楊光斌：公民參與和當下中國的治道變革

　　〔摘要〕在公民參與的制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下,公民參與的主體類型也在發(fā)生著變化。中國政治發(fā)展的基本狀況就決定了公民參與的主體不但有參加選舉政治的公民個體,更多的是無組織的“群體”(大學生、弱勢群體以及網民)以及為實現(xiàn)特定利益而結成的“團體”。在某種意義上,這種主體特征是由制度環(huán)境以及由此而導致的政治行為方式決定的,可以分為制度性與非制度性的公民參與,這些參與方式決定了中國的公民參與既有影響政府的活動,也有為了直接維護參與者自身權益的活動,而有的政治性活動只是為了泄憤。根據(jù)公民參與所要實現(xiàn)的目的,公民參與的主體可以劃分為“理想型公民參與主體”、“利益型公民參與主體”和“泄憤型公民參與主體”。參與的形式有制度性參與與非制度參與。公民參與在一定程度上影響著政府的決策、政策轉型與制度創(chuàng)新,并推進著社會主義民主政治向前發(fā)展。

　　〔關鍵詞〕公民參與;制度性參與;非制度性參與;治道變革;人民民主

　　作者簡介：楊光斌，中國人民大學國際關系學院教授，博士生導師，中國人民大學比較政治制度研究所所長。

　　經典的政治參與概念是公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。政治參與的主體一般是指公民個體,政治參與活動主要包括公民個體的投票、選舉、主動接觸和結社活動。在這些活動方式中,除了結社活動具有群體性特征外,其他活動都是高度的個體化。顯然,一些團體性活動,比如利益集團的活動,并不在政治參與的研究之列。更重要的是,政治參與是制度框架下的合法的政治行為,而且活動目的僅僅是為了影響政府的決定或政府相關的活動。

　　中國的政治發(fā)展狀況意味著不能簡單地套用西方語境中的政治參與概念,其主體和活動方式都可能有所不同,且政治參與的目的指向也有“中國特色”(除了影響政府的活動,還有大量的“維權”行動)。第一,選舉政治并不是中國政治過程中最為常見的政治活動,間接選舉制度讓一般公民不能參與中、上層的人事安排,縣及縣以下的直接選舉制度還有很多需要完善的地方,因此一般公民較難通過選舉來表達自己的利益訴求。第二,中國的法制化程度不是很高,且有些制度安排并不合理,很多利益糾紛在制度框架內不能得到及時而有效的解決,被迫采取非法律或非制度性手段來捍衛(wèi)自己的權益。第三,中國政府體制是由5級政府(中央—省—市—縣—鄉(xiāng))構成的金字塔結構,且實行以“干部委任制”為支柱的政治單一制�！�1〕在這種體制下,很多發(fā)生在村、鄉(xiāng)一級的利益糾紛以及村民與基層政府的沖突不能得到有效化解,被迫選擇非制度性的行為來表達自己的利益訴求。

　　特定的語境決定了不能簡單地套用既定的“政治參與”概念去分析中國的政治發(fā)展與政治過程,因而選擇“公民參與”概念。公民參與的主體不但包括公民個體,還包括無組織的群體、民間社團以及網民這樣的新興公共群體,公民參與的活動不但包括為了影響公共權力的行為,還包括因受公共權力侵害而捍衛(wèi)自身權益的活動,有的甚至因為純粹為發(fā)泄對社會的不滿而發(fā)生。因此,公民參與是一個比政治參與外延更廣的概念。盡管如此,根據(jù)不同的語境,這兩個概念還是在本文中交替出現(xiàn)。

