劉田玉：憲政價值與意識形態(tài)的對決——中國復(fù)興的憲政之維

　　內(nèi)容提要：中國近代以來的憲法和憲政，不能算是成功的制度移植，個中原因，人們多從文化視角進(jìn)行探索。本文認(rèn)為導(dǎo)致中國憲政不能成熟的最關(guān)鍵和最直接的原因，在于黨派意識形態(tài)對憲法價值和憲政精神的擠壓，使憲法的中立價值和協(xié)商意識無法成為中國憲政運(yùn)動的精神底蘊(yùn)。憲法的根本目標(biāo)是確認(rèn)黨派政權(quán)的合法性，樹立某種意識形態(tài)，成為黨派政治斗爭的工具。在這種政治環(huán)境里，對憲政發(fā)展至關(guān)重要的中間派力量無法生長，更無力成為憲政的推動者。

　　關(guān)鍵詞：憲政文化 意識形態(tài) 中立性 中間派力量

　　追溯起來，可以說中國的憲政運(yùn)動發(fā)軔于1898年的戊戌變法，在那場“危機(jī)中的變革”中，維新人士提出了“制定憲法，行民選議院，實(shí)行君主立憲”的政治主張。雖然那是皇權(quán)專制體制內(nèi)的一次維新運(yùn)動，離民主憲政還有相當(dāng)?shù)木嚯x，而且本身又以慘敗告終，但它卻是近代以來第一次從政治制度的維度對中國的社會統(tǒng)治方式加以變革的嘗試。似乎是由百日維新這個不祥的開端所兆示的，百余年來，憲政在中國總是命運(yùn)多舛，歷經(jīng)劫數(shù)。直至今日，我們的社會和政治生活中仍然沒有形成健康成熟的憲政秩序。對于其中的原因，人們從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種角度進(jìn)行了深入探究，試圖尋找出其中的主要線索，能解開近代憲政屢試不應(yīng)的“迷團(tuán)”，從而形成了許多理論上的解釋范式。

　　中國近代憲政失敗的歷史原因，是一個見仁見智的大論題。從根本上來看，近代中國憲政的失敗和變奏，是整個“中國文化”現(xiàn)代化過程中所遭受的陣痛之一。世界歷史上有幾種元文化，它們就如同“文化基因”，所有現(xiàn)代文化都是幾種基因文化輻射、交錯、移植、借鑒的結(jié)果，其具體樣態(tài)、形式等表面化的特征隨著世界文化的交流（尤其是全球化的趨勢）可以千差萬別、變化無窮，但是每種文化中最根本的“基因”質(zhì)素，仍然難以像現(xiàn)代生物基因工程那樣隨意改造。中國文化就是這種“基因文化”的代表之一。中國文化有著非同尋常的韌性，雖經(jīng)上千年的文化融合，百余年的文化“入侵”，卻看不出有多么大的實(shí)質(zhì)改變，根本談不上所謂的“文化轉(zhuǎn)型”。中國文化的這種超“穩(wěn)定性”或“惰性”在政治文化領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，中國的政道自秦一統(tǒng)天下之后一以貫之，直到辛亥革命才從形式上被中斷，表現(xiàn)為幾千年陳陳相因的專制傳統(tǒng)，“崇上尊一”的秩序觀念滲透到社會生活的一切方面，政治秩序更以權(quán)力集中為常態(tài)。在這樣的社會氛圍里，憲法及憲政也要打上深深的集權(quán)烙印。

　　本文從憲法價值規(guī)范和憲政精神的內(nèi)在視角，反思中國憲政之失，認(rèn)為強(qiáng)烈的黨派意識形態(tài)是導(dǎo)致憲法和憲政制度難以確立的主要原因。

　　一、中國憲政運(yùn)動中的黨派意識形態(tài)

　　中國憲政受制于深厚的傳統(tǒng)專制文化，也困惑于現(xiàn)實(shí)政治層面上的操作技巧。筆者認(rèn)為，中國的憲法本質(zhì)上不是各階級、黨派和利益集團(tuán)平等協(xié)商并能得到共同遵守的“約定”，而是由強(qiáng)勢的統(tǒng)治集團(tuán)“欽定”而強(qiáng)加于國民的“治國章程”。因此中國憲政最“強(qiáng)悍”、最直接的障礙在于政治上強(qiáng)烈的黨派意識形態(tài)色彩，妨礙了憲法的價值中立性，使得中國憲政實(shí)踐缺乏協(xié)商共存、理性妥協(xié)的精神，憲法很難被不同利益的階級、階層和利益集團(tuán)所共同接受，不易形成尊崇憲法的共同信仰。這里所指的“黨派”，不僅包括有組織、有政綱的有形政黨，也泛指由不同的階級背景、利益訴求、政治態(tài)度所造成的無形的政治派別和集團(tuán)。黨派組織往往信仰或堅(jiān)持相應(yīng)的意識形態(tài)，兩者是緊密聯(lián)系的。中國百年憲政史，總體上是一部黨派意識形態(tài)之間水火不相容的斗爭歷史。只要對中國近代以來所有的憲法文本進(jìn)行稍稍的條分縷析，對歷次制憲經(jīng)過作簡單的梳理，這樣的結(jié)論就能呼之欲出。

