呂忠梅：中國需要環(huán)境基本法

　　【摘要】現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》存在價值目標的局限、理發(fā)理念的偏差、制度體系的失衡、協(xié)調(diào)機制的缺失、法律保障的不足等問題。但廢除該法并非可取之策，因為，環(huán)境保護基本法具有宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、明確“權(quán)力——權(quán)利”配置原則、建立雙重協(xié)調(diào)的法律機制、構(gòu)筑全力保障體系之功能。因此，應(yīng)該修改《環(huán)境保護法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。

　　【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護法；
基本法；
可持續(xù)發(fā)展

　　1989年12月26日七屆全國人大第11次常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》），這部法律是根據(jù)1982年《憲法》第26條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的要求，結(jié)合當時環(huán)境保護發(fā)展的新形勢、新情況、新要求，總結(jié)了十多年來中國環(huán)境保護工作的經(jīng)驗，吸收了國外環(huán)境立法的成功做法，在對“試行法[1]”進行較大幅度修訂的基礎(chǔ)上重新頒布的�？陀^的講，《環(huán)境保護法》施行近15年來，對于保護和改善環(huán)境質(zhì)量，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。但在該法實施過程中，也的確暴露出其諸多不足。越來越多的跡象表明：這部法律已經(jīng)不能滿足中國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。現(xiàn)實問題的存在，引發(fā)了當前對《環(huán)境保護法》何去何從的激烈爭論。有人認為，中國需要一部環(huán)境保護基本法，因此，應(yīng)對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》及時進行修訂完善，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要；
有人認為，我國已經(jīng)對環(huán)境保護的單行法進行了大規(guī)模的修訂，有的單行法甚至已經(jīng)多次修訂[2]，在單行法修訂過程中，不僅及時總結(jié)了我國成熟的環(huán)境保護經(jīng)驗，而且吸收了一些國外的先進制度；
同時，現(xiàn)行立法計劃中也有更多的環(huán)境保護單行法被列入，在單行法的立、改、廢完成以后，各項制度都將更加成熟，《環(huán)境保護法》將失去存在的理由；
因此，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》不僅不應(yīng)修訂，而且應(yīng)在不久的將來被廢止�！�

　　面對環(huán)境基本法的存廢之爭，人們也有不同態(tài)度。有人認為，這僅僅是一部形式意義上的法律文件，有或者沒有無關(guān)緊要，沒有必要勞神費力的去討論；
更沒有必要大動干戈，讓所有人都來參與爭論，立法機關(guān)自己決定足矣。我對這種至少是沒有學術(shù)責任感的態(tài)度不以為然。表面看來，這的確是關(guān)于一部形式上的法律文件是否有必要存在的爭論，其具體對象特指現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，如果止步于此，現(xiàn)在的爭論似有小題大做之嫌，一部法律文件是否存在并不會引發(fā)“地震”或“颶風”，不足以摧毀中國的環(huán)境保護事業(yè)。但透過爭論的表面，便不難發(fā)現(xiàn)：事情絕非形式那么簡單。它不僅是一部法律文件的存廢之爭，其實質(zhì)是對可持續(xù)發(fā)展觀及環(huán)境法的根本認識以及如何理解和實現(xiàn)科學發(fā)展觀[3]的問題。我以為，無論中國未來是否存在環(huán)境基本法，此番爭論都將對中國的環(huán)境法以及中國的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，將成為實現(xiàn)科學發(fā)展觀的一個重要而具體的內(nèi)容。對于如此重大的問題，不能輕率決策，至少應(yīng)該在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，通過科學的論證與周密的分析，得出理性的結(jié)論，而不能被一些表面的、感性的認識所迷惑。因此，展開對環(huán)境基本法存廢問題的透徹討論、集中各方意見不僅是必要的，而且是必須的�！�

