倪星,付景濤：大部門體制：英法經驗與中國視角

　　【內容提要】 中共十七大提出的大部門政府體制預示著我國政府機構改革的新方向。英法兩國長期實行且卓有成效的大部門體制對我國政府機構改革具有重要的啟示和借鑒意義。結合我國經濟社會發(fā)展的現狀、政治法律框架和政府機構改革的規(guī)律，我們認為，中國政府組織結構調整的思路是：圍繞政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務這四類職能定位，以職能為橫向主線、以權力/程序運行為縱向主線，綜合設計政府部門結構；
政府體系的上下兩端為數量較少的決策與監(jiān)督部門，中間為根據宏觀職能進行分類的數量較多的執(zhí)行部門。對現有政府部門的宏觀職能進行亞職能解析，根據職能行使的效率原則和適應社會發(fā)展原則對亞職能進行組合以形成宏觀職能，根據宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部”。在職能行使程序上，統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，分類行使執(zhí)行職能。完善部門間協(xié)調制度，健全部內協(xié)調機制，明確部門領導間的分工與合作關系。具體設想是將現有28個政府組成部門進行重組而減至20個左右，形成真正行使綜合性職能的大部；
對現有的國務院直屬、辦事機構和部委歸口管理的國家局進行合并重組，根據職能性質劃定其歸屬，將之整合到歸口的大部之中，實現外部交易成本的內部化管理。在改革過程中，應維護總體改革方案的完整性和全面性，注重培育社會自治功能，實現公共行政的無縫隙化。

　　【關 鍵 詞】大部門體制/政府職能/行政協(xié)調/政府機構

　　胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制�！秉h的十七大報告首次提出了實行大部門體制的改革設想，是非常值得重視的方向性要求。從政府管理實踐來看，英法兩國長期奉行大部門政府體制(簡稱“大部制”)并取得了較好的管理成效。當前，研究英法兩國推行大部門體制的理論與實踐，總結其經驗和教訓，有助于為進一步推進我國政府機構改革提供啟示和借鑒。

　　一、問題與分析框架

　　2007年出現的中國出口商品在歐美遭遇查封和質量起訴的一系列事件表明，我國政府的現行部門結構在新的對外開放條件下遇到了新的挑戰(zhàn)，分頭行使同類職能的政府各部門之間缺乏及時有效的溝通、未能對危機作出迅速、一致的反應，是導致事態(tài)惡化的原因之一。隨著我國改革開放的逐步推進，社會利益日趨分化和復雜化，各種社會事件和沖突逐漸顯現，如何有效管理和妥善處置各種社會事件，構成了對我國政府的全新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既要求政府承擔一系列新的職能，更迫切地需要政府部門進行結構調整，提高職能行使效率。

　　政府職能的變遷反映了政府外部環(huán)境的變遷，政府必須通過轉變職能與其所處的外部環(huán)境相適應；
政府組織結構的調整反映了政府內部結構的改變。政府在努力適應外部環(huán)境的同時，還必須調整內部組織結構以有效行使變化了的職能[1]。在現實中，政府調整內部組織結構以提高職能行使效率的路徑主要有兩條：一是相機抉擇的“小部制”，在政府部門間進行細致的專業(yè)分工，組織結構變動頻繁；
一是政府部門綜合行使同類職能的大部制，將相關職能整合到同一政府部門之中，組織結構比較穩(wěn)定[2]。

