賀雪峰：農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革為什么錯(cuò)了

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，原來(lái)大部分事業(yè)單位所應(yīng)提供的公共服務(wù)，恰恰正是那些市場(chǎng)不能提供、由市場(chǎng)提供不經(jīng)濟(jì)以及市場(chǎng)難以衡量的服務(wù)

　　 “以錢(qián)養(yǎng)事”沒(méi)有市場(chǎng)前提

　　2006年湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在全省推開(kāi)，期待通過(guò)轉(zhuǎn)換政府職能，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，變“以錢(qián)養(yǎng)人”為“以錢(qián)養(yǎng)事”，按照政府出錢(qián)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、合同管理、農(nóng)民認(rèn)可、考核兌現(xiàn)的要求，推進(jìn)為農(nóng)村提供公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革。

　　不過(guò)，改革的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)效果難如人意。鄂西一位長(zhǎng)期從事農(nóng)村工作的縣長(zhǎng)評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革的后果是四句話，即“財(cái)政負(fù)擔(dān)加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。

　　從實(shí)踐情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中事業(yè)單位的改革，人員并沒(méi)有調(diào)整。以前發(fā)工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工，現(xiàn)在變成了“民辦非企業(yè)組織”的員工，政府并沒(méi)有因?yàn)楦闹贫�依地方�?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而大幅裁減人員。政府也沒(méi)有理由裁員，一是這些事業(yè)單位的職工已經(jīng)工作多年，他們有勞動(dòng)的權(quán)利，二是如果不考慮以前事業(yè)單位職工的出路，他們就會(huì)上訪。

　　改革也沒(méi)有減少政府支出：政府通過(guò)合同撥付的養(yǎng)事錢(qián)，實(shí)際上仍然是財(cái)政按照改制前的人頭撥付的經(jīng)費(fèi)。

　　換句話說(shuō)，政府拔款的數(shù)量未變，同時(shí)以前所養(yǎng)的事業(yè)單位人員及數(shù)量也沒(méi)有變。差異只是說(shuō)法變了，改制前叫做“以錢(qián)養(yǎng)人”，改制后被稱(chēng)為“以錢(qián)養(yǎng)事”。

　　如果不能將以前事業(yè)單位的職工一腳踢開(kāi)，而只能向以前事業(yè)單位改制過(guò)來(lái)的民辦非企業(yè)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，而沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的話，這樣的市場(chǎng)行為就不完全。

　　更重要的是，政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，其服務(wù)主體必須有專(zhuān)業(yè)從業(yè)資格。事業(yè)單位改制以后，各個(gè)以前的主管部門(mén)都給改制而來(lái)的民辦非企業(yè)組織以專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)。政府如果不找這些有專(zhuān)業(yè)證書(shū)從而有服務(wù)資格同時(shí)又不能一腳踢開(kāi)的原事業(yè)單位職工服務(wù)的話，政府甚至無(wú)法為農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)到服務(wù)。

　　事實(shí)上，由事業(yè)單位改制過(guò)來(lái)的民辦非企業(yè)組織不僅僅有從業(yè)資格，而且有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常處于壟斷地位的專(zhuān)業(yè)設(shè)施和服務(wù)體系。比如廣電服務(wù)中心的有線電視服務(wù)本身就是商業(yè)化的，且往往是壟斷性的。

　　市場(chǎng)化改革后果：公共服務(wù)質(zhì)量下降

　　而且，這種改制帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題很?chē)?yán)重。因?yàn)槭恰耙藻X(qián)養(yǎng)事”，是一年一簽合同，基本上是可以數(shù)量化、標(biāo)準(zhǔn)化的具體服務(wù)，就使這些改制而來(lái)的民辦非企業(yè)組織不再需要長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)和長(zhǎng)期規(guī)劃，不需要發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

　　而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，原來(lái)大部分事業(yè)單位所應(yīng)提供的公共服務(wù)，恰恰正是那些市場(chǎng)不能提供、由市場(chǎng)提供不經(jīng)濟(jì)，以及市場(chǎng)難以衡量的服務(wù)。

