陸學藝：中國三農問題的由來和發(fā)展前景

　　一、三農理論的由來 　　

　　一個國家要實現現代化，從傳統(tǒng)的農業(yè)國家、農村社會轉變?yōu)橐粋�現代化國家，都要有一個實現工業(yè)化、城市化的過程。

　　中國的工業(yè)化、城市化、現代化真正走上快速發(fā)展的道路，是在十一屆三中全會實行改革開放以后。25年來，在馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論的指導下，在黨中央的正確領導下，我們取得了一個又一個偉大勝利。從1978年-2001年，我國的國民生產總值由3624億元增長到94346億元，按可比價格計算，平均每年遞增9.3%，人均GDP 從379元，增長到7543元。綜合國力已經從第14位上升到第6位。

　　眾所周知，我國的改革是從農村開始的，農村率先實行家庭聯(lián)產承包責任制，第一個沖破計劃經濟的束縛，農業(yè)生產力得到了大解放，農業(yè)生產連年大豐收，到1984年糧食登上8000億斤的高峰，初步解決了溫飽問題。那幾年農民得到了自主和實惠。農民生活有了極大的改善。城鄉(xiāng)差距縮小了。那時就提出了農村要進行第二步改革。

　　但從1985年起，我國的城鄉(xiāng)戰(zhàn)略有所改變，國民經濟收入分配的格局又開始向城市傾斜，工作重心又向城市轉移。農村改革的力度削弱了。

　　1985年農業(yè)減產，糧食減產7%.從此，農村的形勢發(fā)展，時好時壞，時晴時陰，農村又走上了曲折發(fā)展的道路。80年代后期，中國的一些學者在總結社會主義現代化建設的經驗和教訓的過程中，依據中國的特有國情，把農村問題分析為農業(yè)、農村、農民問題，分別進行研究。既分析三者的關系，也研究三者各自要解決的問題，初步提出了三農問題的分析框架，作為認識中國實踐分析現實問題的理論框架。經過10多年的實踐和宣傳，現在已成為中國政界、學界的共識。

　　三農理論，這是中國特有的，是中國改革開放以來的產物。在國外沒有三農問題的說法，中國在改革開放以前也沒有。從已經實現現代化國家的發(fā)展軌跡看，一個國家、一個地區(qū)要實現現代化，一般都是從農業(yè)農村取得資金，取得原始積累，取得農產品(20.07,-0.18,-0.89%)，農產工業(yè)原料，然后大辦工廠，企業(yè)發(fā)展工業(yè)；
而與此同時，農村的勞動力，就大批進入工廠，工廠一般都建在交通要道，工廠聚集起來了，商業(yè)、服務業(yè)發(fā)展起來，城市也就興起了，大批農業(yè)人口轉變?yōu)槌鞘腥丝�，所以工業(yè)化城市化是同步的。等到工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定程度，就反哺農業(yè)，用現代化的農業(yè)生產資料(農機、化肥、農藥)武裝農業(yè)，使農業(yè)現代化。與此同時，一方面農村的農民已經成為少數了，市場的作用，農產品價格提高，(有些是政府干預)

　　農民的收入也逐步提高，接近城市居民收入的水平，(有的還高于居民)。待城市工業(yè)發(fā)展了，國家財政積累大了，再反哺農村，對農村進行道路、水利、電力、電訊等方面的基礎設施建設，使農村也現代化起來，實現城鄉(xiāng)一體化。

　　所以這些發(fā)達國家在發(fā)展過程中，并沒有把三農問題聯(lián)系起來，他們是只有就農業(yè)問題、農村問題、農民問題，單項的分別研究，至多也只把農村、農民或農村農業(yè)問題聯(lián)系起來研究。并沒有三農問題的理論。

　　中國在改革開放過程中特有的城鄉(xiāng)關系，特有的城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，產生了三農問題的理論。

　　關于三農問題的理論，是中國改革開放過程中形成的理論，可以說是中國社會科學理論界的一個重要成果。這個理論的形成和運用，對于深入認識我國的基本國情，用以指導社會主義現代化建設的實踐，很有意義。在一個比較長時間以來，我們特別重視解決我國的農業(yè)問題，著力解決糧食和主要農產品的生產問題，以保證有效供給。但是當1984年取得改革以來的第一個特大豐收以后，農村出現了賣糧難，賣棉難等問題，隨后又出現了“打白條”，農民負擔重，干群矛盾沖突增加，農村社會不安定和城鄉(xiāng)差距擴大等等的問題。這諸多問題的出現，使一部分學者和實際工作部門的同志，意識到農村工作，不僅要解決農業(yè)問題，與此同時，還要解決發(fā)農民問題，農村的問題，并且對農業(yè)、農民、農村這三個方面的問題，聯(lián)系起來作了分析和研究，寫出了一批比較有說服力的著述。在90年代中期以后，一部分學者和實際工作部門的同志已經把農業(yè)、農村、農民問題聯(lián)系起來作了研究和分析論述。三農問題的理論就在全國形成了共識，被引用到文件、媒體和各種論著里。

