金玲：歐非關(guān)系轉(zhuǎn)型——從“依附”到“平等”

　　長期以來，歐盟與非洲的關(guān)系都是不對等的。早在半個世紀(jì)前，歐盟前身的歐洲共同體，就將共同體一些成員國的前殖民地納入一種與整個共同體的"特殊關(guān)系"框架，建立了聯(lián)系制度，通過不對等的貿(mào)易和援助關(guān)系，維系前殖民地對歐洲前宗主國的依附。在這些被納入聯(lián)系制度的國家中，多數(shù)都是非洲國家。這種聯(lián)系制度體現(xiàn)了歐洲發(fā)達(dá)國家對非洲發(fā)展中國家的單向控制關(guān)系。隨著非洲戰(zhàn)略地位的不斷提高，歐盟為了自身的經(jīng)濟(jì)和安全利益，自2005年以來，緊鑼密鼓地出臺對非政策文件，調(diào)整對非政策，提出將實現(xiàn)與非洲之間的"平等的政治伙伴關(guān)系"作為歐盟非洲政策的首要目標(biāo)。然而，由于歷史原因和現(xiàn)實因素，歐盟和非洲之間實現(xiàn)真正平等并非易事，尚需做出巨大努力。

　　一、歐盟加快對非政策調(diào)整

　　非洲國家是許多歐盟國家的前殖民地，因此歐盟國家與非洲國家有著千絲萬縷的聯(lián)系，歐盟在非洲占有歷史的戰(zhàn)略優(yōu)勢，不肯拱手讓人。但是，歐盟對非洲的政策始終沒有得到非洲的認(rèn)可。為了安全與經(jīng)濟(jì)利益，自2005年以來歐盟連續(xù)出臺對非政策文件，加快調(diào)整非洲政策步伐。

　�。ㄒ唬�從戰(zhàn)略高度發(fā)展雙方關(guān)系，豐富雙方關(guān)系內(nèi)涵，提升非洲在其外交政策議程中的地位。具體表現(xiàn)為：首次出臺對非洲政策總體框架，協(xié)調(diào)成員國的對非政策。長期以來，歐盟對非政策缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性框架。2005年12月歐盟理事會通過題為《歐盟與非洲：走向戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》的對非戰(zhàn)略文件，這是歐盟首次從戰(zhàn)略高度出臺針對非洲整體的一份全面、綜合和長期性的政策文件，規(guī)劃了未來10年歐盟非洲政策目標(biāo)。[①]2000年歐非首次峰會召開以后，非洲曾一度消失在歐盟首腦會議的議程中，[②]因此， 5年以后出臺的這份文件是歐盟提升非洲地位的一個重要舉措和信號。以此為信號，歐盟主要機(jī)構(gòu)連續(xù)出臺對非洲政策文件，[③]不斷提升非洲在歐盟政策議程中的地位。歐盟從戰(zhàn)略高度發(fā)展歐非關(guān)系的第二個表現(xiàn)是賦予雙方關(guān)系更豐富的內(nèi)涵，表現(xiàn)為：“超越發(fā)展合作、超越非洲、超越制度化合作”。歐盟委員會2007年6月出臺的對非政策溝通文件指出：“雙方的關(guān)系應(yīng)超越發(fā)展合作，歐非關(guān)系議程將擴(kuò)大到包括所有雙方共同關(guān)心和事關(guān)雙方共同利益的問題�！薄霸谌找嫔罨�的全球化面前，非洲特別是非盟已經(jīng)不僅僅是一個發(fā)展問題，而成為應(yīng)對全球資本流動、跨境恐怖主義、有組織的犯罪以及傳染病蔓延等全球性問題的主體之一，因此雙方的對話應(yīng)超越非洲事務(wù)�！蔽募�還指出應(yīng)加強(qiáng)雙方制度外的合作，在雙方關(guān)系中更多地發(fā)揮市民社會以及青年組織的作用[④]。歐盟提升非洲地位最重要的表現(xiàn)是，克服阻力，成功重啟歐非峰會，積極推動雙方關(guān)系朝平等伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)型。2007年12月8-9日，遲滯了7年的歐盟非洲第二次峰會終于召開，[⑤]表明了歐盟加強(qiáng)對非關(guān)系的決心。峰會發(fā)表了聯(lián)合戰(zhàn)略，并制訂了行動計劃，雙方確立在8個領(lǐng)域建立伙伴關(guān)系。峰會對歐盟非洲新型關(guān)系的定位是：“成熟、負(fù)責(zé)和相互尊重的平等伙伴關(guān)系”。

