俞可平：中國(guó)治理變遷30年(1978-2008)

　　內(nèi)容提要：改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，是生態(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。決定性地影響中國(guó)治理狀況的主要變量，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)近30年的探索，中國(guó)正在形成一種特殊的治理模式，其治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。

　　關(guān)鍵詞：治理，民主，政治改革治理模式，政府創(chuàng)新

　　本文首先將從主體、方式、對(duì)象和取向等角度，考察30年來(lái)中國(guó)治理變遷的主要路線和中國(guó)治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，然后簡(jiǎn)要分析中國(guó)治理變遷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并力圖對(duì)30年中國(guó)治理改革的重大成就、存在問(wèn)題和中國(guó)治理模式的主要特征做一初步概括。

　　一、引論：改革開(kāi)放與治理變遷

　　從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，治理（governance ）一詞便成為西方社會(huì)科學(xué)的流行術(shù)語(yǔ)，21世紀(jì)后它也成為中國(guó)學(xué)術(shù)界的重要話語(yǔ)。在中國(guó)，治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入，“公司治理”（corporation governance ）或“公司治理結(jié)構(gòu)”（corporation governance structure ）這類術(shù)語(yǔ)在討論公司轉(zhuǎn)型和企業(yè)改制中被廣泛使用。尓后，相繼被政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家采用，分別指政府治理或公共治理。從政治學(xué)意義上說(shuō)，治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。治理與統(tǒng)治（government ）既有相通之處，也有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。兩者的實(shí)質(zhì)性區(qū)別之一在于，統(tǒng)治的主體只能是政府權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點(diǎn)是政府自身，而治理的著眼點(diǎn)則是整個(gè)社會(huì)。正像政府的統(tǒng)治有“善政”（good government）與“惡政”（bad government ）之分一樣，治理亦有“善治”（good governance）與“惡治”（bad governance ）之分。善治是公共利益最大化的管理過(guò)程。1

　　追求善治是各國(guó)政府的共同目標(biāo)。政府治理和公共治理屬于政治管理的范疇，治理行為是一種政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價(jià)值。因而，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，治理體制也是政治體制的重要內(nèi)容。但與統(tǒng)治行為相比，治理行為的技術(shù)性因素要重于其價(jià)值性因素。在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于技術(shù)性的政治行為。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。換言之，各國(guó)政府都希望有更好的治理。政府只有通過(guò)不斷地進(jìn)行自身的改革和創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)善治，因而，各國(guó)政府近年紛紛重視公共部門(mén)的創(chuàng)新，政府改革或政府創(chuàng)新便成為一種世界性的趨勢(shì)。例如，美國(guó)國(guó)務(wù)院專門(mén)成立了“行政創(chuàng)新中心”2.又如，為了推動(dòng)世界各國(guó)政府的改革創(chuàng)新，改善各國(guó)的公共治理，聯(lián)合國(guó)還與其成員國(guó)共同發(fā)起了“全球政府創(chuàng)新論壇”（Global Forum on Reinventing Government），至今已經(jīng)舉辦了7屆。3

　　中國(guó)的整個(gè)改革開(kāi)放事業(yè)源自30年前的一場(chǎng)政治改革。被當(dāng)作改革開(kāi)放標(biāo)志的中共十一屆三中全會(huì)，實(shí)際上就是中共發(fā)動(dòng)的一場(chǎng)政治改革。三中全會(huì)調(diào)整了中共的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重新確立了黨的政治路線和工作重心。沒(méi)有這一政治改革，就不可能有隨后的經(jīng)濟(jì)體制改革。一些西方學(xué)者按照多黨制、全民普選和三權(quán)分立的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)衡量改革時(shí)期中國(guó)的政治發(fā)展，認(rèn)為中國(guó)的改革主要是經(jīng)濟(jì)體制的改革，政治體制基本沒(méi)有變化。這是一種偏見(jiàn)和誤解。隨著經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革，中國(guó)的政治體制也在進(jìn)行著深刻的改革。政治體制對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，在中國(guó)要比在西方國(guó)家大得多。沒(méi)有政治體制的改革，不可能有經(jīng)濟(jì)體制的改革，這是中國(guó)改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)改革的鄧小平非常清楚這一點(diǎn)，他說(shuō)：“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果”[1]176.“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來(lái)做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度來(lái)講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革�！盵1]164現(xiàn)在我們可以非常清楚地看到，中國(guó)的改革開(kāi)放過(guò)程，是一個(gè)包括社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會(huì)變遷過(guò)程。

　　中國(guó)的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。確實(shí)，中國(guó)的政治改革不是許多西方學(xué)者理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動(dòng)。這是一種以政府治理或政府管理體制為重點(diǎn)內(nèi)容的改革。一方面，中國(guó)政府不斷重申不照搬以多黨制和三權(quán)分立為主要特征的西方政治模式；
另一方面，中國(guó)政府又十分強(qiáng)調(diào)政治改革，特別是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府治理改革。鄧小平在改革開(kāi)放初就緊緊抓住黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，敏銳地指出：“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)”[2]333.改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)政治改革，每一次黨代會(huì)的政治報(bào)告，每一次全國(guó)人代會(huì)的政府工作報(bào)告，無(wú)一例外地包括著政治改革的內(nèi)容。政府治理或政府管理體制的改革，則是政治改革的重要內(nèi)容。例如，中共十七大政治報(bào)告專門(mén)對(duì)“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”進(jìn)行了論述，并明確指出：“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。中共十七屆二中全會(huì)專門(mén)通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》指出：“黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視行政管理體制改革”，“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程”。4

　　二、治理變革的主要路線

　　縱觀從1978年到2008年30年中國(guó)治理變革的軌跡，我們可以看到這樣一條清晰的路線圖：

　　從一元治理到多元治理；
從集權(quán)到分權(quán)；
從人治到法治；
從管制政府到服務(wù)政府；
從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。