　　1998年10月，在十五屆三中全會上，江澤民同志指出：“農業(yè)、農村和農民問題，是關系改革開放和現代化建全局的重大問題。沒有農村的穩(wěn)定，就沒有全國的穩(wěn)定，沒有農村的小康，就沒有全國人民的小康。沒有農業(yè)現代化，就沒有整個國民經濟的現代化。穩(wěn)住農村這個大頭，就有了把握全局的主動權�！�

　　運用三農理論，對其他國家問題進行研究也很有意義。1998年，我應日本早稻田大學的邀請，到日本訪問。在一次學術會議上，我用三農理論對中日兩國的農村問題進行了比較分析。確實能說明很多問題。

　　日本的現代化道路，同歐美等發(fā)達國家是基本相似的。日本首先是通過高額農業(yè)稅等方式，從農業(yè)、農村取得積累，使大量的資金和農產品進城辦工業(yè)，搞工業(yè)化。與此同時，大量農民也進城了，轉變?yōu)槎�、三產業(yè)職工，同時也成為城市居民。所以日本的工業(yè)化、城市化、現代化是同步的。而當工業(yè)化搞起來之后，積累了資金、有了錢，就反哺農業(yè)，用農機、化肥等現代生產資料武裝農業(yè)，使農業(yè)現代化，大幅度提高農產品價格，給農業(yè)補貼，使農民富裕起來，基本達到同城市居民的收入水平，也就解決了農民的問題。70、80年代以后，國家運用二、三產業(yè)積累的資金，對農村進行大規(guī)模的基本建設，修道路、水利、通電、通電話，整治環(huán)境，使農村也現代化起來，逐步消除城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)一體化。把農村問題也解決了。

　　但是，日本是個人多地少的國家，加上，60年代后，日本政府為了要大規(guī)模出口工業(yè)產品，開拓工業(yè)品市場，不惜犧牲本國農業(yè)，大規(guī)模進口農產品。所以從70年代以后，日本的食品和棉花等工業(yè)原料，大部分和全部要進口�，F在日本50%以上的食品和農產工業(yè)原料都是進口的，所以日本的食品價格是全世界最貴的，這使人民的生活質量不能不受到一定的影響。日本作為一個經濟大國，日本的農業(yè)是一個問題，用三農理論來分析，日本今天，農民問題解決了，農村問題也基本解決了，但農業(yè)問題還沒有解決。

　　中國正好相反。改革開放以來，我國的農業(yè)執(zhí)行鄧小平一靠政策、二靠科學的方針，通過改革和發(fā)展，我國的農業(yè)連年獲得大豐收，1996年糧食超過1萬億斤，棉花超過8400萬擔，自此，中國的糧食和其他主要農產品的供給已經由長期短缺，轉變?yōu)榭偭炕�本平衡而豐年有余。中國用占世界近10%的耕地，供養(yǎng)了占世界21%多的人口，并且自1997年以后，每年農產品純出口50億美元左右，所以用三農理論來分析，當今的中國，可以說農業(yè)問題基本解決了，但農民問題、農村問題還沒有解決。

　　二、當今中國的三農問題

　　為什么說：農業(yè)問題已經基本解決了，農村問題、農民問題還沒有解決？下面分來分析一下這幾個問題。

　　(一)農業(yè)問題：

　　對農業(yè)、農民、農村問題的要求，或者說當前農村工作的基本任務有三條�！氨ＷC有效供給，增加農民收入，保持社會穩(wěn)定�！�

　　保證有效供給是指農業(yè)要為社會提供足夠的糧食棉花和其他各種農產品，以滿足人民群眾生活和國民經濟建設的需要。從歷史上說，自從蘇聯(lián)實行社會主義計劃經濟體制以后，農村實行集體經濟體制以后，蘇聯(lián)和其他社會主義國家的糧食和農產品的供給一直未能很好地解決，這是長期困擾社會主義國家的一根軟肋。中國在實行合作化以前和合作化初期(1958年以前)曾經是糧食和農產品的純出口國。但從1961年以后，我國就開始吃進口糧，成為糧食棉花等主要農產品的進口國。

