俞可平：中國(guó)政治發(fā)展30年

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治發(fā)展，而政治發(fā)展又影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的兩條基本道路。中國(guó)的改革開放過(guò)程，就是一個(gè)實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的過(guò)程，它是一個(gè)包括社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會(huì)變遷過(guò)程。中國(guó)政治發(fā)展的核心目標(biāo)是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，其理想狀態(tài)即是實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)”三者的有機(jī)統(tǒng)一。

　　政治發(fā)展是指為實(shí)現(xiàn)既定政治目標(biāo)而推行的所有政治變革，它是一個(gè)走向善治的過(guò)程。人們可以從不同的角度去理解政治發(fā)展，把它看成是政治現(xiàn)代化的過(guò)程，或者是政治民主化的過(guò)程，或者是建立法治國(guó)家的過(guò)程，或者是政治制度化的過(guò)程，或者是政治進(jìn)步的過(guò)程。黨的十六大政治報(bào)告首次提出了“政治發(fā)展”的概念，十七大著重論述了“走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”的問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展，即中國(guó)的政治發(fā)展，就是與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)的全部政治變革，包括改革和完善人民代表大會(huì)制度、一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域和基層社區(qū)自治制度、政府行政管理制度、黨內(nèi)民主制度等。中國(guó)政治發(fā)展的核心目標(biāo)是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，其理想狀態(tài)即是實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)”三者的有機(jī)統(tǒng)一。

　　一、人民代表大會(huì)

　　中國(guó)不走西方國(guó)家的議會(huì)道路，而實(shí)行獨(dú)特的人民代表大會(huì)制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)是我國(guó)的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　人民代表大會(huì)制度確立于1954年，但在“文革”期間遭到破壞。從1966年7月7日開始，全國(guó)人大及其常委會(huì)在8年零6個(gè)月時(shí)間內(nèi)未能舉行過(guò)一次會(huì)議。1976年10月6日，“四人幫”被粉碎之后，全國(guó)人大常委會(huì)恢復(fù)活動(dòng)。1978年2月26日，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開，地方各級(jí)人大也隨之恢復(fù)活動(dòng)。在過(guò)去30年中，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行了許多重大的改革，在我國(guó)的政治生活中的作用變得日益重要。首先，人民代表大會(huì)自身的制度建設(shè)日益完善，先后通過(guò)了關(guān)于人大代表選舉、人民代表大會(huì)組織結(jié)構(gòu)、各級(jí)人大議事規(guī)則等基本法律，并且制定了關(guān)于各級(jí)人民代表大會(huì)議案處理、工作規(guī)程等一系列工作制度。其次，立法作用不斷加強(qiáng)，初步確立了中國(guó)的基本法律體系。到2008年3月，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共229件，地方性法規(guī)7000多件，涵蓋憲法及憲法規(guī)定法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個(gè)法律部門。其三，各級(jí)人大的監(jiān)督作用明顯增強(qiáng)。各級(jí)人大的法律監(jiān)督、執(zhí)法檢查、預(yù)算審查、政策審議、人事任免和政策質(zhì)詢等，已經(jīng)初步形成一個(gè)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系。其四，選舉制度日益完善。縣以下人大代表已經(jīng)實(shí)行直接選舉。其五，各級(jí)人大代表的素質(zhì)明顯提高。在過(guò)去30年各級(jí)人大代表的年齡逐漸下降，而學(xué)歷則明顯提高，專職代表開始出現(xiàn)，人大代表的提案質(zhì)量也越來(lái)越高。其六，人民代表與選民的關(guān)系更加密切。

　　與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和人民群眾的民主需求相比，人民代表大會(huì)制度還有不適應(yīng)的方面。例如，不少代表的參政議政能力偏低，人大代表與選民的制度性聯(lián)系管道太少，人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則不盡完善。在中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)階段，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步理順黨委和人大的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等分配選舉名額，擴(kuò)大直接選舉的范圍，提高人大代表的素質(zhì)，優(yōu)化人大常委會(huì)及各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大人大常委會(huì)和專委會(huì)的職權(quán)，使人大的選舉和議事規(guī)則更加科學(xué)化和規(guī)范化。

　　二、政治協(xié)商

　　一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作不僅是當(dāng)代中國(guó)政黨制度的基本特征，也是當(dāng)代中國(guó)整個(gè)政治制度的重要特征。這一制度包括兩個(gè)方面的基本內(nèi)容，一是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，二是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的多黨合作體制。這一制度主要通過(guò)各級(jí)人民政治協(xié)商會(huì)議得以實(shí)現(xiàn)。