　　從一元治理到多元治理。治理主體的單一化，即所有權(quán)力集中于唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是改革開(kāi)放前中國(guó)政治的主要特征之一。這種一元的治理體制源于“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制。在這種體制下，治理的主體只有一個(gè)。這個(gè)唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在文化大革命期間是各級(jí)革命委員會(huì)，其他時(shí)期則是各級(jí)黨委或黨支部。這個(gè)唯一的治理主體不僅管理著國(guó)家的政治和行政事務(wù)，也管理著全部社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。一元治理體制的最大弊端是導(dǎo)致政治上的專權(quán)和管理上的低效，扼殺人們的創(chuàng)造性和自主性。這種一元治理體制的突破性改革始于黨政分開(kāi)，政府率先成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理主體。黨政不分，以黨代政，是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的必然結(jié)果。作為改革開(kāi)放起點(diǎn)的中共十一屆三中全會(huì)就已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，并且明確指出：“要認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”[3]7.鄧小平曾經(jīng)把黨政分開(kāi)視作整個(gè)政治體制改革的突破口。1980年8月中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，專門(mén)研究政治體制改革，著手解決黨政不分和以黨代政的問(wèn)題。在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下，黨和政府逐漸開(kāi)始適度分離，黨主要負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府則主要負(fù)行政責(zé)任。在20世紀(jì)80年代，中共中央又相繼決定實(shí)行政社分開(kāi)和政企分開(kāi)，黨和政府不再直接管理城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)。20世紀(jì)80年代末，中國(guó)在廣大農(nóng)村開(kāi)始推行村民委員會(huì)制度，實(shí)行村民自治。到20世紀(jì)90年代，除原有的工青婦等人民團(tuán)體外，民間組織開(kāi)始涌現(xiàn)，并得到政府的認(rèn)可，它們對(duì)社會(huì)政治生活發(fā)生日益重要的影響。5至此，以各級(jí)黨組織、各級(jí)政府、各類企事業(yè)單位和各種民間組織為主體的多元治理格局開(kāi)始形成，其中黨組織和政府組織是最重要的治理主體。

　　從集權(quán)到分權(quán)。一元治理模式勢(shì)必導(dǎo)致政治上的高度集權(quán)，并且最終導(dǎo)致個(gè)人的高度集權(quán)。鄧小平對(duì)此有過(guò)這樣的說(shuō)明：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)�！盵2]328-329治理結(jié)構(gòu)的變革，必然引起治理功能的變化。與一元治理轉(zhuǎn)向多元治理相適應(yīng)，改革開(kāi)放以來(lái)，中共領(lǐng)導(dǎo)層和中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的政治性分權(quán)，這種分權(quán)幾乎同時(shí)在三個(gè)維度展開(kāi)。一是中央向地方分權(quán)。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，中央大幅度下放政治管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。1984年7月20日中央書(shū)記處決定，改革干部管理制度，下放干部管理權(quán)限，采取只管下一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的新體制。這一新的管理體制實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大了地方的自主權(quán)。1993年12月，國(guó)務(wù)院決定全面實(shí)行中央與地方的分稅制，極大地下放了經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限。二是政府向企業(yè)分權(quán)。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，中共中央決定逐步推行政企分開(kāi)的體制改革。1984年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）實(shí)行任期制度的通知》，決定從1985年開(kāi)始國(guó)營(yíng)企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理與其原來(lái)的行政性任命制脫鉤，而實(shí)行新的任期制。1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，企業(yè)成為自主管理的法人治理結(jié)構(gòu)，政府不再是企業(yè)的治理主體。三是國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)。在一元化治理模式下，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等全部權(quán)力高度集中于國(guó)家，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的民間組織，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的社會(huì)自治。隨著多元治理主體的出現(xiàn)，國(guó)家開(kāi)始向社會(huì)分權(quán)。20世紀(jì)80年代后期先后推行的農(nóng)村村民自治和城市居民自治，既是中國(guó)基層民主的突破性發(fā)展，也是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的重要步驟。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革后，一些政府機(jī)構(gòu)改造為行業(yè)協(xié)會(huì)，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會(huì)，紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳?huì)，相應(yīng)地，一些原來(lái)的政府管理職能開(kāi)始移交給行業(yè)管理組織，從而邁出職業(yè)自治的重要一步。90年代后期和21世紀(jì)開(kāi)始，民間組織大量出現(xiàn)，政府開(kāi)始特別強(qiáng)調(diào)其社會(huì)管理職能，并且開(kāi)始讓各種民間組織參與社會(huì)管理，從而開(kāi)始將部分國(guó)家權(quán)力下放給特定的社會(huì)組織。

從人治到法治。中國(guó)是一個(gè)有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國(guó)家，十年“文革”最慘痛的教訓(xùn)之一，就是必須從人治走向法治。改革開(kāi)放后，黨和政府開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“法制”或“依法治國(guó)”（rule by law），在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)我們將民主與法制并提。中共十一屆三中全會(huì)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究�！盵3]1120世紀(jì)80年代后，許多理論工作者開(kāi)始倡導(dǎo)“法治”或“以法治國(guó)”（rule of law）�！胺ㄖ啤迸c“法治”，或“依法治國(guó)”與“以法治國(guó)”的主要區(qū)別是，前者強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法辦事和依法行政，后者除了強(qiáng)調(diào)依法辦事和依法行政外，更強(qiáng)調(diào)法律是最高的統(tǒng)治權(quán)威，任何個(gè)人或團(tuán)體都不能超越法律之上。法治的觀念一開(kāi)始就受到了黨和政府的高度重視。1979年9月9日的中發(fā)第64號(hào)文件《中央關(guān)于堅(jiān)決貫徹刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》就宣布取消黨委審批案件的制度，該文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。6在上個(gè)世紀(jì)80年代中期，黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人就開(kāi)始提出，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨也必須在法律的框架內(nèi)活動(dòng)，黨組織及黨的領(lǐng)導(dǎo)人也不擁有超越法律的特權(quán)。[4]16620世紀(jì)90年代后，法治成為中國(guó)政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，其主要標(biāo)志是1997年召開(kāi)的中共十五大。十五大的政治報(bào)告，首次明確提出了“建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo)[5]，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))不久后，這一目標(biāo)又被寫(xiě)進(jìn)我國(guó)的憲法，從中國(guó)共產(chǎn)黨的政治目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的政治目標(biāo)。中共十六大后中國(guó)政府又進(jìn)一步提出了建設(shè)法治政府的要求，使法治國(guó)家的目標(biāo)更加具體化，并且表明政府將在實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的道路上起表率和帶頭作用。改革開(kāi)放的過(guò)程，也是一個(gè)逐步確立中國(guó)社會(huì)主義法律體系的過(guò)程。從1979年到2005年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共通過(guò)了400件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院制定了650多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)制定了7500多件地方性法規(guī)。中國(guó)政府的目標(biāo)是，到2010年，基本上建成一個(gè)比較完善的法律體系。[6]