　　從1959年，我們國家就提出了農業(yè)是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。以后，國家就一直把發(fā)展農業(yè)放在國民經濟工作的首位，投入了巨大的人力、物力和財力。但是，一直到人民公社解體，糧食和農產品短缺的問題始終沒有解決好。第一代領導人，從毛主席到管經濟的陳云，到李先念，老百姓的吃飯問題，一直是壓在他們心頭的大包袱。在毛主席的晚年，在經濟上可說是個重農主義者，“農業(yè)兒字憲法”，“農業(yè)是國民經濟的基礎”，“以糧為綱”，“農業(yè)學大寨”，“要實現農業(yè)機械化”等等，都是他第一個提出來的。陳云同志甚至說到：“手中有糧心中不慌。”有個時期，李先念同志親自指揮過糧食列車的調運。

　　實踐證明，不是我們的黨和政府不重視農業(yè)，也不是我們的地不夠，更不是我們的農民不會種田，而是人民公社集體勞動，統(tǒng)一經營，平均分配這套體制不行。十一屆三中全會以后，改革開放，在黨的領導下，農村率先改革，實行家庭聯(lián)產承包責任制，農民得到了經營自主權，得到了實惠，農業(yè)生產的積極性調動起來了，農業(yè)生產連年大豐收，到80年代中期就基本解決了糧食和棉花等主要農產品的供給問題，初步解決了溫飽問題。當然，這二十多年來，農業(yè)發(fā)展也并不是一帆風順，也是有波折的，但總的趨勢是不斷前進，不斷發(fā)展，到1996年，中國的農業(yè)問題，或者說農業(yè)在保證有效供給問題上就基本解決了。

　　下面是糧、棉、油主要農產品的情況：

　　從改革開放到1996年，我國農業(yè)的發(fā)展的軌跡，大致是每隔6年，有一個特大豐收，上一個大的臺階。1978年糧食總產是6095億斤，人均317公斤。農村實行包產到戶后，連年豐收，1984年糧食總產8146億斤，第一次出現賣糧難，1985年取消統(tǒng)購，實行糧食合同定購，實際是降低糧價。打擊了農民的生產積極性，當年糧食減產7%，出現了新的徘徊。1986年后又調整政策，到1990年農業(yè)獲得第二個特大豐收，糧食總產8925億斤，8925億斤接近9000億斤。這年糧食豐收，出乎許多人的意外，北京人很多人不相信，國務院發(fā)言人開始報8400億斤，后來又報8500億斤，但統(tǒng)計局年終報了8925億斤。有關領導怕虛報了，開常務會議定，報8700億斤。(統(tǒng)計局有意見，在1991年統(tǒng)計年鑒上報8700億斤，既沒有尾數，也沒有報稻谷、玉米等分類數。這個數是1991年安徽和華東大水災，全世界賑災搞得轟轟烈烈，但到秋后一統(tǒng)計，糧食總產仍是8706億斤，并沒有減產，這樣才在1992年統(tǒng)計年鑒上更正了過來。)

　　1991年減產，1992年、1993年略增，但自1992年小平同志南巡講話后，各地經濟建設掀起了新高潮，各地大搞開發(fā)區(qū)，農民工大量進城，城市居住人口增加，對糧食和農產品的需求增加，糧食和農產品市場價格從1993年秋后開始猛漲，有的省區(qū)已經取消了糧票的又開始重用。不得已從1994年又大規(guī)模進口糧食。同時又大幅度提高糧食收購價，1995年增產糧食430億斤。農業(yè)形勢已經開始回升。有關領導還怕靠不住。1995年還決定1996年再大幅度提高糧食收購價格，并且預先發(fā)布了。由此進一步調動農民的種糧積極性，有些農民工返鄉(xiāng)種田了，再加上1996年，風調雨順。

　　1996年取得農業(yè)的第三個特大豐收。當年糧食總產50454萬噸，也就是突破1萬億斤。據推算這個1萬億斤就是50年代毛澤東同志領導制定的農業(yè)發(fā)展40條綱要，要求各地分別達到畝產400斤、500斤、800斤的總產量。到1996年，終于達到了。

　　1996年，是中國農業(yè)發(fā)展史上的一個里程碑。從此，改變了中國農產品的供求格局，由長期短缺，供不應求轉變?yōu)楣┣笃胶�，豐年有余的格局；
從此，中國的主要農產品由賣方市場轉變?yōu)橘I方市場；
從此，中國的農產品由追求數量轉變?yōu)閿盗抠|量并重，主要追求質量的階段；
從此，中國的農業(yè)生產進入了不僅受資源約束，而且也受到市場約束的階段。所以說，1996年特大豐收以后，中國農業(yè)發(fā)展進入了一個新的階段，中國的農村發(fā)展進入了一個新的階段。

　　中國農業(yè)、農村進入了新階段之后，我們的認識，我們的政策，卻沒有與這個新階段、新形勢相適應的改變，以致現在的農業(yè)，現在的農村又出現了一系列新的問題。