　　人民政協(xié)成立于1949年，其歷史早于人民代表大會(huì)，但在“文革”期間其正�；顒�(dòng)也被中止。1978年全國(guó)政協(xié)五屆一次會(huì)議的召開及政協(xié)新章程的通過(guò)，標(biāo)志著政治協(xié)商制度得以恢復(fù)和重建。在過(guò)去30年中，政協(xié)制度的主要成就包括:在黨章和憲法中明確將政治協(xié)商制度與人民代表大會(huì)制度共同確立為我國(guó)的基本政治制度；
重新確立中國(guó)共產(chǎn)黨與其他民主黨派多黨合作、政治協(xié)商的基本方針，即中共十二大確定的“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”；
在憲法、黨章、中央文件和人民政協(xié)章程等權(quán)威法律規(guī)章中，對(duì)政協(xié)的結(jié)構(gòu)、職能內(nèi)容、方式和程序都做了詳細(xì)的規(guī)定，使政治協(xié)商得以法制化和規(guī)范化；
各級(jí)政協(xié)的參政議政作用大大增強(qiáng)。

　　同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)正視以下這些問(wèn)題和不足:政協(xié)委員的產(chǎn)生過(guò)于單一；
政協(xié)的民主監(jiān)督權(quán)缺乏適用的法律保障，從而降低了監(jiān)督的實(shí)際效力；
要更好地發(fā)揮政治協(xié)商制度在我國(guó)政治發(fā)展中的作用，就應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)國(guó)家基本政治制度的高度，進(jìn)一步改革和完善政治協(xié)商制度，規(guī)范黨委、人大、政府和政協(xié)之間的關(guān)系。

　　三、黨內(nèi)民主

　　中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，是當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際權(quán)力核心。因此，黨內(nèi)民主實(shí)際上也是國(guó)家核心政治權(quán)力內(nèi)部的民主。人民民主是社會(huì)主義民主的最終目標(biāo)，但在現(xiàn)實(shí)政治條件下，沒(méi)有黨內(nèi)民主就難有人民民主。

　　改革開放后中國(guó)的民主發(fā)展過(guò)程，從某種意義上說(shuō)也是一個(gè)黨內(nèi)民主的發(fā)展過(guò)程。被視為改革開放標(biāo)志的中共十一屆三中全會(huì)，就是一次黨內(nèi)民主的盛會(huì)，也是“文革”結(jié)束后黨內(nèi)正常民主生活得到逐漸恢復(fù)的標(biāo)志。在過(guò)去30年中，黨內(nèi)民主的不斷加強(qiáng)，是我國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)突出成就。首先，全黨對(duì)黨內(nèi)民主重要性的認(rèn)識(shí)取得高度一致，黨的十六大首次明確提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，并且很快成為全黨的共識(shí)；
其次，初步確立了黨內(nèi)民主的制度框架，除了多次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》外，還先后頒行了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》等一大批行之有效的黨內(nèi)民主法規(guī)。第三，黨內(nèi)選舉的民主性、公共性明顯加強(qiáng)，黨員干部的差額選舉、縣級(jí)以下黨代表的直接選舉、干部任免的票決制等重大改革開始陸續(xù)試行；
第四，黨的代表大會(huì)的作用不斷增強(qiáng)，許多地方開始推行黨代會(huì)常任制和黨代表任期制；
第五，黨務(wù)公開和黨內(nèi)監(jiān)督取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，黨內(nèi)情況通報(bào)制度、重大決策公示制度等開始發(fā)揮重要作用。

　　黨內(nèi)民主方面也存在一些問(wèn)題。例如，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)還不完善，特別是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的一些具體操作機(jī)制還缺乏，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督還存在許多制度性的漏洞，等等。發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主制度，特別是制定一些切實(shí)有用的具體程序和規(guī)程，保證黨章規(guī)定的民主權(quán)利得以真正實(shí)現(xiàn)。

　　四、基層民主

　　基層民主是廣大人民群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)、基層政權(quán)、企事業(yè)單位和其他各種基層組織中依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序�；鶎用裰髦苯雨P(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)，意義尤其重大。

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)特色民主政治發(fā)展的許多突破性成就，都發(fā)生在基層民主的實(shí)踐中。首先是在全國(guó)農(nóng)村社區(qū)和城市街道社區(qū)，首次試行村民自治和居民自治的偉大實(shí)踐。其次是發(fā)展企事業(yè)單位和其他基層組織中的民主制度，以保障單位職工依照有關(guān)法規(guī)，通過(guò)職工代表大會(huì)等形式，對(duì)企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行民主決策、民主參與、民主監(jiān)督。其三是逐漸推行基層政權(quán)的民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督的改革試驗(yàn)。其四是建立中國(guó)特色的信訪制度，使公民的依法上訪和投訴成為監(jiān)督政府機(jī)關(guān)和黨政干部的正式渠道。

