余暉：“責(zé)任重于泰山”的制度安排——再談安全生產(chǎn)問題

　　去年7月，筆者在一篇題為“安全生產(chǎn)怎么了”的專欄文章中，曾經(jīng)著重討論過政府行政機(jī)構(gòu)的不作為對安全生產(chǎn)事故頻發(fā)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。然而，我對冷血官員的控訴不但絲毫無助于告慰無辜的冤魂，今年愈演愈列的安全生產(chǎn)事故，尤其是11月在山西省8天內(nèi)的連續(xù)5次煤礦瓦斯爆炸，更使得我作為一名旁觀者的理性忍耐極限趨于崩潰。它促使我再一次用微弱的聲音，表達(dá)我對現(xiàn)行安全生產(chǎn)政策和監(jiān)管體制的不滿。我相信，正是這種政策和體制上的缺陷，很大程度上使血淋林的權(quán)錢交易得以逃脫道德和法律的審判。

　　工作場地的安全衛(wèi)生管制，象治理內(nèi)部性市場失靈（如假冒偽劣商品和服務(wù)）的其他社會(huì)性管制一樣，目的是要借助政府行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)信息優(yōu)勢和事前預(yù)防機(jī)制，迫使企業(yè)雇主完善安全生產(chǎn)條件，并向被雇傭者披露有關(guān)工作崗位可能發(fā)生事故和傷害方面的信息，通過職業(yè)培訓(xùn)和安全保險(xiǎn)盡量減少和彌補(bǔ)傷害的發(fā)生。它與事后的民法和刑法機(jī)制相結(jié)合，共同構(gòu)建起安全生產(chǎn)的堅(jiān)固“堤防”。在國外發(fā)達(dá)國家，自1970年代以來，普遍發(fā)動(dòng)了一場強(qiáng)化社會(huì)性管制的運(yùn)動(dòng)，這與經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域大規(guī)模的放松管制浪潮形成鮮明的對比。加強(qiáng)管制的一個(gè)重要的方面，就是在完善安全生產(chǎn)立法的同時(shí)，大力加強(qiáng)垂直一體化的管制機(jī)構(gòu)的建設(shè)。為提高這些獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率，除了將它們與政府的宏觀調(diào)控和行業(yè)微觀管理部門在職責(zé)和機(jī)構(gòu)上明確分開外，中央（或聯(lián)邦）政府在執(zhí)法隊(duì)伍和行政經(jīng)費(fèi)等方面都給予了高度的支持。同時(shí)，為保證它們不執(zhí)法犯法（如濫用權(quán)力、不作為、玩忽職守等），法律對它們的行政行為都規(guī)定了嚴(yán)格的行政程序制度和司法審查制度。

　　在今年3月江西萬載發(fā)生的舉世震驚的校園鞭炮爆炸事件（它造成數(shù)十名小學(xué)生花骨朵般的生命夭折）后，中央政府連續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施以扭轉(zhuǎn)國內(nèi)安全生產(chǎn)的嚴(yán)重被動(dòng)局面。首先是制定了重大安全生產(chǎn)事故行政責(zé)任追究辦法，它使一些地方最高行政長官丟了烏紗帽；
二是國務(wù)院在國家經(jīng)貿(mào)委內(nèi)設(shè)其直屬的“國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局”（該局和“國家煤礦安全監(jiān)察局”合署辦公）；
三是今年9月，在4年來關(guān)閉整頓的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布《關(guān)于關(guān)閉國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》，要求凡是國有煤礦礦辦小井，國有煤礦井田范圍內(nèi)的小煤礦，不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦，采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證書“四證”不全以及生產(chǎn)高灰高硫煤炭的小煤礦，必須在2001年10月底前全部關(guān)閉；
四是在山西連續(xù)發(fā)生煤礦爆炸事故后，國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示，專項(xiàng)安排5.4億元國債資金，改造81個(gè)國有重點(diǎn)煤礦企業(yè)的安全設(shè)施。

　　乍一看來，這一系列的“政策組合重拳”，大有將煤炭安全生產(chǎn)事故一網(wǎng)打盡的架勢。但仔細(xì)一分析，除了第二條措施與完善安全監(jiān)管制度有關(guān)外，其他各條都與此目標(biāo)相離甚遠(yuǎn)，甚至是南轅北轍。

　　如最高行政長官責(zé)任追究制，雖然有迫使地方政府強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作的意義，但在中央集權(quán)化的政治前提下，地方政府很難超越中央政府而獨(dú)立自主地完善其安全監(jiān)管體系。這樣做，不但會(huì)大量分散地方官員的行政精力，造成人人自危的被動(dòng)局面；
而且完全可能出現(xiàn)地方政府官員為躲避或減輕法律責(zé)任而極力隱瞞安全生產(chǎn)事故，或虛報(bào)傷亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失的現(xiàn)象。此外，即便安全生產(chǎn)事故與政府高官有直接和間接的聯(lián)系，這種就地免職（易地做官）式的行政處分，反而會(huì)造成責(zé)任人逍遙法外的弊端。

