楊光：地方政府行為異化：現(xiàn)行財稅體制的政治產(chǎn)物

　　財稅關(guān)系的惡化往往是政府變法或民眾革命的觸媒或催化劑。在某種程度上，財政稅收體制可視為“政治文明”和“執(zhí)政能力”的關(guān)鍵指標。因為它比憲法條文、執(zhí)政黨黨章、主流意識形態(tài)和政府承諾更真實、更準確地反映出國家與公民、中央與地方的真實關(guān)系。財政稅收牽涉到政治、經(jīng)濟與社會的方方面面：政府的組織分工與日常運作，公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與價格，公民對政府的權(quán)利與義務(wù)等等。民眾的生活質(zhì)量以及“上層建筑”的巨大開銷，都在財稅關(guān)系中體現(xiàn)出來。

　　黃仁宇認為，中國歷史上著名的王安石變法、張居正變法均出于財政壓力下“按數(shù)目字管理稅收”的改革動機，改革失敗后遭遇內(nèi)外戰(zhàn)爭，龐大的軍費開支使政府破產(chǎn)，宋、明王朝的覆亡因而無可避免。在大清朝，“厘災(zāi)”、巨額戰(zhàn)爭賠款、財政改革失敗、“保路運動”（中央與地方爭奪鐵路資產(chǎn)）等也造成了革命形勢的高漲。外國經(jīng)驗也證實了這一點，如英國革命、美國的獨立戰(zhàn)爭、法國革命等均與債務(wù)危機、財政壓力、征稅沖突直接相關(guān)。英國革命始于議會與國王爭奪征稅權(quán)；
美國獨立戰(zhàn)爭始于殖民地人民反抗橫征暴斂和稅收歧視；
法國革命始于國王為解決國家債務(wù)而不得不召開“三級會議”。降及現(xiàn)代，希特勒之得以顛覆魏瑪共和國，與一次大戰(zhàn)后戰(zhàn)爭賠款引致的財稅危機不無關(guān)系。二戰(zhàn)后亞非拉地區(qū)一些新興的民主共和政體之屢遭政變而淪為專制獨裁，或多或少也可歸因于民主政府面臨的空前財稅壓力。

　　當然，歷史不會以如此單純的面目再現(xiàn)。國家的變局雖多因財稅而起，但隨著變法、革命的深化，財稅問題通常會從主題變?yōu)楦鳖}，逐漸被一些后來居上的更宏大的主題所壓倒，甚或被完全淡忘。而革命或動亂最終所真正改變的，未必是舊體制的財稅關(guān)系，而更可能是政治、經(jīng)濟、社會關(guān)系中其他的領(lǐng)域。無論是“變法”還是“革命”，結(jié)果也非單一。是令納稅人獲得更多的政治權(quán)利與經(jīng)濟自由，還是使他們一無所獲、甚至受到更加嚴酷的專制奴役，兩種可能性同時并存，完全取決于“變法”（或革命）所在國政治力量的博奕。

　　以史為鑒，當前中國的財稅關(guān)系值得人們高度警惕。它既是“中國特色的改革”之產(chǎn)物，也蘊含著動亂與崩潰的風(fēng)險。因此，有必要從財稅體制切入，深入探討官與民、中央與地方的真實關(guān)系。本文擬分析中國的“財政承包制”和“分稅制”，以探討這兩種體制之下中央與地方真實的政治關(guān)系及其可能的演變方向。

　　一、由“財政大一統(tǒng)”向“財政承包制”的轉(zhuǎn)變

　　改革開放之前，中國的財稅體制是一種政企不分和高度集權(quán)的“大一統(tǒng)”體制。其特點是：國家直接控制全社會生產(chǎn)性資源，物資統(tǒng)一調(diào)配，資金統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)沒有人財物和產(chǎn)供銷方面的經(jīng)營自主權(quán)，家庭和個人也幾乎沒有多少可供自主支配的金融資產(chǎn)，政府既管理公共事務(wù)也控制企業(yè)和個人事務(wù)，既提供公共物品也提供私人物品。在這一體制之下，政府預(yù)算、銀行信貸、國企財務(wù)幾乎合三為一：財政是國家的帳房，銀行是國家的出納，國營經(jīng)濟是國家的車間，集體經(jīng)濟是國家的作坊，公民則是國家的奴工。中央計劃部門壟斷產(chǎn)品定價權(quán)，政府得以按照極不公平的低價格對農(nóng)業(yè)等非國有部門進行制度性盤剝，將它們的剩余收入（“大躍進”時期甚至將農(nóng)民維持生存所必需的必要農(nóng)產(chǎn)品也盤剝殆盡）通過“價格剪刀差”全部轉(zhuǎn)移到國有部門，然后，再通過國營企業(yè)的利稅上繳一并收歸政府統(tǒng)一支配。

　　表面上，在“大一統(tǒng)”體制下仍有中央、省、縣三級預(yù)算單位，但地方政府的收支權(quán)限毫無獨立性可言，既嚴格受控，又隨時可由中央收回。中央是一切人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的唯一源泉，地方政府并沒有任何與中央討價還價的資格和能力。其間，1958—1961年曾一度試行“體制下放”，將88%的中央部屬企業(yè)下放給地方管理，以此賦予地方政府較多的財權(quán)。這一分權(quán)試驗成事不足、敗事有余，為各地大“放衛(wèi)星”、大“刮共產(chǎn)風(fēng)”提供了肆意搜刮民財?shù)臋?quán)力，迅即被災(zāi)難性的“三年嚴重經(jīng)濟困難”徹底擊潰。隨著“大躍進”的慘敗，財稅體制改為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”，重又回到了財政“大一統(tǒng)”的老路上。