　　將憲法作為政治統(tǒng)治的合法性來源，始于清末的“預(yù)備立憲”，1908年8月27日（光緒三十四年八月一日）清政府批準(zhǔn)公布了《欽定憲法大綱》，其動機(jī)“一曰皇位永固”、“二曰外患漸輕”、“三曰內(nèi)亂可弭”，其中最根本的在于永固皇位�！稓J定憲法大綱》共計(jì)23條，分為正文“君上大權(quán)”和附錄“臣民權(quán)利義務(wù)”兩大部分，其中“君上大權(quán)”部分占據(jù)14條，“臣民權(quán)利義務(wù)”9條�！洞缶V》第一、二條開宗明義，宣稱“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊嚴(yán)，不可侵犯”，以最高法律的形式肯定了大清皇帝對大清帝國“萬世一系”的統(tǒng)治權(quán)。從法理上講，這種欽定憲法比無憲法更要倒退，如果人民接受這樣的憲法，就意味著接受了“法定”的臣民身份，要改變這種身份就是違法，是對法律秩序的踐踏，就顯得“理屈詞窮”了。這種純粹的“特權(quán)狀”當(dāng)然不會被人民接納，也無法挽救窮途末路的腐朽清王朝，辛亥革命爆發(fā)后，四面楚歌、風(fēng)雨飄搖中的清政府發(fā)布了近代中國的第一部成文憲法——《憲法重大信條十九條》。該“信條”同樣聲明“大清帝國皇統(tǒng)萬世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”（第一、二條），但是與《欽定憲法大綱》相比，皇權(quán)得到一定削弱，國會權(quán)威有較大提高，體現(xiàn)在如下一些條文中：（1）“皇帝之權(quán)，以憲法規(guī)定者為限”；
（2）“皇帝繼承順序，于憲法規(guī)定之”；
（3）“憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之”；
（4）“憲法改正提案權(quán)屬于國會”；
（5）“內(nèi)閣總理大臣由國會公舉，皇帝任命”；
（6）“皇族不得為總理大臣及其他國務(wù)大臣，并各省行政長官”；
（7）“皇帝直接統(tǒng)帥海陸軍，但對內(nèi)使用時，應(yīng)依國會議決之特別條件，此外不得調(diào)遣”；
（8）“年度預(yù)算，須經(jīng)國會議決”；
（9）“國務(wù)裁判機(jī)關(guān)由兩院組織之”。

以歷史的眼光看，《十九信條》是一部比較中立、平衡的憲法，含有“虛君共和”的因素，憲法文本規(guī)定的國會之地位，足以與皇權(quán)分庭抗禮。

　　辛亥革命之后，南京臨時政府頒布實(shí)施的《中華民國臨時約法》是眾多憲法中最具民主性的憲法之一，它的制度模式仿效美國模式， 其民主性體現(xiàn)在“主權(quán)在民”的憲政原則和程序性規(guī)范兩個方面。首先，臨時約法第一條規(guī)定：“中華民國由中華人民組織之”，第二條規(guī)定：“中華民國之主權(quán)，屬于國民全體”，這種“主權(quán)在民”的宣示，從根本上否定了“主權(quán)在君”、“主權(quán)在國”等反民主的政治原則以及世襲君主制的合法性。其次，從內(nèi)容上看，約法的主要部分是涉及參議院、臨時大總統(tǒng)副總統(tǒng)、國務(wù)員、法院組成及選舉的程序性規(guī)范。雖然迫于當(dāng)時的情勢，約法有“因人設(shè)法”遷就個人的跡象，但是總體上并未規(guī)定任何個人和團(tuán)體的“先定”統(tǒng)治地位�！吨腥A民國臨時約法》的使命止于中華民國政府正式成立之時，1913年國會成立，正式的制憲才被提上議事日程，此時袁世凱早已就任正式大總統(tǒng)。先選總統(tǒng)并成立政府，后制訂憲法，這決不是一個簡單的順序問題。

早在美國革命時期，潘恩就指出憲法必須先于政府由人民制訂，否則先成立的政府必定干預(yù)制憲，謀取“私利”。

潘恩的話不幸在中國得到驗(yàn)證，事實(shí)上袁世凱得隴望蜀，不僅篡改憲法，而且最后完全拋棄憲法復(fù)辟帝制。袁氏當(dāng)政期間，產(chǎn)生過《天壇憲草》和《中華民國約法》，前者因無法滿足袁氏的權(quán)力欲望而被其廢棄，后者是在袁世凱直接干預(yù)和授意之下制訂的，史稱“袁記約法”，它的真正宗旨就在于增加總統(tǒng)權(quán)力，削弱議會對總統(tǒng)的牽掣，完全是滿足其私欲的“作弊”之作。

　　如果說清政府和袁世凱都還在為世襲特權(quán)而利用憲法作為工具的話，那么到了國民黨南京國民政府時期，中國憲法的最大障礙則變成了“黨治”，“以黨治國”是國民黨政權(quán)留給中國政治最大的貽害。1928年10月3日，國民黨中常委制訂《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，1929年3月被國民黨第三次全國代表大會追認(rèn)通過�！队�(xùn)政綱領(lǐng)》規(guī)定了訓(xùn)政時期“以黨治國”的原則：（一）中華民國于訓(xùn)政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)；
（二）中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托于中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之；
（三）依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)，應(yīng)訓(xùn)練國民逐漸推行以立憲政之基礎(chǔ)；
（四）治權(quán)之行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)付托于國民政府總攬而執(zhí)行之，以立憲政時期民選政府之基礎(chǔ)；
（五）指導(dǎo)監(jiān)督國民政府重大國務(wù)之施行，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議負(fù)責(zé)；
（六）中華民國國民政府組織法之修正及解釋，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議議決行之。

隨后，以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》為核心，南京國民政府于1931年6月公布了《中華民國訓(xùn)政時期約法》，作為所謂“訓(xùn)政時期”的總章程，1936年5月5日，國民政府公布《中華民國憲法草案》（俗稱《五五憲草》），標(biāo)榜“還政于民”，國民黨統(tǒng)治進(jìn)入憲政時期，1946年11月，召開國民黨一手包辦的制憲國民大會，通過了《中華民國憲法》。透過這些憲法性文件和法律，國民黨政權(quán)披著“憲政”的外衣，實(shí)行更為隱蔽的“一黨專制、個人獨(dú)裁”的統(tǒng)治。