[⑥]歐盟委員會主席巴羅佐在峰會上強(qiáng)調(diào)：“非洲必須成為我們對外關(guān)系的重點，歐盟非洲關(guān)系必須超越過時的捐助者與受益者關(guān)系，轉(zhuǎn)向真正平等的伙伴關(guān)系”。[⑦]

　�。ǘ�）從在非洲的“無形”利益向 “有形”利益轉(zhuǎn)變。如果說歐盟長期以來維持的對非聯(lián)系政策，是在“為了非洲發(fā)展 ”的政策基調(diào)下，維護(hù)其在非洲的“無形” 利益，此輪對非政策調(diào)整則更注重在“與非洲合作”的政策基調(diào)下，實現(xiàn)其在非洲“有形”的現(xiàn)實利益。歐洲國家在殖民統(tǒng)治結(jié)束以來，一直通過附加政治條件的發(fā)展援助政策，在非洲推廣其民主價值觀，保持其在非洲的傳統(tǒng)影響力。從最早期的《雅溫得協(xié)定》到四期的《洛美協(xié)定》，再到2000年的《科托努協(xié)定》，都貫穿了上述特征，即使是標(biāo)志歐盟非洲政策調(diào)整的2005年對非戰(zhàn)略文件，其基調(diào)也是如此。[⑧]在上述政策目標(biāo)下，歐盟在非洲追求的是一種“無形”的影響力。但是，隨著非洲市場和資源價值的凸顯，加上歐盟內(nèi)部在擴(kuò)大以后出現(xiàn)嚴(yán)重的發(fā)展動力不足問題，歐盟開始更加注重在非洲的現(xiàn)實利益。在歐非關(guān)系中，歐盟現(xiàn)實的利益關(guān)切主要包括：能源安全、移民問題以及非洲的市場開放問題。歐盟針對上述主要關(guān)切加大了對非政策力度。能源安全方面，歐盟2007年1月出臺的能源行動計劃就包括一項與非洲之間建立全面能源伙伴關(guān)系的建議，3月在柏林舉行的歐盟非洲能源論壇，討論歐盟與非洲之間建立全面能源伙伴關(guān)系。2007年3月13日，歐盟發(fā)展部長非正式會議宣布?xì)W盟與非洲之間的能源伙伴關(guān)系，委員會6月份溝通文件更是將歐非雙方的能源伙伴關(guān)系動議置于首要位置。針對移民問題，法國總統(tǒng)薩科齊曾表示，非洲的失敗給歐洲帶來的“龐大移民”將是災(zāi)難性的，鑒于此，歐盟已將其作為雙方對話中的主要問題，明確提出非洲在應(yīng)對非法移民問題上應(yīng)該共擔(dān)責(zé)任。2007年6月委員會非洲政策溝通文件將其鎖定為雙方合作的重點，動議雙方在該領(lǐng)域建立伙伴關(guān)系。針對非洲近年來的穩(wěn)定發(fā)展，歐盟開始意識到非洲巨大的發(fā)展?jié)摿�，因此利用目前雙方正在進(jìn)行的《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》談判，發(fā)揮自身主導(dǎo)優(yōu)勢，促進(jìn)非洲市場向歐盟產(chǎn)品進(jìn)一步開放。在談判中，歐盟要求非洲實質(zhì)上將所有的貿(mào)易關(guān)稅降到零，與此同時卻對自身的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)問題和各種非關(guān)稅壁壘問題持不妥協(xié)態(tài)度。歐盟甚至希望將投資、競爭和政府采購等在多哈談判中被發(fā)展中國家拒絕的問題，納入到伙伴關(guān)系協(xié)定中，實現(xiàn)開拓非洲市場的目的。

