黃鐘：分權(quán)制衡重于監(jiān)督

　　在剛剛過去的一年里，《物權(quán)法》、《勞動(dòng)合同法》等數(shù)部新法律出臺，《監(jiān)督法》等法律開始實(shí)施。對這些法制建設(shè)的有形成果，也是見仁見智，既響徹過歡呼之聲，也咆哮過批評之音。

　　不過，對一般公眾來說，這些法律無論如多么重要，它們都不可能是生動(dòng)、有趣的。和這些曾讓媒體興奮的法律相比，這一年里，輿論廣泛關(guān)注的一些案件，或許更能夠直觀地讓人們感受到中國的法治真實(shí)進(jìn)程，或者說，更能夠真切看出眼下中國式“法治建設(shè)”的底色。而只要底色不變，則法治無望。

　　2007年2月14日，藍(lán)慶華被任命為重慶市統(tǒng)計(jì)局副局長。在一個(gè)副廳局級干部數(shù)以萬計(jì)的國家，這個(gè)并不起眼的職務(wù)任命，卻一時(shí)間成了全國性的起眼新聞。真是應(yīng)了人怕出名豬怕壯那句老話。

　　在2006年轟動(dòng)一時(shí)“彭水詩案”中，時(shí)任中共彭水縣委書記的藍(lán)慶華，一下子成了熱點(diǎn)人物。他丟了縣委書記一職，借用重慶一位領(lǐng)導(dǎo)的話來說，是因?yàn)樗�有“隨意干預(yù)司法的行為”。

　　不管藍(lán)慶華多么有才干，也不管紀(jì)檢部門按照黨風(fēng)黨紀(jì)的相關(guān)規(guī)定，對其進(jìn)行什么樣的黨紀(jì)處分，這都屬于黨務(wù)問題。這跟釣魚協(xié)會(huì)馬桶協(xié)會(huì)是否接納某個(gè)爛仔為會(huì)員，或開除某個(gè)爛仔的會(huì)員資格，都是這個(gè)協(xié)會(huì)的家務(wù)事一樣，沒人可以強(qiáng)迫釣魚協(xié)會(huì)處理誰，它就是成了臭名在外的爛仔大本營，別人也管不著，但是家規(guī)不能代替國法，施用家規(guī)代替不了法律責(zé)任的追究，當(dāng)然啦，家規(guī)更不能凌駕于國法之上或者違反國法。

　　可藍(lán)慶華這樣一個(gè)無視國法的黨務(wù)人員，捅完馬蜂窩，轉(zhuǎn)眼間，居然從一個(gè)純粹的黨務(wù)員搖身一變，成了公務(wù)員，當(dāng)上了政府官員。這意味著權(quán)力對民意和國法的蔑視。藍(lán)慶華個(gè)人之大幸，乃國家之大不幸。他這事，別說擱在美國英國，就是擱在臺灣香港，都會(huì)是件臭不可聞的政治丑聞�？稍谥貞c，這頂多就是條只能有限說道說道的新聞而已。藍(lán)某沒有小一片嘩然的輿論之中羞得辭職，任命藍(lán)某的人也沒有在一片嘩然的輿論之中羞得不敢任命，中國官德之淪喪可見一斑。對權(quán)力來說，民意就如同放屁。沒有權(quán)力制衡機(jī)制，民意就是沒爹娘的孤兒，缺乏支點(diǎn)的浮萍，是否有人愛，得憑運(yùn)氣。

　　當(dāng)媒體對藍(lán)慶華事件只能淺嘗輒止之時(shí)，山西稷山的一個(gè)誹謗案又引起了廣泛關(guān)注。2007年5月17日，山西稷山縣法院判決薛志敬犯誹謗罪，判處有期徒刑1年，緩刑3年。此前，該法院已判薛志敬的同案疑犯楊秦玉、南回榮犯誹謗罪。他們也都是被判處有期徒刑1年，緩刑3年。這三個(gè)人之所以獲刑，就是因?yàn)樵?006年，他們以“稷山笨嘴笨舌人”的名義，向運(yùn)城市委書記等人，郵寄了37份《眾口責(zé)問李潤山》。李潤山是稷山的中共縣委書記。

　　輿論又是嘩然。媒體紛紛報(bào)道、評論，法學(xué)家也在專業(yè)刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)文章進(jìn)行探討。