　　對于糧食和主要農產品的供求關系已經變了，已經由長期短缺，從此變?yōu)楣┣笃胶�、供過于求的形勢，缺乏充分的認識，因而也就沒有相應的政策改變。我們被長期短缺害苦了，害怕了，所以總怕不夠，總怕再短缺怎么辦？

　　至今，學術界，有關部門還沒有說明白，為什么1996年糧食超過一萬億斤以后，至今已經7年了，除了98、99兩年超過1萬億斤以外，每年都在9000億到98000億斤徘徊，今年有可能減到9000億斤以下。而這七年人口增長了7300萬，(點擊此處閱讀下一頁)

　　城市化率提高了10個百分點，對糧食、農產工業(yè)原料和其他農產品的需求顯然是大幅度增加了。但為什么糧食等主要農產品仍還是供過于求，糧食庫存仍然有4000多億斤，糧價不漲反降，(大米、玉米、小麥的遠離價比1996年降了30%)這是為什么呢？

　　就糧食問題來說，有一種解釋，就是1996年的大豐收，不僅是糧食的大豐收，而且是農產品的全面大豐收。由于1997年以后糧食的形勢變了之后，而畜牧業(yè)、水產、蔬菜、水果等還是繼續(xù)大幅度增產，從以下的數據可以有一個說明：

　　2001年糧食總量比1978年增長48.5%，人均增長12.3%.但是油料總產量增長449%，人均增長315%.肉類總產量比1978年增長640%，人均8.9公斤增加到39.5公斤，增長3.44倍。水產品總產量比1978年增長842%，人均由4.7公斤增加到34.4公斤，增長6.32倍。水果總產量比1978年增長913%，人均由7.3公斤增加到52公斤，增長6.15倍。

　　中國人的傳統(tǒng)，把糧食稱作主食，其他食品稱作副食。而這些副食品都是成倍、幾倍的增長，現在大多數城市居民和農村的富裕農民已經反副為主，主要吃的是雞鴨魚肉、蔬菜水果。糧食的直接消費大大降低了。說明中國的食品消費結構，主要是城鎮(zhèn)居民的食品消費結構已經發(fā)生了根本性的變化。所以1996年以后糧食產量雖然有所下降，但仍然銷售不暢，價格低迷。

　　總體說來，1996年以后，我國的農業(yè)進入了一個新的階段，就保證有效供給這個主要任務，已經基本上實現了。或者說，中國的農業(yè)問題已經基本解決了。所以說基本實現，基本解決，是因為農業(yè)問題并沒有一勞永逸地從根本上解決，還潛伏著不穩(wěn)定的因素，諸如土地、水資源短缺，農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，水利等基礎設施建設還不理想，抗大災能力不強，農業(yè)科技推廣系統(tǒng)不健全，農業(yè)的產前產后服務體系也還未建立起來。主要是靠千家萬戶的小農經濟在生產，勞動生產率，農產品的商品率都很低，離現代化的農業(yè)的目標還有很大距離，我們還有很多工作要做。

　　(二)農民問題

　　農業(yè)問題基本解決了，但農民問題、農村問題還沒有解決。

　　農民問題是三農問題的核心問題。農業(yè)是農民從事的產業(yè)，也可說是職業(yè)，農民是從事農業(yè)的勞動者。農村是農民生產生活和居住的社區(qū)。農民問題在中國這樣一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國有特殊重要性，毛澤東同志在1950年就說過，“中國的主要人口是農民，革命靠了農民的援助才取得了勝利，國家工業(yè)化又要靠農民的援助才能成功�！�(毛澤東選集第5卷第26頁)

　　實踐證明，這個說法是完全正確的。50年來，我們的社會主義現代化建設經歷了多個階段，有晴有陰，風風雨雨，有順暢，也有曲折，有一條經驗是很鮮明的。凡是黨和國家的政策符合大多數農民群眾的愿望和利益，這個階段的社會主義事業(yè)就順利就發(fā)展(如土地改革，如改革開放，如實行聯(lián)產承包責任制，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等)而且是黨和政府的政策不符合實際，乃至有損于農民群眾的利益，那這個階段的工作就困難，經濟建設等事業(yè)就停滯，緩慢，社會問題就增多。實踐還證明，與農民頂牛是頂不過的。

　　十一屆三中全會，總結了一條很重要的基本經驗：“在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利”，這樣才能調動農民群眾的積極性，這是“確定農業(yè)政策和農村經濟政策的首要出發(fā)點”。

　　現在的農民問題表現在哪些方面呢？

　　1、農民人口眾多，至今還是9億農民。

　　中國本來是農業(yè)大國，農民多是客觀存在。我這里說的農民多，是指我們在工業(yè)化過程中，農民是理應減少的，但我們卻一面在工業(yè)化、城市化，一面在農民大量增加，這是同工業(yè)化發(fā)展規(guī)律不相符的。由此引起了種種社會問題。