　�。ㄈ�） 歐盟對非洲政策手段的調(diào)整。歐盟對非洲政策目標(biāo)既包括實現(xiàn)其在非洲的經(jīng)濟(jì)利益，也包括維護(hù)其在非洲傳統(tǒng)的影響力以及在非洲推廣其人權(quán)、民主價值觀模式。多年來，歐盟一直通過“援助”并附加政治條件的手段實現(xiàn)上述政策目標(biāo)，但是隨著非洲發(fā)展加速，并且開始吸納來自歐洲以外國家和地區(qū)的投資與援助，歐盟的上述政策手段影響力難以奏效。在此背景之下，歐盟轉(zhuǎn)變政策手段，改變過去將人權(quán)、民主與貿(mào)易和發(fā)展援助直接掛鉤的做法，將其綜合納入“治理伙伴關(guān)系”范疇中，通過賦予“治理”以廣泛內(nèi)涵，實現(xiàn)其政策目標(biāo)。具體體現(xiàn)是歐盟不再將“良治”作為歐盟對非貿(mào)易援助和發(fā)展援助的政治條件，而是從非洲自主發(fā)展需要的角度推銷其“良治”概念。在此基礎(chǔ)上，歐盟將歐非關(guān)于治理和人權(quán)的對話擴(kuò)大到社會發(fā)展的方方面面，不僅包括人權(quán)、民主和法治問題，而且包括政治制度改革、能源和自然資源管理、環(huán)境保護(hù)以及社會凝聚力（social cohesion）等問題，[⑨]通過增加雙方的對話合作領(lǐng)域，更加隱晦地干涉非洲國家的內(nèi)政，增加其影響力，更好地實現(xiàn)其政策目標(biāo)。

　　二、對非政策調(diào)整的動因

　　歐盟近年來加大對非洲政策的調(diào)整力度，致力于將彼此之間的關(guān)系模式從援助國—受援國關(guān)系模式轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性伙伴國關(guān)系，從戰(zhàn)略上提升非洲的地位以及調(diào)整對非政策重點以及政策手段，主要有以下幾方面的原因：

　�。ㄒ唬� 歐盟安全戰(zhàn)略需要。2003年伊拉克戰(zhàn)爭突顯了歐盟與美國安全戰(zhàn)略的不同，歐盟由于硬實力的相對不足，更致力于將安全和發(fā)展緊密聯(lián)系，通過發(fā)展實現(xiàn)安全，而并非通過武力追求絕對安全。2003年底歐盟出臺的歐盟安全戰(zhàn)略明確指出當(dāng)前全球所面臨的挑戰(zhàn)依次是戰(zhàn)爭和沖突、貧困和疾病、對自然資源的競爭以及對能源的依賴。[⑩]雖然歐盟也認(rèn)為當(dāng)前的主要威脅是恐怖主義，但認(rèn)為導(dǎo)致恐怖主義的根源仍然是貧困。非洲是歐洲的近鄰，長期貧困與戰(zhàn)亂導(dǎo)致了大量非法移民涌向歐洲，影響歐盟內(nèi)部安全和穩(wěn)定。歐盟惟有加強(qiáng)與非洲的合作，促進(jìn)非洲的發(fā)展，才能從根本上解決非法移民問題以及影響歐洲安全的其他一系列問題，穩(wěn)定歐洲的南翼。

　�。ǘ�） 歐盟多元化能源安全戰(zhàn)略的需求。歐盟關(guān)注非洲也是為爭取未來的能源供應(yīng)。歐盟新能源政策的一個最為鮮明的特色就是進(jìn)一步開拓國際市場，實現(xiàn)能源供應(yīng)多元化。當(dāng)前歐盟進(jìn)口的石油大約有40%來自于中東海灣地區(qū)，48%來自于前蘇聯(lián)地區(qū)和北非，進(jìn)口的天然氣96%來自于前蘇聯(lián)和北非。隨著海灣形勢的持續(xù)動蕩以及歐俄關(guān)系緊張的加劇，開拓非洲的能源市場逐漸成為歐盟需要突破的重點。歐盟目前正通過與非洲建立能源伙伴關(guān)系實踐其非洲能源戰(zhàn)略，歐盟-非洲能源伙伴關(guān)系是里斯本峰會歐盟非洲聯(lián)合戰(zhàn)略行動計劃的重要組成部分。對于這一點，歐盟政策中心學(xué)者有同樣的認(rèn)識，[11]“非洲代替動蕩的中東作為能源和自然資源的供應(yīng)地區(qū)，使得歐盟與非洲之間的合作更加急迫�！�

　　（三） 歐盟以非洲為舞臺施展國際抱負(fù)的需要。近年來非洲大陸在政治上逐漸走上聯(lián)合自強(qiáng)的道路。作為一個整體，非洲國家在聯(lián)合國等多邊國際機(jī)制中發(fā)揮著不容忽視的作用。歐盟把非洲看成自己提高國際地位、擴(kuò)大國際影響的重要舞臺。無論是千年發(fā)展目標(biāo)[12]的實現(xiàn)，還是歐盟在剛果（金）以及蘇丹等地的維和行動，對非關(guān)系都是歐盟自我標(biāo)榜的樣板和示范，是歐盟在大周邊之外重點經(jīng)營的地區(qū)。另外，非洲歷來是歐盟共同外交與安全政策領(lǐng)域爭議最少的地區(qū)，因此歐盟提升非洲在其對外關(guān)系議程中的地位，通過加強(qiáng)對非的行動計劃，增強(qiáng)歐盟內(nèi)部的凝聚力，進(jìn)一步實現(xiàn)其重要國際行為體的地位訴求。

　　（四） 世界各主要力量加大對非政策力度的促動。石油、反恐和地緣政治、經(jīng)濟(jì)增長機(jī)遇等因素使非洲成為大國全球戰(zhàn)略競爭的新重點，國際社會對非洲關(guān)注普遍上升。美、日、俄、印度等國均以不同的方式加大了對非政策力度。如美國在”9.11”事件后，以反恐為名加大了在非洲的軍事存在。2007年2月美國總統(tǒng)布什以維護(hù)美國國家安全和戰(zhàn)略利益為由，批準(zhǔn)在非洲建立軍事司令部，真實意圖是要保護(hù)其在非洲的經(jīng)濟(jì)利益，用軍事存在控制非洲大陸的石油資源。俄羅斯著眼于恢復(fù)大國地位，提出“ 重返非洲”。普京總統(tǒng)上臺后，將發(fā)展對非關(guān)系確定為俄羅斯長期外交方針。世界主要力量加大對非政策力度，雖然不完全與歐盟的非洲政策目標(biāo)沖突，但是在政策模式和具體利益上的沖突將不可避免。歐盟為了維護(hù)其傳統(tǒng)的影響力和現(xiàn)實利益必須調(diào)整其非洲政策。當(dāng)然，促使歐盟調(diào)整和加大對非政策力度最主要的是中國因素。歐盟委員會2007年6月份的溝通文件以中國為例，稱“中國已快速上升為非洲第三大貿(mào)易伙伴，并且非洲也已成為中國23％原油進(jìn)口的來源地�！盵13]除了上述擔(dān)心，中國因素的作用還表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，如上所述，歐盟一直認(rèn)為非洲是其“傳統(tǒng)的勢力范圍”，對于新興力量在非洲影響力的增加，其“面子”上不好接受；
另外一方面，由于中國對非洲政策模式與歐盟有很大不同，建立在尊重主權(quán)和不干涉內(nèi)政基礎(chǔ)上的援助政策，與歐盟長期實行的“政治條件性”援助政策相比，更加受到非洲國家的歡迎。鑒于此，歐盟擔(dān)心“中國模式”的非洲政策對“歐盟模式”構(gòu)成沖擊，影響其“軟實力”的發(fā)揮，削弱其在非洲的影響力；
同時擔(dān)心中國與非洲國家的能源合作對其能源安全戰(zhàn)略構(gòu)成威脅。歐盟感到必須重新整合對非關(guān)系中現(xiàn)有的政治、外交及貿(mào)易和發(fā)展援助等政策杠桿和資源，才能更好地應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)，鞏固自身在非洲的地位和影響。

　　此外，歐盟的商界與財界敏銳地感覺到，非洲人口眾多，勞動力價格便宜，自然資源豐富，有可能成為全球經(jīng)濟(jì)的另外一個新的增長點，可能在對世界財富增長的貢獻(xiàn)方面與亞洲媲美。所以，無論從安全戰(zhàn)略來考慮，還是從增長機(jī)遇來考慮，歐盟都必然要發(fā)展對非關(guān)系。

　　三、歐盟調(diào)整對非政策的影響

　　歐盟作為在非洲具有傳統(tǒng)戰(zhàn)略優(yōu)勢的行為體，其對非戰(zhàn)略和政策調(diào)整將產(chǎn)生廣泛的影響。歐盟對非政策所進(jìn)行的戰(zhàn)略性和務(wù)實性調(diào)整在改善歐非關(guān)系，促進(jìn)歐盟實現(xiàn)在非政策目標(biāo)的同時，也會促進(jìn)非洲本身的發(fā)展。重要的是，在各國際行為體相繼加強(qiáng)在非洲存在的背景下，歐盟對非戰(zhàn)略和政策調(diào)整為大國關(guān)系增加了新的因素，使得處于調(diào)整和分化的大國關(guān)系更加復(fù)雜。

