關銳捷：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權普遍管理缺位亟待改善

　　中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新時期農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求。那么，如何按照《決定》要求，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利？如何健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營？帶著這樣的問題，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)管司站調研組于2008年11月中下旬，對四川省及其所轄閬中市，南充市及南部縣，遂寧市及大英縣、射洪縣，成都市雙流縣和貴州省及其所轄遵義市及湄潭縣、遵義縣，貴陽市及息烽縣進行了實地調研，先后與近200名省、市、縣、鄉(xiāng)、村干部和農(nóng)民座談交流和深入了解，廣泛聽取了各級黨政及政策研究、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和國土管理等相關部門的意見。

　　總的印象是，盡管絕大部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營權已經(jīng)得到落實，流轉工作也取得積極進展，但在所有者和政府管理上普遍存在缺位現(xiàn)象，大量的基礎性、日常性管理工作，基本上處于被動應付或放任自流的狀況，國家政策導向虛置日趨嚴重，農(nóng)民土地經(jīng)營義務日趨淡薄，大量潛在問題矛盾日趨顯現(xiàn)，長久以往，改革和發(fā)展前景堪憂，亟待采取有力措施盡快改善�，F(xiàn)將有關情況和對策建議分述如下：

　　——家底不清，多數(shù)尚未確權。土地制度是農(nóng)村的基礎制度�！稕Q定》要求，“按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度�！比欢�，農(nóng)村耕地究竟有多少？似乎誰也說不清楚。有計稅面積、承包面積、航拍面積、按地形圖統(tǒng)計的面積，有習慣面積（按大畝統(tǒng)計）、糧產(chǎn)面積（承包時按糧食單產(chǎn)折合）、上報面積（統(tǒng)計局確定的法定報送數(shù)）、實測面積（按實際丈量）……國土部門、統(tǒng)計部門、農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)村組織各不相同，大相徑庭。少則相差30%，多則超出1倍以上。如四川省遂寧市上報計稅面積228萬畝，實際掌握面積數(shù)字是320萬畝；
貴州省湄潭縣上報計稅面積46萬畝，實際掌握面積數(shù)字是98萬畝。

　　最關鍵的是，絕大多數(shù)農(nóng)村土地的所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，至今尚未得到權益保障確認證明：由國土管理部門頒發(fā)的《集體土地所有證》。原因是土地面積數(shù)字五花八門，沒有實測數(shù)據(jù)，而要確權發(fā)證則需要大額的實測工作費用。如四川省雙流縣為促進城鄉(xiāng)一體化中的土地流轉工作（全縣已經(jīng)流轉40多萬畝），準備拿出4000萬元對120萬畝農(nóng)村土地重新進行實測后確權發(fā)證。貴州省息烽縣國土部門的同志經(jīng)初步匡算認為，每平方公里實測費用應在15000元左右（每畝10元）。按此推算，全國18億畝耕地最少需要180億元。息烽縣雖曾于2004年10月按10000：1的地形圖頒發(fā)過《集體土地所有證》，但由于此種方法與實際有一定差距，以至出現(xiàn)土地邊界糾紛時難以科學評判。由此看來，這將是農(nóng)村土地科學管理和依法流轉的基礎性障礙。

　　——權責不清，政策導向虛置。經(jīng)過一輪承包（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按人口以戶為單位相對公平發(fā)包）、二輪延包（遵循“增人不增地、減人不減地”和“大穩(wěn)定、小調整”的原則，穩(wěn)定原有承包關系和面積，對新增減人口根據(jù)實際和可能適當調整），絕大多數(shù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權已得到確認。但是，農(nóng)民對經(jīng)營土地的責任和義務卻在日益淡薄，好比是食之無味、棄之可惜的“雞肋”。務農(nóng)種糧比較效益低，國家補貼杯水車薪，農(nóng)村稅費改革后的普遍傾向是，對耕地的經(jīng)營可以說是上無壓力、下無動力，全年耕種糧食的畝均收益加補貼，外出打工用不了一星期便可掙回，日出而作、日落而息的辛勞付出與實際收益形成巨大的反差。