　　肇始于1978年的改革開放把新中國并不長的歷史劃分為兩個決然不同的時期。改革開放帶來了社會結構的深刻變革,道德化政治向利益化政治轉移。為了適應這種政治轉型,政府的價值取向和行為方式也發(fā)生了重大轉型。所有這一切,都推動了公民參與,這也是其他民族國家建設所碰到的政治經濟關系。有意思的是,這種基于歷史經驗而總結出來的、流行于上個世紀60-70年代的現(xiàn)代化理論又碰上了互聯(lián)網這樣的技術革命。政治生活的網絡化既是對現(xiàn)代化理論的挑戰(zhàn),也是對遭遇網絡的轉型國家的重大挑戰(zhàn),公民參與以前所未有的速度擴展,從而對政治形成前所未有的沖擊和影響。參與的主體、參與的形式和機制都發(fā)生了革命性變化,公共參與也推進了中國治道變革,盡管有序的公民參與亟待建設。

　　不可能以一文的篇幅深入研究30年來公民參與與中國治理變革的關系,本文只能算是一個宏觀上的評論性觀察,并因此具有劃分類型的“類型學”特征,從而提出相關的理論思考。

　　一、公民參與主體:理想型—利益型—泄憤型

　　在公民參與的制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下,公民參與的主體類型也在發(fā)生著變化。中國政治發(fā)展的基本狀況就決定了,公民參與的主體不但有參加選舉政治的公民個體,更多的是無組織的“群體”(大學生、弱勢群體以及網民)以及為實現(xiàn)特定利益而結成的“團體”。在某種意義上,這種主體特征是由制度環(huán)境以及由此而導致的政治行為方式決定,可以分為制度性與非制度性的公民參與,這些參與方式決定了中國的公民參與既有影響政府的活動,也有為了直接維護參與者自身權益的活動,而有的政治性活動只是為了泄憤。根據(jù)公民參與所要實現(xiàn)的目的,我把公民參與的主體劃分為“理想型公民參與主體”、“利益型公民參與主體”和“泄憤型公民參與主體”。

　　1.理想型主體。理想型主體主要是指1980年代的大學生群體和新世紀以來的部分網民。

　　(1)大學生群體。在整個80年代,中國最引人注目的政治參與活動主要表現(xiàn)為以大學生群體為主體、以追求政治理想為目標的“街頭政治”活動。為什么整個80年代的政治參與主體都是只有理想而無個人利益的大學生群體?原因很復雜,至少以下兩點是不容置疑的。第一,政治體制改革的浪潮。十年“文革”使很多人認識到,中國絕不能再發(fā)生因體制不能糾錯而導致的災難,因而以民主政治為取向的政治改革在“文革”結束以后立即啟動,80年代的政治改革和經濟改革一樣轟轟烈烈,1987年黨的十三大把政治改革推向高潮。這些改革誘發(fā)了充滿激情和理想的大學生群體的參政熱情。第二,國家與社會關系。反思“文革”與改革開放同步進行。在反思中,很多人產生信仰危機;在改革開放中,人們更多地了解了外部世界,而改革不同于革命,不可能和過去斷裂。這樣,思想與思想之間、理想與現(xiàn)實之間都形成巨大沖突。國家與社會的緊張關系必然在充滿激情和理想的群體中爆發(fā)出來。

　　在上述政治和法律背景下,在改革開放后的第一次換屆選舉即1980年選舉中,候選人、尤其是一些高校的大學生候選人,以競爭式選舉的方式向選民推廣自己的政治主張�？梢哉J為,1980年選舉是“文革”以后第一次大規(guī)模的以民主政治為取向的政治參與活動,盡管此前還有以“西單民主墻”為代表的“大鳴、大放”活動。從此以后,在整個80年代,幾乎每年都發(fā)生規(guī)模不等的學生運動,其中規(guī)模最大的是1986年底和1989年春天的學生運動。不管是因為什么原因而誘發(fā)的學生運動,運動中的口號和目標最終都是“民主”、“自由”,比如1986年底的學生運動因北京大學物理系學生被一社會青年傷害致死而引發(fā),1989年學生運動因紀念胡耀邦而誘發(fā)。

　　自由與民主是人類的普世價值,因而追求這樣的普世價值本身并沒有錯。但是,值得反思的是,“街頭政治”是否是實現(xiàn)民主政治的好形式?今天很多人會給予否定性回答,盡管他們可能曾是“街頭政治”的參與者。