　　從管制政府到服務(wù)政府。政府管理的直接目的是規(guī)范社會(huì)的政治生活，維護(hù)公民的各項(xiàng)合法權(quán)利。它既是對(duì)公民政治行為的一種約束，又是對(duì)公民權(quán)益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，又是一種服務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府管理體制改革的總趨勢(shì)，是管制的成分正在日益減少，而服務(wù)的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務(wù)政府。1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2005年的《政府工作報(bào)告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo)，并且提出了相應(yīng)的措施。中共十六大和十七大后，中國(guó)政府進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和相應(yīng)的公共政策體系。中共十六屆六中全會(huì)對(duì)建設(shè)服務(wù)政府做了系統(tǒng)的論述：“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)�！�7中共十七大則從改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和加快行政管理體制改革三個(gè)角度，對(duì)建設(shè)服務(wù)政府的基本內(nèi)容做了系統(tǒng)的論述。概括地說(shuō)，中國(guó)政府正在著力建設(shè)的服務(wù)政府，主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府；
增加公共服務(wù)支出，提供更多的社會(huì)公共品；
完善公共服務(wù)的各種法規(guī)政策，為服務(wù)政府提供制度保障；
改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)水平；
努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

　　從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。發(fā)展民主，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府始終不渝的目標(biāo)，人民民主是社會(huì)主義的生命。[7]“文化大革命”的悲劇之所以發(fā)生，基本原因就在于民主制度的不健全�！拔母铩�10年更是對(duì)國(guó)家民主生活和民主制度的徹底破壞�！拔母铩苯Y(jié)束后，發(fā)展民主便成為全社會(huì)的最大政治共識(shí)。正如中共十一屆三中全會(huì)深切地指出的那樣：“由于在過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)，民主集中制沒(méi)有真正實(shí)行，離開(kāi)民主講集中，民主太少，當(dāng)前這個(gè)時(shí)期特別需要強(qiáng)調(diào)民主�！盵3]10但是，中國(guó)共產(chǎn)黨拒絕走西方的民主道路，而堅(jiān)持走中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治道路。改革開(kāi)放后，中國(guó)逐漸形成了別具特色的民主政治制度框架，它的基本內(nèi)容包括：共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的政黨制度、人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨與民主黨派及各界人民團(tuán)體的政治協(xié)商制度、以村民委員會(huì)和居民委員會(huì)制度為主要內(nèi)容的社區(qū)自治制度、以企業(yè)職工代表大會(huì)制度為主要內(nèi)容的職業(yè)自治制度、以民族自治制度為主要內(nèi)容的區(qū)域自治制度。中國(guó)是一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)文化又比較落后的發(fā)展中大國(guó)，推行民主政治十分艱難。經(jīng)過(guò)近30年的努力，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸確立了中國(guó)式民主的根本目標(biāo)、理想狀態(tài)、主要形式、重點(diǎn)內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)道路。中國(guó)民主政治的根本目標(biāo)是高度發(fā)達(dá)的人民民主。繼中共十七大提出“人民民主是社會(huì)主義的生命”后，中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人在中共十七屆二中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“我們必須更高的舉起人民民主的旗幟”[8].中國(guó)民主政治的理想狀態(tài)，便是中共十五大提出的“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”[5].中國(guó)民主政治的主要形式，就是人民代表大會(huì)制度，即人民選舉自己的代表，組成各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。中國(guó)民主政治建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容是基層民主，中共十七大報(bào)告指出，發(fā)展基層民主，“必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”[7].推進(jìn)中國(guó)民主政治的現(xiàn)實(shí)道路，就是中共十六大提出的“以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主”8.改革開(kāi)放以來(lái)，在推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會(huì)民主方面，最重要的進(jìn)展有：20世紀(jì)70年代末，各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方政府得以恢復(fù)，并開(kāi)始行使憲法和法律規(guī)定的權(quán)力。20世紀(jì)80年代，縣級(jí)以下人民代表開(kāi)始直接選舉；
中共開(kāi)始廢除實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，并開(kāi)始試行干部任期制和黨代會(huì)常任制；
村民自治和居民自治逐漸推行。20世紀(jì)90年代，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始試行黨員權(quán)利保障條例；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的公推公選開(kāi)始試點(diǎn)；
保護(hù)人權(quán)的條款進(jìn)入《憲法》。21世紀(jì)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始試行黨內(nèi)監(jiān)督條例，普遍推行重大事務(wù)的黨委票決制；
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制度在更大范圍內(nèi)推廣；
《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》通過(guò)并實(shí)施；
普遍實(shí)行重大立法和政策的聽(tīng)證制度；
開(kāi)始推行政府信息公開(kāi)制度。

　　三、治理改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)開(kāi)始推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，致力于發(fā)展民主政治，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變職能，從許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理領(lǐng)域中退出身來(lái)，變?nèi)�能政府為有限政府。上個(gè)世紀(jì)末，中國(guó)政府下決心“要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力真正交給企業(yè)”[9].與此相適應(yīng)，政府的作用被界定為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平，維持社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)民主政治。隨著政府作用和職能的調(diào)整，政府治理的內(nèi)容也隨之發(fā)生變化，一些重點(diǎn)領(lǐng)域逐漸形成。從過(guò)去30年政府治理的演變來(lái)看，以下這些領(lǐng)域逐漸成為中國(guó)治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容：生態(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。

　　生態(tài)平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就。按照可比價(jià)格計(jì)算，中國(guó)的國(guó)民產(chǎn)值在1979年至2007年的29年間，以年均917%的速度增長(zhǎng)，從1979年的403812億元上升到2007年的246619億元。人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的381元上升到2007年的18680多元。[10]但我們?cè)谙硎墁F(xiàn)代化甜蜜果實(shí)的同時(shí)，也為此付出了高昂的代價(jià)。其中最沉重的代價(jià)，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國(guó)政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國(guó)家和人民所帶來(lái)的嚴(yán)重后果，從上個(gè)世紀(jì)80年代中期開(kāi)始就重視環(huán)境保護(hù)，并將保護(hù)環(huán)境當(dāng)作基本國(guó)策。1984年5月，國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，同年12月設(shè)立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。1987年國(guó)家發(fā)布《中國(guó)自然環(huán)境保護(hù)綱要》，1989年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。根據(jù)聯(lián)合國(guó)“里約會(huì)議”對(duì)各成員國(guó)的要求，中國(guó)政府在1992年7月，即“里約會(huì)議”后一個(gè)月，就開(kāi)始編制并實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程》，成立了《中國(guó)21世紀(jì)議程》領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，設(shè)立了《中國(guó)21世紀(jì)議程》管理中心和由52個(gè)部門(mén)組成的工作小組，具體負(fù)責(zé)制定并實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程》。據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的環(huán)境保護(hù)：1996—2005》白皮書(shū)統(tǒng)計(jì)，1996年以來(lái)，國(guó)家就制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、放射性污染防治等環(huán)境保護(hù)法律，以及水、清潔生產(chǎn)、可再生能源、農(nóng)業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律10多個(gè)；
國(guó)務(wù)院還制定或修訂了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等50余項(xiàng)行政法規(guī)，發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于做好建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)近期工作的通知》等法規(guī)性文件；
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民代表大會(huì)和地方人民政府依照職權(quán)，為實(shí)施國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)，制定和頒布了660余件規(guī)章和地方法規(guī)。在完善法律和加強(qiáng)行政監(jiān)管的同時(shí)，中國(guó)政府不斷加大環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，1996—2004年，中國(guó)環(huán)境污染治理投入達(dá)到952217億元人民幣，占同期GDP 的110%.2006年，環(huán)境保護(hù)支出科目被正式納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算。[11]中共十七大還把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、保持可持續(xù)發(fā)展、樹(shù)立環(huán)保意識(shí)等重大政策措施當(dāng)作建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)容，正式寫(xiě)入政治報(bào)告。

