陳敏昭：制度轉(zhuǎn)型到了質(zhì)變期

　　[摘要] 經(jīng)過30多年的改革開放，我國的經(jīng)濟體制改革取得了巨大成就。然而這種漸進(jìn)式的變革不斷遭到來自既得利益集團(tuán)和權(quán)力集團(tuán)的蠶食和侵蝕，使改革的方向常常發(fā)生改變，并且出現(xiàn)新的權(quán)力尋租集團(tuán)和舊的尋租集團(tuán)結(jié)盟、權(quán)力尋租集團(tuán)和既得利益集團(tuán)結(jié)盟，這些聯(lián)盟利用各種時間和手段給進(jìn)一步改革制造障礙。因此，我們必須盡快進(jìn)行政治體制改革，遏制和化解消極勢力的影響。政治改革向何處去？近代以來，一次次殘酷的血腥教訓(xùn)和世界上多數(shù)國家的實踐證明，蘊含著自由、平等、公正的民主政治是人類文明史上最為優(yōu)秀和首要的政治成果，是衡量政治共同體是否實現(xiàn)正義和公平最大化的基本原則和價值，既是確保公民自由和平等的一套制度設(shè)計，又是所有公民孜孜以求的一種價值理念，因此理當(dāng)成為中國政治體制改革的目標(biāo)。當(dāng)務(wù)之急是完善選舉制度，要讓當(dāng)選者明白，權(quán)力的真正來源是選民的授予，而不是權(quán)力的上下授予。如果不對選民負(fù)責(zé)或者濫用權(quán)力，人民同樣可以剝奪他的權(quán)力。

　　[關(guān)鍵詞]制度轉(zhuǎn)型 政治改革 權(quán)力尋租 選舉

　　制度經(jīng)濟學(xué)所講的經(jīng)濟體制變革，指的是原計劃經(jīng)濟國家向市場經(jīng)濟體制的制度轉(zhuǎn)型，這是一種復(fù)雜的、影響深遠(yuǎn)的制度變遷，是人類理智地選擇向現(xiàn)代文明的回歸，也是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的主要內(nèi)容之一。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，計劃經(jīng)濟是一種主要由國家機構(gòu)完全掌握生產(chǎn)資料和消費資料產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟制度系統(tǒng)。如何使用和分配這些產(chǎn)權(quán)（包括勞動力）要由中央、省或地方的政府機構(gòu)來決定。為了便于實施自上而下的控制，不得不用外在設(shè)計的、主要是嚴(yán)格指令性的、缺乏合理性科學(xué)性的計劃來取代市民社會中的許多內(nèi)在制度，從而中央計劃代替市場的自發(fā)調(diào)節(jié)。在這樣的社會經(jīng)濟制度下，競爭性市場的信息機制、締約自由和私人產(chǎn)權(quán)的激勵機制被廢除，從而導(dǎo)致計劃經(jīng)濟遭受巨大的動態(tài)效率損失，資本存量下降，經(jīng)濟績效惡化，前蘇聯(lián)、東歐的社會主義國家和改革開放前的中國等就是最好的例證。面對日益嚴(yán)重的經(jīng)濟問題，這些國家先后開始了市場取向的經(jīng)濟體制改革。制度轉(zhuǎn)型，即從一種政體轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N政體，或者說是從以生產(chǎn)資源集體的、國家的所有制和黨政機關(guān)控制生產(chǎn)資源的運用為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦鞔_產(chǎn)權(quán)的所有制以及按個人和民營團(tuán)體的分散決策運用生產(chǎn)資源為主。

