陳敏昭：公共需求與政府財政

　　[摘要] 政府財政是政治與經(jīng)濟的連接點，從本質(zhì)上說是為了滿足社會公眾的公共需求，在提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)過程中所從事的經(jīng)濟性收入與支出活動。正是由于公共性，使得各級政府財政活動具有極大的自我擴權(quán)、自我授權(quán)的強烈沖動，肆意地侵蝕與損害公民和企業(yè)的經(jīng)濟自由和利益，并造成公共財政資源的極大浪費，已經(jīng)成為當今中國社會的一大痼疾。因此，正本清源，明了政府財政的公共性，要求其一必須按照社會公共需求的范圍來嚴格限定政府發(fā)揮經(jīng)濟職能的作用在合理范圍之內(nèi)；
其二，要求政府必須選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會公眾的意愿或民意代表的要求來提供足夠的、保證質(zhì)量的公共產(chǎn)品；
其三，政府必須定期公開財政預(yù)算及其活動結(jié)果，自覺接受社會公眾的監(jiān)督，增強財政預(yù)算的剛性。

　　[關(guān)鍵詞]公共需求 公共產(chǎn)品 政府財政 經(jīng)濟職能 權(quán)力與腐敗 市場機制

　　由于人類的共性，不論在何時、何地，多數(shù)社會成員會產(chǎn)生并形成一些大致相同的利益需要從而構(gòu)成集體性的需要，這個需要被稱為公共需求。公共需求與個人需求相比，既有相似之處，也有不同之處。就其相同之處而言，與滿足個人需求一樣，滿足公共需求在一定程度上講，作為一種社會性的既定目標，同樣涉及如何最優(yōu)化地使用有限經(jīng)濟資源以最大限度地滿足公眾要求。公共需求與個人需求不同之處有二：一是公共需求所要達到的既定目標不再通過市場過程由消費者個人的選擇來確定，而是由公民選舉的議事機構(gòu)或政府通過制定、推行有關(guān)政策來加以確定的；
二是滿足公共需求不能單純地通過市場機制來提供可分割性產(chǎn)品的方式予以實現(xiàn)，這類需求一般要通過集體地提供某種不可分割性產(chǎn)品或勞務(wù)來予以滿足，或者說通過市場解決不能達到令公眾滿意的程度。滿足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共產(chǎn)品有關(guān)的各種活動，這些活動構(gòu)成政府財政活動的主要內(nèi)容。

　　為了滿足公共需求，政府就要從事特定形式的經(jīng)濟收支活動以提供一定數(shù)量與質(zhì)量的公共產(chǎn)品與勞務(wù)。這些活動統(tǒng)稱為財政，或“公共財政”。為了我們討論問題的方便，我在這里將“公共財政”概括為：“政府為了滿足其國民的公共需求，在提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)過程中所從事的經(jīng)濟性收入與支出活動”。只所以這樣定義，是因為它概括了“公共財政”的四個基本內(nèi)容，即政府作用、公共產(chǎn)品、財政收入、財政支出。此外，該定義還說明，財政既是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，受一般性經(jīng)濟原則支配，同時又是政府專門的經(jīng)濟活動，具有它的特殊性質(zhì)。

　　研究財政問題，首先應(yīng)該理解政府的職能。按照性質(zhì)劃分，政府職能可以大體分為四類：維護國家安全，維持社會秩序，提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供社會保障職能。第一種職能是政府的對外職能，其余職能則是政府的對內(nèi)職能。雖然在現(xiàn)代社會中政府發(fā)揮著重要作用，但是人們發(fā)現(xiàn)，賦予政府的職能越多，政府的權(quán)力就越大，而個人的自由就會受到越多的限制與干預(yù)。因此，構(gòu)建和諧與民主社會就必須認真研究政府職能與政府權(quán)力的關(guān)系、協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系。