　　社會(huì)公正。改革開(kāi)放前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“一大二公”的人民公社制度，收入分配呈現(xiàn)出絕對(duì)平均主義的傾向，嚴(yán)重挫傷了勞動(dòng)者的工作積極性和創(chuàng)造性，阻礙了社會(huì)生產(chǎn)率的提高。為了克服這種平均主義傾向，鄧小平早在1978年就指出，要讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來(lái)。他說(shuō)：“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)。”他認(rèn)為，“這是一個(gè)大政策，一個(gè)能夠影響和帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的政策�！盵12]142鄧小平的這一經(jīng)濟(jì)改革思路，實(shí)際上是一種以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為核心內(nèi)容的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是為了打破平均主義，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。改革開(kāi)放后，直到中共十六大，中國(guó)政府一直奉行這一發(fā)展戰(zhàn)略。它極大地激發(fā)了勞動(dòng)者的積極性，促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)率的迅速提高，被證明是行之有效的戰(zhàn)略。但“效率優(yōu)先、兼顧公平”只是為了打破平均主義而實(shí)行的發(fā)展戰(zhàn)略，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。而且，這一戰(zhàn)略在取得極大效果的同時(shí)，其負(fù)面作用也日漸顯現(xiàn)：居民的收入差距、東西部地區(qū)的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)之間的差距日益增大，反映財(cái)富分配狀況的基尼系數(shù)超過(guò)了0145的公認(rèn)警戒線。這種狀況及時(shí)地引起了中國(guó)政府的重視，中共十六大后，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出了建立在“以人為本”和均衡發(fā)展基礎(chǔ)上的“科學(xué)發(fā)展觀”，并且屢屢強(qiáng)調(diào)，要更加注重社會(huì)公平。溫家寶總理更直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸叭缤�真理是思想體系的首要價(jià)值，公平正義是社會(huì)主義國(guó)家制度的首要價(jià)值。公平正義就是要尊重每一個(gè)人，維護(hù)每一個(gè)人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個(gè)人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果說(shuō)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是政府的天職，那么推進(jìn)社會(huì)公平正義就是政府的良心�！�9在推進(jìn)社會(huì)公正方面，中國(guó)政府采取了一系列重大措施。例如，實(shí)施扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，在過(guò)去30年使貧困人口從近3億下降到2000萬(wàn)；
全面推行9年制義務(wù)教育；
在全國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)始初步建立最低生活線等社會(huì)保障體系；
試行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；
實(shí)行西部開(kāi)發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略；
推行新型醫(yī)療保險(xiǎn)制度；
全面免除農(nóng)業(yè)稅；
建立和完善社會(huì)救濟(jì)和司法救助制度等等。

公共服務(wù)。隨著政府明確其公共服務(wù)職能，尤其是提出建設(shè)服務(wù)政府的目標(biāo)后，中國(guó)政府在治理改革中日益偏重公共服務(wù)的內(nèi)容，并且推出了許多改善公共服務(wù)的重要舉措。第一，提供更多的社會(huì)公共品，特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會(huì)福利等方面，政府通過(guò)增加公共服務(wù)支出，提供更多的社會(huì)服務(wù)，增進(jìn)公共利益。例如，溫家寶總理在2008年的《政府工作報(bào)告》中指出，在教育方面，全國(guó)財(cái)政用于教育的支出五年累計(jì)2.43萬(wàn)億元，比前五年增長(zhǎng)1.26倍，農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍；
用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出五年累計(jì)6294億元，比前五年增長(zhǎng)1.27倍；
用于社會(huì)保障的支出五年累計(jì)1.95萬(wàn)億元，比前五年增長(zhǎng)1.41倍；
用于文化體育事業(yè)的支出五年累計(jì)3104億元，比前五年增長(zhǎng)1.3倍，縣鄉(xiāng)兩級(jí)公共文化服務(wù)體系初步形成。10第二，日益放松對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)。例如，2002年到2004年，國(guó)務(wù)院分三批宣布取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目1806項(xiàng)。到2004年底，國(guó)務(wù)院部門(mén)的審批事項(xiàng)已減少5011%.[6]第三，普遍推行“一站式”辦公，縮短審批時(shí)間，減少行政成本，大大方便人民群眾。第四，強(qiáng)化行政責(zé)任，實(shí)行各種形式的承諾制度和問(wèn)責(zé)制，避免過(guò)去經(jīng)常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”，對(duì)失職的政府官員進(jìn)行行政處罰。第五，建立應(yīng)急管理和急事急辦制度。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))在“非典”危機(jī)后，中央政府帶頭建立了政府應(yīng)急管理制度，并要求各級(jí)地方政府逐步建立相應(yīng)的危機(jī)管理制度。2007年8月，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。此外，各級(jí)政府還逐漸發(fā)展起一系列旨在滿足公民特殊需要的服務(wù)機(jī)制，對(duì)一些政府公共服務(wù)方面的緊急事務(wù)，打破正常的行政程序，隨時(shí)處理。第六，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大扶貧和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使經(jīng)濟(jì)改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。

