鄭秉文：借社會保障立法解制度困局

　　從 2006年初，《社會保險法（草案）》從原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到日前全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了三年時間。三年來，草案經(jīng)歷了三個不同機構(gòu)的“洗禮”，即原勞動和社會保障部、國務(wù)院法制辦、人大法工委。三年來，草案內(nèi)容可以說是越“洗”越少，其結(jié)果令人失望。

　　三年的立法，凝聚了幾百人和十幾個部門的心血；
三年的立法，也充滿了驚心動魄的博弈和進退兩難的尷尬。

　　制定《社會保險法》的依據(jù)是《憲法》和《勞動法》。作為這一領(lǐng)域的“基本大法”，它應(yīng)該具有一定的專業(yè)性和相當(dāng)?shù)目刹僮餍�，這既是立法者的初衷，更是國際慣例。美國的《社會保險法案》經(jīng)過數(shù)次修訂，2009年1月1日通過的最新版本，共有21章和一個附則，每章都有十幾條，每條又包括十幾款，幾乎每款都有很多目，是一個復(fù)雜龐大卻又操作性很強的“無微不至”的法律體系。

　　相比之下，中國的《社會保險法（草案）》只有12章91條，全文不足9000字。更為重要的是授權(quán)條款太多，明文授權(quán)國務(wù)院的條款多達九項，許多重要內(nèi)容仍沒有定論。之所以如此，是由很多因素造成的。其中，部門之間的博弈難以定局，制度漏洞難以彌補，是重要的深層原因。

　　——借立法機會，理清部門之爭

　　此次草案的討論過程，充滿了部門之間的利益博弈。九項授權(quán)性條款中，五項是由于最終難以確定，只能“授權(quán)”國務(wù)院�！吧鐣�保險費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定”這一條就是一個典型。

　　三年里三個階段的起草過程中，征繳機構(gòu)的確定經(jīng)歷了此消彼長的“蛇形決策過程”：社會保險部門征繳→稅務(wù)部門征繳→國務(wù)院決定；
在此過程中，充滿了各種不同立場的交鋒，最終還是將征繳機構(gòu)的確定推給了國務(wù)院。早在1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會保險費征繳暫行條例》里，允許兩個部門同時征繳，由地方省級人民政府自行決定的規(guī)定，本來就是個折中的辦法，一個妥協(xié)的結(jié)果。

　　十年來，“雙重征繳”制度帶來了諸多混亂。十年后的今天，制定《社會保險法》應(yīng)是解決這些久拖不決問題的大好機會。政府理應(yīng)努力協(xié)調(diào)各方關(guān)系，聽取專家和社會意見，抓住這次立法的機會，厘清長期以來部門之間責(zé)任和利益的邊界，讓《社會保險法》真正能夠解決一些實際問題。

　　——立法難，緣于社會保險制度框架未定型

　　美國1935年通過的第一稿《社會保險法案》，經(jīng)過了一年半的詳細論證。用現(xiàn)在的眼光看，細節(jié)處固然還有瑕疵，但是，在理念和整體設(shè)計上還是比較完整的，奠定了隨后70多年美國社會保險制度框架的基礎(chǔ)，其融資方式和給付公式都較為符合實際。截至2007年底，美國養(yǎng)老、遺屬及殘疾保險基金總資產(chǎn)為 22385億美元。美國2001年制定的統(tǒng)賬結(jié)合部分積累制的改革報告，由16名專家（共和黨和民主黨各八名）經(jīng)過七個月的封閉討論，形成一個經(jīng)過嚴(yán)密測算的長達256頁的一攬子改革方案。雖然由于在野黨的激烈反對未能呈交國會，最后流產(chǎn)，但這個一攬子改革方案說明，社會保險制度涉及國民的根本利益，從職業(yè)生涯繳費到退休受益，貫穿一生的絕大部分時光。因此，它是一個系統(tǒng)工程，其制定的方法應(yīng)該是集中力量，做各種科學(xué)的測算與論證，而不是想當(dāng)然。制度設(shè)計也應(yīng)長遠規(guī)劃，有統(tǒng)一的理念支撐，而不是走一步算一步。

　　但是，中國自1997年正式確立社會保險制度開始，五年之后的2002年，便開始出現(xiàn)農(nóng)民工退�，F(xiàn)象，一直到今天，有增無減；
八年之后的2005年，便開始不得不強行予以行政干預(yù)，連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇至今，否則，便與機關(guān)事業(yè)單位的差距越來越大。1997年確定的個人賬戶比例為11％、逐漸做實8％的制度結(jié)構(gòu)，到2005年，個人賬戶縮小至8％，2006年又將做實比例下調(diào)到3％或5％（各試點地區(qū)不一樣）。當(dāng)試點擴大到11個省份之后，就已經(jīng)陷入進退維谷的境地，試也不是，不試也不是。試點做實賬戶的800億元人民幣，承受著通脹可能帶來的貶值風(fēng)險，決策者卻束手無策。