　　一、現(xiàn)代政府的職能及其經(jīng)濟性

　　雖然現(xiàn)代政府的活動滲透于國民生活的各個領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等方面發(fā)揮著重要作用，但是人們認為政府作為一個工具始終是一柄“雙刃劍”，其職能應(yīng)該是有限的，或者說政府的活動應(yīng)該受到嚴格的限制。那么，政府應(yīng)該具有哪些職能？對于這個問題，歷來存在不少爭論。不過，以下四種職能被公認為是不可替代的。

　　1、對外職能

　　國家安全與外交是國民正常的社會生活得以維持下去的前提條件。一國政府要保衛(wèi)國家領(lǐng)土完整、政治獨立，保護本國國民生命、財產(chǎn)安全使之不受其他獨立社會的暴行與侵略，維護國家與國民在世界范圍內(nèi)的各項合法利益，是政府行使的最重要職能。為了有效行使這種職能，政府就必須建立并維持“合理”數(shù)量的邊防軍，經(jīng)常地與世界各國及主權(quán)地區(qū)進行溝通，保持外交聯(lián)系。為此，政府就要支付一定規(guī)模的國防開支、外交開支等。此外，廣義的國家安全還包括經(jīng)濟安全，與之有關(guān)的開支（如建立海關(guān)、進出口檢疫等機構(gòu)并使之正常運做的開支）也不可缺少。

　　2、維護秩序

　　任何國家或地區(qū)的政府都有責任保護本國社會內(nèi)部各成員生命及財產(chǎn)免遭其他社會成員的侵害，以及通過制定、貫徹商業(yè)法規(guī)、社會活動規(guī)則等以保持秩序的穩(wěn)定。為此目的，政府就要建立一套公開、公平、嚴正的司法、行政體系，設(shè)立與這一司法、行政體系相適應(yīng)的高效的行政執(zhí)法機構(gòu)。在諸多政府機構(gòu)中，檢察院、法院、警察機關(guān)的主要作用是維持社會秩序，保護社會成員的人身安全及財產(chǎn)權(quán)，制裁各種犯罪活動等；
其他政府機構(gòu)的作用則是負責制定有利于各項市場經(jīng)濟活動、社會文化活動規(guī)范進行的法律、法規(guī)、條例等，并監(jiān)督貫徹這些法律、法規(guī)、條例的執(zhí)行。不言而喻，政府履行上述職能就要有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，這些物質(zhì)基礎(chǔ)就是通過政府財政過程實現(xiàn)的。

　　3、提供基礎(chǔ)設(shè)施職能

　　政府為了便利社會的商業(yè)活動和促進人力資本形成而需為社會提供必不可少的公共服務(wù)機構(gòu)和公共設(shè)施。這類公共服務(wù)機構(gòu)（如從事公共教育管理、公共衛(wèi)生管理、生態(tài)環(huán)境保護等機構(gòu)）和公共設(shè)施（如道路、地鐵、橋梁、運河、港灣、機場等），我們不能期望個人或企業(yè)出來創(chuàng)辦或維持，這是它們所具有的特殊性質(zhì)（公共性）決定的。如果我們真的把公共設(shè)施交給個人或企業(yè)出來創(chuàng)辦或維持（就如我國現(xiàn)實中的所謂“貸款修路、貸款修橋”那樣），必然會造成經(jīng)濟分割、地區(qū)分割、貪權(quán)腐化，極大地增加社會運行成本。所以，把設(shè)立并維護公共服務(wù)機構(gòu)與公共設(shè)施的任務(wù)交給政府，并形成政府的一種社會性職能，有助于社會經(jīng)濟進步和國民福利提高。一般地，一國物質(zhì)資本和人力資本的數(shù)量與質(zhì)量往往取決于該國的各類基礎(chǔ)設(shè)施的配套與完善程度，而這兩類資本則是決定一國經(jīng)濟發(fā)展水平、國際經(jīng)濟競爭力的關(guān)鍵因素。也正因為如此，政府履行提供基礎(chǔ)設(shè)施的職能很早就受到了廣泛重視。例如亞當·斯密在1776年發(fā)表的偉大著作《國民財富的性質(zhì)和原因研究》（簡稱《國富論》）中曾明確地指出：“一國商業(yè)的發(fā)達，全賴有良好的道路、橋梁、運河、港灣等等公共工程。”而公共教育的意義則更為重要，他說：“為防止這些人民幾乎完全墮落或退化起見，政府就有（對教育）加以若干注意的必要�！蹦壳�，各國政府財政開支中的教育支出，衛(wèi)生保健支出，住房、環(huán)境、社會福利開支以及全部的資本性支出均是為了政府行使好這一職能而相應(yīng)確立的。