　　有媒體則稱，稷山“誹謗”案是我國第一起由檢察機(jī)關(guān)提起公訴的誹謗個(gè)人案，開了我國司法史上的“先河”。而華東政法大學(xué)的郭延軍，則在《法學(xué)》雜志上發(fā)表“地方‘一把手’不可公器私用違法止‘謗’”。就該事件發(fā)表的所有評論里,可以說這是最精彩的一篇。郭先生認(rèn)為：稷山“誹謗”案3名被告的行為應(yīng)定性為舉報(bào)而非“誹謗”，不構(gòu)成犯罪。即使“受害人”認(rèn)定3位干部的行為構(gòu)成誹謗罪，也只能自訴，不能由公安部門偵查、檢察院公訴。將自訴案辦成公訴案，縣委書記涉嫌濫用職權(quán)，公檢法三家涉嫌違法辦案。

　　其實(shí)，這起案子更是黨國不分體制的產(chǎn)物，是黨權(quán)凌駕政權(quán)的產(chǎn)物。這才是最需要深思和最需要變革的地方。

　　我們可以假設(shè)稷山那位縣委書記缺乏基本的法律常識，看到了《眾口責(zé)問李潤山》不知道該怎么辦�？晒�安局、檢察院、法院卻不可能不知道刑法和刑事訴訟法是如何規(guī)定的。因?yàn)椤缎谭ā返?47條規(guī)定，“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實(shí)誹謗他人，情節(jié)嚴(yán)重的，處３年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利”�！扒翱钭铮�告訴的才處理，但是嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國家利益的除外�！薄缎淌略V訟法》第18條第三款，“自訴案件由人民法院直接受理”�？梢�，在誹謗案件上，自訴是原則，公訴是例外。

　　就算薛志敬等人把信發(fā)給包括運(yùn)城市委書記等37位干部的行為絕對不屬于舉報(bào)，只要公安局、檢察院、法院中任何一個(gè)部門能夠依法辦事，法律程序都不可能走到薛志敬等人被稷山法院判刑的地步。

　　如果是縣委書記本人找到了警察，說有人在誹謗他，那么，一個(gè)守法的警察就應(yīng)該告訴這位書記：這是一個(gè)屬于自訴的案件，你應(yīng)該直接上法院去告。如果書記本人沒有來，是他的秘書或別的什么人跟公安局說，有人在誹謗咱們縣委書記，你公安局操哪門子的心去查呀？倘若公安局只做他本應(yīng)做的事，薛志敬等三人被拘押、逮捕、網(wǎng)絡(luò)通緝等事就根本不會(huì)發(fā)生。

　　同樣地，自訴案件也無須勞檢察院的大駕去公訴。畢竟，在稷山的“兩會(huì)”期間寄出幾十舉報(bào)信，給的都是黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，怎么會(huì)成了“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序”呢？難道開“兩會(huì)”是進(jìn)入了緊急狀態(tài)的非常時(shí)期，得中止憲法部分條款的實(shí)施不成？可見，要是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院能夠依法辦事，公安局的逮捕證辦不下來，公訴的事也不可能出現(xiàn)。

　　就算公安局、檢察院的人法律沒學(xué)好，可還有法院這道關(guān)呢。憲法第135條規(guī)定，就是讓法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)，“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。過不了法院這道關(guān)，薛志敬等人的頭上，就落不了任何罪名�？稍陴⑸秸u謗案中，最后只剩下分工配合，憲法的制約要求卻形同具文了。是法官不懂法嗎？不是。因?yàn)橛袌?bào)道稱，檢察院的公訴書曾被法院給退回去過，理由就是該案不屬于公訴范圍，可是當(dāng)檢察院再次公訴時(shí)，法院就沒有再堅(jiān)持先前的做法了。最后，稷山法院一本正經(jīng)地“依法”判了薛志敬等人犯了誹謗罪。

　　更為要緊的是，稷山“誹謗案”中的楊秦玉，被公安局代奏的時(shí)候，是稷山縣人大法工委主任、縣人大常委會(huì)委員。按照《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》第三十條的規(guī)定，在縣人大閉會(huì)期間，非經(jīng)縣人大常委會(huì)的許可，縣人大代表不受逮捕或者刑事審判，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣人大常委會(huì)許可。