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義憲政代表大多數(shù)勞動大眾的利益，從理論上講，應(yīng)該具有廣泛的民主性。但是，出于殘酷的階級斗爭的現(xiàn)實(shí)需要，新民主主義憲政具有強(qiáng)烈的意識形態(tài)色彩和權(quán)力集中、以黨代政的特征。1931年11月通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第二條明確指出：“中華蘇維埃所建立的是工人和農(nóng)民的民主專政的國家。中華蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍及一切勞苦民眾的，在蘇維埃政權(quán)下，所有工人、農(nóng)民、紅軍及一切勞苦民眾都有權(quán)選派代表掌握政權(quán)的管理，而軍閥、官僚、地主、豪紳、資本家、富農(nóng)、僧侶及一切剝削人的人和反革命分子，是沒有選派代表參加政權(quán)和政治上自由的權(quán)利的”。

如此鮮明地表明一部憲法的階級界線，在中外憲政史上都是罕見的，也招致了許多人對政權(quán)的誤解甚至恐慌。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，1931年6月1日的《蘇區(qū)中央局為第一次全國蘇維埃代表大會宣言》宣告：“蘇維埃政權(quán)是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下的工農(nóng)民主專政。共產(chǎn)黨是這個政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者”；
1934年第二次全國蘇維埃代表大會《蘇維埃建設(shè)決議案》也強(qiáng)調(diào)：“必須用力鞏固蘇維埃中的無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)……為著鞏固和加強(qiáng)無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)，蘇維埃首先必須堅(jiān)決擁護(hù)無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。在抗日民主政權(quán)時期和解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨及時調(diào)整了政權(quán)性質(zhì)及相關(guān)政策法律，例如，政權(quán)由工農(nóng)民主專政轉(zhuǎn)變?yōu)閹讉�革命階級聯(lián)合的抗日民主專政；
政府的任務(wù)由反帝反封建、推翻國民黨統(tǒng)治、進(jìn)行土地革命，轉(zhuǎn)變?yōu)榧�中力量反擊日本帝國主義的侵略，停止推翻國民黨的暴動政策和沒收地主土地分給農(nóng)民的政策；
抗日民主政府是中華民國國民政府的地方政府，取消工農(nóng)兵代表大會，人民代表機(jī)關(guān)為參議會，與國統(tǒng)區(qū)各級參議會名稱、形式取得一致。這些調(diào)整為中國共產(chǎn)黨發(fā)展壯大成為一個全國性的大黨，取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利，奠定了堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)。

　　推翻國民黨的政權(quán)后，中國共產(chǎn)黨聯(lián)合其他民主黨派于1949年9月召開了新政治協(xié)商會議，通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。新政協(xié)實(shí)際上是一次制憲會議，《共同綱領(lǐng)》也是一部臨時憲法，客觀而歷史地看，新政協(xié)會議及《共同綱領(lǐng)》是最具民主條件的一次歷史機(jī)遇。與三年前舊政協(xié)的情景相比，國民黨政權(quán)大勢已去，中國大陸最專制獨(dú)裁的勢力被基本消滅，因此民主政治不會遇到強(qiáng)大的反對勢力；
從民主力量來看，一方面，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過多年奮斗，得到了全國人民的忠心擁戴，共產(chǎn)黨本身也真誠地要在幾千年的封建專制國家里實(shí)行新的民主統(tǒng)治方式，另一方面，共產(chǎn)黨剛剛?cè)〉眯旅裰髦髁x革命的勝利，其威望雖然如日中天，但畢竟尚未形成“一柱擎天”的獨(dú)大局面，黨外人士的力量仍是不可忽視的，客觀政治現(xiàn)實(shí)需要共產(chǎn)黨謙虛謹(jǐn)慎，與其他黨派和民主人士真誠合作，正所謂“勢”和“理”俱全。正是基于這樣的情勢，其他黨派和民主人士能與中國共產(chǎn)黨平等協(xié)商、共同參與政權(quán)的創(chuàng)建，并在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府里發(fā)揮實(shí)際的作用。這種力量對比在政協(xié)會議的選舉結(jié)果中得到了反映和體現(xiàn)：在中央人民政府的組成人員中，主席由毛澤東擔(dān)任，6名副主席中，黨外人士占3人，即宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾；
在56名委員中，黨外人士有27人；
政務(wù)院副總理4人里民主人士占2人（黃炎培、郭沫若）；
在各部部長中民主人士占了20位，達(dá)到三分之二；
連最高人民法院院長也是民主人士沈鈞儒。這種局面如果能夠健康地發(fā)展，中國的民主憲政一定會少走許多彎路。

然而非常可惜的是，中國人似乎天生缺乏政治平衡能力和妥協(xié)技巧，反映和確認(rèn)多黨合作基礎(chǔ)的《共同綱領(lǐng)》很快就被1954年的憲法所取代，作為“臨時國會”的政治協(xié)商會議從第一次會議到被第一屆全國人民代表大會取代，就再也沒有召開過全體會議。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此我們有必要對制訂“五四憲法”真正的動機(jī)、目的以及實(shí)際結(jié)果進(jìn)行細(xì)微的探究。

　　通過1949年的政協(xié)會議和《共同綱領(lǐng)》，新生的中華人民共和國在一定程度上建立了一個共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、其他政黨和階級共同參與的“聯(lián)合政府”，“共同綱領(lǐng)規(guī)定的政權(quán)性質(zhì)，是一個由各階級、各方面人士參加的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)”。

這種體制在建國初期運(yùn)行比較順利，但是隨著時日的演進(jìn)，各民主黨派和黨外人士與中國共產(chǎn)黨的分歧日益凸顯，對共產(chǎn)黨的批評指責(zé)也越來越多、越尖銳， 共產(chǎn)黨開始感覺到這種體制是“不安全”的，于是想盡力加以改變。1952年10月劉少奇率中共代表團(tuán)訪問蘇聯(lián)，斯大林在會見劉少奇時指出，“為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便于中國更好地開展建設(shè)事業(yè)”，中國應(yīng)該盡快地召開全國人民代表大會和制定憲法，并提出了三點(diǎn)理由，其中最重要的是第三點(diǎn)，即通過選舉實(shí)現(xiàn)向一黨政府轉(zhuǎn)變的問題，“如果人民選舉的結(jié)果，當(dāng)選者共產(chǎn)黨員占大多數(shù)，你們就可以組織一黨的政府。其他黨派在選舉中落選了，但你們在組織政府時可給其他黨派以恩惠，這樣對你們更好。” 當(dāng)時，共產(chǎn)黨有意要改變《共同綱領(lǐng)》確定的多黨合作的“精英協(xié)商”機(jī)制，一時又沒有合適的辦法，斯大林的制憲提議正合心意，經(jīng)過一番緊鑼密鼓的謀劃和發(fā)動，制定憲法的大幕終于拉開。表面上看，憲法的制定經(jīng)過轟轟烈烈，憲法草案經(jīng)歷了三次規(guī)模巨大的全民大討論，總共有一億五千多萬人參加，提出修改意見138萬多條。