　　即使在利益政治的今天,大學生群體依然可能是理想型主體,他們的活動方式可能從“街頭政治”轉向互聯(lián)網參與。當然,理想型網民決不只包括大學生群體。

　　(2)理想型網民。和大多數(shù)國家一樣,中國的社會經濟轉型和經濟增長帶動了公民參與,經濟增長和公民參與要求的增加又推動著政府的制度化建設。和早發(fā)達國家和早轉型國家不一樣的是,中國和其他國家類似的政治經濟關系遇上了其他轉型國家沒有遇見過的互聯(lián)網。這個前所未有的技術革命對中國的政治發(fā)展構成重大挑戰(zhàn),也為中國民眾的公民參與提供了一個前所未有的平臺。從無到有、從少到多,近十年運用網絡技術的人以幾何基數(shù)增長:上網電腦數(shù)量從1997年的29.9萬臺增加到2007年的7800萬臺(家庭上網電腦);網民從1997年的27萬人增加到2007年的2.1億人（據(jù)中國互聯(lián)網絡信息中心(CNNIC)數(shù)據(jù)）;手機擁有量突破215億部。網民是近十年來新興的政治力量,但是不能把網民當作一個整體。不但網民之間存在巨大分歧,同一個網民還可能充當多個角色或彼此沖突的角色,對待不同的問題有不同的態(tài)度。就作為一個群體而言,有的網民更關注理想性議題,有的網民更關心利益性話題,有的網民只不過泄憤而已,有的網民甚至同時可能在上述三個領域游走。據(jù)此,我把他們分為理想型主體、利益型主體和泄憤型主體。

　　理想型主體是指那些因公共利益或公共話題而影響公共權力的網民。盛行于80年代的理想型政治參與在90年代一度沉寂,但是到了本世紀,網絡技術為理想型政治參與提供了一個新的平臺和契機,理想型政治參與又重新成為中國政治過程中的一種重要的政治變量。但是不同于80年代的理想型參與,新世紀以來的理想型參與大多著眼于具體的公共議題,而非80年代的那種動輒自由民主的抽象訴求,因而通過網絡而進行的理想型參與更能到達目的。例如,從幾年前的南丹礦難和寶馬車主故意碾人案,到2007年的“黑磚窯”事件和“最�？h委書記”案【注釋：2008年1月,《中國法制報》下屬的《法人》雜志刊發(fā)了一篇報道遼寧西豐縣商人趙俊萍遭遇官司的文章。西豐縣委書記張志國派警察到北京,稱記者涉嫌“誹謗罪”,并要拘傳。此事在網絡上引起強烈反響,西豐縣公安局1月8日正式撤銷立案、撤銷拘傳,張志國因此被撤職】,都因網民的參與而東窗事發(fā)或改變了事件的結局。參與這些公共性事件的網民就屬于理想型主體。

　　2.利益型主體。由于80年代的經濟改革在計劃與市場之間徘徊,傳統(tǒng)的利益結構并沒有發(fā)生革命性變化。1992年鄧小平南巡講話所推動的社會主義市場經濟體制使社會結構發(fā)生了深刻變化,并開啟了中國利益政治的新紀元。市場經濟其實是一種經濟權力,權力主體是企業(yè)家階層,企業(yè)家階層的利益最大化必然造就了一個社會弱勢群體。市場經濟的推進又是政府退出某些領域和政府職能轉變的過程,因而一種新型社會組織出現(xiàn)了,替代政府而行使傳統(tǒng)的管理職能,或者與政府一道而成為治理的主體。因此,這里的利益型主體專指具有公民屬性的弱勢群體和新興社會組織,而不包括其他的具有“官”的屬性的利益集團,比如行政壟斷特征的企業(yè)型利益集團和官商同盟性質的企業(yè)型利益集團�！�2〕