　�。ㄒ唬┮欢ǔ潭壬细纳茪W非關(guān)系，促進(jìn)歐盟在非利益的實現(xiàn)。歐盟戰(zhàn)略上提升非洲地位，加強(qiáng)與泛非機(jī)構(gòu)之間的對話與合作，通過定期的高層會晤機(jī)制以及市民社會、企業(yè)以及學(xué)術(shù)界的交流，促進(jìn)雙方的理解并增進(jìn)共識。同時，歐盟改變過去政治條件性的政策手段也有助于改變歐盟在非洲的形象，減弱非洲對歐盟的反感。雙方峰會的重啟是歐非關(guān)系改善的具體表現(xiàn)，雙方雖然在重要的領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系、人權(quán)良政問題上處于有對話無溝通的狀態(tài)，但仍然就范圍廣泛的問題進(jìn)行了討論。峰會的議題十分廣泛，從和平與安全問題、貿(mào)易與地區(qū)融合問題，一直到良政與人權(quán)等問題都有所涉及，雙方同意建立新型的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，也通過《非洲-歐盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》和《行動計劃》等文件，(點擊此處閱讀下一頁)

　　將歐非關(guān)系向前推進(jìn)了一步。

　　歐盟非洲政策領(lǐng)域的擴(kuò)展以及政策手段的調(diào)整都更有利于歐洲在非推行歐洲模式的人權(quán)、民主和法治等價值觀。非洲目前對于歐洲來說具有很大的經(jīng)濟(jì)吸引力，雙方關(guān)系的拓展和深化毫無疑問會促進(jìn)歐盟在非洲商業(yè)利益的實現(xiàn)。此外，歐盟與非洲的合作有利用于促進(jìn)其外交政策目標(biāo)的實現(xiàn)，凸顯其國際行為體角色。歐盟希望在氣候變化、國際貿(mào)易規(guī)則、有效多邊主義的各領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性作用，與非洲國家之間在上述領(lǐng)域內(nèi)的合作與相互理解無疑會促進(jìn)其領(lǐng)導(dǎo)地位的實現(xiàn)，增加其國際影響力。

　�。ǘ�）促進(jìn)非洲的發(fā)展，為非洲自主發(fā)展贏得了更廣闊的國際空間。歐盟對非洲政策調(diào)整根本的目標(biāo)是實現(xiàn)自身的利益，但歐盟戰(zhàn)略上重視非洲，務(wù)實地發(fā)展與深化和非洲的關(guān)系客觀上會促進(jìn)非洲的發(fā)展，為非洲自主發(fā)展贏得了更廣闊的國際空間。首先，歐盟從自身的內(nèi)外安全利益考慮，重視非洲的和平與安全問題，通過支持非洲和平與危機(jī)管理能力建設(shè)[14]以及直接的危機(jī)管理和沖突預(yù)防行動[15]，促進(jìn)非洲和平發(fā)展環(huán)境的實現(xiàn)。其次，歐盟加大對非的援助和減債力度，一定程度上改變過去廣泛運(yùn)用的“政治條件性”政策手段，[16]將更好地緩解非洲的發(fā)展困難，促進(jìn)非洲新千年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。歐盟在聯(lián)合戰(zhàn)略文件中承諾到2010年歐盟對非發(fā)展援助每年將增加100億歐元，并不斷提高對非援助水平，同時加強(qiáng)各成員國之間發(fā)展援助政策工具的協(xié)調(diào)，提高發(fā)展援助的有效性。[17]第三，歐盟務(wù)實的非洲政策將增加非洲的關(guān)切在歐非關(guān)系議程中的地位，促進(jìn)非洲的發(fā)展。譬如，與2007年委員會非洲政策溝通文件對雙方伙伴關(guān)系的動議相比，歐非里斯本峰會上雙方實現(xiàn)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動計劃中明顯增加了非洲的利益訴求和關(guān)切，如“千年發(fā)展目標(biāo)伙伴關(guān)系”、“貿(mào)易和地區(qū)一體化伙伴關(guān)系”以及“科學(xué)、信息和空間技術(shù)伙伴關(guān)系”等。最后，歐盟加強(qiáng)與非洲的制度性對話，客觀上會對非洲的一體化進(jìn)程起促進(jìn)作用。