　　1949年，總人口是54167萬人，農業(yè)人口48402萬人，占89.4%1952年，總人口是57482萬人，農業(yè)人口50139萬人，占87.2%1958年，總人口是65994萬人，農業(yè)人口54704萬人，占82.8%1978年，總人口是96259萬人，農業(yè)人口79014萬人，占80.08%從1958-1978年，這20年農民增加24310萬人。平均每年增加1215.5萬人。1998年，總人口是124810萬人，農業(yè)人口86868萬人，占69.6%這20年農村絕對人口又增加7854萬人。平均每年增加392萬人。1999年總人口125786萬人，農村人口82038萬人，占65.2%2000年總人口126743萬人，農村人口80837萬人，占63.8%2001年總人口127627萬人，農村人口79563萬人，占62.3%1999年以后，從公布的城鄉(xiāng)人口數據看，農村人口下降得很快。三年減少農民789萬人，每年減263萬人。但這是按城鄉(xiāng)分，如果按農業(yè)戶口非農業(yè)戶口分，2001年農業(yè)戶口的農民仍有9億多。

　　一個工業(yè)化迅速發(fā)展的國家，一面是大規(guī)模的工業(yè)建設，一面農民大量增加。(1952年是5億農民，2001年是9億農民，50年增加4億)而耕地等主要生產資料增加不多，這是當今農民問題嚴重的根源。一個工業(yè)化現代化國家，總不能是一個農民占75%的絕對多數。如何減少農民這是我們今后面臨要解決的重大任務之一。

　　2、農民太窮，農民太苦。

　　關于農民的窮苦要說兩句話。第一是改革開放以來，農民的生活有了極大的改善，收入有了很大的提高，絕大多數人解決了溫飽問題，這是歷史上從未有過的。1978年農民人均純收入134元，2001年，農民人均純收入2366元，扣除物價因素，每年遞增4.6%.應該說，這是很大的成就，很大的進步。

　　第二，農民窮苦是相對城市居民比較而言的。相對我們的經濟成就而言的。十六大說我們要建設惠及十幾億人的全面的小康社會，從1978年到2001年，我國的DGP 翻了三番多，年遞增9.35%，但占人口75%的農民都沒有得到相應的實惠。

　　特別是1997年以后，由于農業(yè)發(fā)展進入了新階段，農業(yè)產品供大于求，農產品銷售不暢，價格低迷，農民的收入增幅，逐年下降。1996年9%，1997年4.6%，1998年4.3%，1999年3.8%，2000年2.1%，2001年4.2%.2002年4.6%.這幾年所以還略增，主要是靠打工和非農經營收入增加來彌補的。事實上中國現在還有62%的農民單靠農業(yè)收入，這部分農民的收入，這些年是減少的。已經連續(xù)7年了，大部分農民的收入是停滯和減少的。

　　相比而言，2002年與1995年相比城鎮(zhèn)居民的可支配收入增加3415元，平均每年增加487元。同期農民人均純收入從1995年的1577元增加到2002年476元，只增加899元。平均每年增加128元。于是差距擴大了。城鄉(xiāng)差距1995年是2.72∶1，2001年擴大為2.92∶1.2002年又擴大為3.1∶1.

　　我們從90年代中期開始就說要千方百計增加農民收入，千方百計減輕農民負擔，保持社會穩(wěn)定。后來又說要“少取、多予、放開”，好幾年過去了，政府也想了好多法子，采取了不少措施，但收入就是上不去，負擔實際上也是下不來，城鄉(xiāng)差別在繼續(xù)擴大，社會穩(wěn)定怎么能穩(wěn)得住？

　　2001年，我在上海參加一個小的研討會，會上一位中西部的縣委領導說，總的說來，90年代的農村無論是改革和發(fā)展，都不如80年代，而1997年中中西部的農村是一年不如一年。上海的同志說，相比而言，90年代的上海大大好于80年代，而1995年以后，上海是一年比一年好。我是研究農村問題的，我在上海工作過，經常去上海，這兩方面的情況我都熟悉，可以證明，這兩句話都是真的。問題就出在這里，一個一年比一年好，一個一年比一年差，而且這種差距擴大的趨勢還在繼續(xù)。

　　3、農民更散了。

　　農民內部的分化從80年代實行家庭經營以后就開始了。首先是職業(yè)分化了，已經不是單一的農民了，1989年我以職業(yè)為標準把農民劃分為8個階層。農業(yè)勞動者，農民工，雇工，個體工商戶，農村知識分子，鄉(xiāng)企管理者，私營企業(yè)主和農村管理者。這些年農民分化更加迅速了。

