念，地方首長(zhǎng)對(duì)歷史形成、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)卻窒息經(jīng)濟(jì)活力的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置往往深惡痛絕，蘊(yùn)涵著優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的沖動(dòng)。回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的呼喚，在改革的大背景下，地方政府對(duì)構(gòu)建大部門(mén)體制早就進(jìn)行了一些有益的探索和實(shí)踐。比如，2003年以來(lái)，成都實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行了以“規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)”為保障的一系列政府組織結(jié)構(gòu)改革，最初主要體現(xiàn)為政府有關(guān)部門(mén)的行政職能由管理和服務(wù)城市向農(nóng)村延伸，如城鄉(xiāng)教育均等化，城鄉(xiāng)交通一體化，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)財(cái)政安排統(tǒng)籌考慮等。這時(shí)的改革，主要還是政府職能的縱向擴(kuò)大。隨著發(fā)展的需要，橫向合并也陸續(xù)展開(kāi)，如涉農(nóng)部門(mén)均合并為農(nóng)委，涉水部門(mén)均合并到水務(wù)局，涉及交通的部門(mén)均合并到交通委等等。這一系列機(jī)構(gòu)的合并和改革，有力地推動(dòng)了成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，城鄉(xiāng)資源得到更加合理的利用，基本上形成了城市化和新農(nóng)村建設(shè)互為動(dòng)力的發(fā)展格局，城鄉(xiāng)居民得到了實(shí)惠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐明顯加快。在已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更大動(dòng)作的整合，啃硬骨頭的攻堅(jiān)改革也開(kāi)始啟動(dòng)。如對(duì)文化部門(mén)的整合。大部門(mén)體制的改革和建設(shè)已經(jīng)成為成都轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)的橫向合并還是政府職能的縱向延伸，都屬于重大改革。每一個(gè)政府職能部門(mén)，特別是涉及管理和服務(wù)重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的部門(mén)，在傳統(tǒng)體制的慣性還在發(fā)揮作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制處在逐步成熟階段，都存在或多或少的部門(mén)利益。實(shí)行大部門(mén)體制的改革就必將觸及一些部門(mén)的既得利益。即使所有的公務(wù)員都廉政勤政，實(shí)行大部門(mén)體制后，由于職數(shù)的限制，各級(jí)職務(wù)的公務(wù)員都有實(shí)職被轉(zhuǎn)為虛職和分流到其他新領(lǐng)域的可能。這些由實(shí)職轉(zhuǎn)為虛職或被分流的國(guó)家公職人員，多少存在利益受損的情況�？梢�(jiàn)，大部門(mén)體制的改革，是觸及政府部門(mén)利益的改革。我們過(guò)去進(jìn)行的改革，主要是“增量”改革，比如建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。而更艱巨的改革，是對(duì)“存量”的改革，就是對(duì)過(guò)去的體制做新的解構(gòu)，以及對(duì)改革以來(lái)形成的部門(mén)結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的整合和優(yōu)化。所謂改革改到自己頭上，所謂改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，就包括大部門(mén)體制改革。

　　改革以來(lái)，我國(guó)行政管理體制已有五次重大改革。但用中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起和蓬勃發(fā)展的需要，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等發(fā)展的需要來(lái)衡量，我國(guó)政府宏觀監(jiān)管和微觀放活的格局還不理想，與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，部門(mén)設(shè)置依然偏多。在經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)的實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，暴露出來(lái)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，往往與傳統(tǒng)體制的一些弊端還在發(fā)揮作用有關(guān)，與政府機(jī)構(gòu)繁雜、職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理、權(quán)責(zé)脫節(jié)等有關(guān)。要使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，蓬勃發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)“四位一體”全面發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，必須從根本上改變職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理的局面，構(gòu)建大職能有機(jī)統(tǒng)一的部門(mén)體制是必然選擇。這樣的改革，在地方的一些領(lǐng)域可以順利進(jìn)行，只要地方首長(zhǎng)有決心，有膽識(shí)。成都的實(shí)踐就是證明。