　　為充分調動農(nóng)民種糧、地方抓糧的積極性，《決定》明確提出，要“健全農(nóng)業(yè)補貼制度，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補貼”。但由于四川、貴州等省是按計稅面積發(fā)放種糧補貼，這種情況在地少人多的地區(qū)似乎是一種普遍傾向，其隱患是：首先，種糧直補作為收入性補貼的雙重功能——鼓勵農(nóng)民種糧、增加農(nóng)民收入，前者被明顯淡化了，導致可種可不種、種與不種一個樣；
后者并未全部體現(xiàn)在種糧農(nóng)民身上，導向作用形同虛設，如XX省XX縣XX鎮(zhèn)XX村上報計稅面積1578畝，全部領取種糧補貼，實際種糧不足300畝。其次，為瞞報面積、產(chǎn)量打下了伏筆，如該村按全部計稅面積和2.65的復種指數(shù)，共計4203畝、單產(chǎn)428公斤、產(chǎn)糧1799噸，報送的數(shù)字，高出實際至少4倍以上�，F(xiàn)在留在農(nóng)村的是“386061123部隊”（婦女老弱病殘），村干部和農(nóng)民反映，即使種糧也大多是粗放經(jīng)營、“人種天養(yǎng)”的懶漢田，拋荒現(xiàn)象比比皆是。貴州省反映，部分邊遠地區(qū)拋荒面積高達3/1左右。第三，不利于土地的依法自愿有償流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，種糧者拿不到補貼，不種糧的卻可以坐享其成，以致規(guī)模流轉的土地“非糧化”（95%以上）、“非農(nóng)化”趨勢日益明顯。第四，難以調動各級政府及主管部門監(jiān)管政策實施情況的積極性，致使抓好糧食生產(chǎn)雷聲大、雨點小。

　　——職能不清，承包管理缺位。各級政府和集體土地所有者似乎普遍認為，實行家庭承包經(jīng)營后，統(tǒng)一經(jīng)營的部分大多弱化，只要做到把土地承包經(jīng)營權確權發(fā)證給農(nóng)民，就萬事大吉了。至于農(nóng)民是否按照國家的政策法規(guī)和產(chǎn)業(yè)導向發(fā)展生產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率，避免“粗放經(jīng)營”甚至隨意拋荒，經(jīng)營、流轉土地是否符合國務院對基本農(nóng)田的“五禁止”和中共中央對土地承包經(jīng)營權流轉的“三不得”規(guī)定，只能是順其自然了。所謂現(xiàn)存僅有的土地承包管理工作往往是被動的、不得已的，基本上是土地權益糾紛的“滅火隊”。

　　對土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，如何具體操作眾說紛紜。比如承包期限如何填寫，是填寫50年還是“長久不變”，是重新發(fā)證還是暫時維持現(xiàn)狀？目前，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》由縣級人民政府頒發(fā)，填寫發(fā)證單位照理應由土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責，但實際上不少是由農(nóng)業(yè)主管部門填發(fā)，似乎名不正言不順。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的法律界定是，戶籍和居住在行政村內，且生存保障、就業(yè)渠道依賴于集體土地的公民�！伴L久不變”很可能使部分原集體經(jīng)濟組織成員由于多種原因，喪失了土地承包權而喪失了原有界定的成員資格，而后來獲得土地使用權、并長期居住在行政村的符合法律界定的公民，卻可能永遠無法取得成員資格，因為原有成員不允許他們同時享有其他集體資產(chǎn)的收益權。

　　目前，一些地方政府和鄉(xiāng)村組織有強烈的土地流轉利益沖動。其原因：一是出于加快地方經(jīng)濟發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、促進規(guī)模經(jīng)濟的良好愿望；
二是希冀提高稀缺資源——土地的利用效率和產(chǎn)出水平；
三是渴望獲取土地潛在的增值效益（包括級差地租和因面積差異產(chǎn)生的發(fā)展要素空間）。對《決定》明確的“允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權”感到不解渴，紛紛制定鼓勵、倡導、扶持、加快農(nóng)村土地流轉的政策措施，主要是稅費減免、資金補助、表彰獎勵、公益建設等，一些市縣開始出現(xiàn)下達流轉指標乃至相互攀比的傾向。有的基層干部抱怨農(nóng)民覺悟低、工作難度大，有的甚至抱怨沒有明確農(nóng)村土地私有化、沒有確認農(nóng)民宅基地的所有權，是思想不夠解放、不了解“三農(nóng)”實際和農(nóng)民愿望。