稍具會議常識的人都知道，如此眾多的人提出如此之多的意見，往往互相反對和抵消，實(shí)際上就跟不討論是一樣的，不可能真正發(fā)揮討論的作用。所以，整個制憲過程，從選舉全國人民代表大會代表、起草憲法到最后的開會儀式，更像是預(yù)先排演過的一次表演，其作為制憲儀式的意義顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義，在表面熱鬧的儀式背后，真正的歷史動機(jī)則被掩蓋了。1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會及“五四憲法”完成了政治體制的轉(zhuǎn)換：政治協(xié)商會議由“臨時國會”變?yōu)樽勺h機(jī)構(gòu)，原來民主人士占主要成分的中央人民政府委員會和政務(wù)委員會被悉數(shù)取消，取而代之的最高國務(wù)會議中民主人士基本上被排除，國務(wù)院副總理中連一個民主人士也沒有了，政府各部長中的民主人士也大幅度減少，留下來的也變成了共產(chǎn)黨“請客吃飯”的性質(zhì)。通過制憲儀式，中國完成了體制的轉(zhuǎn)換，并確認(rèn)了轉(zhuǎn)換的合法性。

　　二、黨派意識形態(tài)與憲法價值中立性的沖突

　　“憲法”一詞的英文對稱為“Constitution”，該詞的前綴是“Con”，有“合作、協(xié)作、共同”之意，詞根是“Stitution”，來自“Institution”,意思為“創(chuàng)立、設(shè)立、制度、機(jī)構(gòu)”等，如果照字面翻譯，“Constitution”有“協(xié)商共建的社會制度”之涵義。在近現(xiàn)代世界，每當(dāng)一個社會發(fā)生重大轉(zhuǎn)型或者變革的時候，往往就會借助于憲法的這種“共建”功能，因?yàn)樯鐣�轉(zhuǎn)型“首先是社會諸多政治力量以某種方式的整合、構(gòu)成或組合，這實(shí)際就是憲法（Constitution）一詞的本義�！� 在此“協(xié)商共建”過程中，必須允許所有的社會主體通過其代表參與制憲活動，各參與主體的地位、資格和實(shí)際的政治處境應(yīng)當(dāng)平等，因?yàn)橹挥衅降鹊闹黧w之間才能展開真正的對話和協(xié)商。同時，對話和協(xié)商的客體應(yīng)包括所有涉及國家、政府和社會的基本問題，而不應(yīng)當(dāng)設(shè)置某些禁區(qū)，或預(yù)先確定什么原則，將其置于不容討論、不可質(zhì)疑的優(yōu)越地位�！傲�憲實(shí)際上是一個公民討論政治的過程，憲法則是這種討論的結(jié)果：公民就國家存在之目的、政府權(quán)力的來源、政府組織和運(yùn)作之程序、公民權(quán)利等一系列問題進(jìn)行討論，然后將討論的結(jié)果用清楚的法律語言寫在紙上，使其成為一種對政府和公民同時具有神圣約束力的政治契約，通過憲法，政治變成一種公共財(cái)產(chǎn)、公共責(zé)任和公共活動”。

參與主體在地位和資格上的平等，并不意味著他們就有共同的價值目標(biāo)和利益需求，在一個多元化的社會里，對話和協(xié)商的結(jié)果只能達(dá)成基本的共識，任何統(tǒng)一思想、統(tǒng)一立場的做法，只能是留下一種思想，扼殺其他思想。

　　任何憲法要獲得恒久的正當(dāng)性，要讓不同時代、不同背景的人能夠傳承同一部憲法，這部憲法就必須在價值上具有中立性，保持不偏不倚的立場，一視同仁地給予全體國民和利益集團(tuán)以平等的待遇。“一部憲法至少必須聲稱它在政治上是中立的，如果它要有機(jī)會獲得普遍接受的話，或者，它安排的權(quán)利分配一定不能太明顯偏向某些個人（例如國王）或團(tuán)體（例如貴族）。知道制憲者是誰，更糟糕，因?yàn)橛腥诉@就能指著一群制定憲法的人，說他們洗牌時作弊，圖利他們自己和他們的同類。” 如果憲法具有明顯的價值偏向，確立了某些人和集團(tuán)的優(yōu)先地位和優(yōu)惠待遇，那就會產(chǎn)生兩方面的后果：首先是在全體成員中造成不平等的狀態(tài)，引起弱勢集團(tuán)的不滿、對抗和抵制；
其次，一旦時事發(fā)生改變，新的社會強(qiáng)勢集團(tuán)必定廢止原來的憲法，重新確立其優(yōu)勢地位和優(yōu)惠待遇。于是，憲法的命運(yùn)就像烤烙餅一樣，被任意翻轉(zhuǎn)，隨著社會風(fēng)云的變幻而漂泊不定。在立憲的主體和程序上，以及憲法與政府的先后順位關(guān)系上，憲法必須先于所有合法政府，政府只能是憲法的創(chuàng)造。憲法必須先于政府而由全體人民制定，然后根據(jù)人民制定的憲法來選舉成立政府，因此制憲不是政府的事，“一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議”。