　　4、提供社會保障

　　進入21世紀后，越來越多的國家政府以不同的方式和不同的程度承擔起社會保障義務(wù)，保護那些社會弱勢群體的社會成員（如兒童、老人、殘疾人、弱智人等）的利益與權(quán)利。并通過政府財政的轉(zhuǎn)移支付活動，使不同類型的社會保障利益（如失業(yè)補助、傷殘補助、貧困家庭補助、耕地補助等）覆蓋所有需要救助的社會成員。于是，現(xiàn)代政府在前面三種傳統(tǒng)職能基礎(chǔ)上，又發(fā)揮了一種新的職能，即提供社會保障職能。目前，各種類型的國家，其政府均以不同形式、程度不等地發(fā)揮著這一職能。所謂“轉(zhuǎn)移支付”就是政府對財政資金一種使用方式，主要表現(xiàn)為把一定數(shù)量的財政資金無償?shù)亍�單方面地轉(zhuǎn)移給符合事先規(guī)定的條件的企業(yè)、家庭或個人。政府的轉(zhuǎn)移支付活動主要用于社會保障支出、救濟支出、補助支出、捐贈支出等。適度的轉(zhuǎn)移支付有助于使每個社會成員得以維持起碼的生活水平與福利水平。實際上社會保障就是為了貫徹公平分配原則。

　　通過履行上述職能，政府實際上為國民經(jīng)濟生活的正常運行提供了必要的物質(zhì)保證和秩序保證。不難看出，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會里，政府每時每刻都充當著“有用的公共產(chǎn)品提供者”和“私人經(jīng)濟行為調(diào)節(jié)者”兩種角色。這就是政府的經(jīng)濟性質(zhì)。這里，公共產(chǎn)品是指通過政府名義提供的，為全體國民共同享用并從中受益的所有社會性物品、勞務(wù)以及制度安排。這些公共物品不僅直接地或間接地影響著所有社會成員的經(jīng)濟活動，而且直接地或間接地規(guī)定、調(diào)整、協(xié)調(diào)著社會成員之間的經(jīng)濟關(guān)系。借助公共物品，政府能夠引導國民在合適的社會經(jīng)濟關(guān)系中從事有益的、有效率的經(jīng)濟活動。