　　一、《環(huán)境保護法》的缺陷　

　　如前所述，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》頒布于1989年�；仡櫴�五年前《環(huán)境保護法》從試行法到正式法的修訂，理由十分充分：“在執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)環(huán)保法（試行）有不夠完善的地方，有些內(nèi)容也已不適應(yīng)當前形勢發(fā)展的需要：一是環(huán)境保護的立法依據(jù)發(fā)生了變化[4]。二是對許多在實踐中行之有效的制度沒有加以確認�！�…。三是有些內(nèi)容已不適應(yīng)當前形勢發(fā)展的需要。[5]”“環(huán)保法（試行）是試行法，應(yīng)當在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加以修改完善，作為正式法律施行。[6]”該法在修訂時，充分考慮了當時國內(nèi)外成熟的環(huán)境保護立法經(jīng)驗，在“協(xié)調(diào)發(fā)展”這一相當先進的立法理念指導(dǎo)下設(shè)計了制度體系，體現(xiàn)了當時較高的立法水平，中國的環(huán)境保護法及其實踐也被世界上譽為“中國式的環(huán)境保護道路”，受到國際社會的廣泛贊譽[7]。因此，《環(huán)境保護法》對于中國環(huán)境保護事業(yè)的貢獻是我們必須承認的客觀事實。但是，我們也必須看到，一部法律的生命力與其所依存的“環(huán)境”密不可分，在當時諸多限制性條件制約下，《環(huán)境保護法》的開放度與適應(yīng)性都十分有限。在《環(huán)境保護法》施行的15年中，國際國內(nèi)環(huán)境立法的“環(huán)境”出現(xiàn)了重大變化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的價值取向上發(fā)生了根本性變革，這種變革無疑會動搖《環(huán)境保護法》的根基。在國際上，可持續(xù)發(fā)展作為一種不同于傳統(tǒng)“人類中心主義”的新的發(fā)展觀，在“生態(tài)人類中心主義[8]”的思維方式下，明確提出了對現(xiàn)行法律進行評估和制定新的符合“可持續(xù)發(fā)展”要求的法律的要求[9]，這一新的發(fā)展觀及其要求得到了世界各國的廣泛認同與接受[10]。在國內(nèi)，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制作為中國未來發(fā)展的目標載入憲法，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”也成為了憲法所確定的治國方略；
執(zhí)政黨更是明確提出了與可持續(xù)發(fā)展旨趣一致的科學發(fā)展觀，政府也明確宣示要用十年的時間打造“法治政府”，并為此制定了具體的實施方案[11]�？沙掷m(xù)發(fā)展觀、社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標、建設(shè)法治國家以及科學發(fā)展觀都是《環(huán)境保護法》制定時不可能達到的認識。但這些認識對于中國的今天與未來卻是具有決定意義的，它們意味著新的生產(chǎn)方式與生活方式、新的倫理道德、新的世界觀與方法論，更意味著新的立法理念、新的立法原則、新的立法模式、新的制度體系。如果我們運用這些新觀念、新思維來審視《環(huán)境保護法》，不難發(fā)現(xiàn)它的距離，我將其歸結(jié)為如下方面：　

　　1、價值目標的局限　

　　《環(huán)境保護法》的制定于1983年開始，該法在第4條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)�！边@一規(guī)定雖然體現(xiàn)了當時已經(jīng)十分先進的“協(xié)調(diào)發(fā)展”觀，但對于可持續(xù)發(fā)展的認識尚未達到相當高度�！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”與“可持續(xù)發(fā)展”的差異不僅僅是文字表達上的，實質(zhì)是不同發(fā)展觀的體現(xiàn)。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會達成可持續(xù)發(fā)展共識時，《環(huán)境保護法》已經(jīng)頒行近3年。因此，這部法律沒有也不可能徹底貫徹“可持續(xù)發(fā)展”觀念，在立法宗旨、原則設(shè)定、制度安排方面均未全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀�！�

　　2、立法理念的偏差　

　　由于環(huán)境資源的公共產(chǎn)品屬性，政府的介入與管理不可避免，《環(huán)境保護法》也主要是關(guān)于國家環(huán)境管理方面的規(guī)定，有相當多的規(guī)范涉及到對政府行政行為的授權(quán)。但是，在沒有法治政府的理念的情況下，《環(huán)境保護法》注重了環(huán)境管理權(quán)力的直接賦予，但無論是環(huán)境管理體制的設(shè)計、還是具體管理權(quán)限的劃定都十分模糊。該法第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理�！薄皣�家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理�！薄翱h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理�！边@一規(guī)定看似對中國環(huán)境管理體制的明確，但在整部法律中，既找不到權(quán)力的界限、也找不到權(quán)力行使的程序、更找不到權(quán)力沖突的協(xié)調(diào)原則，沒有樹立法治政府的理念，體現(xiàn)法治政府有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?shù)姆ㄖ卧瓌t。這種對于行政機關(guān)的賦權(quán)缺乏法治理念的結(jié)果是權(quán)力沖突的加劇，必然導(dǎo)致各種管理制度落空甚至可能因為公共權(quán)力的惡性競爭導(dǎo)致“公眾悲劇”。中國近十五年來，一方面是環(huán)境保護立法的空前繁榮，另一方面確是環(huán)境污染與破壞的日益嚴重，法律的規(guī)范功能與作用發(fā)揮不足，與缺乏法治理念是有直接關(guān)系的。　