　　制度轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的、繁重的任務(wù)，其目標(biāo)是構(gòu)筑市場機制，本質(zhì)上包括四個方面：第一，個人必須掌握其在民事、經(jīng)濟和政治上的自由權(quán)，包括自由出售自己勞動力和技能的權(quán)利，擁有財產(chǎn)的權(quán)利，結(jié)社的權(quán)利，尋找信息的權(quán)利，發(fā)表言論的權(quán)利和遷徙的權(quán)利。自由契約和財產(chǎn)所有權(quán)的恢復(fù)，意味著也必須使對物質(zhì)和精神福祉的責(zé)任個人化。第二，以前服從中央計劃和政府官員指令的生產(chǎn)組織，必須轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鞯暮妥载?fù)其責(zé)的經(jīng)濟實體，所有者和經(jīng)營者都必須學(xué)會自負(fù)盈虧。換一種說法，他們必須學(xué)會在嚴(yán)格的預(yù)算約束下進(jìn)行決策并對決策后果承擔(dān)完全責(zé)任。因此，企業(yè)必須轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒆灾鞯姆ㄈ�，有締約自由，包括對所簽契約負(fù)充分責(zé)任。這要求有公司法和商法的支持，也要有行政機構(gòu)、司法機構(gòu)的支持。第三，必須從根本上轉(zhuǎn)變政府的作用。政府存在的根據(jù)不是什么國家的宏偉規(guī)劃、偉大理想或臆造的歷史鐵律，而是為政治上平等的所有公民服務(wù)。在制度轉(zhuǎn)型的過程中，需要在理論上承認(rèn)受規(guī)則約束的、憲政的和有限的政府這樣一項原則，并在實踐中進(jìn)一步深化它、鞏固它。為此，需要強有力的制度控制和可稽查性來抑制根深蒂固的代理人機會主義（權(quán)力尋租），法治必須適用于所有的政府主體和市場主體而不能有任何例外。否則，只要任何一級政府機構(gòu)或政府官員不為自己的帳單付款且凌駕于法律之上，這些本質(zhì)要求就會遭到破壞。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)型過程中必須堅持政府的保護(hù)性職能，必須建立一個最低社會保障體系來確保起碼的結(jié)果平等，這是一種對社會穩(wěn)定的投資，即使它與形式公正、自由和激勵有時相互沖突，我想也是能夠被大多數(shù)人接受的。第四，在國際競爭和要素流動的國際背景下，制度轉(zhuǎn)型過程和實施嚴(yán)格預(yù)算約束要想獲得理想結(jié)果，都需要開放的外部世界的推動和監(jiān)督。必須使國際投資和支付自由化，以開辟發(fā)展更優(yōu)國際勞動分工、轉(zhuǎn)移生產(chǎn)和商務(wù)訣竅的機會，并發(fā)揮競爭的刺激作用。必須廢除貨幣管制，從而使匯率能夠反映世界市場的價格。

　　關(guān)于制度轉(zhuǎn)型中政府的作用始終是個悖論，既要利用它還要防著它。政府的權(quán)力必須靠政府的權(quán)力來消除。政府的作用體現(xiàn)在四個方面：第一，政府必須制定并執(zhí)行民事和商業(yè)法律方面的規(guī)范，并要使這些法律扎根于一套全新的憲法中。法庭和警察必須學(xué)會實施新的法律，各種政府機構(gòu)都必須受到監(jiān)督并接受正常的稽查。政府還必須頒布一部商法和明晰的破產(chǎn)法，以便使締約自由具有實質(zhì)內(nèi)容。此外，為了使市場機制能以較低的交易成本運作并減少欺詐風(fēng)險，必須有一個獨立自主的嚴(yán)密的司法系統(tǒng)、各種各樣的公共登記（土地權(quán)、股權(quán)、產(chǎn)權(quán)等等）和專家、社會各界共同監(jiān)督機構(gòu)（銀行監(jiān)管和商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仲裁等）。第二，培育和鞏固要素市場和產(chǎn)品市場的制度。第三，變革龐大的官僚組織為制度轉(zhuǎn)型提供上層建筑的保護(hù)。制度轉(zhuǎn)型必須變革擁有巨大權(quán)力的龐大的各級官僚組織：其一是縮小隊伍，減少機構(gòu)；
其二是必須嚴(yán)格劃清各級政府事權(quán)和職責(zé)范圍，立即清算集權(quán)體制，實行各級政府高度自治，并只對轄區(qū)內(nèi)公民負(fù)責(zé)而不是對外負(fù)責(zé)！這不僅可以削減政府加給社會的成本，而且可以克服有組織官僚壓力集團(tuán)對改革的抵抗，這樣的壓力集團(tuán)的切身利益會使無所不在的權(quán)力干預(yù)延續(xù)下去。為此，必須將與企業(yè)中所用準(zhǔn)則相似的稽查準(zhǔn)則導(dǎo)入政府。不僅要導(dǎo)入收入——支出預(yù)算，還需要為審查公共資產(chǎn)和負(fù)債上的重大變化而導(dǎo)入政府的資產(chǎn)負(fù)債平衡表，它能反映出經(jīng)過獨立評估的資產(chǎn)、負(fù)債及未來的或有事項。這種信息有助于判斷何種政府行為是有益的，何種行為造成了損失。來自市場的收入決不能被當(dāng)作可用于資助新的政府日常開支的財政收入，因為民有化僅僅是對產(chǎn)權(quán)的重新安排。一個主要目標(biāo)是要確定最小政府的各項任務(wù)，以及如何實施這些任務(wù)，如何設(shè)計有效的、基礎(chǔ)廣泛的稅種來為這些任務(wù)籌集資金。當(dāng)稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于支出時，就是一種典型的政府失靈；
當(dāng)稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出時，這樣的政府不亞于掠奪公民財富的強盜。第四，確保貨幣穩(wěn)定。在創(chuàng)建新秩序的過程中，一個核心性的集體任務(wù)是確保穩(wěn)定的貨幣。因為在制度轉(zhuǎn)型過程中，不可避免地有許許多多變量發(fā)生著變化，這時，必須將市場價格作為信號傳送出去，以盡可能清晰地反映變化的資源稀缺性和各種市場機會。相對價格變化信息不應(yīng)被通貨膨脹的干擾所掩蓋，必須向社會提供真實可靠有可比性的信息。在制度轉(zhuǎn)型的過程中，個人和企業(yè)所面臨的信息問題都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們通常所面對的問題。而提供穩(wěn)定貨幣的任務(wù)，要求建立一種雙層銀行系統(tǒng)：第一層是按照國際規(guī)則和國際化要求設(shè)立的金融監(jiān)管體系，它并不介入第二層的私人銀行業(yè)務(wù)；
第二層是商業(yè)銀行自身的自我約束與規(guī)范。