　　傳統(tǒng)的組織結構理論以泰勒、法約爾、韋伯和懷特為代表，他們主張強化組織的內部管理，圍繞業(yè)務職能開展分工與合作，主張保持較小的組織管理幅度，以任務、程序、地點和服務對象為標準劃分政府部門，通過等級制和非人格化進行組織內部協(xié)調。懷特認為行政組織體制有集權制和分權制兩種，前者強調部門間的密切配合，后者強調行政部門的獨立性。經過理論發(fā)展和實踐檢驗，職能原則和程序原則成為設計政府組織結構的基本原則�；�于職能原則的政府組織結構，其優(yōu)點是可以節(jié)約交易成本，發(fā)揮組織的規(guī)模經濟優(yōu)勢。通過在部門內部引入責任制，強化部門首長的職能，便于在部門內部采取有力措施配置組織資源，提高行使職能的效率。這符合詹姆斯·威爾遜的“官僚——管理理論”，即在官僚機構內部實行結果導向和建立責任機制。這種組織結構的缺點是，容易增加組織內部的管理成本，往往以提高管理成本為代價來節(jié)約組織間交易成本�；�于程序原則的政府組織結構，其優(yōu)點是符合權力制衡原則，通過分散行政部門所掌握的資源和權力，有助于實現權力的分散化和提高透明度，從而降低權力尋租的收益并提高其成本。這種組織結構的缺點是，在節(jié)約部門內部管理成本的同時容易提高部門間交易成本，導致公共服務的目的與手段背離。

　　當前，在國外學術界具有代表性的組織結構理論主要是詹姆斯·威爾遜的雙變量組織理論和敦利威的官僚預算組織理論。詹姆斯·威爾遜根據對政府部門進行產出和成果測量的難易程度將其劃分為四種類型：產出和成果都能看到的部門——生產型組織，如稅務局；
產出能夠看到而成果不能看到的部門——程序型組織，如軍隊；
成果可以看到但產出不容易看到的部門——工藝型組織，如教育部；
產出和成果都不能看到的部門——解決型部門，如外交部[3]。這一組織結構劃分標準為我們認識行政部門的運作特征提供了便利，有助于我們對政府部門進行有針對性的績效評估，這與我國倡導的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調的政府機構改革要求相近。敦利威依據超級項目預算、項目預算、機構預算和核心預算這四種政府部門預算的成分對政府部門進行了劃分，主要判斷標準是政府部門在預算分配中的地位與作用。他劃分的部門類型包括：供給型部門，具有極少的可支配預算；
管制型部門，具有極少的預算；
轉讓型部門，具有一些可分配預算；
契約型部門，具有較多的可支配預算，以項目為主要預算支出形式；
控制型部門，預算分配部門[4]。這種基于預算成分的政府部門類型劃分，對于我們理解政府部門的行為模式非常有幫助，但是無法成為我們通過行政組織結構重組提高行政管理效率的直接參考，它的主要價值在于為中央政府提高預算資金配置效率提供了理論參考。

　　通過理論回顧與文獻評估，可以看到設計政府結構時應追求部門內部管理成本與部門間交易成本的平衡，以職能為主線的政府組織結構具有交易成本低的優(yōu)點，以程序為主線的政府組織結構具有管理成本低的優(yōu)點，為了實現兩者的均衡，縱向組織結構設計應堅持程序原則，橫向組織結構設計應堅持職能原則。

　　二、英法大部門政府體制的理論與實踐

　　英國大部門政府體制的理論基礎來自約翰·密爾，他認為，設立行政部門的原則應以處理行政事務的目的與手段的統(tǒng)一性為主，明確行政部門和人員的責任，為行政負責人提供獨立的決策權責和決策輔助[5]。1918年發(fā)表的《富爾頓報告》確立了英國政府組織結構的設計原則，即“按任務分工”的職能原則。富爾頓認為這樣可以使職能行使中的“混亂與重疊的情況減少到最低限度”，這是對大部制的明確理論表述。在實踐中，英國的做法是把一些職能有聯系的小部門合并成“特大部門”；
“特大部門”可以制定自己的策略和決定工作重點，也能自行解決問題，而不用通過部門之間的委員會進行長時間的討論；
它大得足以完成一些專門性的工作，它能支持中央比較明確的政策。