　　“大一統(tǒng)”財政與極權(quán)政治完全匹配，這是它在“放放收收”之長期變化之中得以存續(xù)的“合理性”前提。毛澤東時代末期，中國的國民經(jīng)濟與國家財政到了全面破產(chǎn)的邊緣。即使毛本人在世，可能也無法阻止即將到來的體制變革。而在缺乏充分的意識形態(tài)借口的情況下，“改善財政收支狀況”便成了當時的鄧派改革者最拿得出手、最有說服力的改革理由。

　　80年代開始的改革開放以中央政府試圖釋放財政壓力為契機。在這個當口上，1979年的巨額財政赤字如火上加油，為即將啟動的改革提供了一股強大的動力。這一財政動力甚至遠遠大于眾所稱頌的中共十一屆三中全會所提供的政治動力。事實上，三中全會仍然規(guī)定“不要包產(chǎn)到戶”、“不許分田單干”，它與一年多以后才從農(nóng)村自發(fā)啟動的“經(jīng)濟體制改革”實際上不太相干。三中全會的真正功勞不過是為高層權(quán)力的全面重組做好了準備，并向地方官員和民眾發(fā)出了一個變革將至的曖昧信號。

　　農(nóng)村“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的制度化是中國改革中的劃時代事件。這一事件是如何形成的呢？時任中共中央農(nóng)村政策研究室主任兼國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心主任的杜潤生回憶道：“當時貧困地區(qū)成了國家一個包袱，解決不了這類地區(qū)的吃糧問題。糧食調(diào)入省越來越多，調(diào)出省則越來越少。在計劃會議預(yù)備會期間，時任國家計委主任的姚依林與我商量貧困地區(qū)的糧食供應(yīng)問題。我建議試一試包產(chǎn)到戶，讓農(nóng)民自己解決吃飯問題。農(nóng)民選擇吃糧靠返銷糧，你把土地包給他，他就不靠你，靠自己的土地弄飯吃。姚依林認為有道理，匯報到鄧小平那里，鄧小平同意并表態(tài)說：困難地區(qū)可以搞，搞錯了再回來，有什么了不起，有飯吃就可以不搞，沒飯吃就搞一搞嘛。從此就開了個大口子�！盵1]由此可見，“甩財政包袱”才是高層的改革派降服反對派并大膽放任農(nóng)民自發(fā)改革的理由與動機。

　　此后，“撥改貸”、國企承包、“利改稅”、開辦股市、“雙軌制”、“抓大放小”、教育改革、醫(yī)療改革、住房改革等等，均如法炮制，但無一不是直接出于“甩財政包袱”這個堅定不移的改革動機。憑借這些改革措施，中央政府逐漸解除了對國營企業(yè)的投融資責(zé)任，對虧損企業(yè)、中小型國企的補貼責(zé)任，對地方政府的財政扶持責(zé)任，對教育、醫(yī)療和其他社會公益的支付（或免征）責(zé)任。人們常說，中國改革是以“放權(quán)讓利”為特征，其實不然，這一說法有倒果為因之誤。縱觀改革全程，“甩包袱、棄責(zé)任”才是中國改革的首要特征。當然，棄責(zé)離不開放權(quán)，放權(quán)是棄責(zé)的必然后果。既然要“甩包袱、棄責(zé)任”，就勢必要給地方政府、企業(yè)和個人進行體制松綁——隨著支出責(zé)任的下移，地方的財權(quán)和各微觀經(jīng)濟單位的經(jīng)營自主權(quán)也就不得不隨之擴展。然而，解讀這30年改革時，卻不應(yīng)因此而誤解了中國改革的內(nèi)在邏輯：在這一過程中，“甩包袱”是主動而為，此乃因；
“放權(quán)讓利”是被動跟進，其為果。后者服務(wù)于前者且服從于前者。這一進程類似于“巴以和談”中的“以土地換和平”，可謂“以釋放微觀經(jīng)濟自由為手段，換取推卸宏觀財政責(zé)任”。

　　在中央與地方財政關(guān)系的層面，1980年中國開始實施中央和地方“分灶吃飯”，1988年改為“財政大包干”。這兩種體制都是財政承包制，與當時推行的國企承包制大同小異，依各省情況不同共分為6種具體的承包類型。其主要內(nèi)容是：按照預(yù)先確定或逐年遞增的比例定額，交夠中央的收入份額，然后，“超收多留、欠收自補”。[2]很明顯，這一體制設(shè)計對中央的吸引力在于“交夠中央”，對地方的吸引力在于“超收多留”。至于所謂的“欠收自補”，便是從上到下層層“甩包袱”之意。此舉產(chǎn)生出兩種后果：其一是地方政府因唯恐“欠收”而自我擴權(quán)，“稅不夠、費來湊”，一時間，各地的“預(yù)算外活動”甚囂塵上；
其二是為逃避“自補”之責(zé)，各級政府便紛紛向人民耍賴，一而再、再而三地克扣、挪用必需的社會福利支出，苦苦支撐了30來年的“社會主義優(yōu)越性”終于土崩瓦解。