　　上述這些政府作用的發(fā)揮對于制度轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)是至關(guān)重要的。政府要放棄具體的干預(yù)和再分配政策。只有這樣，產(chǎn)權(quán)和有效市場才會出現(xiàn)，新秩序才會自發(fā)地被越來越多的人所認(rèn)識。

　　近年來的社會實踐說明，制度轉(zhuǎn)型方式有兩種基本類型：激進(jìn)式和漸進(jìn)式。激進(jìn)式制度轉(zhuǎn)型又稱“休克療法”。它是一次性的全面制度變革，試圖通過緊縮貨幣，放開價格，全面推進(jìn)私有化，在短期內(nèi)實現(xiàn)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡。激進(jìn)式制度轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括：（1）大幅度縮減貨幣供應(yīng)量，實行高利率，取消優(yōu)惠貸款；
（2）消除預(yù)算赤字，減少對企業(yè)和價格的補貼；
（3）保留少數(shù)重要商品的國家定價，絕大多數(shù)商品價格全面放開；
（4）取消對企業(yè)工資的限制；
（5）取消和減少政府對涉外經(jīng)濟活動的各種限制，實行涉外經(jīng)濟活動的自由化；
（6）全面改革財政稅收制度，引入新的預(yù)算制度和稅收制度；
（7）引入新的銀行制度，實行銀行的商業(yè)化；
（8）建立新的社會保障制度；
（9）更新民法體系，建立新的法規(guī)制度；
（10）分步實行國有企業(yè)民營化。

　　漸進(jìn)式改革是在向市場經(jīng)濟過渡時，采取累積性的邊際演進(jìn)的制度轉(zhuǎn)換模式，因此也稱分階段改革，它強調(diào)經(jīng)濟制度變革可以分階段逐步推進(jìn)，最終建立市場經(jīng)濟體制。漸進(jìn)式制度轉(zhuǎn)型的基本過程可以概括為：（1）在改革的初始階段，進(jìn)行具有地方特色的實驗，到成功的案例不斷涌現(xiàn)時，則推廣擴大這些實驗；
（2）首先在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行市場取向的改革；
（3）在農(nóng)村改革取得初步成功經(jīng)驗后，將改革的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，逐步推進(jìn)所有制、價格制度、市場體系、國有企業(yè)管理、金融體制等一系列制度安排的改革。

　　新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，一旦舊體制完全失去信任，則迅速地轉(zhuǎn)向新的規(guī)則并使所有方面同時發(fā)生變化就會很有利。緩慢的改革只能讓新的尋租集團(tuán)和舊的尋租集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟，這個聯(lián)盟會利用各種時間和手段給進(jìn)一步改革制造障礙和麻煩。緩慢的改革還使相對價格扭曲，這是因為有的部門價格放開了，而其他部門仍落在后面，子系統(tǒng)的互不兼容永遠(yuǎn)是不穩(wěn)定和協(xié)調(diào)中效率損失的根源。事實證明，與猶猶豫豫的漸進(jìn)論相比，在對連貫而預(yù)先主動的配套改革作出反應(yīng)時，舊利益集團(tuán)的聲音會較少聽到，而新的利益集團(tuán)會在改革過程中無所顧及地鼓噪而行，甚至厚顏無恥到完全不顧及臉面。如果新制度是簡單的，普適性的，且基本上是禁令性的，就較易于被學(xué)會和采用。當(dāng)然，進(jìn)行這樣一場變革需要有一個高效廉潔的政府，而這又進(jìn)一步要求有一套新的政治系統(tǒng)，政府和政治系統(tǒng)能夠團(tuán)結(jié)各種社會力量并受到廣泛的支持。但是，在很多轉(zhuǎn)型國家里，這一條件只是一個希望和理想。因而制度轉(zhuǎn)型過程將是漫長的，普通百姓為此付出的代價將是巨大的。