　　從20世紀50年代起，隨著政府職能的增加，英國在內閣層面有意識地推行了大部制，部的數量維持在19個左右。英國內閣中現有的部包括：司法部，文化傳媒和體育部，內政部，衛(wèi)生部，外交與英聯邦事務部，交通部，兒童、學校與家庭事務部，創(chuàng)新、大學與科技部，商務、企業(yè)與管制改革部，環(huán)境、食品與農村事務部，人力資源部，就業(yè)與養(yǎng)老金事務部，國際發(fā)展部，國防部，社區(qū)與地方政府事務部。另外，由于英國特殊的地方自治體制，還分別設有北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士事務部。英國在推行大部制的實踐過程中，一些沒有形成內聚力的“特大部門”曾經出現過倒退，如1974年能源部從貿易工業(yè)部中分離出來，貿易部和工業(yè)部也分別設立，交通部也于1976年從環(huán)境部分離出來。但是，能源部、貿易部和工業(yè)部后來又被納入商務、企業(yè)與管制改革部，仍然堅持了大部制的原則[6]。

　　法國管理思想家法約爾主張較小的組織管理幅度，認為組織上層領導的直接下屬保持在6個左右為宜。這一思想反映在政府組織結構上，就要求政府組成人員維持較小的規(guī)模，相應的每個政府組成人員領導一個“大部”。法國中央政府的部是指在部長領導下的、具有同一目標的總體，它們主管政府某一方面的行政事務，通常設在首都巴黎，但管轄范圍遍及全國，數量維持在20個左右。例如，公共衛(wèi)生部行使公共衛(wèi)生、疾病保險和社會保險管理職能，經濟與財政部綜合行使預算、關稅和間接稅、保險、公債、煙草專賣、國內貿易和物價管理這些職能[7]。

　　政府是作為一個整體為社會提供公共服務的，為了管理的便利和提升效率，政府必然要進行專業(yè)化分工，設置不同的部門，與此相伴生，對各部門之間進行協(xié)調、整合，形成合力，就具有十分重要的意義。在實踐中，英國政府部門間協(xié)調的主要制度有：通過公共事務機構對政府部門進行協(xié)調；
通過財政控制對財政、人力和經濟資源進行協(xié)調；
通過設立部門之間的委員會協(xié)調部門間關系；
設置專門的大臣職位負責范圍較大的部門之間的協(xié)調；
設置專業(yè)性協(xié)調部門開展更為健全的部門間協(xié)調；
中央政策檢查組可以進行預防性和戰(zhàn)略性部門間協(xié)調。英國部門間協(xié)調的一個特色是，部分政治地位高的內閣閣員兼任部長的部的地位高于其他部，這樣的部及其部長可以承擔一定的協(xié)調作用。同時，由于某一部門內部的各分支機構之間并非鐵板一塊，而是具有不同的利益、觀點和要求，體現為財力分配、結構和政策觀點等方面的分歧，部門內部的協(xié)調也非常重要。部門內的協(xié)調主要通過三種制度進行：部內的公共事務單位，如財務與編制單位；
等級結構的協(xié)調；
部門內部根據職能原則進行分工。其他的制度還有“計劃—分析—檢查”制度以及計劃單位制度。

　　在法國，中央政府主要是通過各種會議和委員會來協(xié)調各部之間的關系，主要的制度有部長會議、總統(tǒng)委員會、部際委員會和部際會議。部際會議在總理府召開，由總理府辦公廳成員主持，就非常廣泛的問題進行討論，所形成的會議紀要經總理同意方能生效，目前，這是最常用的部門間協(xié)調制度。在1979—1993年間，部際會議平均每年召開1149次，遠遠超過其他會議。法國總統(tǒng)和總理比較注重部門間的協(xié)調，各部門內的協(xié)調工作主要由部長來完成。部長一般是通過部長辦公廳進行部門內的協(xié)調，部長辦公廳是部長的直接輔助機構和參謀班子，在部內處于特別重要的位置。辦公廳主任與部長的關系非常密切，他的主要職責是為部長的工作做準備，協(xié)助部長工作，推動部內各項活動的開展，處理部內發(fā)生的各種矛盾，協(xié)調部內各分支機構之間的關系。