　　社會(huì)和諧。中國(guó)的改革開(kāi)放極大地釋放了生產(chǎn)力，迅速提高了人民的生活水平。正如一些人形象地比喻的那樣，毛澤東使中國(guó)人獨(dú)立，鄧小平則使中國(guó)人富裕。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，一方面，人們產(chǎn)生了新的政治和經(jīng)濟(jì)需要，另一方面，現(xiàn)代化所帶來(lái)的一些新問(wèn)題也變得嚴(yán)重起來(lái)。進(jìn)一步說(shuō)，一方面，人們希望自己有更多的政治參與，社會(huì)更加符合公平正義原則，日常生活變得更加安定有序，人與人之間以及人與自然之間更加和睦相處。另一方面，在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)1000美元以后，中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，各種利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。例如，社會(huì)利益分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個(gè)人之間出現(xiàn)分化，不同的利益群體開(kāi)始形成；
集中反映社會(huì)利益沖突的信訪數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢(shì)，特別是群體性上訪事件的年均增速近年來(lái)更是達(dá)到了驚人的程度；
公民對(duì)政府的不滿甚至抵觸，在一些地區(qū)和部門(mén)相當(dāng)嚴(yán)重；
社會(huì)利益群體之間開(kāi)始產(chǎn)生嚴(yán)重的不信任和不合作；
刑事犯罪率持續(xù)上升，人們?nèi)找婷黠@地感到安全感的缺乏。上述兩個(gè)方面集中到一點(diǎn)，就是人們對(duì)社會(huì)和諧的追求更加強(qiáng)烈。中國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人及時(shí)對(duì)此做出了反應(yīng)，提出了建設(shè)和諧社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。中共十六大在提出全面建設(shè)小康社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)時(shí)，就提出了要使社會(huì)變得更加和諧的重要內(nèi)容，中共十六屆四中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。十六屆六中全會(huì)則專門(mén)通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)和諧社會(huì)的基本內(nèi)容以及建設(shè)和諧社會(huì)的方針政策做出了重大部署，指出要“按照民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題為重點(diǎn)，著力發(fā)展社會(huì)事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會(huì)管理、增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，確定了到2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本任務(wù)和主要目標(biāo)。11該《決定》還首次將社會(huì)和諧提升成為社會(huì)主義的本質(zhì)屬性。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的確立，是中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。它使中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體局面從建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和先進(jìn)文化的三位一體格局，發(fā)展到包括建設(shè)和諧社會(huì)在內(nèi)的四位一體的格局。同時(shí)，也使社會(huì)和諧成為評(píng)價(jià)中國(guó)各級(jí)政府績(jī)效和全社會(huì)民主治理狀況的重要參照坐標(biāo)。

　　官員廉潔。從經(jīng)濟(jì)體制的角度看，中國(guó)的改革開(kāi)放過(guò)程，是一個(gè)逐漸以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，是一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，由于在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期中存在“雙軌制”、資源壟斷、法制不健全和傳統(tǒng)文化影響等原因，官員的腐敗和特權(quán)現(xiàn)象一直極其嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹檫`法受賄案件10219萬(wàn)多件，查處5814萬(wàn)多人，其中縣處級(jí)官員近411萬(wàn)多人，地廳級(jí)以上官員1400多人。12嚴(yán)重的政治腐敗不僅會(huì)大大增加交易成本，從而直接增加公共支出，浪費(fèi)國(guó)家錢(qián)財(cái)，打擊投資者信心；
而且會(huì)破壞法治，腐蝕社會(huì)風(fēng)氣，敗壞公共道德，損害社會(huì)公正，削弱公共權(quán)威的合法性。因此，遏制腐敗、建設(shè)廉潔政府從改革開(kāi)放一開(kāi)始，就成為中國(guó)政府治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容。在廉政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，1978年12月中共十一屆三中全會(huì)成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，1983年9月成立了中華人民共和國(guó)審計(jì)署，1986年11月第六屆全國(guó)人大第十八次會(huì)議決定恢復(fù)監(jiān)察部和各級(jí)人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，1993年1月中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，1996年中紀(jì)委監(jiān)察部開(kāi)始試行巡視制度，2003年中紀(jì)委和中組部正式組建巡視機(jī)構(gòu)，2007年9月設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局。在廉政法規(guī)制定方面，修訂和制定了《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《律師法》、《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《審計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等一系列懲治和預(yù)防腐敗的法律和相應(yīng)的法規(guī)。在廉政制度建設(shè)方面，先后發(fā)展起干部收入申報(bào)制度、黨員干部廉潔自律制度、人民監(jiān)督員制度、群眾舉報(bào)制度、紀(jì)檢巡視制度、干部交流制度、干部責(zé)任制度、政務(wù)公開(kāi)制度、輿論監(jiān)督制度等�？陀^地說(shuō)，中國(guó)政府一直在加大反腐敗的力度，采取了許多有效的措施，也取得了重大成果。但腐敗現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重，以制度創(chuàng)新遏制腐敗，建設(shè)一個(gè)廉潔政府，仍然是中國(guó)未來(lái)治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　政府創(chuàng)新。政府掌握著國(guó)家最重要的政治權(quán)力，在社會(huì)政治生活和公共治理中依然具有核心的地位，政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的火車頭，官員依然是人類政治列車的駕駛員，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；
欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。正如本文開(kāi)頭指出的那樣，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府一直在努力進(jìn)行政府行政管理體制的改革，并且已經(jīng)取得無(wú)可否認(rèn)的重大成就。但政府改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、民主政治的向前推進(jìn)、人民群眾政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的沖擊，使得政府必然會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。此外，現(xiàn)行的政府管理體制也還存在許多急需解決的問(wèn)題，例如在相當(dāng)程度上助長(zhǎng)公共利益部門(mén)化的決策體制；
政出多門(mén)、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政事不分、成本過(guò)高等現(xiàn)象還普遍存在；
政府提供的社會(huì)公共服務(wù)還相對(duì)不足，其服務(wù)質(zhì)量也需要提高，公共服務(wù)均等化體系遠(yuǎn)沒(méi)有確立；
政府決策的隨意性太大、失誤過(guò)多，政策多變、政令不一等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；
政府行政法規(guī)體系還不完善，依法執(zhí)政程度需要進(jìn)一步提高：“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；
部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出；
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；
對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在”13.因此，政府行政管理體制的改革，仍然是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而緊迫的任務(wù)，是中國(guó)治理改革的核心內(nèi)容。中共十七大以及十七屆二中全會(huì)，分別對(duì)深化行政管理體制改革的緊迫性、重要性、指導(dǎo)思想、總體原則、重點(diǎn)內(nèi)容做了全面的部署。根據(jù)這一部署，中國(guó)政府將通過(guò)深化政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)依法行政、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，來(lái)進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理體制，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉潔政府，“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”14.