　　新制度經(jīng)濟學(xué)比較了中國、蘇聯(lián)、東歐現(xiàn)實社會主義國家的制度轉(zhuǎn)型過程。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，中國是漸進(jìn)式制度轉(zhuǎn)型的典型。改革的成效是巨大的，是有目共睹的。但是，由于變革的漸進(jìn)性，新興的市場系統(tǒng)沒有得到國家應(yīng)有的保護(hù)和連貫的穩(wěn)定的制度充分支持，擁有各種權(quán)勢的官員不間斷地對產(chǎn)權(quán)（尤其是在他們主導(dǎo)下由國營企業(yè)改制中留有余地的企業(yè)）提出各種各樣沒有休止的要求，更為嚴(yán)重的是產(chǎn)權(quán)界定不清、不能作出可靠的承諾、合同如同兒戲常常可以不執(zhí)行，法律、規(guī)章和政策的制定常常是不透明的和任意的。也就是說，權(quán)力系統(tǒng)對改革成果進(jìn)行著可怕的蠶食和侵蝕，使改革的方向常常發(fā)生改變，失去原有的目標(biāo)。如果我們不盡快對之進(jìn)行遏制，他們將利用金錢和權(quán)力扭轉(zhuǎn)改革的大方向，使改革朝著只有利于少數(shù)人的方向發(fā)展而損害大多數(shù)人的利益。

　　但是，激進(jìn)式改革的蘇聯(lián)和東歐對控管勞工、金融、資本及產(chǎn)品市場的各項制度實施了系統(tǒng)性的變革，并輔之以貿(mào)易和貨幣的自由化，以及對政府所擁有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了私有化后，通貨膨脹逐步回落，預(yù)算赤字和公共債務(wù)被削減，外資受到吸引。它們相繼走上了經(jīng)濟持續(xù)增長的道路。因此，現(xiàn)在評價激進(jìn)式改革和漸進(jìn)式改革何優(yōu)何劣還有點早，出水才看兩腿泥。

　　如果居民沒有民事、經(jīng)濟和政治上的自由，沒有個人責(zé)任感；
企業(yè)沒有決策自主權(quán)，沒有締約自由和受嚴(yán)格的硬預(yù)算約束；
政府的行為不受規(guī)則約束，不能有效地抑制權(quán)力尋租；
不全面實行開放經(jīng)濟，不加入制定開放性國際交往規(guī)則的機構(gòu)，那么就很難說改革取得了成功，市場也就不可能在新的經(jīng)濟體制下成為資源配置的基礎(chǔ)性機制。只有完成了這些方面的制度變革，社會主義國家經(jīng)濟體制改革才能說是完成了基本的制度轉(zhuǎn)型。

　　此外，如果政府不能在改革中發(fā)揮積極主導(dǎo)作用，市場體制和機制就不可能真正建立起來。很難想像，沒有政府制定并監(jiān)督實施保證市場機制正常運轉(zhuǎn)所需要的法律制度；
沒有政府有效培育和鞏固市場運行的載體；
沒有政府權(quán)力對官僚機構(gòu)的改革與約束；
沒有政府通過建立有效的金融體系確保貨幣的穩(wěn)定，市場經(jīng)濟體制就不可能建立與健全。然而，由于權(quán)力的慣性和權(quán)力尋租，使得各級政府官員又退化成龐大的既得利益集團(tuán)，他們的價值取向在很多時候是和改革大方向是背道的。這說明，我們還必須立即對政治體制進(jìn)行改革，讓公民自由選擇可以信任的、可靠的政府代理人。當(dāng)失去信任或者不稱職的時候，人們能夠通過公開的、透明的、合法的、定期的選舉機制撤換他們，使后來者能夠警醒，能夠按照選民的意志進(jìn)行工作，并且對全體選民負(fù)責(zé)。因此，我們必須盡快對政治制度進(jìn)行改革，第一要務(wù)是改革選舉制度和權(quán)力授予制度。要讓行使權(quán)力者真正明白，權(quán)力的真正來源不是上級授予，而是人民授予，權(quán)力必須為人民服務(wù)，為選民服務(wù)并接受選民的監(jiān)督。