　　基層民主對(duì)于中國(guó)的民主政治發(fā)展有著特殊的意義，這方面存在的問(wèn)題尤其需要特別重視。黨和政府應(yīng)當(dāng)把擴(kuò)大社會(huì)自治和公民自治當(dāng)作長(zhǎng)遠(yuǎn)的政治發(fā)展戰(zhàn)略，不斷拓寬公民自治和社會(huì)自治的渠道，豐富公民自治和社會(huì)自治的形式，讓廣大人民群眾首先在基層政治生活中實(shí)現(xiàn)憲法賦予的“當(dāng)家做主”權(quán)利。

　　五、法治建設(shè)

　　建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是我國(guó)政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。社會(huì)主義政治文明的基本內(nèi)容，就是民主與法治。民主與法治是一個(gè)硬幣的兩面，對(duì)于社會(huì)主義政治文明而言缺一不可。

　　回顧過(guò)去30年我國(guó)法治建設(shè)的歷史，除了黨和國(guó)家正式把建設(shè)法治國(guó)家確立為我國(guó)政治發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)這一里程碑式的成就之外，還取得了一系列重大的進(jìn)展。首先是初步確立了國(guó)家的法律體系。到2010年，我國(guó)將基本上建成一個(gè)比較完善的法律體系。其次是建立和健全以公安部門、檢察院和法院三位一體的司法體系，在冤假錯(cuò)案平反、司法平等、司法公開和獨(dú)立審判等方面進(jìn)行了大量改革，取得了明顯進(jìn)步。再次是律師制度和公證制度從無(wú)到有，法律服務(wù)體系基本確立。再其次是建設(shè)法治政府已經(jīng)成為政府的目標(biāo)，政府的活動(dòng)日益受到法律的限制。最后，法律教學(xué)和法制普及工作全面展開，全民的法律素質(zhì)明顯提高。

　　30年來(lái)的法治建設(shè)，我們?nèi)〉昧斯�認(rèn)的巨大成績(jī)，但離社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的距離。例如，我們的法律體系還只是一個(gè)初步的框架，還不完備，一些重要的法律還沒(méi)有制定，許多正在實(shí)行的法律也需要修訂完善。公民和干部的法治意識(shí)還比較淡薄。我們必須采取切實(shí)措施認(rèn)真解決這些問(wèn)題。

　　六、政府改革

　　中國(guó)的政治改革在很大程度上是一種治理改革，或者說(shuō)是一種政府管理體制的改革。政府治理或政府管理體制的改革，包括政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和精簡(jiǎn)、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府行政管理方式和行政程序的變化等，成為改革開放以來(lái)中國(guó)政治體制改革最重要的內(nèi)容之一。

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)政府一直在努力進(jìn)行政府行政管理體制的改革，并且已經(jīng)取得無(wú)可否認(rèn)的重大成就。例如，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加合理，政府的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府不再直接管理企業(yè)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理主要表現(xiàn)為市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，也逐漸開始從以管制為主轉(zhuǎn)為以服務(wù)為主。政府日益強(qiáng)化其公共服務(wù)職能，正式提出了建立服務(wù)政府的目標(biāo)。政府的決策更加科學(xué)化和民主化，政府重大決策的公示制度、聽證制度、咨詢制度和評(píng)估制度正在各級(jí)政府中逐漸推行。政府的行政效率明顯提高，建設(shè)效率政府在許多地方成為政府自身追求的目標(biāo)。

　　但政府改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、民主政治的向前推進(jìn)、人民群眾政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的沖擊，使得政府必然會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。此外，現(xiàn)行的政府管理體制也還存在許多急需解決的問(wèn)題，例如在相當(dāng)程度上助長(zhǎng)公共利益部門化的決策體制；
政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政事不分、成本過(guò)高等現(xiàn)象還普遍存在；
政府提供的社會(huì)公共服務(wù)還相對(duì)不足、其服務(wù)質(zhì)量也需要提高、公共服務(wù)均等化體系遠(yuǎn)沒(méi)有確立，等等。中國(guó)政府將通過(guò)深化政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)依法行政、降低行政成本、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，來(lái)進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理體制，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉潔政府，“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”。（俞可平/中央編譯局副局長(zhǎng)、研究員）來(lái)源：文匯報(bào)

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