　　再如停產(chǎn)整頓和關(guān)閉小煤窯（礦）的政策，是在煤炭市場供求關(guān)系趨于平衡的條件下出臺(tái)的。在“一刀切”的簡單做法之下，那些響應(yīng)中央政府政策，曾經(jīng)為緩解煤炭市場供給瓶頸作出巨大貢獻(xiàn)的非國有中小煤炭企業(yè)（它們的產(chǎn)量在1997年曾經(jīng)超過了國有重點(diǎn)煤礦，一度占有煤炭市場的半壁江山）中的大多數(shù)將被迫退出市場。這一借安全生產(chǎn)名義而出臺(tái)的政策，所產(chǎn)生的直接后果是造成煤炭市場的又一次供不應(yīng)求，使效率低下的國有煤礦企業(yè)安享壟斷利潤。

　　本來，在1980年代出臺(tái)鼓勵(lì)集體和私人企業(yè)進(jìn)入煤炭產(chǎn)業(yè)的政策同時(shí)，就應(yīng)該加強(qiáng)安全監(jiān)管體系的建設(shè)，按照“四證”齊全的法律要求，嚴(yán)格審查新進(jìn)入企業(yè)的從業(yè)資格，并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。而實(shí)際情況是，由于監(jiān)管不力和執(zhí)法犯法，大量證照不全甚至無證經(jīng)營的中小煤炭企業(yè)，通過與國有礦山企業(yè)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的赤裸裸的錢權(quán)交易，得以在國有礦床范圍內(nèi)孳生蔓延；
同時(shí)這種臨時(shí)性的投資政策安排，只能使這些企業(yè)以獵取短期利益為重，根本無法顧及企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，更談不上完善安全生產(chǎn)條件和加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)管理，從而出現(xiàn)了視貧困農(nóng)工的生命如草芥，上演了一出又一出馬克思曾經(jīng)描述過的資本原始積累階段的人間悲劇。而眼下出臺(tái)的政策，不是主要從加強(qiáng)安全監(jiān)管入手，首先集中力量按照“四證”齊全的要求對所有非國有煤礦企業(yè)進(jìn)行治理整頓，將不符合要求的企業(yè)加以關(guān)閉，并防止其死灰復(fù)燃，而是將國有煤礦企業(yè)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁到“非法”企業(yè)及其野蠻雇主的身上。這無異于將少數(shù)罪犯隱藏其中的廣大人群全部消滅，而其他犯罪嫌疑人和幫兇卻因持有國家的護(hù)身符而逍遙法外。

　　而且這一政策還遺留下來許多難以化解的副作用。第一，煤炭價(jià)格的持續(xù)上升必然引發(fā)持續(xù)的更加野蠻的“非法”開采，安全隱患依然如故（山西的事故就是在當(dāng)?shù)卣�府“喜�?bào)”非法煤企完全關(guān)閉之后發(fā)生的）；
第二，大量“四證”齊全的合法小煤礦被列入“死亡名單”，從而被剝奪了憲法授予的合法經(jīng)營權(quán)，因此“你要強(qiáng)關(guān)，我就硬頂”的僵持局面和普遍的“假關(guān)閉”必然出現(xiàn)；
第三，關(guān)閉后的補(bǔ)償承諾無法兌現(xiàn)，加重了無限期停產(chǎn)和關(guān)閉后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資本沉淀和就業(yè)壓力，以及社會(huì)不穩(wěn)定因素；
第四，這項(xiàng)政策對煤炭行業(yè)初步形成的市場競爭環(huán)境可能是一個(gè)重大的逆轉(zhuǎn)，這與入世后加快市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。因此，人們不得不懷疑，這項(xiàng)政策的出臺(tái)，是否有被國有煤礦企業(yè)利益集團(tuán)暗中操縱的背景。

　　這種懷疑從上述第四項(xiàng)政策得到了有力的支持。我猜想，這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)是，當(dāng)所有“非法”小煤窯都停產(chǎn)和關(guān)閉后，國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)將重振雄風(fēng)，開始扮演救世主的角色。為了避免救世主因可能發(fā)生的安全生產(chǎn)事故而使政策制定者下不了臺(tái)，決策者甚至不惜動(dòng)用寶貴的國債資金去彌補(bǔ)其“寶貝兒子”的缺陷。暫且不說這有悖于公共財(cái)政的原則，也不說這“錦上添花”之舉撒胡椒面似地澤被81個(gè)重點(diǎn)國有煤礦，能在多大程度上改善其安全生產(chǎn)條件，恐怕智力最一般的人，也能發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)政策真正應(yīng)該救助的對象是那些有嚴(yán)重安全隱患的中小煤礦企業(yè)。退一步說，如果資金不足，還不如把這5.4億的國債用以目前的集中治理整頓和建立長期穩(wěn)定能夠有效執(zhí)法的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系上去。靠人為收縮監(jiān)管對象范圍而自我保全的做法，充分體現(xiàn)了國家行政機(jī)關(guān)缺乏治國遠(yuǎn)見和膽略，以及極為淡薄的公共責(zé)任感和極為脆弱的自信心。