　　3、制度體系的失衡　

　　《環(huán)境保護法》的立法重點在于設(shè)置國家管理制度，具有強烈的政府干預(yù)色彩。該法除了第6條：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”直接涉及到市場主體的權(quán)利[12]；
以及從第40條[13]和第41條[14]的規(guī)定中可以推定市場主體的權(quán)利外，其它制度都是對環(huán)境行政機關(guān)管理權(quán)力的設(shè)定，甚至連市場主體的程序性權(quán)利也幾乎沒有。這種制度設(shè)計方式顯然不可能重視市場對環(huán)境資源的基礎(chǔ)性配置作用，也不可能關(guān)注“權(quán)力——權(quán)利”的平衡，注重社會公共利益與個人利益的平衡。市場主體對于環(huán)境資源的不同利益需求及自主選擇、自主決定權(quán)沒有得到應(yīng)有的尊重，市場主體環(huán)境保護積極性與主動性得不到引導(dǎo)與發(fā)揮�！皺�(quán)力——權(quán)利”的配置不當不僅導(dǎo)致制度體系的嚴重失衡，而且制度運行的高成本與低效率在所難免�！�

　　4、協(xié)調(diào)機制的缺失　

　　環(huán)境資源與社會生產(chǎn)和人類生活方式的密切聯(lián)系決定了其法律調(diào)整的特殊性，環(huán)境保護必須介入生產(chǎn)與生活的每個領(lǐng)域、每個環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)。因此，環(huán)境基本法必須建立與那些已經(jīng)對社會生產(chǎn)和生活進行調(diào)節(jié)的相關(guān)法律進行協(xié)調(diào)溝通的機制，具有與相關(guān)法律特別是民法、行政法、刑法制度進行對接的功能�！董h(huán)境保護法》雖然在“法律責任”一章中對有關(guān)行政責任、民事責任、刑事責任的法律適用進行了規(guī)定，但其規(guī)定并不完整與明確，有些條文十分模糊，令人費解[15]。這種現(xiàn)象反映出《環(huán)境保護法》沒有注重環(huán)境保護與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問題，沒有建立環(huán)境保護與資源開發(fā)、生產(chǎn)、消費有關(guān)的各種社會關(guān)系的統(tǒng)一調(diào)整機制的現(xiàn)狀，在環(huán)境法實踐中，也正是因為環(huán)境管理制度與基礎(chǔ)法如民法、行政法、刑法制度缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)機制，致使存在的大量的矛盾與沖突無法得到解決，最終導(dǎo)致環(huán)境法制度難以實施�！�

　　5、法律保障的不足　

　　環(huán)境法是二次調(diào)整法，有相當部分屬于特別法的內(nèi)容，這些不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)該包括兩個方面：一是特別權(quán)利的賦予，二是對特別權(quán)利的專門救濟程序。但是，《環(huán)境保護法》沒有完善的環(huán)境權(quán)利體系，沒有明確的環(huán)境法律責任制度，更沒有完善的權(quán)利救濟途徑。就現(xiàn)有規(guī)定來看，在法律責任一章中，除了對管理相對人的行政責任規(guī)定較為明確外[16]，行政主體的行政責任表述為模糊的“行政處分[17]”，有關(guān)民事責任和刑事責任的規(guī)定十分簡單[18]，程序性規(guī)定也不清楚[19]。正是由于缺乏完善的實體和程序制度，環(huán)境違法行為的法律后果不明，法律救濟途徑不暢，環(huán)境訴訟立案難、審理難在所難免。權(quán)利救濟的困難，使環(huán)境法的功能與作用發(fā)揮大打折扣�！�

