嚴(yán)泉：民主遺產(chǎn)：清末民初上海的地方自治

　　[內(nèi)容摘要] 20世紀(jì)初上海的地方自治歷時(shí)22年，在內(nèi)部權(quán)力關(guān)系構(gòu)建、外部權(quán)力關(guān)系處理等制度設(shè)計(jì)方面，均很好地體現(xiàn)出憲政民主體制分權(quán)與制衡的特點(diǎn)，充分說明當(dāng)時(shí)人們已經(jīng)認(rèn)識到民主政治是地方自治的基石。在具體實(shí)踐中，上海地方自治通過選舉、議案和申訴等制度參與途徑使民眾接近政治，從而改變了市民與政治的關(guān)系。主導(dǎo)自治事業(yè)的精英人物經(jīng)過地方自治的實(shí)踐，逐步習(xí)慣以協(xié)商妥協(xié)的方式處理沖突與分歧，形成一種較為成熟的民主政治文化。

　　[關(guān)鍵詞] 清末民初 上海 地方自治

　　研究近現(xiàn)代中國的地方自治問題，有一些問題是無法回避的。例如，推行地方自治的實(shí)際成效怎么樣？地方自治制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)有哪些？地方自治最后失敗的真實(shí)原因是什么？長期以來，這些難題一直困繞著關(guān)注近現(xiàn)代中國民主化進(jìn)程的人們。周松青的《上海地方自治研究（1905-1927）》一書，以20世紀(jì)初的上海地方自治為個(gè)案，對當(dāng)年的自治進(jìn)程作了全景式的描述，將一段塵封已久的歷史極其清晰地重新展現(xiàn)在世人面前，為探尋制度變革之道，作出了新的嘗試。[①]

　　一、地方自治的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

　　為期22年的上海地方自治開始于1905年，歷經(jīng)清末民初（1905-1914）、工巡捐局（1914-1923年）、市公所（1923-1927年）等三個(gè)時(shí)期。清末民初之際地方自治進(jìn)行的時(shí)間最長，差不多有十年時(shí)間。1914年袁世凱政府宣布停辦自治，上海地方自治亦告中止，此時(shí)出現(xiàn)的工巡捐局實(shí)際上承擔(dān)了自治的功能，雖無自治之名，仍有某種自治之實(shí)。1923年，在全國聯(lián)省自治運(yùn)動的激勵(lì)下，上海市公所接管工巡捐局的工作，自治正式恢復(fù)，此后一直延續(xù)到國民黨政權(quán)的建立。從制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的視角來觀察這一時(shí)期的上海地方自治歷程，筆者認(rèn)為至少有兩個(gè)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注。

　　首先是上海地方自治的制度設(shè)計(jì)。制度設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵的是三個(gè)方面的內(nèi)容，一是地方自治內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的構(gòu)建，二是地方自治外部權(quán)力關(guān)系的處理，三是地方自治行政管理規(guī)章的制訂。

　　內(nèi)部政治權(quán)力關(guān)系的構(gòu)建，主要涉及到行使立法權(quán)的議事會（議會）與行使行政權(quán)的參事會之間的關(guān)系設(shè)定。1、議事會對參事會的制約權(quán)。在晚清新政時(shí)期，上海地方自治機(jī)構(gòu)通過上級地方政府取得合法的自治權(quán)力，權(quán)力主要集中在議事會，議事會成為合法的權(quán)力來源，它的主要權(quán)力表現(xiàn)在通過一系列約法對參事會的執(zhí)行權(quán)進(jìn)行制約，這種制約權(quán)主要包括：（1）參事會成員由議會選舉產(chǎn)生。（2）參事會的薪俸和行政經(jīng)費(fèi)來自于議會制定的公益捐條例，參事會預(yù)算得到議會認(rèn)可。（3）參事會的行政事務(wù)是對議會議決事件的執(zhí)行。2、參事會對議事會的制約權(quán)也具有反制約性。反制約性主要是：（1）參事會主持議長、副議長的選舉。（2）參事會對議會之議決，可以得多數(shù)之同意暫緩施行，呈報(bào)議會，對議會之議決也可提出異議，并交議會復(fù)議，若議會堅(jiān)持不改，可以移交府州縣議事會公斷，若再不服，由地方官申請督撫交諮議局公斷。（3）參事會議長可處理緊急事務(wù)，惟必于下次開會時(shí)報(bào)告。