　　其次表現在收入上。前面講的農民收入是平均數。在平均數下面掩蓋了很多問題。以2001年為例，當年人均純收入為2366元，其中在平均數以下的占58%.有13.22%收入在1000元以下，也就是說還有11950萬人為貧困農民，其中2268萬人年均收入在500元以下，是絕對貧困的農民。國家現在定的貧困標準是625元/年收入，按此計算則貧困農民為3000萬人。另外還有約9000萬農民徘徊在溫飽線上。這些年有一部分地區(qū)先富起來了，有一部分人先富起來了。

　　從全國來看2001年農民人均純收入超過平均數的只有10個省，依次是上海(5871元)，北京(5026)，浙江4582)，天津(3947)，江蘇(3784)，廣東(3770)，福建(3381)。在平均線以下的有21個省市區(qū)，最低是西藏(1404)，貴州(1412)，陜西(1491)甘肅(1509)，云南(1534)，青海(1557)。最低的西藏和最高的上海相差4.18倍。

　　在一個縣內，一個鄉(xiāng)內，一個村內，農民與農民之間的收入差距就很大。在農村特別在東部地區(qū)的農村和在大中城市郊區(qū)，有少數農民由于經營非農業(yè)，確實富起來了，有些則是暴富了。而這些地方，還仍有貧困戶，相差的懸殊就更嚴重。90年代就曾有過一個說法，說最富的人在農村，最窮的人也在農村，這是有根據的。

　　4、農民太弱。

　　當前農民正遇到一個極大的問題。有不少地區(qū)在“加快城鎮(zhèn)化”、“經營城市”、“以地生財”等的口號下，空前規(guī)模地侵奪強占農民的承包地，只按計劃經濟時期規(guī)定的標準給極少的土地補償費，并且對失地農民不作適當的安置。這種不平等不等價的交換，一方面使失地農民數以方萬計，(有人估計在4000萬左右)。而另一方面有些政府、官員，不法房地產商則從中漁利，客觀上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部門福利越好”的現實。這就是為什么這些年中央三令五申要保護耕地這個基本國策得不到落實貫徹的根本原因。

　　據國土資源部主辦的《中國土地》雜志，2001年第9期劉田一文說：“近20年內，國家向農民征用土地約1億畝，國家利用壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農民手里拿走土地資產達2萬億元以上(這顯然是一個保守的估計數)�！边@2萬億元以上的資金，成了這些年不少政府的第二財政，主要用于城市建設，城市擴漲上，對農村則是莫大的損失，有人推算，這筆資金如果大部能用到農村的公共產品和基礎設施建設上，那末，農村的發(fā)展將大為改觀，城鄉(xiāng)差距就不會像現在這樣懸特殊。

　　值得嚴重注意的是，如今新一輪圈地運動正在各地特別是東部和中部比較發(fā)達地區(qū)瘋狂地展開，據24個省(區(qū)、市)不完全統(tǒng)計，目前已經圈地的各種開發(fā)區(qū)有3500多個，占地3.6萬平方公里(5400萬畝)。

　　大家都看好土地價格未來會飚升，大利所在，一些沒有國家責任心的官員和不法商人(包括外商)內外勾結，以各種名目侵占農民的耕地。所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強迫農民遷移，美其名曰：“成片開發(fā)”、“國家建設”、“城市化需要”。現在的農民是弱勢群體，無權無勢，無組織，只好任人驅趕。在地方求告無門，只好到省到中央告狀，近幾年農民上訪中，土地問題已居首位。

　　農民承包的土地，具有生產資料，家庭財產，生活保障三種功能，侵占農民的土地，也就剝奪了農民生產生活的來源，又不作合理的安置，這幾千萬人怎么生存，怎么發(fā)展？據調查，這次圈占的5400萬畝土地，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等東南沿海和大中城市城郊等經濟發(fā)達地區(qū)，這些地是上好的刮金板田。這里人多地少，涉及到5000萬人以上，這里的農民原來因為靠近城市，一般都比較富裕。一旦失去土地，有相當一部分農民將會由富裕農民變?yōu)樨毭�，變�(yōu)闊o業(yè)游民，這么大的一個群體，會產生諸多的社會問題，國家能安寧嗎？這些本來是富裕的農民，一旦失去土地。他們就成為無地、無業(yè)、無收入的三無游民。

　　近幾年，還多少有些原來的積蓄和少量的土地補償金，一旦這些錢用完了，他們唯一的出路，就是涌向政府。這幾千萬人的沖擊，社會忍受得了嗎？

　　近代以來，一個國家或地區(qū)要實現現代化、工業(yè)化、城市化，城市規(guī)模必然要擴大，都要占用農民的農田。但是，占用的方式，政府或者企業(yè)都是通過等價交換的方式，用地方以市場價格買得土地，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農民一方賣出土地，得到相應的資金。農民用得到的資金或投資于二、三產業(yè)，或到另外的農村購置土地，有安身立命之所，雙方平等自愿，一般都沒有以后的糾紛。