　　黨內(nèi)民主。中共十六大就把“黨內(nèi)民主”提升到了“黨的生命”的高度，并且確立了發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主的中國(guó)民主政治發(fā)展路線。中共十七大再次確認(rèn)了這一民主發(fā)展戰(zhàn)略。黨內(nèi)民主是除基層民主之外，中國(guó)推進(jìn)民主政治的又一重點(diǎn)。如果說(shuō)基層民主是由下至上推進(jìn)民主的話，那么，黨內(nèi)民主則是由核心向外圍推進(jìn)民主。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，是中國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政地位以國(guó)家憲法的條文加以確定。作為中國(guó)實(shí)際政治權(quán)力核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，幾乎掌握著國(guó)家全部重要的立法、行政和司法權(quán)力。此外，作為一個(gè)有7000多萬(wàn)黨員的大黨，中國(guó)共產(chǎn)黨聚集了中國(guó)社會(huì)廣大的政治、經(jīng)濟(jì)和文化精英。沒(méi)有黨內(nèi)民主，就意味著沒(méi)有核心權(quán)力層的民主。如果不是從主觀臆想而是從客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，那么完全可以說(shuō)，沒(méi)有黨內(nèi)民主，就難有實(shí)質(zhì)性的社會(huì)民主。黨內(nèi)民主的進(jìn)程，在很大程度上決定著中國(guó)民主治理的進(jìn)程。從中共十六大和十七大所描繪的藍(lán)圖看，推進(jìn)黨內(nèi)民主的重點(diǎn)，一是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)黨員的民主權(quán)利，包括黨員的主體權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是改革完善黨內(nèi)民主制度，重點(diǎn)在于改革黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨委的議事制度和決策制度、黨的代表大會(huì)制度、黨務(wù)公開(kāi)制度。黨內(nèi)民主也是中共十七大要求全面推進(jìn)的“黨的建設(shè)新的偉大工程”的重要內(nèi)容。[7]

　　基層民主。改革開(kāi)放以來(lái)，基層民主一直是中國(guó)民主政治建設(shè)的重中之重。幾乎每一次全國(guó)人民代表大會(huì)和每一次黨的代表大會(huì)，都沒(méi)有例外地強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性。基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)，意義尤其重大。此外，優(yōu)先發(fā)展基層民主，從基層民主逐漸向上推進(jìn)，也有利于社會(huì)政治的穩(wěn)定和積累民主政治的經(jīng)驗(yàn)。十七大報(bào)告首次明確地將發(fā)展基層民主當(dāng)作“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，并且決定要“重點(diǎn)推進(jìn)”。報(bào)告用整整一節(jié)的篇幅對(duì)發(fā)展基層民主作了專門(mén)論述，表明基層民主仍將是中國(guó)民主政治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在發(fā)展基層民主方面，如何處理基層社會(huì)的黨政關(guān)系、政府管理與群眾自治的關(guān)系、民間組織與政府的關(guān)系、公民權(quán)利與公民義務(wù)的關(guān)系，如何有效遏制基層選舉中的賄選和宗族勢(shì)力影響等消極現(xiàn)象，如何增強(qiáng)公民的民主與法治意識(shí)，將是基層民主治理改革急需解決的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、公民參與渠道的擴(kuò)大、政策制定過(guò)程的民主化、民主管理和民主監(jiān)督的加強(qiáng)、基層社會(huì)組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會(huì)自治的推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變，都將是基層民主治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容。15

　　四、若干結(jié)論性思考

　　從上面的歷史性回顧和前瞻性分析中，我們可以看到改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)公共治理狀況的根本性變遷。那么，是什么原因促成了中國(guó)的治理變革呢？或者說(shuō)，這些治理變革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么呢？我們認(rèn)為，從大的方面來(lái)說(shuō)，在過(guò)去30年中決定性地影響中國(guó)治理狀況的主要變量是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革源自政治改革，但經(jīng)濟(jì)改革一旦啟動(dòng)，則反過(guò)來(lái)深刻地影響著社會(huì)的政治生活和治理變革。20世紀(jì)80年代后中國(guó)開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸放棄原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，變?cè)瓉?lái)單一的集體和國(guó)有所有制結(jié)構(gòu)為國(guó)有、集體和個(gè)人的獨(dú)資、合資與外資等多種所有制形式，極大地提高了生產(chǎn)力，提高了人民的生活水平。上述經(jīng)濟(jì)生活的根本性變化，是過(guò)去30年中國(guó)治理變遷最深刻的根源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求是企業(yè)必須成為擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立法人，政府和企業(yè)必須分開(kāi)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的盈虧負(fù)完全的責(zé)任。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，政府不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，但必須為企業(yè)運(yùn)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)交往提供穩(wěn)定有序和公平正義的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這就要求政府完善法律體系，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求效率，它也要求政府必須努力降低行政成本，提高行政效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著內(nèi)在的局限性，它的內(nèi)在邏輯會(huì)自發(fā)地導(dǎo)致貧富分化，這就需要政府提供更多的公共服務(wù)，建立起社會(huì)保障體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種利益群體開(kāi)始形成，他們需要有表達(dá)利益和影響決策的渠道，這要求政府更加重視民主政治建設(shè)和社會(huì)管理，也需要政府積極培育各種代表不同利益追求的社會(huì)組織。當(dāng)人們?cè)诮鉀Q了溫飽問(wèn)題，物質(zhì)生活變得富足之后，其政治需要便日益增多，政府就要努力擴(kuò)大公民的參與渠道，讓公民享有更多的民主管理權(quán)力。

政治發(fā)展有著自身的內(nèi)在邏輯，這種內(nèi)在邏輯也在相當(dāng)程度上決定著治理變革的方向和效果。中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化比較落后的發(fā)展中大國(guó)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是改革開(kāi)放最重要的任務(wù)，而社會(huì)的政治穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。因此，“穩(wěn)定壓倒一切”是中國(guó)治理變革的一條基本原則，這就決定了中國(guó)的治理改革也必定遵循“漸進(jìn)改革”或“增量改革”的途徑，在治理變遷的進(jìn)程中不時(shí)會(huì)有一些突破性的舉措，但整個(gè)治理狀況不可能發(fā)生整體性的突變。中國(guó)共產(chǎn)黨是推動(dòng)中國(guó)治理變革的核心力量，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))中國(guó)共產(chǎn)黨自身的變遷決定性地影響著中國(guó)的治理變革進(jìn)程。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨自身最大的變化，就是逐漸從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。從革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨，實(shí)質(zhì)性的標(biāo)志，就是黨的直接目標(biāo)從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)政權(quán)。但從革命黨變成執(zhí)政黨，是一個(gè)全方位的政黨轉(zhuǎn)型過(guò)程，涉及黨的社會(huì)基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、政策方針、戰(zhàn)略策略、工作任務(wù)和意識(shí)形態(tài)等方面的重大變化。從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，對(duì)黨和政府提出了許多挑戰(zhàn)。[13]439一個(gè)革命性政黨能否成功地實(shí)現(xiàn)向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，一個(gè)根本性的關(guān)鍵點(diǎn)在于，能否既保持黨的根本宗旨和黨的性質(zhì)的前后一致，又及時(shí)地在群眾基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)制度、政策方針、戰(zhàn)略策略、工作方式和意識(shí)形態(tài)等方面實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。已經(jīng)從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，開(kāi)始清醒地認(rèn)識(shí)到并且毫不諱言：其執(zhí)政地位既不是與生俱來(lái)的，也不是一勞永逸的。[14]只有通過(guò)持續(xù)不斷的治理改革，增強(qiáng)自己的執(zhí)政能力和社會(huì)管理能力，滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、精神和政治需求，才能維護(hù)和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨自己的執(zhí)政地位。