　　中央政府推出財政承包制是迫于支付壓力的權(quán)宜之計。它并不情愿以公正合理、規(guī)范有序、長期穩(wěn)定的方式向地方“分權(quán)”或“讓利”，只是通過給予地方官員和企業(yè)內(nèi)部人一些臨時性的財政激勵，使之產(chǎn)生創(chuàng)收、增收的積極性，以便迅速渡過財政難關(guān)。承包的好處在于，既可確保中央財政收入的穩(wěn)定增長，又可順便將中央對地方和社會的支出責(zé)任改為由地方、企業(yè)和居民自行負責(zé)。所謂“行政性分權(quán)”或“財政分權(quán)”、“財政聯(lián)邦主義”之類的說法，并非財政承包制的初衷，更不是中國改革的遠期體制目標；
相反，“分權(quán)”乃是本不在計劃之內(nèi)、卻必在情理之中的“意外”的改革后果。

　　財政承包制類似于大革命之前法國的“包稅制”。其弊端有四：一是不公平，承包的方式分門別類、各地不同，承包數(shù)額或分成比例未經(jīng)嚴格測算（當然，也不可能建立在科學(xué)嚴格、準確無誤的預(yù)測之上），這造成了“鞭打快牛”、稅負懸殊、苦樂不均；
二是不協(xié)調(diào)，承包制激勵各地盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，為與鄰省鄰市爭奪財源，各地大搞“諸侯經(jīng)濟”、市場分割、地方保護；
三是不規(guī)范，承包制助長各地隱瞞稅源和收入，各級政府為了少交多留、少支多收而各自為政、層層設(shè)防、處處設(shè)卡、瞞上欺下，財經(jīng)秩序一片混亂；
四是不道德，從中央到地方，各級政府一面以向下“甩包袱”為樂事，教育、衛(wèi)生和社會公益陷于困頓；
一面又以“創(chuàng)收”為能事，亂收亂罰、坐收坐支，競相出臺一些以費擠稅、以罰代征的土政策和土辦法，五花八門的預(yù)算外、體制外“小金庫”收入急劇膨脹，官場普遍腐敗墮落，漸至不可收拾。

　　“分灶吃飯”和“財政大包干”是救急應(yīng)變、“摸著石頭過河”的產(chǎn)物，是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“應(yīng)急型”體制。它的產(chǎn)生著眼于當時的眼前利益，最高當局也從未打算長久推行下去。因此，體制運行中的情形常常是：中央缺乏信用，習(xí)慣性地以上壓下，動不動就食言自肥、單方面變卦；
地方大耍無賴，今朝有酒今朝醉，對中央陽奉陰違、軟磨硬抗。此可謂“上梁不正下梁歪”、“上有政策、下有對策”。既然是過渡性的體制，朝令夕改、過期作廢，正是“不騙白不騙、不撈白不撈”的大好時機。

　　財政承包制之下多方博弈的最終結(jié)果是：中央雙拳難敵地方千手。中央財政收入占財政總收入的比例從1984年的40.5%一路下滑到1993年的22%，以致接近一半的中央政府支出不得不靠舉債維持。出現(xiàn)這種中央偏瘦、地方偏肥的結(jié)果，其實也是意料中事。以中國之大，各地情況千差萬別，中央政府當然沒有能力對31個省、331個地市、2,100多個縣和45,000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行有效的財政監(jiān)督。而這套財政承包制的缺陷和漏洞又實在太多，若離開了自上而下的貼身監(jiān)管，這一體制斷不可能自發(fā)均衡、自我完善、良性運轉(zhuǎn)。因此，“大一統(tǒng)”體制下所形成的中央與地方之間的“父子關(guān)系”便在財政承包制下迅速變異：大體上，地方對中央的態(tài)度，在中央管得嚴時是“看壓力”辦事，管得松時便“憑良心”辦事，總之，很難憑規(guī)則、憑制度辦事。事實上，當時各地官員主要以不惹怒中央、不危及官位為其真實的行為準則。

　　盡管中國的政治集權(quán)、組織集權(quán)并無根本性的松動，但財權(quán)的無序化分散必然會削弱真實的“中央權(quán)威”。而所謂“中央權(quán)威”，則是一黨制政權(quán)必須固守的政治堡壘。于是，財政承包制也就終于走到了盡頭。當然，財政承包制也有一些重要的“收獲”：它撕開了舊體制的缺口，以豐厚的財政利益和充足的腐敗機會俘虜并瓦解了官方內(nèi)部的反改革勢力，并使企業(yè)和個人在中央與地方爭權(quán)奪利的夾縫中獲得了有限的經(jīng)濟自由，從而使“大一統(tǒng)”的舊財政體制成為歷史。而“大一統(tǒng)”財稅體制的徹底崩塌，又使毛時代的極權(quán)政治失去了財政依托。因此，不論權(quán)勢階層有多么的不情愿，不論此后的最高當局在毛鄧之間如何左右搖擺，專制政體的總體趨勢也只能是無可奈何地走向無序和衰落。

　　以“穩(wěn)定”為宗旨的政治、意識形態(tài)系統(tǒng)與以“發(fā)展”為目標的經(jīng)濟、社會系統(tǒng)之間的分離，僵化萎縮的專制政治與無序興盛的市場經(jīng)濟之間的沖突，是鄧小平時代最為顯著的“中國特色”。在鄧時代的總體背景下，財政承包制其實也算是“生逢其時”：它剛好與鄧的實用主義理論“摸論”、“貓論”相吻合，與零打碎敲的間斷改革相配套，也剛好與“專制政治+市場經(jīng)濟”的總體局面相適應(yīng)。這一套財稅體制早已為發(fā)展的不“科學(xué)”、社會的不“和諧”種下了禍因。但正是由于這套財稅承包體制漏洞百出，在中央與地方頻繁的財政摩擦中，才給個人和企業(yè)留出了一塊有限的自由空間。(點擊此處閱讀下一頁)