　　這些不足從歷史的角度看也許是必然會存在的，但它們在現(xiàn)實面前必須成為“歷史”�！�

　　二、環(huán)境基本法不可替代　

　　廢除《環(huán)境保護法》的觀點認為，現(xiàn)在已經(jīng)對環(huán)境保護的有關(guān)單行法律進行了較大修改，并且吸收了一些國外的先進制度，如果將單行法修改好了，環(huán)境基本法就沒有存在的必要。我以為，這是對環(huán)境基本法的地位與功能認識不足、沒有厘清基本法與單行法的關(guān)系而造成的誤解�！�

　　從理論上看，環(huán)境基本法是一個國家制定的全面調(diào)整環(huán)境社會關(guān)系的法律文件，它與就某一環(huán)境問題的的解決或者規(guī)范某一類具體的環(huán)境社會關(guān)系的單行立法具有很大的不同。學者認為，環(huán)境基本法是“保護環(huán)境的國家基本章程”。如《國家環(huán)境政策法》，它在美國環(huán)境法體系中的地位主要是由其性質(zhì)和作用決定的。就其性質(zhì)而言，它是一部從宏觀方面調(diào)整國家基本政策的法律，它對一切聯(lián)邦行政機關(guān)補充了保護環(huán)境的法律義務(wù)和責任，以統(tǒng)一的國家環(huán)境政策、目標和程序改變了行政機關(guān)在環(huán)境保護問題上的各行其是、消極渙散的局面。就其作用而言，它規(guī)定的環(huán)境影響評價程序迫使行政機關(guān)把對環(huán)境價值的考慮納入決策過程，改變了行政機關(guān)忽視環(huán)境價值的行政決策方式。它在美國歷史上第一次為行政機關(guān)正確對待經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩方面利益和目標創(chuàng)造了內(nèi)部和外部的條件。由于國家《環(huán)境政策法》的特殊性質(zhì)和作用，同其他的環(huán)境法律相比，它在美國環(huán)境法體系中顯然處于更高的位置[20]�？梢哉f環(huán)境基本法是在人類面臨嚴重的環(huán)境問題，重新審視人類與環(huán)境的關(guān)系，選擇新的生產(chǎn)方式和生活方式的產(chǎn)物。它雖然僅僅只是一個法律文件，但具有劃時代的意義。　

　　從環(huán)境法實踐看，許多國家走過了“從單行法到基本法”的道路，基本法的制定是從“先污染后治理”的慘痛教訓中得出的結(jié)論。(點擊此處閱讀下一頁)

　　環(huán)境問題早已存在，不少國家試圖通過頒行單行法律法規(guī)以解決問題，但由于始終未將環(huán)境問題的解決與人類的生產(chǎn)方式、生活方式或發(fā)展模式聯(lián)系起來，沒有重視環(huán)境資源的整體性、生態(tài)性、開放性特征，單行法的作用十分有限。直到20世紀60年代人類環(huán)境問題的大討論，隨后《人類環(huán)境宣言》的出臺，才使人們真正認識環(huán)境與發(fā)展，環(huán)境與資源、環(huán)境與人口的關(guān)系，認識到需要有統(tǒng)一的發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略，需要有統(tǒng)一的法律。對環(huán)境問題認識的質(zhì)的飛躍導(dǎo)致了環(huán)境基本法的出現(xiàn)。1972年前后世界各國掀起了制定環(huán)境基本法的第一個高朝，大多數(shù)國家的環(huán)境基本法是在這一時期出臺的。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的召開，《地球宣言》將可持續(xù)發(fā)展作為全球環(huán)境保護的根本目標，繼《人類環(huán)境宣言》以后又一次使人類對環(huán)境問題的認識產(chǎn)生了新的飛躍，環(huán)境與發(fā)展成為邁向21世紀的人類面臨的最大障礙，在這一挑戰(zhàn)面前，各國紛紛對環(huán)境保護基本法進行了檢討，一些過去沒有環(huán)境保護基本法的國家迅速制定并頒行了環(huán)境保護基本法，如泰國以及拉丁美洲諸國；
一些已經(jīng)制定有環(huán)境保護基本法的國家根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求進行了修訂或重新制定新的基本法，如日本將過去的《公害對策基本法》、《自然環(huán)境保護法》予以廢止，重新制定并頒布了《環(huán)境基本法》，完成了環(huán)境保護以公害治理為主到全面保護環(huán)境的過程。1992年以來，世界各國頒行環(huán)境基本法的熱潮方興未艾，在歐洲甚至出現(xiàn)了象《歐盟環(huán)境保護法》這樣的國際性區(qū)域的環(huán)境基本法。?　