　　政治意識(shí)形態(tài)的變遷引導(dǎo)著中國(guó)治理改革的方向。治理變革雖然是政治改革中技術(shù)性成分較大的一部分內(nèi)容，但所有治理改革從根本上說(shuō)都體現(xiàn)著某種政治價(jià)值，也都是在某種政治理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。因而，意識(shí)形態(tài)和政治價(jià)值的變化，也直接影響著中國(guó)的治理變革進(jìn)程。中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)重視意識(shí)形態(tài)的國(guó)家，意識(shí)形態(tài)的變化通常是中國(guó)政治改革的先聲。推動(dòng)并領(lǐng)導(dǎo)改革事業(yè)的鄧小平同志，認(rèn)為思想觀念的變化是中國(guó)全部改革事業(yè)的前提，因此，他把“解放思想”當(dāng)作其改革運(yùn)動(dòng)的首要任務(wù)。他說(shuō)：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個(gè)現(xiàn)代化就沒(méi)有希望�！盵15]143簡(jiǎn)單地說(shuō)，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來(lái)，提出與社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導(dǎo)社會(huì)的實(shí)踐。中國(guó)20多年的改革事實(shí)充分證明，思想觀念的變革與社會(huì)政治的進(jìn)步有著極其密切的關(guān)系。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)的改革開(kāi)放過(guò)程，就是一個(gè)新舊思想觀念的碰撞過(guò)程，是一個(gè)新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程。就大的方面而言，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國(guó)特色的社會(huì)主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀。就對(duì)治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價(jià)值，既是對(duì)傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開(kāi)放后中國(guó)的社會(huì)政治生活，有力地推動(dòng)了中國(guó)民主政治的進(jìn)步。這些觀念包括人權(quán)、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會(huì)、和諧社會(huì)、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府等等。16這些政治觀念有些是過(guò)去被忽視的，有些是過(guò)去被當(dāng)作資本主義意識(shí)形態(tài)受到批判的，有些則是改革開(kāi)放后新出現(xiàn)的。無(wú)論這些觀念源于中國(guó)傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現(xiàn)著自由、平等、正義、和諧等人類社會(huì)的核心價(jià)值。

　　我們正處于一個(gè)全球化的時(shí)代，全球化是一個(gè)世界歷史的轉(zhuǎn)變過(guò)程，其基本特征是，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。全球化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的一體化，但經(jīng)濟(jì)生活的全球化必然對(duì)包括政治生活和文化生活在內(nèi)的全部社會(huì)生活產(chǎn)生深刻的影響。在全球化的背景下，對(duì)內(nèi)的改革與對(duì)外的開(kāi)放，是一個(gè)硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人從一開(kāi)始就將國(guó)內(nèi)改革與對(duì)外開(kāi)放并列為基本的國(guó)策，表明了他們對(duì)我們所處這一時(shí)代的性質(zhì)的深刻把握。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、儀器設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)、資本、資源、能源和市場(chǎng)，必須在經(jīng)濟(jì)上對(duì)外開(kāi)放。中國(guó)要參與全球化進(jìn)程，加入WTO 等國(guó)際組織，舉辦奧運(yùn)會(huì)，加入國(guó)際公約，參與國(guó)際事務(wù)，就必須改善國(guó)內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)，以符合國(guó)際社會(huì)的一般性規(guī)范。例如，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立是改革開(kāi)放的突破性舉措，而特區(qū)的設(shè)立本身就意味著國(guó)內(nèi)的治理環(huán)境必須在某種程度上適應(yīng)國(guó)際資本的需要。因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放，國(guó)外的管理制度、價(jià)值觀念和生活方式也必然乘勢(shì)而入。在對(duì)外交往中，中國(guó)不僅引入了資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，也根據(jù)自身的國(guó)情借鑒了國(guó)外許多價(jià)值觀念和管理制度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，就是學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)濟(jì)制度的最重要成果。人權(quán)、法治、善治、憲政、公民社會(huì)、服務(wù)政府、責(zé)任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務(wù)政府和責(zé)任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務(wù)”、“行政問(wèn)責(zé)制”、“服務(wù)承諾制”、“政策聽(tīng)證制度”等，最初也是從西方國(guó)家借用的。從30年治理變遷的歷史來(lái)看，中國(guó)民主治理的所有重大進(jìn)步，都離不開(kāi)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)的政治文明成果。

　　但是，中國(guó)的治理模式帶有自己的明顯特征。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)近30年的探索，中國(guó)正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會(huì)主義模式，又不同于西方國(guó)家的資本主義模式。雖然在我們看來(lái)，中國(guó)特色的治理模式還沒(méi)有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。例如，以人為本的治理理念、通過(guò)黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主的民主發(fā)展途徑、公民社會(huì)在公共治理中的作用相當(dāng)微弱、公共治理中的腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重等等。尤其是以下四個(gè)特征，使得中國(guó)的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。

　　首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在西方國(guó)家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu)，是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨組織比起政府來(lái)在公共治理中作用更大。一方面，在同級(jí)的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨目前已經(jīng)有300多萬(wàn)個(gè)各級(jí)組織，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒(méi)有政府組織的社會(huì)領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。

　　其次，條塊結(jié)合的治理格局。中國(guó)是一個(gè)實(shí)行單一制的大國(guó)，中央政府通過(guò)垂直的與平行的兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)實(shí)施對(duì)國(guó)家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說(shuō)的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說(shuō)的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國(guó)公共權(quán)力的錯(cuò)綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門(mén)與部門(mén)之間的關(guān)系。

　　再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價(jià)值。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動(dòng)的重要價(jià)值和目標(biāo)，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的大國(guó)而言，這一價(jià)值尤其重要。沒(méi)有社會(huì)政治的穩(wěn)定，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人民的安居樂(lè)業(yè)。因此，從鄧小平到現(xiàn)任中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)作核心的治理價(jià)值，并以此作為評(píng)價(jià)公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國(guó)政治語(yǔ)境中，社會(huì)穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來(lái)，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會(huì)穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”開(kāi)始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)，并通過(guò)壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序�，F(xiàn)代的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為過(guò)程中的平衡，并通過(guò)持續(xù)不斷的調(diào)整來(lái)維持新的平衡。動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過(guò)程的狀態(tài)。中共十五大報(bào)告所表達(dá)的就是這樣一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定：“在社會(huì)政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定”[5].