　　(1)社會弱勢群體。大體包括農民、農民工、藍領產業(yè)工人與雇員、個體工商戶、城鄉(xiāng)貧困人口和失業(yè)半失業(yè)人員等,他們是一種潛在的、非組織化利益集團。這種潛在的利益集團因為具體的特定利益而形成,具有來得快、去得快的組織特征。他們既是社會弱勢群體,更是政治弱勢群體,政治上處于原子化生存狀態(tài),沒有組成社團的動力、能力、資源與相應而有效的法律制度支持;他們掌握的經濟資源僅能維持生存,大規(guī)模地轉換成為政治資源的可能性很小,幾乎沒有政治上和文化上的話語權;但在實際政治運作中,其政治權利又被排斥,還不時受到政治權力的侵犯;利益表達能力低下,在與其利益相關的決策制定與實施過程中沒有發(fā)言權,其利益受到政府侵犯時,出于搭便車意識、解決成本過高等因素考慮,一般很少采取集體行動,除非其群體性生存受到極度威脅�？傮w上來說,他們在階級現(xiàn)實和階級意識方面都處于一種碎片化的狀態(tài),按照查特吉的說法:“底層歷史是碎片化的、不連續(xù)的、不完整的,底層意識的內部是分裂的,它是由來自支配和從屬階級雙方經驗的元素建構起來的�！薄�3〕由于上述諸多原因,它們基本上是一個被遺忘的“忍氣吞聲的集團”�！�4〕

　　非組織化利益集團雖然不如組織化利益集團那樣明晰可辨,但并不能因此而忽視它們在中國政治過程中的重要性。部分無組織利益集團恰恰是暴利行業(yè)利益集團崛起的產物。盡管由弱勢群體形成的利益集團在多數(shù)情況下采取忍氣吞聲策略,然而,一旦采取行動,就可能對政治過程產生重大影響。這些群體的活動已經是過去十年里最重要的一種社會政治現(xiàn)象,并對于公共政策的改變有著重要影響,因而是一種不可忽視的利益政治現(xiàn)象。

　　(2)自治性民間社團。改革開放以來,由于經濟結構和社會結構的變化與國家治理的需要,黨和國家也逐步而謹慎地退出一些原來嚴格控制的領域,交由民間社會實行自治,并允許一些有共同利益的群體組建社團。官方統(tǒng)計表明,近10年,民間組織(主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會)迅速發(fā)展,從1996年的1814萬個增加到2005年的32萬個(其中全國性社團1500多個),(點擊此處閱讀下一頁)

　　預計到2010年將達到5312萬個（資料來源:中華人民共和國民政部網站,http://www.mca.gov.cn）。在這些民間社團中,有相當一部分的組織者是新興中產階級或企業(yè)主階層,由于巨大的攸關利益,企業(yè)主階層既以個體身份參與政治過程中,也以組織化的方式即組建社團而表達自己的利益。中國的民間組織還不是典型意義上的政治性利益集團,但其中也包括許多能夠在相關政策決策過程中起不同程度作用的利益集團。也就是說,很多全國性社團在政治過程中并沒有西方背景中的社團型利益集團的作用那么大,但是在一些地區(qū),地方性民間社團在地方治理中的作用已經不可忽視。

　　(3)利益型網民。利益型網民是指那些自身權益受到公共權力侵害而通過網絡進行利益表達的網民。不同于傳統(tǒng)的無組織的社會弱勢群體,能夠利用網絡而表達利益的網民往往是那些受過良好教育或有體面職業(yè)的公民群體。在2003年安徽蕪湖市發(fā)生“乙肝歧視案”后,全國乙肝病毒攜帶者通過一波又一波的網絡討論,迫使國家人事部和衛(wèi)生部在2005年1月出臺的《公務員錄用體檢通用標準》中規(guī)定,乙肝病毒攜帶者可以成為公務員。同樣,2007年夏天,廈門市民通過網絡動員而抗議政府規(guī)劃的威脅到居民健康和生活質量的化工項目,迫使廈門市政府停建能為廈門市帶來巨額財政收入的歷史上最大的化工項目。這樣,為特定利益而通過網絡參與的利益攸關者,都是典型的利益型主體。