　　可警察抓走楊秦玉，來了個(gè)違法的先押后報(bào)。2006年4月19日凌晨，楊秦玉被警察帶走，早上八點(diǎn)，被送往距稷山縣120公里外的平陸縣看守所。天亮后，楊的愛人帶著楊的高血壓藥和煙到公安局，卻被告知不知道人在哪里。到了上午11點(diǎn)，縣人大常委會(huì)討論限制楊秦玉人身自由的事情。先押后報(bào)居然沒有在人大常委會(huì)引起波瀾。

　　這個(gè)節(jié)骨眼上，人大常委會(huì)里的人大代表們，如果能夠珍視憲法和法律賦予代表的特權(quán)，即使都對刑法和刑事訴訟法一竅不通，就是臨時(shí)抱佛腳，翻查一下相關(guān)法律，他們也能夠明白，警察得立即放人，并且公安局的所作所為，是對議會(huì)特權(quán)的藐視和踐踏�？绅⑸娇h人大常委會(huì)沒有拿出憲法和法律保護(hù)自己的一個(gè)成員。實(shí)際上，也是議會(huì)在不保護(hù)自己。

　　俗話說，不怕管，只怕管。按照憲法和法律規(guī)定，不僅是“一府兩院”都得對同級人大負(fù)責(zé)，而且公安局長是由縣人大常委會(huì)任免的；
縣檢察院檢察長和法院院長，是由縣人大選舉和罷免的；
縣人大常委會(huì)任免法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會(huì)委員、審判員，任免副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員，但縣檢察院檢察長的任免須報(bào)上一級人大常委會(huì)批準(zhǔn)。可為什么在法律上享有這些人事權(quán)的人大，卻連自己一個(gè)成員的法定特權(quán)都保障不了呢？

　　部分答案，也許在郭延軍先生那篇文章標(biāo)題里就能夠找到。

　　就連法學(xué)家，也在把稷山誹謗案中的一個(gè)角色——縣委書記，稱為地方“一把手”，可為什么人們會(huì)自覺或不自覺地把縣委書記看成是“一把手”呢？因?yàn)榉�開任何一部法律，都找不到相對于縣人大和縣里的“一府兩院”，作為黨務(wù)人員的縣委書記會(huì)是一把手的依據(jù)。就是相對于一個(gè)普通警察或一個(gè)最低等級的法官，從憲法和法律角度而言，縣委書記也不是他們的“領(lǐng)導(dǎo)”或“上級”�？梢哉f，從憲法和法律的角度而言，縣委書記的有權(quán)利的權(quán)力，并不比馬桶協(xié)會(huì)主席更大。

　　現(xiàn)行憲法第五條確定了權(quán)在法下的原則：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”；
“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”按照這兩個(gè)條款，不僅黨在法下，它的書記也在法下——“任何個(gè)人”當(dāng)然包括加各種不同前綴的所有書記。翻開現(xiàn)行的政府組織法，沒有哪個(gè)一個(gè)字眼可以讓人解讀出書記是“一把手”的意思來。即使是按照中共黨章，因?yàn)榧�體領(lǐng)導(dǎo)的原則，書記連黨務(wù)機(jī)構(gòu)的“一把手”都不是。

　　可是，一旦事實(shí)上有黨務(wù)人員能夠成為法院、檢察院、公安局的“上級領(lǐng)導(dǎo)”，那么只要這個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)”愿意，他很容易讓憲法第135條在現(xiàn)實(shí)中變成只剩下他所需要的“相互配合”——當(dāng)然，他也可以任意截取他所需要的“相互制約”。換句話說，黨國不分、一元化權(quán)力機(jī)制下的“分工負(fù)責(zé)”，是手腳耳目的關(guān)系。這是我國制度安排中重監(jiān)督、輕制衡的表現(xiàn)，為某些人和組織的通吃留下了制度空間。只要黨國不分的問題不解決，憲法第135條就是一條掩耳盜鈴的規(guī)定——且不說這條規(guī)定本身還有要命的弊端。