　　由此不難看出，環(huán)境基本法是人類正確認識自然、重新檢討人類傳統(tǒng)生活方式，規(guī)范人類活動對環(huán)境的影響的產(chǎn)物，也是由于環(huán)境問題的嚴重所形成的不同于一般社會關(guān)系的環(huán)境社會關(guān)系客觀上需要有統(tǒng)一的法律調(diào)整的結(jié)果；
環(huán)境保護基本法是確立環(huán)境法的基本原則與制度，建立環(huán)境法律秩序的重要保障。其地位是單行法所無法取代的。我們必須要有一部環(huán)境保護的基本法：　

　　1、宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略　

　　可持續(xù)發(fā)展作為二十一世紀發(fā)展的主題，包括生態(tài)、經(jīng)濟、社會三個方面及其豐富的內(nèi)容，生態(tài)的可持續(xù)是經(jīng)濟、社會可持續(xù)的前提，國家必須有生態(tài)可持續(xù)發(fā)展全面的制度安排，并且將這種制度安排上升為國家意志。環(huán)境基本法正是這樣一部將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行宣示并進行全面的制度安排的法律文件。將可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略以法律的形式加以明確是環(huán)境基本法的最重要功能，也是世界各國的通行做法�！�

　　2、明確“權(quán)力—權(quán)利”配置原則　

　　環(huán)境保護是國家提供的重要的公共物品，國家的環(huán)境管理權(quán)在現(xiàn)代國家必須由法律賦予，環(huán)境基本法可以全面規(guī)定國家的環(huán)境管理責任和公民的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境管理是國家或政府公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容，宣告國家的環(huán)境管理職能不可能由單行法來完成。與之相對應(yīng)，公民的環(huán)境權(quán)利也是完整的系統(tǒng)的權(quán)利，也應(yīng)該有基本法對其進行概括性規(guī)定。　

　　3、建立雙重協(xié)調(diào)的法律機制　

　　環(huán)境保護是對傳統(tǒng)資源配置與使用方式的限制，是對法律只重視人的社會性忽視人的自然性，將經(jīng)濟倫理作為法律的合法性基礎(chǔ)的反思與批判。環(huán)境法則要以新的生態(tài)倫理為基礎(chǔ)，重視人的社會、生物雙重屬性，實現(xiàn)人——自然——人的雙重協(xié)調(diào)。因此，環(huán)境法的一個重要職能就是實現(xiàn)與傳統(tǒng)法律的溝通與協(xié)調(diào)，只有環(huán)境基本法才能確定環(huán)境法與民法、刑法、行政法等其他基本法的關(guān)系的原則，為具體立法的制度協(xié)調(diào)與銜接確立基本規(guī)則。環(huán)境法作為二次調(diào)整法，必須與基礎(chǔ)法相互協(xié)調(diào)與配合才能真正發(fā)揮作用，而進行協(xié)調(diào)與配合則必須確立相應(yīng)的準則，這一功能是單行法所無法勝任的�！�

　　4、構(gòu)筑權(quán)利保障體系　

　　環(huán)境法在與傳統(tǒng)法律進行溝通與協(xié)調(diào)的過程中，必須要為主體設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)，并且要為這些新的權(quán)利提供保障。只有環(huán)境基本法才能確定環(huán)境保護的特別實體法與程序法制度，環(huán)境法的特殊性要求必須有專門的實體法與程序法制度，并且這些制度應(yīng)該能夠普遍適用于各種環(huán)境要素或者環(huán)境區(qū)域的保護，如果沒有基本法，單行法之間既可能出現(xiàn)大量重復(fù)也可能會因為起草者的差別而出現(xiàn)劇烈沖突�！�

　　三、中國需要完善的環(huán)境基本法　

　　中國的可持續(xù)發(fā)展需要環(huán)境基本法，但是，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》并不足以勝任。該法無論在形式上還是內(nèi)容上都沒有達到基本法的要求：從立法的效力等級上看，《環(huán)境保護法》是由人大常委會通過的普通法，與單行法處于同一效力等級，并不具備基本法的形式地位；
從內(nèi)容上看，《環(huán)境保護法》的諸多欠缺使其無法達致基本法的境界。必須盡快啟動《環(huán)境保護法》的修訂程序，從內(nèi)容上加以完善，從效力等級上加以提升，以適應(yīng)時代發(fā)展的要求。　