　　若非如此，改革的局面恐怕就將是另一幅景觀了。

　　二、分稅制與地區(qū)差距、貧富差距的擴大

　　1994年中國實施“分稅制”，29種稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅，稅收征管機關(guān)也從此一分為二為國稅局與地稅局。其中，消費稅、關(guān)稅是中央稅，占全部國企利潤70%以上的中央企業(yè)、銀行和其他金融企業(yè)等大型國企的所得稅也由中央獨享；
最大的稅種增值稅被定為共享稅，中央與地方按75：25的固定比例分成，企業(yè)所得稅和個人所得稅也是共享稅，按60：40分成；
營業(yè)稅和其他一些小稅種則被定為地方稅。

　　“分稅制”通常被認為是一種典型的“財政聯(lián)邦主義”的預(yù)算制度，但我們切不要被概念所迷惑，中國的“分稅制”并無此種內(nèi)涵。與改革前的財政承包制相比，中國“分稅制”是反其道而行之，重收權(quán)而反分權(quán)，所實施者恰好是實實在在的“財政集權(quán)主義”。其實，沒有建立在憲政基礎(chǔ)之上的政治聯(lián)邦主義，“財政聯(lián)邦主義”是無所依托的。事實也證明了這一點：由于地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，所謂“地方稅”，其稅種、稅基、稅率均由中央確定，也只有中央才有權(quán)作出變更，因此，至少在名義上，地方政府始終只是被動的執(zhí)行機構(gòu)，它們既無權(quán)多征稅，也無權(quán)少征稅。所以，“地方稅”實在是虛有其表，實質(zhì)上也還是“中央稅”——不過是無需金庫周轉(zhuǎn)、允許地方直接領(lǐng)用的特種“中央稅”。在分稅制大局已定的情況下，1998年，朱镕基政府又實施了“費改稅”的改革，試圖進一步壓縮地方政府的財權(quán)并使分稅制規(guī)范化，但這一改革未能成功，當然，它是絕不可能成功的。

　　分稅制的主要成果是使中央政府控制住了大部分的稅收收入，重新掌握了財政主動權(quán)。1994年，中央財政收入的比重從22%一躍而升至55%以上，此后，便一直穩(wěn)定在一半以上的水平。但是，中國的分稅制只涉及到了中央與地方財稅關(guān)系的一個方面，即稅收收入的重新分配，而完全沒有涉及整個體系的另一方面——支出責(zé)任的重新分配。對中央而言，這是一筆包賺不賠的好生意：放出去的權(quán)、讓出去的利被制度性地收回了，而甩出去的包袱卻一勞永逸地甩掉了。在收入分享的規(guī)則完全改變之后，關(guān)于支出責(zé)任的規(guī)則并沒有作出相應(yīng)的調(diào)整：在未建立起有效運轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付體系的情況下，地方政府仍然負擔高達70%以上的財政支出。由此，收入分配與支出責(zé)任之間的聯(lián)系被強行割斷。中央與地方的財政處境實現(xiàn)了大逆轉(zhuǎn)，公共服務(wù)和社會福利再一次成為此輪財政改革的犧牲品。政府文教衛(wèi)生支出的比例在分稅制實行后持續(xù)下降，從1994年占各級政府支出的22.1%降至2000年的17.2%，此后雖又緩慢回升，但迄今仍未回復(fù)到稅制改革之前的最高水平。[3]尤其是在貧窮落后的地區(qū)，合法稅源嚴重不足，預(yù)算外的“自籌”、“創(chuàng)收”則幾乎逼近極限，基層政府負債累累，“吃飯財政”仍不足以維持，于是，連最低標準的基礎(chǔ)教育和最基本的公共服務(wù)也都大打折扣、難以為繼了。

　　財權(quán)與事權(quán)的相互背離與相互掣肘，這是現(xiàn)行分稅制的最顯著特征。分稅制雖然對收入進行了明確的劃分，但各級政府間的支出負擔比例缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)范，那么，在事實上，支出比例就只能依據(jù)上級對下級的相對權(quán)威來決定。這導(dǎo)致權(quán)力越小的低層級政府負擔越重，而由于它們是公共物品的直接提供者，更加接近當?shù)孛癖�，注定要替中央和上級政府“背黑鍋”、承擔民意的�?zé)難，因此，它們免不了要“兩頭受氣”，也就特別容易變成“破罐子破摔”；
而權(quán)力越大的上級政府越容易逃避公共支出責(zé)任，可以將剩余的收入留作機動，或用于好大喜功之處，或用于與民爭利之途，或備不時之需，或按長官意愿隨意支配。

　　分稅制之下，市、縣兩級財政承擔全部的養(yǎng)老、失業(yè)、低保、撫恤和其他社會保障項目的支出，而農(nóng)民幾乎沒有任何社會保障（城郊富裕農(nóng)村或有若干社保項目，但其支出全由村組自籌，與公共財政無關(guān)）；
縣、鄉(xiāng)兩級財政承擔了基礎(chǔ)教育經(jīng)費的70%、公共衛(wèi)生經(jīng)費的60%左右。2004年的一項調(diào)查表明，農(nóng)村小學(xué)的成本負擔比例如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔78%、縣財政負擔9%、省地兩級財政負擔11%、中央財政只負擔2%。[4]無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是在單一制國家還是聯(lián)邦制國家，這種將教育、醫(yī)療、社保等關(guān)鍵性的大宗公共支出交給最低級次政府的做法都是獨一無二的。因為這是極不合理且極不妥當?shù)淖龇�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市都是很小的預(yù)算單位，經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的差距極其懸殊，而上述公共支出在政治上與統(tǒng)治的合法性、正義性密切相關(guān)，在經(jīng)濟上又具有明顯的反周期性質(zhì)（經(jīng)濟越落后、景氣越蕭條、稅源越少，衛(wèi)生、社保方面的支出反而越大）。把這樣一些支出完全交給最低層的政府，既不利于中央政府收攬人心，又在客觀上使各地的民眾更加遠離權(quán)利平等和機會平等。這等同于國家背叛和拋棄了貧困落后地區(qū)的人民。