　　三、英法推行大部門政府體制的經驗

　　從英法兩國的實踐來看，大部制的最大優(yōu)點是通過將相關事務集中交給一個部門行使，可以使事務得到有效協(xié)調；
事權集中，減少互相推諉的現象；
可以在保存業(yè)務人員的同時減少輔助人員，從而使大部制下的業(yè)務人員數量多于小部制下的業(yè)務人員數量。英法兩國推行大部制的主要經驗包括：

　　(一)完善的市場經濟與政府職能的有限性

　　完善的市場經濟使得英法兩國政府可以擺脫行使直接的、微觀的經濟管理職能，轉而行使與市場經濟的要求相一致的公共行政職能。市場經濟條件下政府的一般職能是：促進市場健康有序運行，提供和保障社會公共產品和服務，保護自然環(huán)境和消除外部性，實施收入再分配和社會保障，對國民經濟的發(fā)展速度及結構、方向實施宏觀調控。前三項職能屬于外部保障職能，后兩項屬內部調控職能。由于市場經濟的完善和政企分工的發(fā)達，英法的政府部門主要圍繞宏觀公共職能組成，每個部門的職能范圍都比較廣泛，政府部門的職能不涉及對經濟和社會的微觀干預，而是主要行使政策制定、宏觀調控與監(jiān)管職能。政府將資源配置功能交予市場和企業(yè)，自身主要負責維護市場秩序，調節(jié)經濟運行，彌補市場失靈，為市場的可持續(xù)運行提供外部條件。這實際上體現了市場經濟的完善對政府的職能行使形成了較為明確的限制，從而在根本上限定了政府的職能范圍和部門數量。

　　(二)成熟的社會自治與政府職能的讓渡

　　(點擊此處閱讀下一頁)

　　市場經濟使得政府的職能具有有限性，但是從維護整個社會的正常運行考慮，政府還必須承擔大量社會事務與公共服務方面的職能。技術進步導致社會日益復雜化，新的社會問題不斷涌現，大量新出現的公共事務迫切需要得到解決。因此，在社會事務方面，必須大力培育NGO等社會自治組織，使它們能夠逐漸承接政府讓渡的職能�，F實中，英法兩國發(fā)育成熟的社會自治使得公民可以根據自愿原則組織起來，提供公共服務和處理公共事務，自發(fā)形成一些社團或協(xié)會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低。另外，英國還有著悠久的地方自治傳統(tǒng)，法國從20世紀80年代也開始大力推進地方自治。地方自治的主體是本地區(qū)的居民，居民行使地方自治權的主要方式是選舉議員，由議員組成地方議會代表他們行使自治權。地方議會具有自己的行政機構，負責為本地區(qū)居民提供公共服務。這樣，英法成熟的社會自治正好切合了政府職能有限性的需要，社會承接了政府轉移和讓渡的一般性職能，使得政府能夠專注于核心性的公共服務工作，為政府推行精簡、整合的大部制奠定了基礎。

　　(三)強化部門協(xié)調與促進政府職能新陳代謝

　　大部制政府組織結構對部門內外協(xié)調提出了更高的要求。隨著部門數量的減少和職能的擴大，行政部門需要減少與上級首長溝通的環(huán)節(jié)并強化溝通力度。在英法，這種需求是通過減少副首相/副總理等副職數量、提高部分部長的地位來實現的。英國的財政大臣和法國的國務部長具有協(xié)調部門間事務和協(xié)調“超級部門”內部事務的職能。此外，大部制將原來的部門間協(xié)調任務內部化了，這需要為部長設計有效的部內協(xié)調制度。一種可取的做法是強化部長的協(xié)調權力，設置服務于部長的單位與人員，根據部門的亞職能設置副職、追求權責一致以提高行政效率。但是，英法經驗也告訴我們，不能將職能差距較大的部門合并，否則會造成部內各司、局自成體系，極大地增加部內協(xié)調成本。