　　即便就上述第二項(xiàng)完善安全監(jiān)管體系的措施而言，實(shí)際上也未觸及問題的實(shí)質(zhì)所在。首先，目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。由于尚無專門的安全立法明確其職責(zé)，而且目前它所掛靠的國家經(jīng)貿(mào)委，是一個(gè)以“國有企業(yè)脫貧”為己任的，具有很強(qiáng)的行業(yè)和企業(yè)背景，同時(shí)兼顧制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，因此安全監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行很難擺脫政府的行業(yè)管理目標(biāo)，難以獨(dú)立公正地行使其對全社會(huì)各產(chǎn)業(yè)和各類不同所有制企業(yè)的安全監(jiān)督。安全生產(chǎn)監(jiān)管只不過是行業(yè)管理中的一個(gè)次屬目標(biāo)。其次，安全生產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)不合理的分散在各有關(guān)政府部門。如煤礦安全生產(chǎn)，探礦許可證由國土資源部門審發(fā)，生產(chǎn)許可證和礦長資格證由各級經(jīng)貿(mào)委和地方煤炭工業(yè)管理部門（如山西）審發(fā)，而國家煤炭安全監(jiān)察局只有監(jiān)督檢查，提出停產(chǎn)整頓通知的權(quán)力。雖然煤炭行政監(jiān)察條例賦予它可以吊銷違法企業(yè)的生產(chǎn)許可證，但這種制度安排的實(shí)際可操作性很差，一個(gè)下屬行政部門怎么可能去修改和取消上級行政部門的行政決定呢？這項(xiàng)制度安排，明顯違背了誰發(fā)證，誰負(fù)責(zé)的法律原則，給行政機(jī)構(gòu)之間互相推委行政法律責(zé)任留下了借口。再次，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。新組建的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，合署辦公的行政編制只有120人左右，而且由于地方政府機(jī)構(gòu)改革的步調(diào)不一，在許多地方甚至沒有對口的機(jī)構(gòu)，至今沒有考慮建立中央政府垂直性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；
煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)察局目前實(shí)行的是垂直性的監(jiān)管體制，全國執(zhí)法人員約有近3000人，按說已具備相當(dāng)?shù)膱?zhí)法力量，但由于其監(jiān)管權(quán)的不完整，實(shí)際上難以發(fā)揮其執(zhí)法潛力。因此這種監(jiān)管結(jié)構(gòu)，必然造成過度依賴地方人民政府的力量，通常采取間發(fā)性的或運(yùn)動(dòng)式的治理整頓方式以取代制度性的日常監(jiān)管機(jī)制，從而難免陷入地方保護(hù)主義泥潭，中央政府也乘機(jī)得以推卸其相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

　　綜上所述，煤礦安全生產(chǎn)事故的頻繁發(fā)生，除了人權(quán)觀念淡薄外，既有安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法官員一貫的不作為、濫用行政權(quán)力、瀆職和玩忽職守等行政主體違法的原因，更有歷史和現(xiàn)存國土資源分配體制以及安全生產(chǎn)監(jiān)管制度不完善的原因。長期以來，國有礦產(chǎn)資源的開采一直以國有企業(yè)為主體，非國有企業(yè)的進(jìn)入遭到歧視，前者效率低下，難以滿足市場需求，而后者由于缺乏長遠(yuǎn)預(yù)期，自然沒有投資安全生產(chǎn)設(shè)施的激勵(lì)。要解決這一矛盾，必須建立平等競爭的礦產(chǎn)資源開采權(quán)的分配制度，使礦產(chǎn)資源分配給那些最有效率的企業(yè)，而不管它們的所有制性質(zhì)如何。與此同時(shí)，建立獨(dú)立公正、高效廉潔的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制應(yīng)該成為中央政府的迫切任務(wù)。我們建議的基本思路是，目前可以繼續(xù)保留經(jīng)貿(mào)委和地方煤炭管理部門審發(fā)生產(chǎn)許可證的權(quán)力，但同時(shí)必須通過安全生產(chǎn)立法，建立獨(dú)立于經(jīng)貿(mào)委的垂直一體化的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予它們審發(fā)安全生產(chǎn)許可證的權(quán)力，并具有依法強(qiáng)制關(guān)閉或停產(chǎn)整頓那些安全生產(chǎn)條件不符國家標(biāo)準(zhǔn)的煤炭企業(yè)。同時(shí)為了監(jiān)督安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行政，可以考慮修改和補(bǔ)充《行政訴訟法》和《刑法》，把兩者的受案和定罪范圍擴(kuò)大到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，使執(zhí)法犯法者與非法雇主及事故直接責(zé)任人同等接受法律的制裁。

　　愿死于各種安全生產(chǎn)事故的無辜受害同胞的亡靈，在九泉之下得以早日安息！

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