　　中國現(xiàn)行的分稅制不但不能有效地調(diào)劑余缺、維護均衡，相反，它具有按經(jīng)濟發(fā)達程度累退征稅的性質(zhì)（即越窮困的地區(qū)征稅越多），從而加劇了中國的貧富差距和地區(qū)差距。占共享稅絕大部分份額的是增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，但它們都按照固定不變的比例在中央與地方間分成，并未對貧富不同的地區(qū)加以任何區(qū)分。所以，在那些富裕的地區(qū)，地方稅的收入既多，共享稅的收入同樣較多，又因為具有投資環(huán)境、發(fā)展程度方面的優(yōu)勢，如土地出讓金、行政事業(yè)性收費等預(yù)算外、制度外的收入也就相應(yīng)更多。而貧困地區(qū)則出現(xiàn)完全相反的情形：地方稅收與共享稅少，稅外的其他收入更相形見絀。為了維持“吃飯財政”和最低水準的公共服務(wù)，貧困地區(qū)的居民也就必須忍受比富裕地區(qū)更高的綜合稅負。越貧困的地方，不僅公共服務(wù)的數(shù)量越少、質(zhì)量越次、水平越低，而且，當?shù)卣�府憑借這些低劣的公共服務(wù)，還向居民榨取比富裕地區(qū)更高比例的行政收費。因此可以說，中國現(xiàn)行的分稅制在本質(zhì)上就是一種嫌貧愛富、擴大地區(qū)差距的收入分享體制。以最富裕的上海市與最貧窮的貴州省為例，分稅制前兩地人均財政支出最高相差5.8倍；
分稅制后此差距便擴大至9.3倍；
此后，經(jīng)“科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建和諧社會”的政策微調(diào)，這一差距仍然維持在8倍以上。[5]這樣懸殊的人均財政支出地區(qū)差距在國際上實屬罕見。如果將上海市的公共服務(wù)界定為“小康水平”，那么，貴州省那種公共服務(wù)低劣、公共品極度奇缺的情況，恐怕只能定為“赤貧”了。

　　按中央與地方的收支比例來看，地方財政有將近一半的支出缺口需要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付。然而，中國的轉(zhuǎn)移支付體系卻是一個既薄弱、且畸形的體系。當初，中央政府為了說服地方政府接受分稅制，承諾對地方實施大規(guī)模的“稅收返還”，結(jié)果，中央的所謂“轉(zhuǎn)移支付”便一直以中央稅收向稅源發(fā)生地回流為主體――剛實施分稅制時，“稅收返還”占“轉(zhuǎn)移支付”的75%左右，目前仍占到40%以上。這樣，“轉(zhuǎn)移支付”大體上就成了“不轉(zhuǎn)移支付”，完全喪失了統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡的積極功能�！岸愂辗颠�”的絕大部分回流到富裕地區(qū)，而且明顯偏向于大中城市，因為農(nóng)業(yè)稅僅區(qū)區(qū)300多億，是沒有“返還”余地的。那些最需要獲得轉(zhuǎn)移支付的貧困地區(qū)、尤其是貧困的農(nóng)村地區(qū)，因為對中央政府的稅收貢獻太少，幾乎完全得不到來自中央政府的財政支持。中央財政轉(zhuǎn)移支付的第二個大項目是對公務(wù)員加薪的補貼（占轉(zhuǎn)移支付總額的20%左右），它雖然有利于穩(wěn)定黨心、官心、軍心，卻不能惠及民眾，亦無益于緩解地區(qū)差距和貧富差距。[6]這兩大項目加上其他一些為地方應(yīng)急補漏的項目，幾乎已經(jīng)耗盡了全部的轉(zhuǎn)移支付資金。中央政府已不太可能為地區(qū)間的均衡發(fā)展和“和諧社會”、“全面小康”提供更有力的財政支持。