　　這種權(quán)力關(guān)系構(gòu)建很好地體現(xiàn)出憲政民主體制分權(quán)與制衡的特點(diǎn)，充分說明當(dāng)時(shí)人們已經(jīng)認(rèn)識到民主政治是地方自治的基石。正如作者所說：“地方自治就其實(shí)質(zhì)而言，是由一定地域的民眾采取合法形式，通過多數(shù)選舉的方式選出特定地域的民治機(jī)關(guān)，民治機(jī)關(guān)按照法定程序進(jìn)行基本的行政工作，包括市政、教育、衛(wèi)生、福利、警察等。民治機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序設(shè)立，主要長官由多數(shù)方式選舉產(chǎn)生，它與傳統(tǒng)政治的顯著區(qū)別是，地方長官不再由中央或者更高一級的行政機(jī)構(gòu)任命，而是根據(jù)信譽(yù)、聲望、能力等一系列指標(biāo)由地方民眾選舉產(chǎn)生，其退休或被罷黜不是由高一級的長官決定。”

　　外部權(quán)力關(guān)系的處理，主要是指自治機(jī)構(gòu)與上級地方政府之間的權(quán)力關(guān)系。在晚清新政時(shí)期，議長、副議長、總董、董事的選舉和任命都需要上級政府核準(zhǔn)。與地方行政有關(guān)系的事件也需要地方官核準(zhǔn)。此外，公益捐由地方官核準(zhǔn)，地方官有委任辦事之權(quán)。1909年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，當(dāng)議事會與參事會發(fā)生爭執(zhí)時(shí)，不服地方官核準(zhǔn)，可由地方官申請交省咨議局公斷。

　　這種權(quán)力關(guān)系的處理，一方面表明地方自治與國家統(tǒng)一原則其實(shí)是一致的，關(guān)鍵在于構(gòu)建一種行政調(diào)節(jié)機(jī)制。正如有學(xué)者研究當(dāng)代德國行政調(diào)節(jié)制度時(shí)指出：“它不僅為緩和聯(lián)邦與地方之間的矛盾發(fā)揮著巨大的作用，更重要的是為國家政局的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展作出了寶貴的貢獻(xiàn)�！盵②]另一方面也說明地方自治同樣要受到一定的法律限制。今天即使在發(fā)達(dá)國家也不例外。如1982年3月法國國民議會通過了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自主權(quán)的法令》，法令明確規(guī)定市鎮(zhèn)的權(quán)力和自主權(quán)，“要尊重商業(yè)和工業(yè)的自由、一切公民在法律面前平等的原則，以及計(jì)劃法令中規(guī)定的領(lǐng)土整治條例。”該法令的還有專門條款規(guī)定：“如果任何自然人或法人的權(quán)利受到市鎮(zhèn)某項(xiàng)行政法令的損害，他有權(quán)直接提出上訴。

”[③]當(dāng)代德國的地方自治制度也是如此，“地方自治并非是指地方政府的活動完全脫離上級政府控制。為了保證政府的法治，各州對地方活動實(shí)行不同程度的監(jiān)督。對于各州委代任務(wù)，州政府全權(quán)監(jiān)督地方政府之履行；
但對地方自治事務(wù)，各州則只能實(shí)行有限控制�！盵④]

　　上海地方自治的行政管理規(guī)章制訂的內(nèi)容更是發(fā)人深省。例如有關(guān)上海治安管理的規(guī)定，當(dāng)時(shí)明確警察事務(wù)由自治機(jī)構(gòu)管理。關(guān)于警察職責(zé)，自治機(jī)構(gòu)作了詳細(xì)描述，除了刑事案件以外，還有應(yīng)行救護(hù)事件，包括迷路、疾病、醉酒、投河、落水、馬車溜韁、失物等；
應(yīng)行禁止事件，包括車子擱路、車子在夜間不點(diǎn)燈、車子不守交通規(guī)則、茶館夜間十二時(shí)后不歇業(yè)、糞擔(dān)隨路停歇等；
應(yīng)行筆記事件，包括翻造修理房屋及圍筑籬笆、在門外搭蓋涼棚、在馬路疏通陰溝、橋梁道路有損、堆積火油超過15箱、柜臺裝在門限以外、推積礙路之物在門限以外、河中有船阻擋交通、店鋪開張或閉歇、居民有搬去遷入者、人家有死亡者、居戶有婚嫁之事；
在獎(jiǎng)懲方面，日常一些細(xì)小的不端行為，如上差時(shí)與沿街婦女談話者、上差時(shí)遲到五分鐘以外者、上差時(shí)沿路食物買物及吸煙者、沿路長談?wù)�，都會受到處罰。