　　農(nóng)村土地承包權流轉，四川省有互換重組、股份合作、轉讓經(jīng)營、托管經(jīng)營、租賃經(jīng)營、園區(qū)帶動、公開拍賣七種形式，貴州省湄潭縣分為大戶承包帶動型、企業(yè)轉包集約型、產(chǎn)業(yè)項目引導型、專業(yè)合作輻射型、村級組織幫扶型。截至2007年上半年，四川全省農(nóng)村土地流轉總面積806萬畝，其中耕地流轉678萬畝，占耕地總面積的11.3%。貴州省到2007年底，土地流轉面積154萬畝，占耕地總面積的5.8%。流轉成效總體評價是，提高了土地規(guī)模經(jīng)營水平，加快了產(chǎn)業(yè)結構調整；
提高了農(nóng)村土地使用效率，減少了土地棄耕撂荒；
加速了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，增加了農(nóng)民經(jīng)營收入；
加大了農(nóng)業(yè)招商引資力度，推動了向二三產(chǎn)業(yè)轉移。

　　但是，由于流轉過程的承包管理缺位，大多數(shù)農(nóng)戶之間的流轉（約占70%），通常以“口頭協(xié)議”私下進行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒通過合同或者契約方式規(guī)范雙方的權利和義務。一些基層干部對土地預期增值認識不足，協(xié)調低價長期大面積流轉，甚至不尊重農(nóng)戶意愿強行流轉，損害了農(nóng)民和村集體利益。部分企業(yè)對集約化發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或生態(tài)農(nóng)業(yè)預期過高，對自然和市場的雙重風險估計不足，加之缺乏現(xiàn)代經(jīng)營管理經(jīng)驗和新型實用科學技術，以致因嚴重虧損而破產(chǎn)，給農(nóng)民的預期收益承諾難以兌現(xiàn)�；鶎痈刹糠从�，一些企業(yè)貌似財大氣粗，但實際投入農(nóng)業(yè)的資金和給與農(nóng)民的租金來源，一是爭取國家扶持項目和政策支持，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、退耕還林項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、土地流轉補貼等；
二是銀行、信用社貸款；
三是社會融資（甚至非法集資），四是少量自有資金。他們往往醉翁之意不在酒，打著保障國家糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的幌子，但拿到土地后的實施項目卻全部“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。

　　綜上所述，當前，在完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利；
在加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場等方面，存在諸多必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題，不可掉以輕心、任其放任自流，否則可能問題成堆、矛盾激化、悔之晚矣！特提出如下對策建議：

　　首先，強化基礎，著手改革試點。依法規(guī)范管理的前提是，搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證制度。摸清家底，開展農(nóng)村集體土地所有權的確權發(fā)證，是一項工作量大、費用高、涉及面廣的系統(tǒng)工程，又是關系億萬農(nóng)民切身利益和農(nóng)村社會長治久安的基礎性工作，建議國務院予以高度重視，由國土資源部牽頭，農(nóng)業(yè)部、財政部、發(fā)改委、統(tǒng)計局、林業(yè)局等部門參加，研究制訂相對簡便、快捷、準確、省錢、各方面都能認可的農(nóng)村土地實測方案，按地形、地貌（平原、丘陵、山區(qū)）和發(fā)展區(qū)域（東、中、西部地區(qū)），選擇若干個縣市進行試點，摸索經(jīng)驗，以點帶面，逐步推開，為整體規(guī)劃建設、科學承包管理、有效宏觀調控奠定基礎。

　　健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，是深化農(nóng)村體制改革、確保農(nóng)民基本權益的至關重要的重大舉措。各地針對土地承包經(jīng)營權流轉存在的主體行為不規(guī)范、市場體系不健全、管理服務不到位等問題，積極探索管理流轉新機制，取得初步成效。成都市成立了全國首個農(nóng)村產(chǎn)權交易所和土地流轉服務中心；
雙流縣于2006年建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉讓托管中心，并準備在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉服務站；
南部縣大王鎮(zhèn)成立了土地流轉推進委員會，在繁榮村試點成立了有代表性農(nóng)民廣泛參與的土地流轉中心；
閬中市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉服務中心，在部分村成立土地流轉合作社。