　　推行大部制的目的是優(yōu)化政府部門結構、提高職能行使效率。因此，在對各個部門承擔的職能進行亞職能分析后，可以根據職能整合的原則對現有部門進行優(yōu)化組合。另外，政府承擔的職能是不斷變動發(fā)展的，向大部制轉變還意味著要不斷推動政府職能的新陳代謝，而不是追求簡單的機構疊加或零和博弈。為此，可以在我國整個黨政系統(tǒng)之內，結合對政府整體職能的優(yōu)化，考慮如何整合國務院直屬和辦事機構，全面提高行政組織結構的合理性。

　　(四)構建推行大部制的體制支持

　　需要指出，英法實行大部制的體制條件是，通過融合政治和行政因素為行政部門提供較之于美國式行政部門更為穩(wěn)定和有力的支持。在英國，內閣負責銜接中央行政機構和范圍較大的政治共同體，其任務是保證使前者呼應后者的合法要求。由于領導內閣的首相同時是議會多數黨派的首領，因此，英國的行政部門具有較多的行政自主權。在法國，總統(tǒng)是第五共和國國家權力的中心，總統(tǒng)及其任命的總理所領導下的行政部門較少受議會的控制。所以，英法兩國的行政部門在國家政治生活中具有相對較多的行政自主權，這為推行大部制創(chuàng)造了條件[8]。我國現行的政治體系具有黨政交叉、議行合一的特征，政府總理同時是執(zhí)政黨的主要領導人，使得行政部門同樣具有較為穩(wěn)定的行政自主權，這為推行大部制創(chuàng)造了體制條件。

　　(五)及時回應大部制所帶來的新問題與挑戰(zhàn)

　　推行大部制容易導致一些新的困難，如部門內外協(xié)調的困難、技術官僚的主導和政治力量的博弈，等等。大部門實際上是對一些職能相近的部門的整合，這必然帶來部門內部協(xié)調的困難，行使亞職能的各個內部機構之間勢必形成某種程度的緊張關系，容易發(fā)生爭奪部門資源和權威的行為。同時，由于各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統(tǒng)，容易造成各個大部之間的協(xié)調難題，從而影響政府政策的整體性。政務官員的頻繁流轉和行政事務的日益復雜，容易使政務官員喪失對大部的控制，從而使得對部門情況更為熟悉和具有一定掌控能力的技術官僚——常任文官利用信息不對稱等優(yōu)勢控制政府部門，妨礙政治家所出臺政策的有效實施。政治力量之間的博弈，也會選擇利用大部來影響政府的政策實施。因此，一定要注意加強大部之間的協(xié)調和對大部的政治控制，防止某些大部阻礙政府政策實施的整體性和造成行政資源的內耗。

　　四、推進我國大部門政府體制改革的構想

　　 縱觀我國1954年至2003年的12次政府機構改革，可以發(fā)現政府職能的新陳代謝是決定因素，以職能為主線優(yōu)化整合機構設置是基本路徑，提高行政效率是目標。在國務院機構數量變化上20世紀80年代是分界線，之前的基本態(tài)勢是部門數量多，專業(yè)性強；
之后則是部門數量少，綜合性強。以國務院部委的數量為例，80年代之前的平均數量是42個，80年代為45個，80年代之后為33個。值得注意的是，部委數量的減少伴隨著直屬機構、辦事機構以及部委歸口管理局的數量增加(2003年改革后的直屬和辦事機構23個，部委歸口管理的局10個)[9]。國務院機構的構成與數量如圖1所示。