　�。ㄈ�）為大國關(guān)系增加新的不確定性，尤其會影響中美歐三邊關(guān)系。從歐盟與美國的雙邊關(guān)系來看，歐盟和美國在非洲雖然有不同的政策目標(biāo)，同樣也有利益沖突，尤其是能源利益沖突。但是，源于共同的對中國非洲政策疑慮，他們在一定程度上擁有共同的政策目標(biāo)，即牽制中國在非洲的影響力，因此非洲因素正成為聚合歐美的一種力量。他們表面上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與中國在非洲問題上的合作，實質(zhì)上聯(lián)合對中國施壓，指責(zé)中國非洲政策。從中國與歐盟的雙邊關(guān)系來看，雖然中國和歐盟在對非政策目標(biāo)有更多的共同點，但是由于歷史上與非洲的不同關(guān)系以及中國和歐盟不同的對外政策原則，歐盟的非洲政策調(diào)整也是針對中國在非洲影響力增加的一種反應(yīng)，即歐盟擔(dān)心中國在非洲的政策模式對其在非洲的戰(zhàn)略構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的反應(yīng)，因此，歐盟對非政策調(diào)整一方面為雙方在非洲合作提供了更廣闊的基礎(chǔ)，但另一方面也增添了不確定因素。

　　四、真正平等難

　　由于非洲的崛起以及其他國際行為體在非洲影響力的增加，歐盟對非洲政策進(jìn)行的調(diào)整本身已經(jīng)表明歐盟非洲關(guān)系已經(jīng)開始經(jīng)歷從“依附”到“平等”的轉(zhuǎn)型。但是，由于歐盟很難改變其長期以來的對非洲政策模式，不能根本上考慮非洲的關(guān)切，也不能從觀念上真正以平等的姿態(tài)發(fā)展對非洲的關(guān)系，因此歐非關(guān)系轉(zhuǎn)型將是漫長和困難的過程。

　�。ㄒ唬� 歐盟很難改變其長期以來形成的對非政策模式，真正平等地發(fā)展雙方關(guān)系。歐洲聯(lián)盟不僅是一個經(jīng)濟(jì)共同體，而且發(fā)展起了一整套保護(hù)自身利益的制度框架和價值標(biāo)準(zhǔn)，并從自己的利益和價值出發(fā)，評判世界事務(wù)，干涉他國內(nèi)政。歐盟對外政策的一個長期政策目標(biāo)是在世界范圍內(nèi)推廣作為歐盟政治體系基礎(chǔ)的價值觀。歐盟委員會規(guī)定，歐盟的目標(biāo)是“促進(jìn)和平、推動歐盟價值觀和促進(jìn)人類的福祉�！痹诎l(fā)展歐盟與更廣闊的外部世界的關(guān)系上，委員會報告指出，“歐盟的目標(biāo)是堅持和促進(jìn)上述價值觀�！盵18]由此決定民主、人權(quán)、良治一直是歐盟非洲政策的核心組成部分。長期以來，歐盟已經(jīng)形成了一套對非政策的主導(dǎo)性模式，即通過經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易協(xié)定、發(fā)展和援助政策以及對話與合作等方式，推廣其人權(quán)、民主價值觀，輸出其制度和規(guī)范形式，發(fā)揮其軟實力作用�！犊仆信瑓f(xié)定》第8條明確規(guī)定：“伙伴關(guān)系中最本質(zhì)的組成部分是，對人權(quán)、民主原則和法治的尊重�！盵19]2005 年歐盟非洲戰(zhàn)略文件給予了民主和人權(quán)問題更高的重要性，指出：“民主、人權(quán)和良治是非洲實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的重要前提。”[20]2006年歐盟委員會通過“歐洲發(fā)展治理共識—歐盟協(xié)調(diào)一致方法”溝通文件,文件確立了對非洲人權(quán)、民主激勵機(jī)制，承諾對那些在民主治理改革計劃中取得具體成果的國家給予額外的資助。[21]2007年6月歐盟委員會非洲政策溝通文件提出與非洲在5個領(lǐng)域建立伙伴關(guān)系的政策動議，其中包括民主治理伙伴關(guān)系，這一動議體現(xiàn)在雙方的聯(lián)合戰(zhàn)略文件中，文件指出：“促進(jìn)民主治理和人權(quán)是歐盟伙伴關(guān)系的核心特征”。[22]由此可見，歐盟雖然在政策上改變了在非洲推廣“歐盟模式”下“良治”的手段，但根本的政策目標(biāo)和政策模式?jīng)]有改變。