　　這種重監(jiān)督、輕制衡的現(xiàn)象，稍微留心一下平時(shí)的新聞報(bào)道就能夠經(jīng)常發(fā)現(xiàn)。

　　就拿2007年12月的一則新聞來說。12月13日，杭州市舉行了市紀(jì)委書記、法院院長、檢察長、公安局長聯(lián)席會(huì)議，一起探討進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的措施，并且市委副書記、紀(jì)委書記、政法委書記在會(huì)上部署了工作。當(dāng)然，報(bào)紙是把這當(dāng)成正面報(bào)道來宣傳的。這也表明人們已經(jīng)對“公檢法”等強(qiáng)力機(jī)關(guān)是一家習(xí)以為常了。在福建省，公安廳的一位副廳長同時(shí)是福州市的市委常委、政法委書記、公安局長。這樣一來，“政法戰(zhàn)線”都是同一個(gè)指揮官，等于說該市的法院、檢察院、公安局，都處于公安廳的領(lǐng)導(dǎo)之下了。當(dāng)一個(gè)縣的公安局長同時(shí)又是政法委書記時(shí)，誰也無法擔(dān)保法院不會(huì)在某種程度上淪落成縣公安局的一個(gè)分局。再比如，在某縣，某人先是任縣檢察院檢察長，然后又任縣委常委、政法委書記、縣公安局長。在目前的制度環(huán)境下，要這樣的人能夠經(jīng)得住不去通吃的考驗(yàn)，就只能寄希望于他們是特殊材料了。

　　可事實(shí)表明，權(quán)力如春藥，而吃了春藥不發(fā)情的官員，打著燈籠也難找。你看那武漢市原市委常委、政法委書記、公安局長楊世洪，算是權(quán)高位重了吧，不也照樣貪污、受賄、挪用公款？可對這種制度安排的弊端，人們往往朝加強(qiáng)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)上去考慮，而有意無意地回避權(quán)力的合理分割和制衡問題，回避黨國不分的問題。換言之，要回避分權(quán)和制衡，就一定會(huì)大講特講“加強(qiáng)監(jiān)督”、“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”。

　　撇開黨國不分的問題，就眼下的公檢法之間的關(guān)系，也是一團(tuán)亂麻（現(xiàn)行的公檢法制度不僅僅是不利于人權(quán)保護(hù)的問題，而根本就是有害于人權(quán)保護(hù)，此事另文再述）。比如，有的人就鼓吹，法律賦予檢察機(jī)關(guān)的諸項(xiàng)職能應(yīng)朝強(qiáng)化的方向去改革完善。這實(shí)在是遠(yuǎn)離分權(quán)和制衡原則的思路。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)是公訴機(jī)構(gòu)，可它又“監(jiān)督”法院，這等于是賦予球員裁判權(quán)。而且，這個(gè)球員還時(shí)不時(shí)和裁判做出一家親的舉動(dòng)來。比如，2007年7月8日，《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》就是由最高法院和最高檢察院聯(lián)合發(fā)布的�；蛟S，這兩個(gè)部門都不覺得這有什么不妥，可實(shí)際上，這意味著檢察院這個(gè)球員在給自己當(dāng)裁判，等他下場踢球的時(shí)候，場上的裁判得按照他們一起商量好的標(biāo)準(zhǔn)裁決。如果說這些做法也是監(jiān)督的話，越強(qiáng)化，離法治目標(biāo)就越遠(yuǎn)。

　　毋庸諱言，有時(shí)候問題越多、越嚴(yán)重，反而成了一些人覺得需要“加強(qiáng)監(jiān)督”“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理由。其實(shí)，中國式的監(jiān)督跟法治、跟政治民主風(fēng)馬牛不相及。加強(qiáng)監(jiān)督、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的路子會(huì)產(chǎn)生的后果之一，就是為了對付一個(gè)權(quán)力，又新生出另一個(gè)不受制約的權(quán)力，按下葫蘆起了瓢，標(biāo)本都治不了。誰來監(jiān)督監(jiān)督者和領(lǐng)導(dǎo)者的疑惑，就是輕視分權(quán)和制衡的產(chǎn)物。“加強(qiáng)監(jiān)督”代替不了立法、行政和司法權(quán)之間合理分配和制衡的需要，“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”代替不了消除黨國不分的需要，現(xiàn)行的許多“監(jiān)督”、“領(lǐng)導(dǎo)”辦法或制度安排，對建設(shè)法治國家來說，根本就是開倒車。

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