　　圖1　國務院機構的構成與數量

　　從總體上看，當前我國政府機構數量仍然較多，部門林立、職能交叉、權責不明、協(xié)調不暢、互相沖突的現象嚴重。這些問題的存在，需要我們進一步理清改革思路，探索新的政府機構改革路徑。十七大報告提出的大部門政府體制，有利于整合統(tǒng)一職能、健全部門間協(xié)調配合機制，預示著一種全新的改革方向�？偨Y借鑒英法推行大部門政府體制的經驗教訓，結合我國具體國情和十七大的精神，仔細研究和精心謀劃我國大部門政府體制改革的思路與設想，具有強烈的現實意義。

　　(一)我國推行大部門政府體制的基本思路

　　我國政府的職能定位是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，職能行使的基本程序是決策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調。在這樣的改革框架下，我們的思路是，圍繞這四類職能定位對現有政府部門的職能進行亞職能解析，根據職能同類原則對部門進行優(yōu)化組合。在職能行使程序上，統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能，分類行使執(zhí)行職能。強化國務院首長的部門間協(xié)調作用，圍繞決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能并輔之以核心執(zhí)行職能建立首長間的分工與合作關系，完善部門間協(xié)調制度；
堅持部門首長負責制，由部長通過部內單位或特定崗位對部內事務進行協(xié)調，注重以亞職能為主線建立部門領導間的分工與合作關系。

　　以職能領域為橫向主線、以權力程序運行為縱向主線綜合設計政府部門結構，政府體制的上下兩端為數量較少的決策與監(jiān)督部門，中間為根據宏觀職能進行分類的數量較多的執(zhí)行部門。對行政部門的宏觀職能進行亞職能解析，將亞職能視為一種可以分散誘導行政資源配置的變量，根據職能行使的效率原則對亞職能進行組合以形成宏觀職能，根據宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部門”。亞職能是對宏觀職能的分解，如社會福利職能可以分解為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、社會救濟等亞職能。通過對宏觀職能的亞職能解析，可以更為精確地分析和組合政府部門的現有職能，避免對現有部門設置的整體性否定或肯定，從而減少機構改革的成本。在作出如何優(yōu)化組合亞職能的決策時，應堅持提高職能行使效率和適應社會發(fā)展的標準。不僅要優(yōu)化現有28個部委的職能和結構，還可以將國務院直屬和辦事機構以及部委歸口管理局有選擇性地納入大部門體制的改革范圍，納入改革后的大部之內，實現外部交易成本的內部化，以遵循大部制的精髓。

　　(二)我國推行大部門政府體制的具體設想

　　根據英法的實踐經驗和我們的改革思路，以2003年機構改革之后的政府體制為基礎，對現有28個政府組成部門的改革設想是：國家民委并入民政部，強化民政部的社會事務管理職能；
人事部與勞動保障部的勞動就業(yè)職能合并組成新的人力資源部，以貫徹“以人為本”的發(fā)展原則，統(tǒng)一勞動就業(yè)管理，破除勞動就業(yè)領域的二元割據；
行使社會保障職能的機構與衛(wèi)生部、人口計生委合并，組成衛(wèi)生與社會保障部，整合社會保障與社會發(fā)展職能；
國土資源部與建設部合并，整合公共資源管理與建筑、工程建設管理職能，組成國土資源與建設部以提高職能行使的綜合性；
遵循農業(yè)發(fā)展規(guī)律，合并水利部和農業(yè)部；
合并交通部與鐵道部，設置新的交通部；
將國防科工委并入國防部，使國防部統(tǒng)一管理武裝力量和軍事工業(yè)；
等等。這樣，通過部門重組可以使國務院部委數量減少至20個左右，形成真正行使綜合性職能的大部。