　　三、分稅制與地方政府行為變異

　　現(xiàn)行分稅制還有一個更嚴重的弊端：它強化并激勵了地方政府行為的普遍流氓化、黑惡化。當中央政府把大部分的收入都抓在手里、把大部分的支出都交給地方的時候，它似乎“忘記”了一個最簡單的道理：地方官員既不是呼風(fēng)喚雨的神仙，更不是純潔無邪的天使。當某地財政出現(xiàn)了較大的缺口而上級政府又拒絕給予必要支援的時候，地方官員們只可能有以下三種選擇：其一是有多少錢辦多少事，沒有經(jīng)費不辦事。比如，在不少地方，公安局常以經(jīng)費不足為由拒絕出警；
法院以經(jīng)費不足為由拒不接案；
鄉(xiāng)村學(xué)校、衛(wèi)生防疫站維持不下去了，便干脆撤銷，……這樣做無疑屬下下之策，民眾不滿意尚居地方官考慮的次要問題，關(guān)鍵是“政績”無從體現(xiàn)，對上級也無法交待。其二是想方設(shè)法多渠道籌資，各部門八仙過海，以費補稅、以罰代征或變賣公產(chǎn)。比如，公安局收費辦案、罰款放人；
學(xué)校找家長贊助、向?qū)W生攤派；
防疫站賣高價疫苗、搞多種經(jīng)營。每個政府部門都有創(chuàng)收任務(wù)、罰款指標。于是各部門紛紛演變成事實上的“第二地稅局”、“第三地稅局”……。這是各地政府的普遍做法，其結(jié)果是過度搜刮引起的上訪潮，或此起彼伏的“群體性事件”。三是借款舉債、非法融資、違約拖欠，或者暗中挪用財政�？詈蛯ｍ椈�金。比如，對公務(wù)消費、政府采購以白條付帳，強令轄區(qū)企業(yè)向政府放貸，扣發(fā)公務(wù)員、教師工資或強行向國企職工集資，挪用社�；�金和救災(zāi)款，有一些地方甚至發(fā)行“地方貨幣”[7]�！�…但這樣做也不過是寅吃卯糧，到了必須還款的時候，財政局面勢必更加窘迫。若欠帳累積成了天文數(shù)字，那就或者永久性賴帳，或者轉(zhuǎn)嫁給銀行、股市或國企，或迫使中央財政買單。

　　顯然，上述三種方法都不是增收節(jié)支的正當方法，更不是可以長久依托的財政模式，無非是不該收的收入偏要強收、動不得的款項偏要亂動、應(yīng)該付的帳單卻堅決不付。在制度或法律層面，這三種方法或違規(guī)，或違法，或犯罪，按照常理，中央本應(yīng)對此嚴加懲處。但是，由于中央政府推卸支付責(zé)任在先，又未能在全國范圍內(nèi)公平合理地實施轉(zhuǎn)移支付，所以中央對地方政府的違規(guī)、違法、犯罪行為通常也只能視而不見，以默許應(yīng)付。只要不是特別出格，只要不釀成重案慘禍，中央政府便沒有理由、甚至也沒有資格對地方政府的不法行為加以懲處。而在沒有民主監(jiān)督和法治監(jiān)督的情形下，一旦違法犯罪的地方政府行為得不到中央的及時制止和糾正，那么，罪惡必將廣泛蔓延，官場的政治道德必然向最低水平看齊。所以，各地方政府實際上普遍采用了減少服務(wù)、胡亂收費、寅吃卯糧等增收節(jié)支的方法，即使是在那些財政收入很充裕的地方也是如此。

　　除非中央政府將甩出去的包袱再撿回去，率先主動承擔起教育、醫(yī)療、社保等大宗開支的主要責(zé)任，否則，即便中央有心對地方的“土地財政”、“白條財政”、“收費財政”加以約束，也注定只會遭到普遍抵制，絕不可能取得成功。因此，所謂“政令不出中南海”便是一種不可避免的必然現(xiàn)象，這既有現(xiàn)行政權(quán)政治威權(quán)下降、組織功能弱化、意識形態(tài)瓦解等種種原因，但缺乏財政稅收體制的配套支持，則是中央政令不通的最直接原因。朱镕基任總理時期的機構(gòu)改革和稅改費改革曾功虧一簣、不進反退。如今，胡溫政府的“宏觀調(diào)控”運動也面臨著大致相同的處境。

　　分析中國地方政治演變的軌跡，就會看到，自分稅制實施以來，地方政府迅速滑向流氓化、黑惡化，官僚系統(tǒng)的整體墮落態(tài)勢更是非常明顯。他們賤賣本地國企，按部門利益、官員利益最大化的原則隨意處置公共資源，內(nèi)幕交易盛行；
他們粗暴執(zhí)法、亂收亂罰，政府的行政工作成了有償收費，執(zhí)法的目的成了罰款，收費有任務(wù)、罰款有指標；
他們肆意侵占農(nóng)民的土地，官商勾結(jié)、銀商合謀、圈地謀利，瘋狂哄抬地價、房價；
他們非法集資融資，到處打白條、簽帳單，欠帳不還、明搶暗偷；
他們縱容高消耗、高污染的非法企業(yè)和地下經(jīng)濟，官員入干股、政府開黑礦，護黑養(yǎng)惡，成為黃賭毒等非法行業(yè)的后臺老板；
他們做假帳、吃空餉，挖國企墻腳，占銀行便宜，敲股民竹杠，挪用社保基金，貪占救災(zāi)物資……諸如此類，不一而足。這些事情絕非個案，也不僅僅是個人行為，而是普遍的、明目張膽的官員行為、部門行為、政府行為。

　　當然，地方官員們并非不知道這些大規(guī)模的坑民行為不僅將危及政權(quán)安全與社會穩(wěn)定，也有損于中央權(quán)威與官僚機構(gòu)的“大局”和“整體利益”。但由于分稅制的利益分配嚴重向中央傾斜，中央與地方的利益一致性已出現(xiàn)了極大障礙。具體而言，從財政承包制向分稅制的轉(zhuǎn)換，使中央與地方的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化：它們的“共容利益”[8]被削弱了，共同的政治底線發(fā)生了錯位。其一，在過去的財政承包制下，中央必須以地方政府為財政中介，若地方的收入少，中央收入將會更少，所以，中央不得不與地方“共克時艱”，在這一點上，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它們的“共容利益”是相通的，其利益沖突也局限于內(nèi)部分配問題。而在分稅制之下，中央和地方均直接向納稅人征收，中央的收入無需再經(jīng)地方過手，而且二者的收入分配比例也已經(jīng)固定化，沒有過去那種談判協(xié)商、討價還價的余地，于是中央和地方的財政利益也就變得互不相干，甚至具有某些相互對立的性質(zhì)。其二，在財政承包制下，地方政府有保護稅源、隱瞞收入的動機，常常對部分企業(yè)實施不公正的減免稅，客觀上這會起到藏富于民間的作用。雖然這妨礙了中央政府提高承包基數(shù)或分成比例，限制了中央財政的“汲取能力”（王紹光語），但其實符合中央政府的長遠利益。而在分稅制之下，由于地方政府已無力財政自給，而中央既不承諾、也不可能對各地合理的財政支出做到有求必應(yīng)，因此，地方政府必然傾向于殺雞取卵、竭澤而漁，將征收的潛力（包括合法的與非法的征收潛力）羅掘殆盡。從表面上看，這確實減少了地方向中央伸手要錢的數(shù)額，但并不符合中央政府的長遠利益。