　　二、權(quán)力與腐敗

　　要讓政府很好地履行其職能，就要給予政府以相應(yīng)的權(quán)力。而問題是，社會與公民應(yīng)該賦予政府以何等的權(quán)力，或者說政府的權(quán)力是否必須受到一定程度的限制。許多國家的實踐與教訓告訴我們一條普遍的真理：政府的權(quán)力應(yīng)該并且必須受到嚴格的限制。溫家寶總理曾經(jīng)明確指出：“權(quán)力過于集中沒有監(jiān)督是腐敗最重要原因。于國家于民族而言，最危險的莫過于沒有監(jiān)督的權(quán)力�！蔽覀儚囊韵氯齻�方面來看待這個問題：第一，政府權(quán)力過大相應(yīng)地會破壞公民的“經(jīng)濟自由”。經(jīng)濟自由包括個人自由地決定如何使用他的收入、自由地選擇個人的職業(yè)、自由地安排和處理個人的財產(chǎn)。當然，這些個人的“自由”與政府代表社會行使必要的“治理”既是一對矛盾關(guān)系，也是一種相輔相承關(guān)系。自古以來，人們一直在努力協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，于是不同國家實際上都處于不同程度的“自治”狀態(tài)；
第二，政府也是由普通社會成員組成的，不可能保證它們所做出的各種決策總是正確的，因此社會沒有充分理由讓政府完全替代市場而擁有全部的經(jīng)濟權(quán)力；
第三，任何權(quán)力都是雙刃劍，絕對的權(quán)力必然導致腐敗與墮落，必然對其公民造成傷害，而且是人類所遭受的傷害中占比例最多最大的傷害。因此任何權(quán)力都要受到限制，特別是在現(xiàn)代社會里，政府官員往往可以借助公眾授予的權(quán)力，為個人或小集團牟取私利。政府的權(quán)力越大，其活動范圍越廣泛，客觀上犯錯誤（政府行為失誤）的機率就越高。事實上，政府的任何失誤都會在不同程度上產(chǎn)生社會不公平（無論社會公平的標準如何），導致現(xiàn)行社會關(guān)系與秩序的紊亂。所以，客觀公道的政府只能是權(quán)力受到限制與監(jiān)督的政府、不能隨便做主的政府。

　　三、政府與市場的關(guān)系

　　政府要發(fā)揮職能，履行其權(quán)力，就要介入社會經(jīng)濟生活并在適當?shù)臅r候進行干預(yù)，對此，幾乎所有的學者都同意。但是在政府干預(yù)社會經(jīng)濟的深度、廣度、方式、方法等問題上，學者之間存在著不同看法。在長期實踐中人們發(fā)現(xiàn)，社會經(jīng)濟活動與發(fā)展的核心問題是市場與政府的相互作用。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報告》中指出：“競爭性市場是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的有效進行生產(chǎn)和產(chǎn)品分配的最佳方式，但是，市場不能在真空里運轉(zhuǎn)，它們需要只有政府才能提供的法律與規(guī)章制度體系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。經(jīng)驗表明，二者協(xié)調(diào)一致地運行時，經(jīng)濟社會就會取得驚人的成就；
而二者相互對立時，就會給社會帶來災(zāi)難性的后果。經(jīng)濟發(fā)展的一般過程已經(jīng)說明，政府干預(yù)不是越多越好，過多的干預(yù)取代市場的作用，使經(jīng)濟發(fā)展反而變得緩慢。正確的態(tài)度是：要求政府在某些方面減少干預(yù)，而在其他方面則要多些干預(yù)，即讓市場在它們可以運行的方面運行，并立即有效地介入市場力所難及的方面。歷史經(jīng)驗表明：這是一條盡快提高生產(chǎn)力，增加收入和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟的最可靠的途徑。明智的看法是，將政府干預(yù)看作為一種特別稀缺的資源，必須謹慎地，節(jié)約地，適時地使用這種資源�！盵1]可以說，這是人們對政府與市場關(guān)系的實踐經(jīng)驗的正確總結(jié)。