　�。ǘ�） 歐盟不能平等地照顧非洲方面的關(guān)切。歐盟非洲政策的上述表現(xiàn)不僅反映在前述的歐盟委員會非洲政策溝通文件中，也體現(xiàn)在歐盟目前與非洲國家的《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的談判過程中。2006年4月非盟國家貿(mào)易部長會議就與歐盟正在進(jìn)行的《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》談判發(fā)表聲明，指出“歐盟對于非盟關(guān)注的非洲發(fā)展的問題沒有給予足夠的關(guān)注，包括為非洲國家提供足夠的金融和技術(shù)資源援助提高非洲的競爭能力、非洲商品和服務(wù)業(yè)完全進(jìn)入歐盟市場、靈活實施協(xié)議規(guī)則等”。聲明同時指出，“歐盟非洲關(guān)系的基礎(chǔ)是應(yīng)對非洲對發(fā)展問題的關(guān)切，而歐盟方面根本忽視了非洲的這一關(guān)切”。[23]正因為此，此次歐盟非洲里斯本峰會上，一些非洲國家代表明確表示退出雙方正在進(jìn)行的談判進(jìn)程。這表明歐非雙方處于完全不同的發(fā)展階段，在社會發(fā)展過程中有非常不同的政策優(yōu)先目標(biāo)。非洲國家的政策重點是發(fā)展問題，而歐盟方面在關(guān)注自身能源安全和在非洲經(jīng)濟(jì)利益的同時，過于強(qiáng)調(diào)人權(quán)、民主和良治，始終將其置于對非政策的核心地位，兩者之間存在著相當(dāng)大的距離，因此雙方關(guān)系在很長時間內(nèi)仍然會繼續(xù)“有對話，無溝通”的狀態(tài)，無法實現(xiàn)雙方聯(lián)合戰(zhàn)略中所規(guī)定的“伙伴關(guān)系”。

　　（三）觀念轉(zhuǎn)變難。歐盟雖然為了實現(xiàn)其非洲政策目標(biāo)會逐漸調(diào)整自己的政策方式和方法，做出更多的妥協(xié)與讓步，但是觀念的轉(zhuǎn)變是困難的。歐盟很難改變其長期形成的優(yōu)越感和居高臨下的姿態(tài)，真正堅持其非洲政策中所強(qiáng)調(diào)的“自主原則”，仍然會干涉屬于非洲內(nèi)部的事務(wù)。此次里斯本峰會的氣氛幾經(jīng)跌宕，西班牙首相薩帕特羅和德國總理默克爾都曾出言不遜，對非洲內(nèi)部事務(wù)橫加指責(zé)，清楚地表明了歐盟內(nèi)部對非政策觀念轉(zhuǎn)變的難度，歐盟很難平等地對待其前殖民地國家，其對非洲政策的調(diào)整只是一種戰(zhàn)略性和策略性調(diào)整，而非根本目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

　　注釋：

　　[①]在2005年之前，規(guī)范歐非關(guān)系的政策文件表現(xiàn)出地緣差異性，如歐盟與北非國家關(guān)系被納入《歐盟地中�；锇殛P(guān)系與聯(lián)系協(xié)定》框架，歐盟與非洲其他地區(qū)的關(guān)系則被納入歐盟與非加太國家的不同聯(lián)系協(xié)定中，沒有一份將非洲作為一個整體的政策文件。

　　[②] 對歐盟首腦會議的議程進(jìn)行分析結(jié)果表明，在2000年6月到2003年10月近3年的時間里，非洲問題從來沒有出現(xiàn)在歐盟首腦會議對外關(guān)系議程中。

　　[③] 主要包括：2005年6月歐洲理事會發(fā)表《歐盟與非洲之間關(guān)系宣言》，2005年12月，歐盟出臺《歐盟與非洲：走向戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》的政策文件，2007年6月27日歐盟委員會批準(zhǔn)的《歐盟-非洲新戰(zhàn)略的溝通文件》，2007年12月8-9日，雙方共同發(fā)表的《歐盟非洲戰(zhàn)略伙伴關(guān)》聯(lián)合戰(zhàn)略文件等。

　　[④] “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: from Cairo to Lisbon –the EU-African Strategic Partnership” available at http://ec.europa.eu/development/Geographical/RegionsCountries/EUAfrica3_en.cfm