　　對現有的國務院直屬、辦事機構和部委歸口管理的國家局的改革設想是，首先進行合并重組，然后根據職能性質劃定其歸屬，將之整合到歸口的大部之中。例如，合并廣電總局、新聞出版署(版權局)、知識產權局、旅游局，將之統(tǒng)一劃歸文化部，使文化部綜合行使文化事業(yè)與文化產業(yè)管理職能。林業(yè)局與水利部、農業(yè)部合并，組成農林水利部，糧食局劃歸為農林水利部的歸口管理局。工商總局、食品藥品監(jiān)管局、質檢總局和郵政局劃歸為商務部的歸口管理局。民航總局劃歸為交通部的歸口管理局，待鐵路部門實現政企分離后，將鐵道行政管理職能并入交通部。體育總局與教育部整合，新設立教育與體育部，為全民提供完善的德智體相統(tǒng)一的公共服務。統(tǒng)計局劃歸為發(fā)改委的部委歸口管理局，為宏觀調控提供強有力的決策信息支持。合并僑辦、港澳辦、臺辦，組成海外領土事務局，劃歸為外交部的部委歸口管理局。信訪局、宗教局劃歸為民政部的部委歸口管理局；
煙草局劃歸為財政部的歸口管理局；
外國專家局劃歸為人事部的歸口管理局；
海洋、測繪局劃歸為國土資源與建設部的歸口管理局；
文物局劃歸為文化部的歸口管理局；
中醫(yī)藥局劃歸為衛(wèi)生與社會保障部的歸口管理局；
外匯局劃歸為中國人民銀行的歸口管理局；
檔案局、國務院參事室、國研室與保密局劃歸為國務院辦公廳的歸口管理局。建議順應金融業(yè)發(fā)展趨勢和監(jiān)管規(guī)律，合并銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會，組成金融監(jiān)管委員會，升格為國務院特殊直屬機構。

　　總而言之，政府調整職能是為了適應新的社會形勢，政府調整組織結構是為了提高職能行使效率。我國政府需要在進一步轉變職能的基礎上，通過優(yōu)化組合行政職能與部門結構，有效履行變化了的職能，更好地回應社會需要。成功地推進政府機構改革，需要在系統(tǒng)的和發(fā)展的視角下綜合考慮各種方案的成本與收益。大部門政府體制最明顯的優(yōu)點是可以減少部門數量，提高政府行使同類職能的效率，有效避免部門間的推諉與職能交叉行使帶來的行政資源內耗。建立在市場經濟、社會自治基礎上的西方發(fā)達國家的政府組成部門數量普遍少于中國。但是，大部門政府體制最明顯的缺點是對各部門內部的協(xié)調要求比較高，需要強化部門首長的協(xié)調作用，圍繞部門的亞職能開展部門內部領導的分工與協(xié)作。作為對1998年和2003年政府機構改革的深化，我們希望我國下一步的政府機構改革能夠注意將國務院直屬、辦事機構改革納入總體改革方案，維護改革的完整性和全面性。同時，也希望下一步改革注意培育社會自治功能，實現公共行政的無縫隙化。本文最后部分的改革思路和設想是根據英法大部制的實踐和經驗提出的，僅僅限于理論探討的層面，具體改革方案則應充分結合具體情況制定。

　　【參考文獻】

　　 [1]倪星.行政組織理論[M].北京：高等教育出版社，2007.60-85.

　　 [2]傅明賢，等.市場經濟與政府職能及機構設置[M].武漢：湖北人民出版社，1998.92.

　　 [3][美]詹姆斯·威爾遜.官僚機構：政府機構的作為及其原因[M].北京：三聯書店，2006.212.

　　 [4][英]帕特里克·敦利威.民主、官僚制與公共選擇[M].北京：中國青年出版社，2004.204-206.

　　 [5][英]J·S·密爾.代議制政府[M].北京：商務印書館，1997.190-198.

　　 [6][英]約翰·格林伍德，戴維·威爾遜.英國行政管理[M].北京：商務印書館，1991.32-34.

　　 [7]潘小娟.法國行政體制[M].北京：中國法制出版社，1997.42.

　　 [8]法國政府機構編寫組.法國政府機構[M].上海：上海人民出版社，1978.72.

　　 [9]中國行政管理學會.新中國行政管理簡史(1949—2000)[M].北京：人民出版社，2002.40-496.^

相關熱詞搜索：英法 中國 視角 體制 部門