　　筆者認為，為規(guī)范流轉管理，應當逐步在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉服務管理中心，建議先行在流轉規(guī)模較大的省市區(qū)建立改革試點，明確管理服務職能，建立行之有效的約束機制，承擔土地承包和流轉信息收集和發(fā)布，負責維權、登記和資格審核，參與土地價格評估，指導簽訂流轉合同，建立流轉工作檔案，監(jiān)管土地用途和承包經(jīng)營權收益，協(xié)調處理土地承包權益和流轉糾紛等。

　　其次，強化職能，健全經(jīng)管隊伍。無庸諱言，目前農(nóng)村土地承包管理和流轉現(xiàn)狀比較混亂，如上所述：家底不清，多數(shù)尚未確權；
權責不清，政策導向虛置；
職能不清，承包管理缺位。這直接關系中央強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實成效，直接關系億萬農(nóng)民的基本權益和生存保障，直接關系人民政權的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)社會的安寧。如果管理失控、處理失當，后果將不堪設想。比如，在完善農(nóng)村宅基地制度、嚴格宅基地管理、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權過程中，應注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向，避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象（耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份）之后，又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象（再加上“居住無房”）。

　　《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定， 國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導�？h級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內農(nóng)村土地承包及承包合同管理。

　　毋庸置疑，中央在省市縣鄉(xiāng)村都有“腿”的農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)，應當義不容辭地全面承擔起農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展與改革運行的監(jiān)管職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)的基層機構遭受“毀滅性”打擊，不僅基礎不牢，而且瀕于崩潰的邊緣。如四川省大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作處于無編制、無機構、無專職人員的“三無”狀況；
貴州省1452個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有223個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有農(nóng)經(jīng)站，陷于“有頭有身無腿”的尷尬境地。建議中央和地方政府從深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權益、確保糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進社會穩(wěn)定的高度，重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機構設置和手段保障問題，把十七屆三中全會決定真正落到實處。

　　第三，強化宣傳，穩(wěn)步推進流轉。當前，土地承包經(jīng)營權的流轉有幾種值得注意的傾向。一是部分地方政府的“過熱”傾向。無論助長政績工程還是忽略尋租行為，都可能導致流轉變?yōu)椤傲鳟a(chǎn)”。二是部分轉業(yè)農(nóng)民的“過冷”傾向�！伴L久不變”有可能固化了其對承包土地的占有意識，即使他們在城市有了穩(wěn)定的就業(yè)崗位，有了固定居住條件，有了相應社會保障，也未必肯于將土地承包經(jīng)營權交出。三是部分務農(nóng)農(nóng)民的“不安”傾向。他們擔心政府積極促進土地流轉是要收回承包地，誤解可能要成為有一定社會保障的無業(yè)游民。四是土地和宅基地的“買賣”傾向。如XX省XX縣XX鎮(zhèn)XXX村有78戶農(nóng)民進行了承包土地流轉，其中13戶將部分承包地和宅基地收益一次性變現(xiàn)，村干部為規(guī)避政策風險，將這種實則買賣關系稱之為“一次性承包”，有人認為這是農(nóng)村土地流轉機制創(chuàng)新，已激發(fā)起部分黨政領導的“興奮點”。筆者認為，此種做法盡管有其合理性，可允許在小范圍內試驗，但此風不可長，更不宜成為政府行為。中國的國情是人口多、農(nóng)民多、耕地少，土地是稀缺資源，不可再生，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本，在農(nóng)民生活相對窘迫的情況下，如果任其隨意買賣承包地和宅基地，很有可能釀成危及整個社會和經(jīng)濟健康發(fā)展的大禍，或許用不了多久，全國又將會有大量的農(nóng)民成為“四無”農(nóng)民，這絕不是危言聳聽！

　　為此，正確的輿論導向已成為當務之急。建議盡快啟動政府宣傳機器，通過各種宣傳媒體，大張旗鼓地進行正面宣傳引導，力求穩(wěn)步推進，寧可先嚴后寬，切不可操之過急。同時，應在深入調查研究的基礎上，廣泛征求各級黨政和社會各方面的意見，盡快修改相關法律法規(guī)，制訂完善規(guī)章制度和管理辦法，確�！耙婪ūＵ限r(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利”政策的貫徹實施。

　　作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站；
資料整理：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司綜合處楊凱波。

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