如果由政府來制定憲法，最壞的結(jié)果，是政府執(zhí)行強(qiáng)制，壟斷權(quán)力和利益的分配并將結(jié)果“憲法”化；
最好的結(jié)果，政府也可能“作弊”，利用執(zhí)政的優(yōu)勢，牟取有利于自身的憲政格局。所以必須先定憲法，后立政府，建構(gòu)政府時所遵循的形式與限制便是憲法的“定在”，它在本質(zhì)上高于其所創(chuàng)造的政府的行為。

　　憲法要保持中立的價值立場，就不能過多地涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)的具體配置，由此決定了憲法規(guī)范主要是一些程序性規(guī)范，即規(guī)定分配憲法性權(quán)利的程序，而不是權(quán)利分配的結(jié)果。簡單地說，憲法可以設(shè)立總統(tǒng)或首相，但不能“欽定”某個人成為總統(tǒng)；
可以規(guī)定選舉制度，但不能規(guī)定某個人或團(tuán)體是國家領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。其次，憲法應(yīng)該規(guī)定嚴(yán)格的經(jīng)過被治者批準(zhǔn)的程序，這是憲法獲得權(quán)威的必經(jīng)之途。憲法的批準(zhǔn)實(shí)施一般需要通過公民投票，經(jīng)三分之二以上公民通過，憲法才有合法地位和權(quán)威。此外，憲法要有權(quán)威還必須有嚴(yán)格的修改程序，若干年即可變換一次，且不經(jīng)過充分自由辯論就可輕易修改的憲法是不可能有權(quán)威的。原則上憲法應(yīng)當(dāng)先于政府而由人民制定，所以現(xiàn)行政府不可過多地涉足修憲過程，尤其不可利用修憲牟取“私利”。

為此，“有些國家為了使憲法修改不至于草率，憲法規(guī)定，提議修改憲法的政府在任內(nèi)不得實(shí)行公民投票，而實(shí)行公民投票的政府在任內(nèi)不得推行修改的憲法。因此修改憲法至少需三屆政府的時間。”

　　如果以上述標(biāo)準(zhǔn)來衡量近代中國的憲法和憲政實(shí)踐，則大多數(shù)的憲法或制憲程序都不符合。首先，憲法的中立性幾乎蕩然無存。近現(xiàn)代中國歷史上，階級對階級的國內(nèi)戰(zhàn)爭與革命始終是“主流”，憲法被移植到中國后“順理成章”成了階級斗爭的“戰(zhàn)果確認(rèn)書”，中國百年來的憲法和憲政，無論其具體形式及內(nèi)容如何，有一條不變的實(shí)質(zhì)規(guī)則：憲法是階級斗爭的“戰(zhàn)利品”，是獲得勝利的統(tǒng)治者確立自己統(tǒng)治地位合法性的宣言。為了使這種合法性具備更廣泛的民眾基礎(chǔ)，憲法才必須保障公民的基本權(quán)利，以換取人民對政府的擁戴與支持，也就是說，維護(hù)特定的統(tǒng)治地位始終是目的，保障公民基本權(quán)利是手段，手段是為目的服務(wù)的，本身并非目的！誰能將手段發(fā)揮得最好，誰將能贏得人民的支持和合作，其政權(quán)的穩(wěn)定性就越鞏固，但是不管手段有多么重要，目的和手段的關(guān)系卻不能顛倒，憲法是由統(tǒng)治集團(tuán)自上而下賦予的，而人民并不能選擇政府。正因?yàn)槿绱�，在中國幾乎所有能發(fā)揮作用的憲法都是“實(shí)質(zhì)性”憲法——都要明確規(guī)定或在實(shí)際憲政秩序中確定某種力量的固定不變的統(tǒng)治領(lǐng)導(dǎo)地位。其次在制定憲法的程序上，中國憲政史上所有“有用”的憲法都是由政府制定頒布的，即先成立政府，后由政府制定憲法，對其統(tǒng)治地位予以“追認(rèn)”。制憲權(quán)由政府掌握和控制，人民對于什么時候制訂憲法、制訂一部怎樣的憲法，是沒有多少實(shí)質(zhì)發(fā)言權(quán)的，相反，各種政府卻頻繁地廢立憲法、修改憲法，目的都是要使憲法變得有利于自己的統(tǒng)治。

　　綜觀近代以來的中國憲政史，人們可以感覺到，凡是比較中立、平衡的憲法總是不能長久，如清末的《憲法重大信條十九條》、民國初年的《中華民國臨時約法》、新中國初期的《共同綱領(lǐng)》。從前述《憲法重大信條十九條》的內(nèi)容可以看出，它本來是一個比較“民主”的憲法草案，清政府在其中做了重大的讓步，皇權(quán)及皇族利益受到了較大的削弱，例如第八條規(guī)定“皇族不得為總理大臣及其他國務(wù)大臣并各省行政長官”，這樣的規(guī)定對皇帝而言不啻為“斷其手足”。但它卻生不逢時，當(dāng)時辛亥革命的浪潮正風(fēng)起云涌，激情正濃的革命黨人甚至立憲黨人已經(jīng)不可能接受這種“君主立憲”的憲法。可以想象，如果清政府在其“預(yù)備立憲”之時，及時頒布實(shí)施類似于《重大信條》之類的憲法，那時立憲黨人或革命黨人應(yīng)當(dāng)是能夠接受的。臺灣學(xué)者荊知仁評論說“象類似十九信條的措施，如著手于革命萌芽未萌之時，固可有安邦定國之功，然施之于革命運(yùn)動已烈之后，則往往回天乏術(shù)，難收撥亂返治之效。此正專制政體之致命傷，非獨(dú)清帝為然也”， 誠哉斯言！民國初年的《中華民國臨時約法》第一次以最高法律的形式確定了民主政體。民主含義的側(cè)重點(diǎn)在古代、近代和現(xiàn)代有所不同：現(xiàn)代民主的精髓在于多數(shù)人的參與，參與政治活動的主體范圍必須足夠廣泛，才能稱其為民主；
然而古代民主的要點(diǎn)在于民主是對世襲制的超越，只要最高統(tǒng)治者是非世襲的，可以由一定的人群選擇決定，它就是民主的，至于能夠參與選擇的主體是否廣泛，任何古代民主都無從做出肯定的回答，因此古代社會有貴族民主、精英民主等民主形式——在今天看來它們都不能算是民主制度。換句話說，古代民主關(guān)注的是統(tǒng)治者（即被參與者）的可選擇性，而現(xiàn)代民主關(guān)注的是參與者的廣泛性，因?yàn)楝F(xiàn)代社會里統(tǒng)治者的可選擇性問題已經(jīng)解決，所以民主的功能就轉(zhuǎn)向擴(kuò)大參與主體的范圍，直至全民有資格參與政治活動。近代民主處于過渡階段，參與的廣泛性一般也不是很高，對參與主體有許多諸如財(cái)產(chǎn)、身份之類的資格限制，但就統(tǒng)治者的可選擇性而言，近代民主的確具備了民主的基本資質(zhì)。以這樣的標(biāo)準(zhǔn)判斷《中華民國臨時約法》，它所規(guī)定的政治制度基本上屬于近代型民主政制�！吨袊�人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確立了多黨合作的民主協(xié)商機(jī)制，但亦好景不長。這些憲法性法律通常是幾種勢力處于勢均力敵的平衡狀態(tài)時產(chǎn)生的，但不久之后這種平衡就總是要被打破，憲法就隨之改變成有利于強(qiáng)勢集團(tuán)的“特權(quán)令狀”，主要作用在于確認(rèn)其統(tǒng)治地位。但是這樣的“強(qiáng)勢憲法”也不能持久，因?yàn)殡S著階級力量對比的變化，新的強(qiáng)勢集團(tuán)就要出現(xiàn)，立憲或修憲又成為其強(qiáng)化勢力的手段。