　　但在現(xiàn)行分稅制之下，“大局”和“整體利益”主要由中央掌控，地方政府已很難從中分一杯羹。而在地方政府眼中，所謂“大局”和“整體利益”與地方利益、部門利益、地方官僚的小團體利益相比，已經(jīng)變得無關(guān)緊要了。更加致命的是，在中央與地方之間，甚至出現(xiàn)了一種相反的情形：地方政府巧妙地利用“縣官不如現(xiàn)管”的地利因素和信息優(yōu)勢，以“大局”相威脅、以“整體利益”相要挾，逼迫中央政府向他們讓步并輸送利益。也就是說，地方可以通過對“中央權(quán)威”、“大局”和“整體利益”的損害，得到比維護“中央權(quán)威”、“大局”和“整體利益”更多的部門利益和個人收益。因為，如果地方政府不履行中央政令、故意不負責(zé)任，如果他們把中央委托的事情辦砸了、辦壞了，出了大事、產(chǎn)生了惡果，他們自己仍然可以從中得利。但為他們收拾爛攤子的，為失控的“土地財政”、“白條財政”、銀行壞帳、社保黑洞和“群體性突發(fā)事件”的政治后果負最終責(zé)任的，只能是專制政權(quán)的唯一合法代表——中央政府。因為地方官員明白，“天塌下來，自有中央頂著�！碑吘拐�權(quán)的安危、社會的穩(wěn)定，對于中央領(lǐng)導(dǎo)層與地方官員的意義是并不相同的，二者在政權(quán)體系中擁有的權(quán)勢、享受的尊榮不可同日而語，因此，對政權(quán)的歸宿感、認同感、責(zé)任感也就大不相同。這也是一種“甩包袱”行為：中央把財政包袱甩給地方，地方便把政治包袱、社會包袱甩還給中央�？雌饋恚�地方官員比中央政府更明白“屁股決定腦袋”的個中奧秘。

　　所以，當?shù)胤秸�府被削奪了改革初期所曾經(jīng)擁有過的財權(quán)，當他們不再能從中央財政的增長中得到他們認為自己應(yīng)得的收益，此時，他們便會對中央采取一種隱晦的報復(fù)措施。這就是：故意把某些事情辦糟、辦壞，造成某種可以迫使中央政府掏錢買穩(wěn)定的政治與社會局面。這樣，就既可以從中漁利、中飽私囊，又可以趁機向中央哭窮、告急，要求追加轉(zhuǎn)移支付的額度。而這里恰恰有一個吊詭的地方：在同等條件下，反而是那些治理得比較糟糕的地方政府，更容易得到中央的財政援助。民眾的不滿、政權(quán)的安全與社會的穩(wěn)定均成了地方政府向中央要錢的政治籌碼。這樣一來，地方政府抓住了中央的軟肋，結(jié)果便是“會鬧的孩子有糖吃”。

　　四、預(yù)測及結(jié)語

　　要縮小中國的地區(qū)差距和貧富差距，要遏止地方政府行為的黑惡化、流氓化趨勢，要扭轉(zhuǎn)中央與地方關(guān)系中的不正常狀況，必須首先理順財權(quán)與事權(quán)、收入與支出、權(quán)力與責(zé)任等已被嚴重扭曲了的關(guān)系。在財稅體制方面，可分別或同時采取以下三種改革措施：一是“收包袱”——將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和其他基本公共服務(wù)的支出責(zé)任大幅度地向中央傾斜。但這需要克服改革以來那種“甩包袱”的政策慣性，大張旗鼓地進行反向運作。中央政府有這份責(zé)任心嗎？二是重新設(shè)計現(xiàn)行的分稅制——優(yōu)化稅種、稅基、稅率的結(jié)構(gòu)，重新按各級政府的事權(quán)與責(zé)任劃分稅權(quán)（包括賦予地方必要的稅收立法權(quán)），改變稅收收入在中央與地方、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的分配比例，并使之動態(tài)平衡。這需要將分稅制的稅收集權(quán)主義改為公正有序的財政分權(quán)。中央政府舍得放棄好不容易才抓到手的財政優(yōu)勢嗎？三是改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，確保中央的剩余收入能夠準確投向最需要的地方與最公正的用途，使各地、各級政府都有充足的財力以提供最起碼的公共服務(wù)。這需要中央政府克服“山高皇帝遠”的信息劣勢，既要充分掌握各地準確的收支數(shù)據(jù)，又要對中央下?lián)芙?jīng)費的調(diào)度與使用進行有效的全程監(jiān)管。中央政府有這個管治能力嗎？