　　3.泄憤型主體。泄憤型主體是指那些無特定目標、為發(fā)泄私憤而臨時聚集起來的無組織化社會群體和網民。在泄憤型網民中,其中不排除與理想型網民和利益型網民部分重疊的可能性。

　　現(xiàn)代性社會的一個重要特點是受挫人群急劇增加,他們可能在家庭中受挫、在社會交往中受挫、在體制中受挫。而在中國這樣的轉型社會,受挫人群更加龐大,他們除了面對現(xiàn)代性困惑外,還可能面臨失業(yè)、生活困難的壓力。從心理學上說,發(fā)泄有利于疏解因挫折而形成的壓力和郁悶,網絡事實上已經成為一種最大的發(fā)泄渠道。很多非理性、非規(guī)范化、甚至違法的“群體性事件”和網絡事件,其實都是在發(fā)泄私憤,有的進而演變?yōu)椤氨┟裾�治”和“網絡暴民”,不顧法律和道德底線而一味地宣泄情感和不滿(注釋：一個跳樓自殺女子在博客中控訴丈夫的婚外情,引發(fā)無數(shù)網民對“第三者”的違反道德底線的“道德懲罰”,甚至不斷地打電話騷擾、恐嚇“第三者”及其家庭),由泄憤導致的“群體性事件”甚至演變?yōu)榇�、砸、搶、燒（比如重慶萬州事件和安徽池州事件,分別參見范偉國:“重慶萬州臨時工冒充公務員打人引發(fā)群體性事件”【注釋：《北京青年報》2004年10月20日),王吉陸:“安徽池州群體性事件調查:普通車禍變打砸搶燒”(《南方都市報》2005年7月1日)】。在這類事件中,看不出參與者的私憤以外的動機和目的。

　　我們將會看到,不同類型的參與主體以不同的方式表達愿望和訴求,從而也產生了不同的政治結局和政治產品,有的公民參與事實上中斷了既定的政治建設方向,而有的公民參與則積極推動著政治建設,促進治道變革。

　　二、公民參與的形式與機制

　　在學術界,人們習慣于把那些根據(jù)法律規(guī)定而參與政治的活動稱為制度性參與,比如投票、信訪、網絡參與以及民間組織的公共治理行為,而把那些沒有法律規(guī)定或在某種程度上與法律有沖突的行為稱為非制度性參與,比如街頭政治和被稱為“群體性事件”的政治抗爭。這種分類并不十分準確,因為所謂制度性參與含有非法律性的行為,比如網絡參與中的一些違法言論;所謂的非制度性參與也并非沒有合法的成分,比如“群體性事件”中的“依法維權”行為。為了描述上的方便,本文還是接受公民參與形式的“二分法”（除了這里列舉的參與形式外,還有公民加入社團(黨、團)、黨政系統(tǒng)的利益表達等機制）。在此需要指出的是,在泄憤型活動中,泄憤型網絡事件在法律上具有模糊的空間,而由泄憤導致的具有暴力色彩的“群體性事件”是典型的違法活動。

　　1.制度性參與

　　一是選舉與信訪。民主選舉、尤其是村民選舉是我國政治發(fā)展中的新生事物,因而得到學術界的巨大重視,本文在這里不再贅述,在此主要觀察作為制度性參與的信訪問題。

　　依據(jù)1996年國務院信訪條例,信訪是指社會成員利用來信、來訪等形式,向社會組織管理者(包括黨政機關、人民團體、企事業(yè)單位及其領導)反映情況、提出要求和建議、申訴問題以及檢舉揭發(fā),并依法由相關機關進行受理和處理的活動。可見,信訪既是公民因自己的利益而主動接觸公共權力機關的一種渠道,也是上級了解社情民意、監(jiān)督下級的一種制度安排。