　　中國近代史上充滿一種詭異的“極致性”對抗政治，政治操作常被賦予非常崇高的道德目標(biāo)，對抗雙方都聲稱是道德正義和社會公正的化身，代表著全體國民的意志和利益�！斑@種在政治領(lǐng)域中的道德優(yōu)越感與道德獨(dú)斷論，與‘正邪兩叉分類’的思想方法相結(jié)合，必然進(jìn)而在邏輯上產(chǎn)生不寬容、不妥協(xié)的斗爭心態(tài)”。

因此無論“革命”勢力還是“反動”勢力，都奉行極端的激進(jìn)態(tài)度，形成勢不兩立的兩極對抗，不到最后關(guān)頭是不會相讓的。強(qiáng)勢的一極在估計(jì)自己有能力消滅對方的時候決不肯妥協(xié)和寬容，等到政權(quán)腐朽走上了窮途末路之際再來協(xié)商，則另一方亦不肯輕易妥協(xié)，結(jié)果不是徹底的革命就是徹底的反動，但都是一個階級對另一個階級的消滅和專政。這種歷史“對抗劇”從清末拉開序幕，經(jīng)過袁世凱及北洋軍閥與國民黨的爭斗，一直演繹到國共兩黨的“大決戰(zhàn)”。在這種極致對抗中，很難找到平衡、中立的政治局勢，來平等地協(xié)商憲法的制定，即使偶爾出現(xiàn)這種機(jī)遇，也是稍縱即逝，擦肩而過。近代以來， 中國憲法很難擺脫這種“宿命”——中國憲法失之于強(qiáng)烈的黨派、階級和意識形態(tài)色彩，而缺乏中立的“立場”和包容的“品質(zhì)”。這樣的憲法不可能把保障公民權(quán)利作為首要的價值目標(biāo)，即便有所涉及也只是權(quán)宜之計(jì)，更不可能中立地、一視同仁地對待所有民眾和團(tuán)體。所以，中國憲法的根本目標(biāo)是確認(rèn)黨派政權(quán)的合法性，其次是樹立某種意識形態(tài)或者（宗教）信仰，最后作為手段才保障公民權(quán)利。通過這樣的價值位階的置換，西方社會那種原發(fā)性的限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利意義上的憲法理念消失殆盡。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　三、憲政語境中的中間派力量

　　中國憲政史基本上是一部極權(quán)勢力爭奪政治統(tǒng)治權(quán)，并利用憲法獲取統(tǒng)治合法性的歷史，因此，主張平等協(xié)商、求同存異的中間路線和中間派力量在大多數(shù)時候無用武之地，他們在“兩極”勢力之間的夾縫中偶爾求得一線生機(jī)，最后都被無情地絞殺。從中間派的悲劇角色里，人們可以窺見近代中國憲政的艱難處境。本來，憲政的真諦正在于各種政治力量的平衡與妥協(xié)，體現(xiàn)的恰恰是一種“中間”的精神境界。

然而在中國憲政史上，憲政的“中間”精神卻不斷地遭到排斥、冷落甚至譏諷，也就難怪中國近代的憲政運(yùn)動無法結(jié)出“正果”，得到的總是“西桔中枳”。

　　清末新政中的立憲派，可以算作中國近代政治漩渦中最早的中間派力量。立憲派本身的成分很復(fù)雜，各自所發(fā)揮的作用也不相同。概括而言，親貴立憲派對于促成立憲成為新政的既定國策起了很大的推動作用；
政治權(quán)勢派人物受實(shí)際利益的驅(qū)使，積極運(yùn)用自己的權(quán)勢和影響，促進(jìn)了立憲決策的形成；
士紳官僚派是立憲運(yùn)動最廣泛的社會基礎(chǔ)，他們主要以民族自強(qiáng)作為立憲的基本動機(jī)，構(gòu)成立憲運(yùn)動的中堅(jiān)力量。不同立憲派的政治主張和立憲動機(jī)有很多差異，但他們的思想立場有共同的地方：第一，他們都能認(rèn)識到立憲是大勢所趨，絕對的專制政體已無力挽救清王朝的覆滅；
第二，他們基本上承認(rèn)清王朝最終的統(tǒng)治合法性，并不懷疑和挑戰(zhàn)王朝的正統(tǒng)地位。因此，立憲派的政治態(tài)度處于清王朝最高統(tǒng)治者的頑瞑不化和革命派的激進(jìn)變革之間，其結(jié)果是不能得到其中任何一方的認(rèn)同。立憲派與革命派的分歧如孫中山所宣布的：“革命、�；识�事決分兩途，如黑白之不能混淆；
如東西之不能移位”。