　　最后，法治與人治同時(shí)起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對(duì)于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內(nèi)容的中國(guó)來(lái)說(shuō)，人的因素顯得格外重要。雖然中國(guó)在改革開(kāi)放后日益重視依法治國(guó)，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實(shí)取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國(guó)畢竟是一個(gè)有著二千多年人治傳統(tǒng)的國(guó)家，建設(shè)法治國(guó)家將是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動(dòng)中，人治的作用甚至?xí)�繼續(xù)重于法治。黨和政府的權(quán)威性文件、政策、指示，以及各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的講話、報(bào)告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實(shí)際的治理活動(dòng)中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國(guó)要真正走向民主治理，就必須堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)法治；
另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實(shí)際上所發(fā)揮的重要作用。對(duì)于中國(guó)的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。

　　中國(guó)治理改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。按照我們的理解，善治應(yīng)當(dāng)有10個(gè)要素：1）合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。2）法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等。3）透明性，即政治信息的公開(kāi)性。4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)其自己的行為負(fù)責(zé)。5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。6）有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與。8）穩(wěn)定，即國(guó)內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫。9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[16]84-86按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的治理變革在改革開(kāi)放以來(lái)雖然取得了實(shí)質(zhì)性的重大進(jìn)展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，官員的腐敗和特權(quán)還處在高峰時(shí)期，政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，社會(huì)的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問(wèn)責(zé)制還沒(méi)有真正確立，行政成本過(guò)高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問(wèn)題，都對(duì)中國(guó)的民主治理構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。

　　中國(guó)治理的未來(lái)前景，在很大程度上將取決于對(duì)上述這些問(wèn)題的有效解決。然而，不論中國(guó)進(jìn)行什么樣的政治體制改革，也不論中國(guó)在未來(lái)會(huì)形成何種治理模式，對(duì)于有遠(yuǎn)見(jiàn)的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。

　　注釋：

　　1.關(guān)于治理、善治的意義，以及治理與統(tǒng)治的異同的詳細(xì)解釋，可參閱俞可平《治理和善治引論》，見(jiàn)《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期，第37-41頁(yè)。

　　2.參見(jiàn)杰夫。摩根（JeffMulgan ）：《認(rèn)真對(duì)待公共部門(mén)創(chuàng)新》（ReadyorNot ？Taking Innovation in the Public Sector Seriously ），國(guó)家科技藝術(shù)基金會(huì)（NESTA ）出版，2007年，第12頁(yè)。

　　3.參見(jiàn)http：//www.7thglobalforum.org/.

　　4.中共中央：《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》（2008年2月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　5.民政部門(mén)正式登記的民間組織近36萬(wàn)個(gè)，實(shí)際存在的各類民間組織高達(dá)300萬(wàn)個(gè)，參閱俞可平等著《中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境》，北京大學(xué)出版社，2006年，第12頁(yè)。

6.有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“依法治國(guó)”的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是中共十一屆三中全會(huì)，參閱王家�！啊�依法治國(guó)’的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是1978年黨的十一屆三中全會(huì)”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))《文摘報(bào)》2008年4月24日。

　　7.中共中央：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（中共十六屆六中全會(huì)2006年10月18日通過(guò)）。

　　8.江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》（在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告），http：//www.xinhuanet.com/newscenter /dyxjx/sldbg.htm.

　　9.http：//news.xinhuanet.com /misc /2008-03/18/content_7817295.htm.

　　10參見(jiàn)溫家寶：《政府工作報(bào)告》（2008年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上），http ：//www.gov.cn /2008lh /content_923918.htm.

　　11.中共中央：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（中共十六屆六中全會(huì)2006年10月18日通過(guò)），http ：//news.xinhuanet.com /politics/2006-10/18/content_5218639.htm.

　　12.何增科教授根據(jù)歷年最高人民檢察院工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，可登錄最高人民檢察院網(wǎng)站，參閱歷年《最高人民檢察院工作報(bào)告》欄目。

　　13.《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》（2008年2月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　14.《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》（2008年2月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　15.俞可平：《政改重點(diǎn)》，《財(cái)經(jīng)年刊2008》，第22-24頁(yè)。

　　16.關(guān)于思想解放與政治進(jìn)步的詳細(xì)論述，可參閱俞可平《思想解放與政治進(jìn)步》，載俞可平著：《思想解放與政治進(jìn)步》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第1-24頁(yè)。

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　　第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告）[N ].人民日?qǐng)?bào)，1997-09-12.

　　[6]國(guó)務(wù)院新聞辦公室。中國(guó)的民主政治建設(shè)[N ].人民日?qǐng)?bào)，2005-10-19.

　　[7]胡錦濤。高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗（在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，2007年10月15日）[M ].北京：人民出版社，2007.

　　[8]中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)[N ].人民日?qǐng)?bào)，2008-02-28.

　　[9]羅干。關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明[N ].人民日?qǐng)?bào)，1998-03-06.

　　[10]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。中華人民共和國(guó)2007年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-02-29.

　　[11]國(guó)務(wù)院新聞辦公室。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)：1996-2005[N ].人民日?qǐng)?bào)，2006-06-05.

　　[12]鄧小平。鄧小平文選（1975—1982年）[M ].北京：人民出版社，1983.

　　[13]江澤民。關(guān)于十六大報(bào)告起草工作的批示[M ]//江澤民文選：第3卷。北京：人民出版社，2006.

　　[14]中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定（2004年9月19日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)）[N ].人民日?qǐng)?bào)，2004-09-26.

　　[15]鄧小平。解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看[M ]//鄧小平文選：第2卷。第2版。北京：人民出版社，1994.

　　[16]俞可平。民主與陀螺[M ].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

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