　　又如有關(guān)食品衛(wèi)生事務(wù)的管理，自治機(jī)構(gòu)制定了關(guān)于食物店鋪衛(wèi)生規(guī)約，對食物的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)的規(guī)定。如“牛羊豬雞鴨等店不得以有病之牛羊豬雞鴨等及熟肉之腐臭者出售”，“熏臘店、飯店、面店、熱酒店及各項(xiàng)點(diǎn)心店不得以隔宿之物出售，其糟雞糟鴨及一切食物須用紗罩，以免繩蟲貽害”，“水果攤店不得以腐爛之物出售，西瓜不準(zhǔn)切塊，如不得已須將已切之西瓜用紙遮蓋”，等等。不難看出，當(dāng)代中國社會推崇的社會事務(wù)精細(xì)化管理，在當(dāng)年已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的制度化水準(zhǔn)。

　　其次是上海地方自治的運(yùn)作程序。自治事務(wù)的運(yùn)作程序是非常嚴(yán)格的。以議事程序?yàn)槔�，在自治議會廳，由議長主持會議，宣布會議開始，議會開始時(shí)需有半數(shù)議董到會，若就某一事件，議董沒過半數(shù)達(dá)兩次，將不受議董不過半數(shù)不議的限制。一議案被議董多數(shù)否決即被撤銷。被通過提請討論的議案由議長逐條詢問議董應(yīng)否決議，若經(jīng)多數(shù)議董否決，即將議案拆去。同意議決的議案由議董議決可否。議決方法分簽字、投票、舉手三種。采取哪種方式由議長決定。議會每月開會一次，每年開年會一次，如果遇緊急事件，議長可臨時(shí)邀集會議，若經(jīng)議董三分之一以上或參事會請?jiān)敢部砷_臨時(shí)會。參事會作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，在會議的召開上更為頻繁，每星期須開會一次，每一年內(nèi)須開年會一次，年會在議會年會之后舉行。參事會由議長召集，同時(shí)有三人以上同意聯(lián)名具請?jiān)笗�呈請議長可開臨時(shí)會。書中對地方自治的運(yùn)作程序作了客觀的評價(jià)，認(rèn)為“上海自治機(jī)構(gòu)在體制上追求技術(shù)合理性和程式化的功能，成為一個(gè)重要的避震機(jī)制，能夠有效地抵御來自外部環(huán)境的變化�！边@樣可以淡出政治層面和意識形態(tài)的糾葛，保持自治機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

　　二、地方自治的成效評估

　　一般認(rèn)為，“地方自治主要包括三個(gè)方面，一個(gè)是擁有頒布地方法令的權(quán)力，另一個(gè)則是實(shí)行地方行政管理，再一個(gè)便是公民的參與�！盵⑤]公民對地方自治事務(wù)的參與可以視為地方自治的靈魂。上海地方自治正是通過選舉、議案和申訴等制度參與途徑使民眾接近政治。自治改變了市民與政治的關(guān)系。市民一改對政治的冷漠心態(tài)，而變之以積極的參加。只有參加到自治中去，才能確保自身的利益得到維護(hù)。代表之意正是體現(xiàn)在，當(dāng)涉及到社會主流的領(lǐng)域，有自己利益的代言人，以使決策對自己有利。所以，最好的方法是直接擔(dān)任自治職務(wù)，退而求其次，至少能在決策機(jī)構(gòu)中有有效的代言人。從民眾的投票率來看，隨著選舉條件不斷地放寬，1911年以前，參與投票的人只占有投票權(quán)總數(shù)的20-25％，有時(shí)甚至更低。到1913年，投票人數(shù)增加了一倍多。