　　我們現在已經實行社會主義市場經濟體制，但是占用農民的土地問題上仍在沿用計劃經濟體制那一套辦法(有些變化，實質未變)，用不平等、不等價和行政命令的辦法侵占農民的土地。從近期看，這種辦法既省事(不用平等協(xié)商)，省錢(低償)，又快捷(一紙命令就可以了)，就可從農民那里得到土地，但是，失地的農民將來怎么力？他沒有職業(yè)要找你，生活困難要找你，生老病死要找你，子孫后代有了問題也會找你。因為土地是農民的命根子，你把他的生產生活之源無償少償地拿去了，他當然要找你(五十年代建大水庫，無償少償占了農民的土地，直到現在水利部還在接待上訪的農民)。房地產商人，外國老板賺了錢走了，不管，我們是人民政府，能脫得了干系，不管嗎？這種計劃經濟體制模式的征地辦法，現在看是多快好省的，實際上是后患無窮。既對農民不利，對農村發(fā)展不利，對國家對城市發(fā)展也是不利的。因為這是不符合經濟規(guī)律的。是違背大多數農民利益的。另一方面，一些地方干部已經總結出了“以地生財，，以財建市，以市引商，以商發(fā)財，以財升官”的道路，因為這是成為一種風潮，財富數以千億萬億計，會有多少干部墮落，是可以相見的�？匆豢闯煽私�、胡長清、慕綏新、馬向東、于飛(廣東)、李嘉廷，哪一個不是以地生財的。而這兩方面的問題最后都會沖到我們的黨和政府面前來。我們能坐視不管嗎？今年以來，溫家寶總理已經多次就當前嚴重的土地問題作過多次批示。僅6、7兩個月長篇批示就作過四次。暴利所在，僅靠說話是不夠了，看來，非要采取更嚴厲的斷然措施是剎不住了。

　　(三)農村問題

　　清代以前，中央政府只管到縣，向縣派出行政長官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不派官吏，靠鄉(xiāng)紳和類似今天的自治組織管理。民國以后，還是提倡鄉(xiāng)村自治，但在一部分省，在縣以下設區(qū)公所、鄉(xiāng)公所。由縣政府任命區(qū)長或鄉(xiāng)長。新中國成立之后，開始也是承舊制，在縣以下設區(qū)、設鄉(xiāng)，1954年憲法實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政權組織，建立鄉(xiāng)人民委員會。1958年公社化之后，實行政社合一，行政也由公社委員會施行。人民公社實行“三級所有，隊為基礎”。在公社下設生產大隊，大隊下設生產隊，也是政社合一的，既是集體經濟組織，也是行政組織。

　　1983年撤消人民公社，政社分開，公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，生產大隊改為村民委員會，生產小隊改為村民小組。20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有合并或變動的，2001年全國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)40161個，村民委員會709257個，村民小組或自然村365萬多個。農戶口24432.2萬個，有農民(農業(yè)戶籍)90398萬人。行政機構的基本框架還是人民公社時期留下來的。

　　現在應該研究的問題是，這個農村基層政權的架構，適合不適合已經改變成了一家一戶小農生產的格局，也就是說這個上層建筑同經濟基礎是否適應，以及同將來農業(yè)現代化生產是否適應。

　　農村實行家庭承包責任制之后，曾有過一段平靜的階段，干部和群眾互相相安無事，“土地到了戶，何必要干部”。

　　1984年大豐收以后，農村出現了賣糧難。1985年糧食由統(tǒng)購統(tǒng)銷改為合同定購。當年糧食減產，市場糧價漲了，比合同定購的定價高出不少，于是就有要基層干部催農民交糧的任務。鄉(xiāng)村兩級干部的任務量又加重了，權力也就大了。

　　80年代中期以后，隨著城鄉(xiāng)經濟建設的發(fā)展，農村的各項建設各項事業(yè)發(fā)展起來，例如修路，水利建設，義務教育，掃除文盲，綠化村鎮(zhèn)建設等等，各種任務一項項布置下來，干部們又忙碌起來。

　　在東部沿海和大中城市郊區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起了，那時多半是鄉(xiāng)辦村辦的集體經濟。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)、村兩級有可觀的經濟收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部有了經濟作后盾，可以自主增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事人員，于是經濟委員會，工交辦公室，交通管理站，電站等等，自設的機構陸續(xù)增加，由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)助理，如計生、民政、文教、林業(yè)、土地管理等助理升格為七所八站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不脫產干部大大增加，致使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由30多個干部膨脹到上百人，一百多人，幾百人。80年代后期，在有些發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建的辦公大樓有8層的，也有十幾層的辦公樓。