　　1、提升法律地位　

　　一部法律文件的地位是指該法在一國法律體系中所處的位置。具體而言，環(huán)境基本法的地位應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容，其一是該環(huán)境基本法在其國家立法體系中與其他法律文件相比較而言所處的位置，其二是環(huán)境基本法在某國環(huán)境法體系中所處的位置。而這兩方面又是相互聯(lián)系的。?　

　　由于各國立法體制的不同，基本法與普通法的劃分標準也不統(tǒng)一。在我國，基本法與普通法的劃分標準是立法機關(guān)的立法權(quán)限，即全國人民代表大會制定的法律為基本法，全國人大常委會制定的法律為普通法。據(jù)此，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的地位十分尷尬。從形式上看，《環(huán)境保護法》與《水法》、《水污染防治法》等有關(guān)環(huán)境保護的單行法都是由人國人大常委會頒布的，它們應(yīng)屬于同一等級的法律，它與《刑法》、《民法通則》、《行政訴訟法》是普通法與基本法的關(guān)系，其地位不可能同日而語；
從內(nèi)容上看，《環(huán)境保護法》與《水法》、《水污染防治法》等單行法顯然是一般與特殊的關(guān)系，它處于環(huán)境法體系的最高位置。　

　　《環(huán)境保護法》的尷尬地位是對可持續(xù)發(fā)展的豐富內(nèi)涵與實質(zhì)沒有正確把握的體現(xiàn)，也是對環(huán)境基本法地位認識不足的表現(xiàn)。這種局面導(dǎo)致了環(huán)境基本法的地位偏低、與其他基本法溝通協(xié)調(diào)困難、對環(huán)境保護單行法指導(dǎo)不力等弊端。因此，必須提升《環(huán)境保護法》的法律地位，使其成為真正的“基本法”�！�

　　2、完善法律制度　

　　針對《環(huán)境保護法》存在的不足，我以為，應(yīng)從如下方面進行制度完善：　

　　（1）明確宣示可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將實施可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境基本法的立法宗旨，確立可持續(xù)發(fā)展的法律地位�！�

　�。�2）按照法治政府建設(shè)的原則，確立處理環(huán)境保護中的政府與市場、公權(quán)與私權(quán)、國家與社會的關(guān)系的原則，明確國家環(huán)境管理權(quán)力與公民環(huán)境權(quán)利的配置方式�！�

　�。�3）確立國家環(huán)境管理的基本體制，打破行政區(qū)劃，按照生態(tài)規(guī)律設(shè)置生態(tài)區(qū)域管理為主的新型管理體制。規(guī)定環(huán)境管理的權(quán)力分配、協(xié)調(diào)、運行、監(jiān)督的基本規(guī)則�！�

　�。�4）確立公民環(huán)境權(quán)，規(guī)定環(huán)境權(quán)與民事權(quán)利、行政權(quán)力的關(guān)系與協(xié)調(diào)原則�！�

　�。�5）完善環(huán)境責任制度，明確規(guī)定責任的構(gòu)成要件與法律后果，規(guī)定環(huán)境法律責任的社會性、公益性判斷標準。　

　�。�6）建立專門的環(huán)境程序制度，根據(jù)環(huán)境權(quán)運行的特殊性，確立環(huán)境司法救濟以及其他救濟的方式與程序�！�

　�。�7）完善《環(huán)境保護法》的監(jiān)督管理制度，根據(jù)風險預(yù)防、代際公平、全過程控制、公眾參與等可持續(xù)發(fā)展的基本要求，重新構(gòu)建環(huán)境管理的基本制度，在充分認識市場規(guī)律與環(huán)境保護關(guān)系的基礎(chǔ)上，引進市場化的管理手段與措施。　

　　呂忠梅，中南財經(jīng)政法大學教授，中國法學會民法經(jīng)濟法專業(yè)研究會理事、中國法學會環(huán)境資源法專業(yè)研究會常務(wù)理事、湖北省高級人民法院副院長。