　　中共十六屆六中全會和十七大提出的2020年基本建立城鄉(xiāng)社會保障體系的戰(zhàn)略部署，亦沒有具體實施步驟和進度表。早在2007年2月就首次向?qū)＜艺髑笠庖姷霓r(nóng)民工社會保險制度，至今也已拖了整整兩年，難以出手。

　　從以上對中國社會保險制度某些方面的簡單描述，可以看出制度被頻繁變更，沒有完整和成型的體系。這也就解釋了為什么《社會保險法（草案）》中有那么多地方難以落筆，原因就是社會保險制度設(shè)計存在很多問題。而且，這些問題之間相互聯(lián)系，互為條件和制約，單獨解決一個問題仍于事無補。只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不斷打“補丁”。

　　由于制度的零碎，沒有完整的理念，導(dǎo)致相關(guān)的細節(jié)無法以立法的形式確定下來。參保人和參保單位的費率水平、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)等方面都無法明確規(guī)定。而公務(wù)員參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案、社會保險基金投資運營體制、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟，這些大的方面也都無法確定。

　　中國社會保險制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，一切都在“摸黑”的不確定狀態(tài)中，這是立法的難處。但同時，這次立法也是中國社會保險制度改革的機遇。應(yīng)借立法機會，從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善和揚棄中國目前的社會保險制度。解放思想、實事求是，克服畏難情緒，知難而上，確定中國的福利理念，提出框架性的、完整的社會保險制度設(shè)計。否則，《社會保險法》很可能徒有其表，即使出臺，也會被束之高閣，無法發(fā)揮作用。

　　——出路在于“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合

　　導(dǎo)致社會保險制度困境的重要原因，是個人賬戶與社會統(tǒng)籌“簡單相加”的統(tǒng)賬結(jié)合制度。這一制度最初是為國企改革設(shè)計，適合企業(yè)的特征，當(dāng)將其擴大到全社會時，問題就產(chǎn)生了。由于參保激勵不足，導(dǎo)致費基不實和逃費現(xiàn)象十分普遍，以致費率不得不維持在較高水平，這又造成門檻太高，覆蓋面難以擴大，從而形成惡性循環(huán)。統(tǒng)籌層次相對較低卻難以提高，是導(dǎo)致眾多矛盾的根源。參保人難以自由流動，導(dǎo)致社會保險制度城鄉(xiāng)分割；
流動人口難以入保，農(nóng)民工社會保險成為難題；
基金管理分散，投資政策難以統(tǒng)一制定等。

　　這些都是因為在中國二元結(jié)構(gòu)僵化、財政“分灶吃飯”和戶籍制度約束的條件下，統(tǒng)籌部分難以流動造成的。而強制提高統(tǒng)籌層次，可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇，導(dǎo)致保險費收繳困難。

　　基于名義賬戶理論設(shè)計的“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度，可以解決以上問題。名義賬戶制是將社保賬戶變成一個銀行賬戶，將個人繳納與企業(yè)配比的保險費全部記入個人賬戶，不設(shè)統(tǒng)籌部分。但是，其運作也與銀行相似，銀行只需在儲戶提款時供款即可，至于貸款部分，則與儲戶無關(guān)。也就是說，只需保證參保者退休后能按時足額拿到養(yǎng)老金即可。

　　這種制度在名義上形成的是完全積累制，參保者隨時可以查看個人賬戶，人走到哪里都是同一賬戶，可一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于制度透明度高，不受戶籍限制，公務(wù)員與城鄉(xiāng)居民都平等參保，很多其他問題便可迎刃而解。而且，賬戶資產(chǎn)可由中央統(tǒng)一集中代管和投資，資金使用效率提高，還可以大幅降低費率。

　　但是，與完全積累制不同的是，參保人退休時，仍然發(fā)放終生退休金，相當(dāng)于目前統(tǒng)籌基金的功能和效果。并且，取消15年最低繳費年限，多繳多得，利益掛鉤，一直發(fā)放到受益人死亡。

　　當(dāng)然，我們不必照搬發(fā)達國家的名義賬戶制，但在中國經(jīng)濟亟待結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，在國內(nèi)消費始終無法提振的情況下，社會保險制度改革作為社會保障體系的主體，實應(yīng)提上議事日程，而且，應(yīng)該放棄碎片化的社會保險制度設(shè)計，采取統(tǒng)一漸進的模式，在確定統(tǒng)一框架的基礎(chǔ)上，不斷完善�！渡鐣�保險法》為我們提供了這一契機，抓住這一機會，對下一步中國社會保險制度改革的推進至關(guān)重要。財經(jīng)

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