　　信訪制度在新中國建立時就有了,只不過那時是為了了解民意,而到改革開放以后信訪制度才具有更多的利益表達功能。處理信訪的重要原則是“分級負責、歸口管理”,做到“小事不出村、鄉(xiāng)(車間),大事不出縣”。但是,在實踐中,信訪制度的功能出現(xiàn)變形。比如信訪條例規(guī)定的“回避制度”(即案件有關的政府一方當事人應該回避案件的處理)不能落實。更重要的是,信訪主管部門在整個體制的地位決定了它不能有效地實現(xiàn)信訪制度中的利益表達功能,因為它只不過是黨政機關的一個職能部門,而被訴對象大多是信訪部門的上級領導或者同級同僚。這樣,“越級上訪”就成為一種制度的必然。據(jù)國家信訪局局長周占順透露,信訪涉及的問題主要有拖欠工資、農民負擔、土地征用補償、拆遷安置等,其中80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題,80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決,80%以上是可以通過各級黨委和政府的努力得到解決的,80%以上是基層應該解決也可以解決的（轉引自何增科“民主化政治發(fā)展的中國模式與道路”,《中共寧波市委黨校學報》,2004年第2期）。

　　為了避免過多越級上訪和集體上訪對中心城市正常秩序造成不良影響,進而威脅到整個社會的穩(wěn)定,《信訪條例》作出了有關“收容”、“遣送”、“由所在地區(qū)或單位帶回”等制度規(guī)定。但在實施過程中,這些手段變成了打擊上訪人的便利途徑和有力武器。大量的新聞報道把這一信訪運作的潛規(guī)則揭露出來。“劫訪”,就是上訪者針對這一現(xiàn)象創(chuàng)造的新名詞,指的是當?shù)卣�府派人把上訪者“劫”回去。中辦國辦人民來訪接待室因此曾發(fā)出過通告,規(guī)定:各地駐京工作組和來京工作人員今后不得在中辦國辦人民來訪接待室門前及附近路口攔截、盤查上訪人;各地要撤走在中辦國辦人民來訪接待室門前及附近路口的工作人員和車輛。由此可見這種現(xiàn)象的盛行。

　　從正常的來信來訪到越級上訪,制度性參與和非制度性參與之間并沒有一條不可逾越的界限,而這種轉化的常規(guī)性正好說明制度安排的性質與參與形式之間的因果關系。對此,我們將在最后一部分加以討論。

　　二是民間組織的公共治理。在一定程度上可以這么說,信訪是弱勢公民個體或弱勢公民群體的非組織化的制度性活動,而改革開放中的新興階層(比如企業(yè)主階層和其他中間階層)則以組織化的方式成為公共治理的主體,比較有效地表達和實現(xiàn)自己的利益。

　　作為新出現(xiàn)的現(xiàn)代社會組織,民間組織在保持基本自治的基礎上積極地與國家進行互動。同時民間組織面臨法律、人力、資金、信任和知識技術方面的困境,在政治過程中處于弱勢地位。因為,國家對民間組織的態(tài)度具有二重性,即國家意識到必須讓這些社團承擔一定的功能,以減輕政府的負擔,促進政府職能的轉換,也有利于實現(xiàn)“良治”。同時,由于中亞國家“顏色革命”以及國內不良組織如“法輪功”的影響,執(zhí)政者自然擔心一些社會組織的政治性目的。因此,可以理解的是,國家對民間社團必然要實行分類控制,限制其自主性和在具體區(qū)域或行業(yè)內的數(shù)量與密度。即使是這樣,在個人力量與資源無法完成利益訴求或實現(xiàn)時,一些公民組成社團,利用可利用的資源和手段（趙秀梅:《中國NGO對政府的策略:一個初步考察》,載《開放時代》2004年,第6期）,努力參與到政治過程中去,以表達自己的利益訴求。比如在郵政法草案的審議過程中,民營快遞業(yè)發(fā)達的上海由多家快遞公司選出代表,進京聯(lián)絡多個相關部門�！�5〕當然,在中國政治過程中,民間組織的利益訴求是否能夠輸入政治體系,能否以及在何種程度上得以實現(xiàn),最終還是取決于政府的意志。北京的著名自治社團“自然之友”,保護滇金絲猴、保護藏羚羊行動是兩個比較成功的案例,其成功在于其行動得到中央政府及相關部門的支持�！�6〕相反的一個典型案例是:在京密引水渠修砌過程中,三個環(huán)境保護自治社團認為要用水泥封砌原有渠道的兩側和底部,該項目沒有經過環(huán)境影響評估,違反了國家的有關規(guī)定,而且會帶來嚴重的生態(tài)問題,并為此促成了與北京市政府對話,但對話沒有取得成功,該工程已經按政府原計劃方案完成。成功的與不成功的案例都表明政府對社會仍然有著絕對的優(yōu)勢,決定權仍然在國家和政府手中。