　　這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，在發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦了，就逐漸傳播到中西部地區(qū)，這些地區(qū)經濟并沒有發(fā)達起來，但七所八站也建起來了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成倍，幾倍地增加，這些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有經濟來源，上級對編制外的人員，沒有財政撥款。于是就只好向農民攤派，農民的負擔就一年一年加重。

　　到1992年，各地關于農民負擔沉重，干群矛盾緊張，沖突不斷的狀況反映到中央。1992年冬，剛開完十四大，江澤民同志就親自到湖北召開干部會議研究解決農民負擔重，農村社會不穩(wěn)定的問題。隨后有一批農村增收減員的政策出臺。解決了一部分這方面的問題。

　　1993年，國家實行宏觀經濟調整，實行財政、稅收外匯外貿等方面的重大改革。以提高財稅收入在GDP 中的比重，提高中央級財政在中央和地方財政總收入中的比重。實踐證明，這項改革是必要和正確的。從此使國家財政收入大量增加，中央級財級收入大量增加，這對加強中央的宏觀調控能力，保證經濟健康發(fā)展，抵御后來的亞洲金融風暴起到了積極作用。

　　這項改革的問題是，雖然解決了中央和省級財政的劃分問題，但并沒有完全解決好省級同地級，地級同縣(市)級，縣同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政和事權的劃分問題�？偟那闆r是凡是，好的穩(wěn)定的財源、稅源都向上收了，而困難和包袱都放到下面去了。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權，國稅所、地稅所設立了，財政所也設立了，但中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數沒有什么二、三產業(yè)的稅源，幾百人的工資要發(fā)的，哪里來？一是向農民攤派，二是借債，農民負擔又加重了。這個問題已經七年了，現在仍有相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額發(fā)工資，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)背著沉重的債務。

　　現在農村的問題主要有以下幾個：

　　1.機構龐大。大量的半脫產、不脫產人員，中央1998年開始的機構改革，這兩年貫到鄉(xiāng)里了，一再申明要精減這些人(一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式編制平均只有30人左右，實際平均在100人以上)(不包括鄉(xiāng)村教師)，超編在300萬人以上。要裁減這些人很困難，一是現在各級布置下去的如此多的工作，客觀上漢有完全減掉。再減，首先要減事，減任務，而這些人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，也是種謀生的手段，是就業(yè)，減掉這些人，這幾百萬人的就業(yè)也是問題。

　　2.鎮(zhèn)債務沉重。據1998年農業(yè)部等6部委調查，中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債是400萬元，村級負債是20萬元。財政部財政所的統(tǒng)計是鄉(xiāng)村兩級2000年的債務是3200億元，有學者估算，現在實際已超過5000億元以上。

　　現在的財政體制不改。不僅老債還不掉，實際也無財政保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要自己去收錢給自己發(fā)工資�，F在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記在借債、還債，躲債中過日子，他們是風箱中的老鼠，兩頭受氣。

　　有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收不到錢，無力運轉，只好放假自謀生路，實際是癱瘓了。國務院發(fā)展中心有幾個干部到寧夏一個偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)去調查，去了三次，鄉(xiāng)政府大門鎖著，第四次去還是鎖著。門外不遠有個老漢在放羊，上前詢問，鄉(xiāng)干部到哪去了。老漢說好久不見他們了。后來又補了一句：“看樣子共產黨好像要撤了�！�

　　3.農村干群關系緊張，農村社會矛盾沖突嚴重，群體事件時有發(fā)生。

　　前面說過，在發(fā)達地區(qū)，不少鄉(xiāng)村干部，為了搞政績，以地生財，率先實現現代化，搞開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)，濫占亂占農民的耕地，有些地方為了成片開發(fā)，不惜拆農民的老屋，挖農民的祖墳，由此引起了嚴重的社會矛盾，正在醞釀著更大的矛盾，有人說這幾千萬失地無地農民，是一顆不定時的經濟炸彈！

　　在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據，債務沉重，只好向農民攤派，政府搞了費改稅改革，農民減了負擔，中央財政300億投入是不夠的，不少地方不久就出現反彈。

　　農村干群關系緊張，沖突屢有發(fā)生，現在民告官的案件日漸增多。2000年農民上訪上告的總數第一次超過了城鎮(zhèn)。國土資源部上半年群眾反映征地糾紛，占上訪總量的73%，其中40%的上訪人是訴說征地糾紛問題，其中87%是反映補償不足，安置不當的問題。國家信訪局2002年受理土地征用的初信初訪共4116件，都是農民反映失地失業(yè)的問題。其中浙、蘇、閩、魯、粵五省占41%.農業(yè)部的來信來訪中2001、2002兩年有關土地征用和流轉問題的都在50%以上。

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