　　對主導(dǎo)自治事業(yè)的精英人物來說，經(jīng)過地方自治的實(shí)踐，可以逐步習(xí)慣以協(xié)商妥協(xié)的方式處理沖突與分歧，形成一種較為成熟的民主政治文化。上海拆城案就是一個(gè)經(jīng)典個(gè)案。1906年，上海地方自治領(lǐng)導(dǎo)人李平書等人聯(lián)名上書上海道臺袁樹勛，正式提出拆城。他們認(rèn)為上海開埠以來，租界日益衰敗，原因在于南市受到城墻的局限，交通不便，地域狹小。為了繁榮商業(yè)，與租界競爭，只有將城墻拆除。這一建議得到了袁樹勛的支持。但是反對人士也不少。他們認(rèn)為城垣一拆，上海屏障盡失，盜匪、西方勢力會乘虛而入，上海將被蠶食。各派的觀點(diǎn)經(jīng)過三年多的反復(fù)討論，以及官方內(nèi)部之間的反復(fù)協(xié)商，終于達(dá)成了一個(gè)折衷方案，即不拆城，同時(shí)為了滿足城內(nèi)交通興市的需要，在原有城門的基礎(chǔ)上新辟四門，緩解城內(nèi)外交通日益增長的壓力。值得一提的是，在清末民初上海地方自治10年中，不曾發(fā)生過不服地方官核斷而請諮議局公斷的事件。地方官和自治總局的分歧更多地通過二者之間的協(xié)商解決。傳統(tǒng)政治一經(jīng)貫之的絕對權(quán)威在上海地方自治總局和蘇松太道之間的權(quán)力關(guān)系中淡化，地方自治機(jī)構(gòu)與地方政府之間一種新型的合作模式已經(jīng)初步形成。

　　關(guān)于上海地方自治的成效，有海外學(xué)者給予了較高的評價(jià)。書中引用美國學(xué)者M(jìn)ark Elvin的觀點(diǎn)，認(rèn)為1905-1014年時(shí)期的上海地方自治在有限的意義上實(shí)現(xiàn)了民主，而且最讓人吃驚的是它革除了中國根深蒂固的腐敗積習(xí)。20世紀(jì)初的中國社會變革是必須的，而且不可抗拒，但是如果中國的傳統(tǒng)精英普遍具有像上海士紳在自治中所表現(xiàn)出的創(chuàng)造能力，那么導(dǎo)致迅速突破和平變革結(jié)構(gòu)的革命就是一場災(zāi)難。在1910-1911年，如果清廷有一個(gè)或兩個(gè)政治家，有智慧或彈性調(diào)和憲政運(yùn)動，不僅可以避免一場革命，而且可以有時(shí)間建立一個(gè)以上海自治為范本的不會輕易被顛覆的新的政治秩序。

　　作者也對自治成效表示肯定，認(rèn)為：“自治作為一種實(shí)踐，隨著其進(jìn)行，具有滲透性的自治理念會改變實(shí)踐者的行為習(xí)慣和思想觀念，以及與思想觀念相伴生的價(jià)值體系。如果給予自治足夠的時(shí)間和耐心，上�？梢詫⑽魇阶灾瓮暾�地引入中國，使之開花結(jié)果。此外，自治作為一種權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，涉及到利益的重新分配和組合，以自治為載體完成的利益表達(dá)更能體現(xiàn)公正的理性訴求。”而且自治在上海社會的實(shí)踐，證明了一個(gè)結(jié)論：在一個(gè)缺乏（自治）文化傳統(tǒng)的地方，實(shí)踐某種文化，這種文化會像植物的引種一樣生根、發(fā)芽，生出較好的果實(shí)。自治在上海的實(shí)行，能夠較完善地將上海帶入一個(gè)充滿活力和自主的自治社會。它也證明了一個(gè)沒有民主傳統(tǒng)的社會，在一群有較高文化素質(zhì)的市民階層的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠走向民主社會。上海自治以做得多，說得少的方式證明了許多事情只要踏實(shí)的去做，它自然而然能成為市民的個(gè)體化實(shí)踐和思想實(shí)踐，這是許多論證和口號所希望達(dá)到卻沒有達(dá)到的。