　　在地方治理中,尤其是沿海發(fā)達地區(qū),一些民間組織起到了聚合、表達其成員利益的角色。2007年3月24日,在上海律師代表大會上,會長呂紅兵直接地表達了上海律師參政議政的要求:“抓住明年是市人大和政協(xié)換屆時機,爭取進一步增加律師進入人大和政協(xié)的名額。”在2007年上�！皟蓵�”上,上海市級律師人大代表及政協(xié)委員又新提出了近20份頗有見地的提案、議案。在溫州,2002年至2003年間,8213%的溫州商會向國家或當?shù)卣�府有關部門提出過建議;超過50%的溫州商會中有1—3人甚至多達15人參與人大和政協(xié)�！�7〕中國新興的民間組織不但影響和改變著政府的政策,還直接推動著治理結構的創(chuàng)新,從而為“善治”提供了可能。

　　三是網絡參與。網絡的出現(xiàn)為公共領域的重構提供了可能。網民的網絡參與議題主要集中于公共政策、公民權利、民族主義、自身利益以及情感宣泄等方面。我把圍繞公共政策、公民權利和民族主義的活動稱為理想型參與,但是其中并不排除泄憤的成分,比如利用民族主義議題;因自身利益的參與是一種典型的利益型參與;為純粹宣泄情感的活動是泄憤型參與。

　　參與公共政策討論。網民參與公共政策的討論,既是網民的主動訴求,也是由于政府法制化建設的推動。當中國最高領導人說從網上了解民意后,網民參加公共政策討論的熱情更加高漲。2006年《勞動法(草案)》在全國范圍內征求修改意見,短短1個月的時間里就收到了19萬件意見,其中報刊刊登的有145件,群眾來信1280件,其他都是通過網絡的方式得以傳達的。全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹列舉了本次征求意見的三個特點:一是參與面很廣,有用人單位、社會團體、專家學者和普通勞動者。這些意見,來自全國的31個省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門2個特別行政區(qū)。二是基層普通勞動者的聲音表現(xiàn)比較充分。來自勞動者的意見,占收到意見的65%左右。三是很多意見都經過認真的準備,很有建設性。①網絡使得公民參與公共政策的意識增強,同時也降低了參與的成本。①http://www.newjobs.com.cn/news/newsmo.jsp?num=11513。

　　伸張公民權利。在現(xiàn)實政治中,司法不公正是誘發(fā)事端的一個重要原因。司法不公既可能表現(xiàn)為對弱勢群體利益的侵害,也可能表現(xiàn)為對強勢群體的不正當保護,因而網民維護公民權利的行為既可能是為受害的弱勢群體伸張正義,也可能是對不當保護的強勢群體的聲討,并最終改變司法結果,正義得到伸張。例如,沈陽黑社會頭目劉涌案在網上公布后,新浪網、新華網、搜狐網、人民網等網站的留言一天之內合計就達到萬條,對判刑輕重表示質疑,以至最高法院后來要求重新審理。