　　早在一九八六年九月三日會見日本公明黨委員長竹入義勝時，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄧小平先生就說：“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展�！�

　　政治改革向何處去？世界上多數(shù)國家的實踐證明，蘊含著自由、平等、公平和正義的民主政治是人類文明史上最為優(yōu)秀和首要的政治成果，是衡量政治共同體是否實現(xiàn)正義和公平最大化的基本原則和價值。在這個意義上，民主政治既是確保公民自由和平等的一套制度設(shè)計，又是政治共同體內(nèi)所有公民孜孜以求的一種價值理念，因此理當(dāng)成為政治體制改革的目標(biāo)。

　　民主政治是人們有意識并理性地進(jìn)行政治制度改革的基本目標(biāo)。各國的制度設(shè)計和理念追求是根據(jù)具體國情長期摸索的結(jié)果，具體到每個國家的具體實踐也是不一致的。即使在認(rèn)為早已實現(xiàn)民主政治的西方發(fā)達(dá)國家里，公民仍然從未停止過爭取自由平等協(xié)商和表達(dá)的政治權(quán)利。因此，民主政治并不是某個特定時間和特定空間所特有的專利品，也不是某一部分人、集團(tuán)或階級所鼓吹的一種意識形態(tài)和合法化手段，而是在人類歷史的變遷過程中，生活于不同政治共同體的平等公民根據(jù)不同的公共需求而提出來的，是處于執(zhí)政地位的公民有意識并理性地進(jìn)行政治制度改革的基本目標(biāo)。也就是說，民主政治并非是特定時空的靜態(tài)模式，而是需要公民不斷推動和執(zhí)政者不斷完善的動態(tài)進(jìn)程。只要政治制度和政治決策能夠滿足大多數(shù)公民的共同利益和公共需求，真正實現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的愿望，就是實現(xiàn)了民主政治。

　　民主政治強調(diào)公共權(quán)力的具體運作和制度安排既是滿足人民當(dāng)家作主的意愿，也是一套與具體政治共同體相適應(yīng)的制度體系。然而，在相當(dāng)部分轉(zhuǎn)型國家內(nèi)，人民當(dāng)家作主并沒有得到可靠落實。為了真正落實人民做主，首先，執(zhí)政者必須從鞏固執(zhí)政地位的角度考慮，只有相信人民、依靠人民、由人民公開選擇，才能獲得人民的重新信任和授權(quán)。盡快把公民的權(quán)力還給公民，把社會的權(quán)力還給社會。讓公民以公開的、合法的選舉方式進(jìn)行權(quán)力授予，讓當(dāng)選者充分認(rèn)識到：如果不對選民負(fù)責(zé)或者濫用權(quán)力，必將遭到人民的唾棄；
其次，加強公民教育，激發(fā)公民參與政治生活的積極性和主動性，不斷提升公民的公共參與意識；
其三，從體制和法律上切實保障和推行公民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的各種權(quán)利；
最后，也是最為基本和最為重要的是，確保政治共同體所有公民都具有參與公共決策的能力，必須盡快建立一套社會保障體系，解決所有公民尤其是弱勢群體的基本生活和安全保障問題，因為只有基本生存安全有充分保障的個人才能得到自由平等的全面發(fā)展，才能成為政治共同體真正意義上的公民。我們的政治體制改革不僅要突出民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度建設(shè)，也要切實保障公民權(quán)益、嚴(yán)懲權(quán)力腐敗和增進(jìn)社會整體的和諧穩(wěn)定，改革和完善各種利益表達(dá)渠道和機制，確保民眾利益尤其是弱勢群體利益表達(dá)的暢通無阻，開放所有階層之間的溝通和協(xié)調(diào)，避免利益主體之間的誤解和沖突，影響社會穩(wěn)定和對政府的信任。建立健全法律制度，保障民主政治健康有序發(fā)展。民主必須奠基于法律之上。要按照民意建立一個廣泛的、能夠反映社會各界意愿的法律審查委員會，重新審視現(xiàn)行的各項法律制度，對沒有法律規(guī)定的民主訴求要進(jìn)行補充，對沒有到位的法律規(guī)定要具體落實，對不準(zhǔn)確不適當(dāng)?shù)姆�律�?guī)定要進(jìn)行修改，對已經(jīng)過時甚至有悖于和諧社會要求的法律規(guī)定要進(jìn)行清理。當(dāng)然最主要的是要讓各行各業(yè)的選民選舉自己信任的立法者和立法機構(gòu)，否則，利益表達(dá)和利益訴求又將成為一句空話。

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　　2009年1月10日星期六，三門峽上陽書院

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