　　三、國家、社會與地方自治的命運(yùn)

　　上海地方自治在20世紀(jì)初的成功與挫折，還很好地說明了國家與社會的互動關(guān)系，對地方自治命運(yùn)的根本性作用與影響。

　　在清末新政時(shí)期，晚清政府的改革努力一直為人們所忽視�？陀^地說，晚清政府對地方自治作用的認(rèn)知是正確的。第一，分治的方法，不是侵犯中央政府的權(quán)利，而是補(bǔ)救中央政府之不足。第二，地方自治是普及教育的基礎(chǔ)。第三，可推動民眾對社會公益事業(yè)的參與。第四，實(shí)行憲政在于發(fā)揮國民之力，讓每一個(gè)具有獨(dú)立人格的國民，享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。為此，清政府為推行地方自治作出了一定的努力。地方自治可以看作是晚清諸多新政中最具實(shí)效性的務(wù)實(shí)工作。地方自治一共進(jìn)行了五年時(shí)間，在一定程度上維護(hù)了清政府籌備立憲的信譽(yù)。在制度建設(shè)方面，代表性的改革措施就是1909年《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的出臺。

　　在民間社會參與方面，清末民初也是最為活躍的一個(gè)時(shí)期。書中特別分析了上海民間社會團(tuán)體的概況與作用。上海在1905年實(shí)行自治以前，已經(jīng)有大量承擔(dān)公共性和公益性事務(wù)的社會團(tuán)體。慈善機(jī)構(gòu)、會館、行業(yè)組織和公所、醫(yī)院、研究所、紅十字會、商會、學(xué)會、學(xué)校等。其中以商會在自治事務(wù)中影響力最大�！吧虝�是上海社會中規(guī)模最大的組織，幾乎每一個(gè)商業(yè)領(lǐng)域有成就的人都是它的會員，是上海舉行自治之前覆蓋上海全域，幾乎囊括所有地方精英具有民間色彩的社會組織�！钡胤阶灾蔚脑S多領(lǐng)導(dǎo)人也多是商會領(lǐng)袖。所以“清末上海地方自治的醞釀和啟動，與上海社會團(tuán)體的主導(dǎo)和推動分不開，上海的社會團(tuán)體是上海地方自治的核心支持資源。”

　　這些民間社會團(tuán)體有不少可以視為今天的非政府組織。在當(dāng)代轉(zhuǎn)型國家地方自治推進(jìn)過程中，非政府組織的作用相當(dāng)顯著，“非政府組織能促進(jìn)更多的市民參與到擁護(hù)改革和批判舊有的處理事務(wù)的方法中。非政府組織被看作為更深層民主改革過程服務(wù)的工具。……通過將非政府組織發(fā)展成為支持機(jī)構(gòu)，可以建立一種伙伴關(guān)系。這會加強(qiáng)地方政府行動的能力，對于強(qiáng)化民主來說也是個(gè)重要的條件�！盵⑥]但是令人感到遺憾的是，隨著實(shí)行高度中央集權(quán)的袁世凱政府與南京國民政府相繼出現(xiàn)，民間社會空間不斷被壓縮，上海地方自治在北洋時(shí)期的暫時(shí)挫折與1927年以后的失敗，也就是在情理之中了。

　�。ū疚臑榻逃�部人文社會科學(xué)研究2006年度青年項(xiàng)目階段性研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：06JC770007）

　　發(fā)表于《社會科學(xué)論壇（學(xué)術(shù)評論卷）》2008年6月號

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　　[①] 本文有關(guān)上海地方自治的材料均引自周松青著《上海地方自治研究（1905-1927）》，上海社會科學(xué)出版社2005年版。

　　[②] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關(guān)系》第231頁，（北京）中國社會科學(xué)出版社2000年版。

　　[③] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關(guān)系》第244頁。

　　[④] 張千帆：《西方憲政體系（下冊.歐洲憲法）》第210頁，（北京）中國政法大學(xué)出版社2001年版。

　　[⑤] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關(guān)系》第219頁。

　　[⑥] 埃里克.阿姆納、斯蒂格.蒙丁：《趨向地方自治的新理念—比較視角下的新近地方政府立法》第81頁，（北京）北京大學(xué)出版社2005年版。

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