　　舉例來(lái)說(shuō)，水利水產(chǎn)服務(wù)中心所提供的水利服務(wù)，不僅要求水利服務(wù)具有專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，而且要求水利服務(wù)中心對(duì)當(dāng)?shù)厮�利情況有透徹了解，對(duì)水利建設(shè)有長(zhǎng)遠(yuǎn)安排與規(guī)劃，對(duì)如何有效建設(shè)農(nóng)村水利，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，有主動(dòng)的建議。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，不可能有兩個(gè)對(duì)當(dāng)?shù)厮�利具有豐富具體知識(shí)和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的水利服務(wù)中心來(lái)供政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)選擇。

　　相反，因?yàn)椤耙藻X(qián)養(yǎng)事”，水利服務(wù)中心有了臨時(shí)觀點(diǎn)，他們只辦政府交辦的具體事務(wù)，并且可以用專(zhuān)業(yè)化來(lái)應(yīng)付政府的標(biāo)準(zhǔn)化檢查。換句話說(shuō)，水利服務(wù)中心完全可以不作為，而利用其壟斷地位和信息不對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)，拿政府最多的錢(qián)，卻只提供極少有實(shí)質(zhì)意義的服務(wù)，水利中心完全沒(méi)有必要有服務(wù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的主動(dòng)精神和積極性。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有強(qiáng)烈的非標(biāo)準(zhǔn)化、非專(zhuān)業(yè)化、臨時(shí)性和綜合性的特點(diǎn)，這與當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村地域龐大，情況千差萬(wàn)別且農(nóng)村市場(chǎng)化程度仍然不高(農(nóng)村人財(cái)物的流出)的實(shí)際有關(guān)系。

　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村工作方式是“下去—籠統(tǒng)，回來(lái)再分工”，一旦鄉(xiāng)村有了中心工作，則鄉(xiāng)村各級(jí)各部門(mén)都會(huì)一并來(lái)進(jìn)行中心工作的突擊，比如林權(quán)改革、合作醫(yī)療改革、抗旱救災(zāi)、農(nóng)技推廣、防疫、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等等，都在農(nóng)村具有綜合性、突發(fā)性、階段性特點(diǎn)。

　　如果強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化，每項(xiàng)具體事業(yè)都要從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)，則幾乎不可能，不僅沒(méi)有足夠的潛在服務(wù)供給者，而且購(gòu)買(mǎi)成本會(huì)極高。改革前的事業(yè)單位并非沒(méi)有事情可做，改制的目的是要調(diào)動(dòng)事業(yè)單位的積極性，但事實(shí)往往變成改制不僅沒(méi)有調(diào)動(dòng)積極性，也沒(méi)有能夠提供更多更好的服務(wù)，變得形式上很市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上無(wú)內(nèi)容了。

　　調(diào)動(dòng)事業(yè)單位積極性的方向，不是所謂“以錢(qián)養(yǎng)事”，因?yàn)椤耙藻X(qián)養(yǎng)事”本身缺少基本的市場(chǎng)條件(市場(chǎng)主體多元化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等)，而是調(diào)動(dòng)事業(yè)單位的主動(dòng)性和創(chuàng)造精神，要讓事業(yè)單位有事業(yè)心和責(zé)任心，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出謀劃策、規(guī)劃方案，要讓他們熟知當(dāng)?shù)剜l(xiāng)情村情民情，有能力為政府提供建議，有能力為政府推進(jìn)工作，有能力為農(nóng)民提供市場(chǎng)所無(wú)法提供的服務(wù)。

　　回顧一下中國(guó)的改革，往往都是一種大撤大建的方式，先變形式再變內(nèi)容，變來(lái)變?nèi)�，換湯不換藥，卻在變動(dòng)中產(chǎn)生了巨大的傷痛。這是激進(jìn)的改革方式。另外一種改革是不變形式而變內(nèi)容，雖然看起來(lái)沒(méi)有大的改革，卻在承認(rèn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)，從而產(chǎn)生出巨大的收益。這是保守但并非無(wú)效的改革。

　　在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中，如何避免轟轟烈烈的大撤大建式的激進(jìn)改革(這種改革往往是想象多于實(shí)踐，理論脫離經(jīng)驗(yàn))，而在承認(rèn)現(xiàn)狀尊重現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革，就不僅是一項(xiàng)智慧，而且是切切實(shí)實(shí)涉及到數(shù)百萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工利益，涉及到我們能為九億中國(guó)農(nóng)民提供什么樣服務(wù)的大問(wèn)題。

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