　　亞當·斯密是最早分析論證政府與市場關(guān)系的人。他主張國家應(yīng)該有一個廉價的政府，盡可能地把政府對社會經(jīng)濟生活的干預(yù)降低到最低限度。斯密之所以強調(diào)廉價政府，主張經(jīng)濟生活里盡可能地減少政府管制，主要是因為他相信自由競爭的市場經(jīng)濟制度的效率�！皩で笞陨砝�益的增長的個人將把資源投向能給他帶來最大收益的地方，并且作為一個法則，資源也將給社會帶來最大的收益”[2]。亞當·斯密認為，一個以個人主義為基石，充分競爭的市場經(jīng)濟制度最有利于人類進步和社會發(fā)展。換言之，只要能夠?qū)捄竦貙Υ齻�人利益，它就能創(chuàng)造出奇跡：“在可自由而安全地向前努力時，每個人改善自己境遇的自然努力，是一個如此強大的力量，以致沒有任何幫助，亦能單獨地使社會富裕繁榮，而且還能克服無數(shù)頑強的障礙”[3]。所以，在協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系時他指出：最好將大部分經(jīng)濟事物留給私人處理，而國家如果能夠在諸如打贏一場戰(zhàn)爭、始終維護正義、保障商業(yè)活動的秩序等方面獲得成功，政府就算干得相當不錯了。不過，斯密也注意到，某些場合一些人行使天賦自由權(quán)會危害整個社會的安全（如在居民區(qū)里生產(chǎn)煙花爆竹等），所以也應(yīng)該受到各種政府法律的限制，并且這種法律并不違背天賦自由權(quán)，而是在保護天賦自由權(quán)。如斯密認為政府應(yīng)該對高利貸加以必要的限制，因為高利息率往往導致貸款人把資金投放到甚至連他們也沒有把握的項目上去。(點擊此處閱讀下一頁)

　　亞當· 斯密的觀點經(jīng)馬歇爾的完善與補充，形成了一種傳統(tǒng)性認識。在當代的經(jīng)濟學界，多數(shù)學者支持或贊同馬歇爾的觀點。馬歇爾認為國家在控制壟斷、解決窮人住房問題、處理貧困問題等等方面可以發(fā)揮潛在的積極作用，但是在管理企業(yè)方面不行，官僚主義的管理既是低效率的也是高成本的。遵循馬歇爾關(guān)于政府能夠在控制壟斷、解決窮人住房問題、處理貧困問題等方面可以發(fā)揮其潛在積極作用的觀點，有關(guān)分析表明，在通行市場原則的經(jīng)濟社會里，在如下幾個方面政府實施干預(yù)是可行的：（1）公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了市場不能保證對公共產(chǎn)品的有效供給，而在社會不能缺少公共產(chǎn)品情況下，政府就必然要承擔集中地提供公共產(chǎn)品的任務(wù)；
（2）自由競爭過程不可避免地導致社會成員之間出現(xiàn)收入分配的兩極分化，這與公平概念相背，政府干預(yù)有可能在不損害經(jīng)濟效率的同時改善收入分配不合理狀況；
（3）市場不完全、信息不完備和其他原因?qū)е率袌鲈谫Y源配置上出現(xiàn)失靈，產(chǎn)生諸如資源非充分利用、勞動失業(yè)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題，政府有選擇地進行干預(yù)通常有助于在較短時期內(nèi)使市場經(jīng)濟恢復(fù)正常運行狀態(tài)；
（4）經(jīng)濟過程中某些情況下對個人或企業(yè)而言的經(jīng)濟效率，對整個社會而言則是“效率損失”（如生產(chǎn)導致的環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降），一些特定的政府干預(yù)就是針對這種經(jīng)濟過程產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”實施的，其目的在于協(xié)調(diào)個人利益與社會利益[4]�？梢哉f，經(jīng)濟學家在分析政府與市場關(guān)系上基本觀點是一致的：為解決上述市場運行中產(chǎn)生的問題，政府就要對經(jīng)濟生活進行必要的干預(yù)。這種干預(yù)直接體現(xiàn)了政府職能的具體化，其市場干預(yù)的意義在于克服市場的缺陷，而不是替代市場本身。

　　四、政府財政活動的特征

　　財政活動是政府從事的經(jīng)濟性活動，政府通過財政活動調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟過程以實現(xiàn)多種社會、經(jīng)濟目標。政府財政活動具有四個基本特征：非直接生產(chǎn)性特征，非破產(chǎn)特征，嚴格制度約束特征，與政治過程緊密結(jié)合特征。把握政府財政活動特征的意義在于：一是有助于了解私人經(jīng)濟活動與公共經(jīng)濟活動的差異性，以便有效協(xié)調(diào)兩類經(jīng)濟活動的關(guān)系，更好地發(fā)揮兩類經(jīng)濟活動各自的優(yōu)勢和克服它們各自的劣勢；
二是有助于準確界定政府財政的性質(zhì)，以便合理規(guī)范政府財政活動方式、方法、規(guī)模和范圍，和增強政府財政活動的針對性。