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　　[1]即1979年五屆全國人大常委會第11次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，為與后來通過的《環(huán)境保護法》相區(qū)別，一般將其簡稱為“試行法”。

　　[2]到目前為止，除了2000年以后頒布的環(huán)境保護單行法沒有進行修訂以外，大多數(shù)法律都已經(jīng)進行或者正在進行修訂、或者已列入修訂計劃。有的單行法如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都進行過兩次修訂。

　　[3]從現(xiàn)有的對科學發(fā)展觀的表述看，“可持續(xù)”是科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容或者基本要求之一。我自己認為，科學發(fā)展觀是對“可持續(xù)發(fā)展觀”的一種政治表達，其基本內(nèi)涵與價值目標與可持續(xù)發(fā)展是一致的。因此，無論從哪個角度看，科學發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展都具有相當?shù)囊恢滦�，可以成為環(huán)境法的認識論基礎(chǔ)。

　　[4]指《環(huán)境保護法（試行）》是依據(jù)1978年憲法第11條“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定制定的。1982年憲法對此作了修改，新憲法總則第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。由于憲法的修改，使環(huán)境保護法的立法依據(jù)發(fā)生了變化。

　　[5]原國家環(huán)境保護局局長曲格平1989年10月25日在第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第10次會議上 《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護法（修改草案）〉的說明》。

　　[6]原國家環(huán)境保護局局長曲格平1989年10月25日在第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第10次會議上 《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護法（修改草案）〉的說明》。

　　[7]當時的中國政府總理和國家環(huán)境保護局局長都獲得了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署授予的最高榮譽稱號，是當時包括環(huán)境立法在內(nèi)的環(huán)境保護事業(yè)處于世界先進地位的標志之一。

　　[8]“生態(tài)人類中心主義”是對“人類中心主義”的新發(fā)展，其在對傳統(tǒng)的“人類中心主義”藐視自然、征服自然，將人與自然直接對立的觀念進行反思與批判的基礎(chǔ)上，強調(diào)自然對于人類的價值，要求建立“人——自然——人”的雙重和諧關(guān)系。但是，它并沒有脫離“以人為本”的根本宗旨，依然將自然作為人的認識對象和為實現(xiàn)人類發(fā)展的手段，它與“生態(tài)中心主義”存在著本質(zhì)區(qū)別。因此，我將這種觀念歸結(jié)為“生態(tài)人類中心主義”，既區(qū)別于傳統(tǒng)的“人類中心主義”，又區(qū)別于“生態(tài)中心主義”。我以為“可持續(xù)發(fā)展”體現(xiàn)了最典型的“生態(tài)人類中心主義”。

　　[9]聯(lián)合國大會為實施可持續(xù)發(fā)展而通過的《21世紀議程》提出，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、可實施的、有效的、并且是建立在周全的社會、生態(tài)、經(jīng)濟和科學原則基礎(chǔ)上的法律和法規(guī)�！�

　　[10]其認同的程度可以從1992年聯(lián)合國“環(huán)境與發(fā)展大會”通過的各項文件及其以后有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的國際上所通過的各種文件所獲得的極高的贊成票上得到最明顯的證明。

　　[11]指2004年《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》。

　　[12]其實，即使是這一條，十分明顯的是從市場主體的義務(wù)著眼的，立法意圖是否真的是賦予市場主體權(quán)利令人懷疑。

　　[13]第40條：“當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議；
對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行�！�

　　[14]第41條：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失�！薄百r償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；
當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴�！薄巴耆�由于不可護拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免予承擔責任�！�

　　[15]這一章無論是行政責任還是民事責任的規(guī)定，都有與《行政訴訟法》、《民法通則》不一致之處，雖然有“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用原則，這一原則在有些情形下沒有疑問的可以適用，如提起行政訴訟的時效問題；
但如果這種沖突是根本性的，如《環(huán)境保護法》第41條第一款與《民法通則》第124條規(guī)定的是兩種不同的歸責原則，問題似乎并不那么簡單。

　　[16]見《環(huán)境保護法》第35條至第39條。

　　[17]見《環(huán)境保護法》第45條：“ 環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”

　　[18]見《環(huán)境保護法》第41條、第43條、第45條。

　　[19]見《環(huán)境保護法》第40條、第41條、第42條。

　　[20]參見王曦 著《美國環(huán)境法概論》，武漢大學出版社1992年版，第243頁。

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