立憲派對清王朝的不滿主要表現(xiàn)在責(zé)任內(nèi)閣和速開國會兩個問題上。召開國會和組成責(zé)任內(nèi)閣是立憲派長期斗爭的憲政目標(biāo)，為此立憲派從1907年10月至1911年1月間，發(fā)動了數(shù)次聲勢浩大的國會請?jiān)高\(yùn)動。但結(jié)果都無疾而終，清政府直至滅亡也未能召集國會，組成的內(nèi)閣也是名副其實(shí)的“皇族內(nèi)閣”。從形式上看，內(nèi)閣13名閣員中，滿族占9人，其中皇族7人，內(nèi)閣總理大臣又是宗室慶親王奕劻；
在實(shí)質(zhì)上，沒有國會的“內(nèi)閣”成了無本之木，從根本上違反了由議會選舉成立內(nèi)閣的立憲原則。由于無國會，內(nèi)閣只能對君主負(fù)責(zé)，實(shí)際上只是君主實(shí)行專制的御用工具�！盎首鍍�(nèi)閣”的成立和召集國會的延宕，令朝野所有立憲派深為失望，許多立憲派人物紛紛轉(zhuǎn)向革命，終于導(dǎo)致頑固的清王朝在“腐朽”與“革命”的對抗中壽終正寢。

　　頗具諷刺意味的是，武昌起義爆發(fā)后的1911年10月29日，具有君主立憲思想的軍人，駐灤州第20鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾與第二混成協(xié)協(xié)統(tǒng)藍(lán)天蔚聯(lián)名發(fā)動兵諫，奏請清廷立即實(shí)行英國式君主立憲政體，并提出了12條政綱，要求清廷參照執(zhí)行。幾天之內(nèi)清廷即命資政院按照張紹曾所提出的12條政綱，擬定了《憲法重大信條十九條》，于11月3日批準(zhǔn)，并宣示天下，11月5日，又發(fā)布上諭“即行召集國會”。

立憲派多年來泣血陳詞、上書請?jiān)肝茨艿玫降臇|西，處于危機(jī)之中的清廷頃刻之間即全部答應(yīng)，真可謂“早知今日，何必當(dāng)初”�？上в捎谶@些政綱頒布得太遲，盡管已大大出乎立憲派的意料之外，仍未能達(dá)到挽救清王朝統(tǒng)治，刷新中國政治的目的。中國近代史上那些落后的政權(quán)往往又是最頑瞑固執(zhí)的，以至于常常會失去少許難得的理性妥協(xié)的歷史機(jī)遇。其實(shí)，政治妥協(xié)的關(guān)鍵在于審時度勢，把握妥協(xié)的時機(jī)，而并不在于妥協(xié)本身的利益大小，強(qiáng)勢或優(yōu)勢的一方在有利的局面下哪怕作出一點(diǎn)點(diǎn)讓步，都會使弱勢一方得到滿足，從而消弭對抗；
一旦時去運(yùn)移，即使作出更大的讓步，對方此時也不會善罷甘休。辛亥革命前的清政府如此，1946年的國民黨政府重蹈覆轍，又演繹了一道歷史輪回。

　　1945年秋天到1946年下半年，是中國自由主義中間派力量的“黃金季節(jié)”。共產(chǎn)黨和國民黨經(jīng)過長期的對抗與合作，終于走向了短暫的和平共處局面，國民黨、共產(chǎn)黨與以民盟為代表的中間黨派之間形成了一種微妙的均衡態(tài)勢。這種均衡狀態(tài)對憲政的發(fā)展是有利的，正是在這期間，以民盟為主力的中間派力量發(fā)起了一場影響廣泛的憲政運(yùn)動，并在1946年1月召開的政治協(xié)商會議上促成了《憲草修改原則》，對實(shí)際的政治運(yùn)作發(fā)揮了一定作用。

　　抗戰(zhàn)勝利后，中國的憲政發(fā)展面臨三種可能的選擇：一是中國共產(chǎn)黨的新民主主義憲政；
二是國民黨打著孫中山的旗幟，標(biāo)榜的三民主義憲政；
三是中間黨派追求的自由主義憲政。三民主義憲政以《五五憲草》為藍(lán)本，實(shí)質(zhì)是維護(hù)總統(tǒng)集權(quán)制，共產(chǎn)黨和中間黨派強(qiáng)烈反對將它作為新憲法的基礎(chǔ)，民盟政協(xié)代表張君勱、羅隆基是研究西方憲法的專家，一向認(rèn)為“五五憲草”是一部“人民無權(quán)、總統(tǒng)萬能”的憲法草案，是一部不三不四的東西，因此《五五憲草》的總統(tǒng)集權(quán)體制很難繼續(xù)維持；
新民主主義憲政以當(dāng)時的蘇聯(lián)憲法為目標(biāo)，主張無產(chǎn)階級專政，但是中國共產(chǎn)黨亦深知蘇聯(lián)式憲法尚不適合于當(dāng)時的中國現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，民盟等中間派所主張的自由主義憲政就顯得舉足輕重，成為決定當(dāng)時憲政發(fā)展方向的重要力量，共產(chǎn)黨亦希望戰(zhàn)后中國實(shí)行英美式憲政，以打破國民黨壟斷政權(quán)之格局。因此，當(dāng)時的憲法之爭本質(zhì)上是五權(quán)憲法與西式憲法之爭，最后中間派主張的自由主義憲政獲得了優(yōu)勢。政治協(xié)商會議達(dá)成的《憲法草案案》幾乎是中間派憲政觀的直接反映，在具體的協(xié)商過程中，中間派也發(fā)揮了無可替代的推動作用。正當(dāng)政協(xié)憲草小組為如何折中五權(quán)憲法和西式憲法而陷入僵局時，張君勱巧妙提出一個頗具創(chuàng)意的方案——“無形國大”。他批評“五五憲草”的國民大會制度只是間接民權(quán)而非直接民權(quán)，并主張“把國民大會化有形為無形，公民投票運(yùn)用四權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決）就是國民大會，不必另開國民大會”。國民大會有任期倒不如無任期，有形的也不如無形的，無形的可隨時召集，這正好以直接民權(quán)來補(bǔ)救代議政治。