　　然而，地方單兵突進(jìn)的改革難以完全到位。比如最近成都“九眼橋廢舊花臺(tái)”問(wèn)題，在媒體不依不饒追問(wèn)下，政府相關(guān)職能部門(mén)才將廢舊花臺(tái)拆除了。這類明顯的交通隱患為什么熟視無(wú)睹，媒體追問(wèn)了這么久才得以解決？又是什么原因?qū)е氯绱耍勘砻髡�出多門(mén)、多頭管理、相互推諉的現(xiàn)象即使在成都這樣走在改革前面的城市都還有。揮手之間即可解決的問(wèn)題居然拖了大半年，原因就是要拆除這個(gè)廢花臺(tái)并不僅僅是路燈處一個(gè)部門(mén)的事情，還涉及路面、交通等部門(mén)�；ㄅ_(tái)鏟了，路面該怎么恢復(fù)，交通設(shè)施該怎么設(shè)置，需要幾個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)。事實(shí)上，諸如此類的“小事”，全國(guó)各地比比皆有，不同程度地減慢了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和隔離了公民利益的訴求。這一切表明，構(gòu)建大部門(mén)體制，擴(kuò)大一個(gè)部門(mén)所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，已經(jīng)不容遲緩。

　　拆除廢舊花臺(tái)，觸及的部門(mén)利益不大，較容易解決。事實(shí)上，存在眾多遠(yuǎn)比拆除廢舊花臺(tái)大得多，觸及更多部門(mén)更大利益的問(wèn)題。中國(guó)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置形同“蜂窩煤”，上下對(duì)齊。地方政府的大部門(mén)合并，不僅涉及橫向部門(mén)的利益，而且涉及縱向部門(mén)的利益。在這種“蜂窩煤”似的結(jié)構(gòu)中，合并一類部門(mén)，就牽動(dòng)上上下下的利益，單靠地方的努力就有些力不從心了。所以，要從根本上改變地方現(xiàn)有行政組織結(jié)構(gòu)，鞏固改革成果，提高行政效率，降低行政成本，需要上下聯(lián)動(dòng)，自上而下全面推進(jìn)大部門(mén)體制改革。

　　十七大報(bào)告將構(gòu)建大部門(mén)體制作為第六次政府行政體制重大改革的重要內(nèi)容，明確提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。而且中央的部署是率先從中央政府各部委開(kāi)始。有了上面的改革，地方改革就有了堅(jiān)實(shí)的政治保障。上下聯(lián)動(dòng)的改革格局一將形成，就是不可阻擋的大勢(shì)。

　　當(dāng)然，必須看到，構(gòu)建大部門(mén)體制將面臨眾多困難，如權(quán)力如何整合，人員如何分流，機(jī)制如何磨合，大部門(mén)機(jī)構(gòu)如何科學(xué)合理設(shè)置，“授權(quán)”與“問(wèn)責(zé)”之間如何銜接等等。盡管如此，構(gòu)建有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制已是中央既定的新一輪政府行政管理體制改革的方向和目標(biāo)，已是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須破解的難題，已是上下聯(lián)動(dòng)不可阻擋的潮流，而且現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的弊端已經(jīng)基本上達(dá)成共識(shí)，在這樣的形勢(shì)下，辦法總比困難多，一切難點(diǎn)都將得到合理解決。改革進(jìn)程中需要注意的是：面對(duì)如此深刻而重大的政府行政機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能整合，一定要把改革的力度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，盡可能減輕社會(huì)震動(dòng)的強(qiáng)度，從最容易的領(lǐng)域開(kāi)始，從最緊迫的領(lǐng)域開(kāi)始，整體設(shè)計(jì)，循序漸進(jìn)，使這場(chǎng)改革得以更加順利地推進(jìn)。

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