　　上述三種“改革”思路其實都需要解決一個政治前提，即締造一種新型的政治結(jié)構(gòu)與行政體系，重塑各級政府的政治關(guān)系，使權(quán)力與責(zé)任建立在憲政的基礎(chǔ)之上，這樣才能合理集權(quán)、有序分權(quán)、相互制衡、使財政民主化、稅收法治化、預(yù)算透明化、監(jiān)督公開化。否則，無論是“甩包袱”還是“收包袱”，無論是“讓利”還是“爭利”，都很難取得預(yù)期的良好效果。因為財政結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)相輔相成，在當前的政治結(jié)構(gòu)不做實質(zhì)性改變的情形下，恐怕誰也無法保證中央與地方的財權(quán)不被濫用，誰也無法保證財政收入不被日益膨脹的官僚機構(gòu)所蠶食，誰也無法保證中央轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費不被中途截取、挪用和貪污。而這就需要在進行財稅改革的同時也進行相應(yīng)的行政改革和政治改革。

　　目前的困境是，中央政府既無足夠的財政能力“收包袱”，更沒有足夠的政治勇氣改革政體；
至于地方政府，它們既不愿意放棄與中央爭權(quán)奪利，更不愿意放棄向納稅人榨取預(yù)算外、制度外、“小金庫”的非法利益。而如果維持目前的財稅體制不變，或只做一些應(yīng)付式的臨時性改革，那就不難預(yù)見：地方財政的“爛攤子”將越來越爛——縣、鄉(xiāng)財政的負債將如滾雪球般繼續(xù)增長，社�；�金的缺口也將繼續(xù)擴大，“土地財政”更將與房地產(chǎn)泡沫一道膨脹與破滅，亂收亂罰的“預(yù)算外財政”將與黑惡化、流氓化的地方官僚一同糜爛……。

　　上述問題構(gòu)成了現(xiàn)行政權(quán)的政治隱患和中央財政的隱性負債，這個“爛攤子”終究是要收拾的。一旦經(jīng)濟與財政增長放緩或轉(zhuǎn)入衰退，將有一大批縣、鄉(xiāng)級的低層財政陷于癱瘓，可能引發(fā)全面的地方債務(wù)危機，也可能會因各地社保金支付困難引發(fā)大面積的“群體性事件”；
若房地產(chǎn)泡沫的破裂加速，巨額的土地信貸必將使銀行壞帳劇增，本已岌岌可危的金融系統(tǒng)將雪上加霜，這極有可能會引爆金融危機……到那時，中央政府將失去從容收拾“爛攤子”的時機，不得不立刻負起替縣鄉(xiāng)政府還債、替社保黑洞補漏、替國有銀行銷帳等等責(zé)任。一旦出現(xiàn)上述情況，那就離本文開頭所言的“納稅人革命”（或社會動亂）為期不遠了。

　　【注釋】

　　[1]杜潤生，“中國農(nóng)村改革漫憶”，上�！渡鐣�科學(xué)報》，2004年2月12日。

　　[2]“分灶吃飯”分五種情況：京津滬仍統(tǒng)收統(tǒng)支，江蘇省按固定比例上繳，廣東省按固定定額上繳、福建省按固定定額補貼，其他省“劃分收支、分級包干”，其中對貧窮省區(qū)有照顧。“財政大包干”則分六種情況：收入遞增包干（六個省市）、總額分成（三個省市）、總額分成加增長分成（三個計劃單列市）、上解額遞增包干（兩個�。�、定額上解（三個省市）、定額補助（十四個省）。國企承包制是“包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收自補”。

　　[3]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

　　[4]見“重塑‘義務(wù)教育法’”，《財經(jīng)》雜志，2004年第20期。

　　[5]數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

　　[6]關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)和相關(guān)分析，來源于黃佩華，“21世紀的中國能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式嗎”，《比較》第18期，中信出版社，2005年5月。

　　[7]在現(xiàn)行體制下，地方政府既沒有發(fā)債權(quán)，更沒有發(fā)鈔權(quán)。但實際情況并非如此。以下是筆者的親身見聞：90年代末期湖北省十堰市曾以大型企業(yè)東風(fēng)汽車公司的名義發(fā)行一種“地方貨幣”，人稱“馬幣”（該汽車公司總裁姓馬），與人民幣的“官方匯率”設(shè)定為1：1。因當時地方經(jīng)濟極不景氣，人民幣緊缺，“馬幣”一時間成為當?shù)氐闹饕�流通貨幣，絕大多數(shù)的商務(wù)結(jié)算均被迫接受“馬幣”�！榜R幣”流通了5年左右，雖名義匯率一直維持不變，但實際貶值則超過一半，汽車公司和當?shù)卣�府因此賺到了大把的“鑄幣稅”。而且，通常情況下，“馬幣”只用于業(yè)務(wù)結(jié)算，與人民幣不能自由兌換，若要兌換，則必須向相關(guān)官員行賄。此事未受中央政府處罰，亦未見有國內(nèi)媒體披露，可見此種敲詐式的融資方式至少也是被默許的。

　　[8]“共容利益”（encompassing interests）是美國經(jīng)濟學(xué)家曼瑟·奧爾森（Mancur Olson）所提出的的概念�！俺ｑv匪幫”（專制政府）之所以不再象“流竄匪幫”那樣無度掠奪，并愿意提供秩序和公共物品，是因為有“共容利益”存在。根據(jù)這一概念的含義，我們也可以說，地方政府、下級官員之所以自覺服從中央政府的權(quán)威，在于它們擁有“共容利益”。那么，“共容利益”的減損必然會降低自覺服從的范圍和程度。

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