　　1、非直接生產(chǎn)性特征

　　雖然社會賦予政府以滿足公共需求的任務(wù)，但這并不要求政府一定要像私人那樣親自從事各種物質(zhì)生產(chǎn)與經(jīng)營活動，如建立國有企業(yè)從事直接生產(chǎn)性活動來滿足公共需求。事實上，政府可以通過自己的財政預(yù)算決定向社會提供何種公共產(chǎn)品、提供多少數(shù)量的公共產(chǎn)品，然后通過向私人廠商訂購方式獲得這些產(chǎn)品，最后再把這些產(chǎn)品轉(zhuǎn)移給公眾消費。按照“預(yù)算支出——私人生產(chǎn)——集體消費”的方式，政府就可以滿足不斷增長、不斷變化的公共需求。

　　同樣，政府也可以按照公平標準，通過國家稅收與轉(zhuǎn)移支付方式對各社會階層的收入與財產(chǎn)分配格局進行必要的調(diào)整。政府還能夠通過協(xié)調(diào)財政政策、貨幣政策、收入政策方法，對宏觀經(jīng)濟中的總需求與總需求結(jié)構(gòu)發(fā)生擴大或縮小的影響，從而有助于協(xié)同市場機制維持商品與勞務(wù)的供求平衡和結(jié)構(gòu)平衡。事實上，政府只要對其掌握的有限財政資源實行有效運作，就能在不扭曲市場經(jīng)濟運行機制的前提下充分發(fā)揮政府本身所可能具備的各種經(jīng)濟、社會職能。政府主持的財政活動價值不在于直接創(chuàng)造物質(zhì)產(chǎn)品，而是為了創(chuàng)造并維持國家安定、經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、文化發(fā)達的社會環(huán)境，即政府通過它的財政活動有選擇地、集中地提供能夠滿足公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)，如公共安全、司法行政、公共教育、公共衛(wèi)生、生態(tài)保護、社會救濟、社會援助等等。

　　2、非破產(chǎn)特征

　　由于國家會長期存在下去，這就決定了政府財政活動的不間斷性。另外，與私人企業(yè)不同，政府不存在“破產(chǎn)”、“倒閉”、“清算”等問題，因此政府財政活動可以在長期過程中交替使用“量入為出”與“量出為入”的理財原則。一般地，一定規(guī)模的國家稅收通常只能滿足政府正常（或正常增長）的經(jīng)常性開支需要，而一些非經(jīng)常性開支，如特殊時期用于刺激經(jīng)濟增長、實現(xiàn)充分就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標的社會資本性開支，往往無法及時通過調(diào)整稅收收入予以滿足。在這種情況下，政府繼續(xù)堅持“量入為出”原則就顯得不合時宜。但是如果依靠政府的財政信用，向公眾或者外國政府、國際組織借錢來滿足追加的財政開支需要，那么，“入不敷出”問題是可以解決的。雖然這在政府財政預(yù)算方面會出現(xiàn)赤字，但是只要這些依靠政府信用聚集的社會資金被合理地用于生產(chǎn)性投資，不僅能夠有效促進國民經(jīng)濟的增長，而且未來還本付息也不會成為問題。這就是在一定條件下政府可以運用“量出為入”原則實行赤字預(yù)算的基本依據(jù)。當然，如果政府的投資效果不能讓國民滿意，或是政府無法按時償還債務(wù)，或是利用不恰當?shù)姆绞絻斶�債務(wù)，都會給政府財政本身乃至國民經(jīng)濟整體帶來各種困難與問題。因此，長期按照“量出為入”原則從事財政收支活動會給政府帶來一定的風險。相比之下，考慮到“量入為出”理財原則的穩(wěn)健性特點，政府在大多數(shù)情況下還是以堅持“量入為出”為好。總的來講，如果政府是值得信賴的，并且能夠妥善運用“量入為出”與“量出為入”相互結(jié)合，政府實際上不僅具備長期投資和長期負債的能力，而且同時也就具備了將稅收與信用相結(jié)合為政府財政活動籌資、融資的能力。具備這些能力對政府加強其財政職能來說是非常重要的。