　　張君勱這套方案提出后，在野各方莫不欣然色喜，一致贊成，尤其是《五五憲草》主持人孫科竟也點(diǎn)頭默許，國民黨其余政協(xié)代表亦不明言反對。國際上美英要求國民黨進(jìn)行民主改革的壓力及其對中國自由主義的同情，特別是政協(xié)會議上在野四方即民盟、中國共產(chǎn)黨、青年黨和社會賢達(dá)對修正五五憲草的目標(biāo)很一致，使國民黨不得不暫時作出讓步。最后，憲草小組以張君勱的提議為底本，達(dá)成了憲草修改12條原則，即“憲法草案案”。它確定了議會制、責(zé)任內(nèi)閣制、中央與地方均權(quán)及人權(quán)保障等原則，這是對“五五憲草”的全面否定，是各黨派斗爭、協(xié)商與妥協(xié)的結(jié)果，一時間人們對中國從訓(xùn)政走向憲政充滿了期待。

　　然而，歷史又一次捉弄了那些“手無寸鐵”卻心懷信念的善良人士。國民黨政權(quán)在政治協(xié)商會議上的讓步只是緩兵之計(jì)，會后即破壞和推翻了政協(xié)協(xié)議。1946年3月，國民黨召開六屆二中全會，以黨的決議形式就憲法草案問題提出五點(diǎn)修正意見，交國民黨中常會通令全黨遵照執(zhí)行：（一）制定憲法，應(yīng)以建國大綱為最基本依據(jù)；
（二）國民大會應(yīng)為有形之組織，用集中開會之方式，行使建國大綱所規(guī)定之職權(quán)，其召集次數(shù)，應(yīng)酌予增加；
（三）立法院對行政院不應(yīng)該有同意權(quán)及不信任權(quán)，行政院亦不應(yīng)該有提請解散立法院權(quán)；
(四)監(jiān)察院不應(yīng)當(dāng)有同意權(quán)；
（五）省無須制定省憲。這五項(xiàng)決議，推翻了國會制、內(nèi)閣制、省自治制等政協(xié)協(xié)議所確立的民主原則，意在通過削弱“五院”的權(quán)力，強(qiáng)化總統(tǒng)權(quán)力，達(dá)到維持“一黨專政，個人獨(dú)裁”的目的。隨著國民黨軍事進(jìn)攻的加速進(jìn)行，國民黨政權(quán)一步一步地拋棄了民主協(xié)商的憲政建國方略，重新回到所謂“戡亂建國”的道路，兩極對抗已不可避免，于是中間派力量的生存空間日益縮小。國民黨在關(guān)閉中間派力量的生存大門的同時，也把自身送上了一條“不歸之路”。

　　四、結(jié)語：百年憲政的遺憾與啟示

　　有理由認(rèn)為，中國近現(xiàn)代歷史上出現(xiàn)過兩次難得的機(jī)遇，曾經(jīng)“閃現(xiàn)”出培育“健康”憲政的契機(jī)：一次是辛亥革命之后，另一次是抗日戰(zhàn)爭勝利之后。這兩次機(jī)遇性的時刻，有許多共同或相似的歷史跡象，對憲政的“生長”是適合的，例如，都存在幾種勢均力敵的政治勢力，政治上呈現(xiàn)出一定的均勢狀態(tài)；
都出現(xiàn)了掌控著較強(qiáng)政治權(quán)力，也享有較高政治威信的“強(qiáng)權(quán)人物”。如果這些強(qiáng)權(quán)人物能夠?qū)⑵鋭萘φ嬲\地用于推動中國憲政的發(fā)展，那么他們一定會名垂青史（而不是貽害歷史）�？上У氖�，他們都逆歷史潮流而動，將其有限的政治權(quán)威和合法性用于追求反民主的專制獨(dú)裁政體，從而耗盡自己的政治資源，最后都落得個身敗名裂、遺恨萬年的可悲下場。他們的失敗，并不能完全歸咎于客觀的歷史文化背景，“有意圖”地追求極端的個人、集團(tuán)和階級的政治權(quán)勢，是使得他們“權(quán)欲熏心”，無法把握歷史機(jī)遇的主觀原因。

　　我國過去的憲法學(xué)將憲法的本質(zhì)定義為階級性，即憲法是“階級斗爭的產(chǎn)物”和“政治形勢與階級力量對比的反映”，如果就中國憲政史的實(shí)然狀態(tài)而言，這種結(jié)論無疑是非常精當(dāng)?shù)母爬ㄅc總結(jié)。這一結(jié)論現(xiàn)在受到了憲法學(xué)者的反思和批判而很少被人重提，學(xué)者們拿憲法的應(yīng)然價值來批判中國的憲政事實(shí)，當(dāng)然有其學(xué)理上的依據(jù)。的確，憲政有其自身的價值規(guī)范和精神底蘊(yùn)，中立性是其中重要內(nèi)容之一。近代中國憲政史上，憲法的中立價值被極端的黨派意識形態(tài)“擠壓”得毫無生存余地，在與后者的對決中完全處于下風(fēng)，憲法的權(quán)威也就萎靡不振，常常處在黨派利益之下。

　　百年中國憲政史昭示人們，容忍不同的價值取向，分享共同的政治利益，協(xié)商解決政治沖突，是憲政制度走向健康成熟的最終途徑，也是國家興盛的根本之策。相反，極端的、狹隘的黨派利益和意識形態(tài)，則是憲政發(fā)展之大礙，亦是阻礙社會進(jìn)步與國家強(qiáng)盛的“絆腳石”。

　　劉田玉：男，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授

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