　　[⑤]第二屆歐盟非洲峰會原本應(yīng)該在2003年召開，但是津巴布韋總統(tǒng)穆加貝的土地改革政策侵犯了那里白人的利益，英國對津巴布韋進(jìn)行制裁，把穆加貝稱為"暴君"，禁止其進(jìn)入歐洲，2003年的峰會計劃遂告流產(chǎn)。此后，由于同樣的原因，歐非峰會一再延期，直到首創(chuàng)歐非峰會的葡萄牙擔(dān)任歐盟輪值主席國，才又啟動了一系列關(guān)于召開第二次歐非峰會的外交磋商。在這些磋商中，津巴布韋問題仍然是爭論的焦點。在非洲國家的堅持下，東道主葡萄牙政府向穆加貝發(fā)出了邀請，歐非論壇才得以召開，英國首相布朗則因此拒絕出席會議。

　　[⑥] “The Africa-Eu Strategic Partnership：A Joint Africa-EU Strategy” available at http://www.eu2007.pt/UE/vEN/Noticias_Documentos/20071209PARCEST.htm

　　[⑦] http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/speaking_points_20071206_en.pdf

　　[⑧]歐盟2005年戰(zhàn)略文件的相關(guān)表述如下：“本戰(zhàn)略的首要目標(biāo)是在非洲實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)非洲實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、安全和良政”。

　　[⑨] “The Africa-Eu Strategic Partnership：A Joint Africa-EU Strategy” available at http://www.eu2007.pt/UE/vEN/Noticias_Documentos/20071209PARCEST.htm

　　[⑩] “A Secure Europe in a Better World, European security strategy”, available at http://www.iss-eu.org/solana/solanae.pdf

　　[11] “The EU and Africa: coming together at last?” EPC Policy Brief, July, 2007

　　[12] 2000年聯(lián)合國召開的千年首腦會議上,世界各國領(lǐng)導(dǎo)人在一起商定了一套目標(biāo),稱為千年發(fā)展目標(biāo). 從極端貧窮人口比例減半，遏止艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小學(xué)教育，所有目標(biāo)完成時間是2015年。

　　[13] “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: from Cairo to Lisbon –the EU-African Strategic Partnership” available at http://ec.europa.eu/development/Geographical/RegionsCountries/EUAfrica3_en.cfm

　　[14] 2004年4月歐盟建立了非洲和平基金（ African Peace Facility）, 從歐洲發(fā)展基金中撥款2.5億歐元資助非洲的維和行動，該項基金完全由非洲人自主管理和運(yùn)行。歐盟在聯(lián)合戰(zhàn)略文件中承諾2008年至2013年，向“非洲和平基金”撥款3.5億歐元，用于防止沖突。這對緩解非洲國家的困難和需求，促進(jìn)非洲的發(fā)展無疑起到積極作用。

　　[15] 迄今，歐盟在共同安全與防務(wù)政策框架下針對非洲地區(qū)采取的維和以及危機(jī)管理任務(wù)共7起，其中完成3起，正在進(jìn)行的3起，即將執(zhí)行的1起。

　　[16]聯(lián)合戰(zhàn)略指出，歐盟將致力于將援助政策更多地與非洲的發(fā)展目標(biāo)，而不是政治條件性相互聯(lián)系。

　　[17] “The Africa-Eu Strategic Partnership：A Joint Africa-EU Strategy” available at http://www.eu2007.pt/UE/vEN/Noticias_Documentos/20071209PARCEST.htm

　　[18] “Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy Strategy Paper”. COM (2004), Commission 2004: 12

　　[19] “The Cotonou agreement” available at http://ec.europa.eu/development/Geographical/CotonouIntro_en.cfm

　　[20] “The EU and Africa: Towards a Strategic Partnership” available at http://ec.europa.eu/development/Geographical/RegionsCountries/EUAfrica3_en.cfm

　　[21] “Communication “governance in the European union consensus on development –towards a harmonized approach in the EU ” available at http://ec.europa.eu/development/Geographical/RegionsCountries/EUAfrica3_en.cfm

　　[22] “The Africa-Eu Strategic Partnership：A Joint Africa-EU Strategy” available at http://www.eu2007.pt/UE/vEN/Noticias_Documentos/20071209PARCEST.htm

　　[23] Nairobii Declaration on Economic Partnership agreement available at http: //www.africa-union.org/root/AU/Conferences/Past/2006/April/TI/Nairobi%20Declaration%20on%20EPAs.pdf

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