　　3、嚴格制度約束特征

　　在市場環(huán)境中，私人經(jīng)濟活動的典型特點是，各當事人在明確的法律結(jié)構(gòu)中進行獨立決策，從事分散的生產(chǎn)與交易活動，這些活動基本上是以實現(xiàn)利潤最大化為目標，并且在這一過程中要獨立承擔各種風險。但是，公共經(jīng)濟活動與私人經(jīng)濟活動不同，所有公共決策和與之相關(guān)的財政活動都是通過代表公眾利益的政府官員進行的。由于客觀上存在著政府官員的偏好未必總是與公眾偏好相一致的問題，那么政府官員在貫徹財政經(jīng)濟政策上表現(xiàn)出來的某些主觀隨意性也可能給公眾利益帶來這樣或那樣的經(jīng)濟損失。此外，對政府規(guī)模、財政規(guī)模的失控，也會導致財政資源的浪費，甚至會刺激政府官員在自我服務(wù)的利益驅(qū)使下集體地“盜竊”財政資源以牟取私利（事實上，在地方財政活動中這種情況屢見不鮮）。因此，和私人經(jīng)濟活動中自發(fā)地追求利潤最大化目標不同的是，在公共經(jīng)濟中追求公眾福利最大化目標往往得不到應(yīng)有的保障。

　　為了盡可能避免上述問題的發(fā)生，社會就要建立和不斷改革規(guī)范政府財政活動的法律框架、規(guī)章制度，以及公眾監(jiān)督體系。盡管這樣做，社會還是要付出相當?shù)念~外費用，也可能在處理新情況時減少了政府決策所需要的靈活性，但是無論如何，制度改革總可以在確保有限財政資源的使用效率，限制政府官員迎合某些利益集團要求等方面產(chǎn)生積極影響。所以，政府財政活動必須建立一套嚴格的制度約束（如預(yù)、決算程序、定期公開、透明）和規(guī)范監(jiān)督下有序地進行。

　　4、與政治過程緊密結(jié)合特征

　　歷史證明，在不同的國家和不同的歷史時期，都不同程度地存在著“金錢決定政策”，“權(quán)利決定政策”的問題，這些問題通常也只能借助政治過程在特定的政治制度框架下予以解決。一般來說，通過特定的政治過程規(guī)范政府財政活動，有助于使政府比較好地平衡社會整體利益與各種利益集團利益。這是政治行為廣泛參與財政過程對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的正面影響。所以，政府財政活動是一種結(jié)合政治行為的特殊經(jīng)濟活動，是政治與經(jīng)濟的連接點。但是，人們很容易發(fā)現(xiàn)，尤其是在在一些集權(quán)國家里，越來越多的政府財政開支被轉(zhuǎn)移到某些濫用權(quán)力的政治家所代表的利益集團手中。這種表現(xiàn)為非個人化的濫用權(quán)力被認為是政治行為過度參與財政過程所導致的，對社會經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生相當?shù)呢撁嬗绊憽Ｈ绻�這些非個人化的力量都對財政政策發(fā)生影響，那么就會出現(xiàn)一種緩慢發(fā)生但穩(wěn)定變動的趨勢，即政府機構(gòu)越來越龐大、財政開支更多、居民的稅負更加沉重等。盡管能夠在一定范圍內(nèi)、一定程度上解決政府財政活動過程中的過度政治參與問題，但是不可能從根本上解決財政基金分配中的所有問題。

　　五、政府財政的本質(zhì)

　　馬斯洛先生把人的需求從低到高依次分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五類。而從整體上講，人類社會的需求大體上可以劃分為兩類：個人需求和公共需求。滿足個人需求是人類及其社會生存、繁衍、發(fā)展的基本前提條件，而滿足公共需求則是人類賴以生存、發(fā)展的不能間斷的社會性生產(chǎn)活動得以正常進行下去的客觀要求。不過，滿足這兩類不同需求所須采取的方式、方法也是不同的。個人需求可以通過個人、廠商分散的經(jīng)濟活動（即通過市場化）直接予以滿足，而公共需求則只能通過政府財政活動集中地提供公共產(chǎn)品來予以滿足，或者是由具有政府性質(zhì)的社會管理機構(gòu)來予以滿足。馬克思指出：“在任何社會生產(chǎn)（例如，自然形成的印度公社，或秘魯人的較多是人為發(fā)展的共產(chǎn)主義）中，總是能夠區(qū)分出勞動的兩個部分，一個部分的產(chǎn)品直接由生產(chǎn)者個人及其家屬用于個人的消費，另一部分即始終是剩余勞動的那個部分的產(chǎn)品，總是用來滿足一般的社會需求，而不問這種剩余產(chǎn)品怎樣分配，也不問誰執(zhí)行這種社會需求的代表的職能”[5]。如此來看，政府財政的本質(zhì)就是集中地提供社會不可或缺的公共產(chǎn)品以滿足經(jīng)濟社會不斷增長的、不斷發(fā)展變化的公共需求。有人把這種觀點稱為“公共需求論”。

　　關(guān)于政府財政的本質(zhì)，還有“國家分配論”、“國家意志論”、“剩余產(chǎn)品決定論”，以及“再生產(chǎn)決定論”等觀點。雖然這些觀點的支持者從不同角度（起因、主體、目的、或者模式）分析了政府財政的本質(zhì)，但是，不難發(fā)現(xiàn)這些觀點都無法回避這樣的事實：“任何性質(zhì)的國家充當社會正式代表，成為財政關(guān)系的承擔者，除了對付外族侵略，對內(nèi)治安，也要維護社會再生產(chǎn)的外部條件；
除了臨近滅絕的階級和國家外，都會執(zhí)行某種社會和經(jīng)濟職能，提供滿足社會公共需求的產(chǎn)品和勞務(wù)”[6]。

　　明確了政府財政的本質(zhì)，這就要求一是必須按照社會公共需求的范圍來限定政府發(fā)揮經(jīng)濟職能的作用在合理范圍之內(nèi)，既不能越位，也不能缺位；
其二是要求政府選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會公眾的意愿或民意代表的要求來提供足夠的、保證質(zhì)量的公共產(chǎn)品與勞務(wù)；
其三，政府必須定期公開公布財政預(yù)算及其活動結(jié)果，自覺接受社會公眾的監(jiān)督；
政府也不能隨意地變動其財政活動內(nèi)容，增強財政預(yù)算的剛性。

　　參考文獻：

　　[1]世界銀行.1990年世界發(fā)展報告[M].中國財政經(jīng)濟出版社.1990年

　　[2]施蒂格勒. 經(jīng)濟學家和說教者[M].上海三聯(lián)書店.1990年

　　[3]亞當·斯密.國富論[M].郭大力、王亞南譯.北京商務(wù)印書館.1972年

　　[4][英]馬歇爾.經(jīng)濟學原理[M].華夏出版社.2005年

　　[5]馬克思、恩格斯.馬克思恩格斯全集[M].第25卷

　　[6]王騏驥.財政學[M].武漢大學出版社.1994年

相關(guān)熱詞搜索：財政 需求 政府 陳敏