　　張揚民族主義。2003年被稱為網絡民族主義的發(fā)軔年,其突出表現(xiàn)是一些網站組織了包括網上簽名在內的多起抗議活動。6月,組織了登釣魚島的保釣活動。8月初,在網上組織萬人簽名反對京滬高速鐵路使用日本新干線技術,趕在日本高官來華游說前將征集到的8萬個簽名送交鐵道部。8月底,在北京和上海的日本使領館進行小規(guī)模的示威,抗議日本政府允許本國民間人士登上釣魚島�！�8·4”日軍遺留齊齊哈爾毒劑泄漏事件發(fā)生后,又組織“聲援侵華日軍化學武器受害者,網站聯(lián)合聲明和網絡簽名行動”,僅僅在一個月內就得到來自國內各省市和港、澳、臺及海外民眾人數(shù)逾100萬之多的簽名支持。網絡參與的群體容易出現(xiàn)“群體極化”的表現(xiàn),即團體成員一開始即有某些偏向,在商議后,人們朝偏向的方向繼續(xù)移動,最后形成極端的觀點。〔8〕在民族主義問題上,更容易出現(xiàn)“群體極化”現(xiàn)象。因此,網絡民族主義雖然具有價值追求和理想主義的成分,(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是其中的非理性和情感宣泄成分也是不容否認的。其積極作用是,有研究者以“強國論壇”為例,網絡民意具有強大的政治批判和監(jiān)督作用,〔9〕注重于情感抒發(fā)和政治溝通,但不是為了獲取政治權力或直接制約政治權力的實施�！�10〕

　　維護自身利益。與涉及全國性的理想型議題相比較,維護利益型的網絡參與往往限定于特定人群和特定地域,同時參與的目標更明確,網絡表達也更理性。維護利益型的網絡參與不僅有可能改變國家的法律法規(guī),讓作為制度的法律更合理,如前述的“乙型肝炎病毒攜帶者事件”,還可能直接改變政府的具體政策,廈門PX項目是一個典型案例。2007年兩會期間,全國政協(xié)委員提交了關于建議廈門海滄PX項目遷址的提案,一些居民、學者也對該項目環(huán)境影響問題提出較大異議。接下來的兩個月間,手機短信帶給更多的人環(huán)境恐慌。通過網絡組織,廈門在2007年初夏發(fā)生了一場舉世矚目的“群體性事件”。廈門市政府最終決定項目遷址�？梢�,網絡利益表達已經構成國家立法和政府決策的不可忽視的因素。

　　網絡泄憤行為�，F(xiàn)實生活中的泄憤行為會有很多代價,而網絡的虛擬性、匿名性和便捷性決定了很多人選擇網絡事件來發(fā)泄自己的情感和不滿。一個13歲的女孩因為說一個網頁“很黃很暴力”,便成為很多網民的攻擊對象,人肉搜索、謾罵、嘲弄甚至是侮辱,到處是攻擊這樣一個小孩子的視頻、圖片、漫畫、文字,甚至充斥著真正“很黃很暴力”的謾罵和色情。針對類似的網絡事件,有人這樣評論:“全部是針對普通人:以真假難辨的事實,行道德判斷之高標,聚匿名不負責之群眾,曝普通人之隱私———所有事件,全部是被煽動的弱勢網民,去傷害更弱勢的個體。讓群眾去斗爭群眾,讓弱者去攻擊更弱者,讓謊言去揭露謊言,讓流氓去批判強權�！薄�11〕稱這樣的網民為“暴力群體”并不過分。事實上,泄憤事件往往會變異,在泄憤中否定任何權威,挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序。美國著名學者克利福特·斯托爾所言:“網絡是歷史上存在的最接近真正的無政府主義狀態(tài)的東西。”〔12〕因此,這種不受任何規(guī)范制約的自由參與極有可能導致政治信息的泛濫。網絡已經成為一種重要的公共領域,甚至是一種新型市民社會即網絡市民社會。〔13〕網絡市民社會的虛擬性是網民們大規(guī)模直接參與政治的重要前提。

　　2.非制度性參與

　　最為典型的非制度性參與是1980年代的大學生“街頭政治”和1990年代開始的弱勢群體的“群體性事件”。二者之間既有相似之處,也有不同的地方。由于“街頭政治”已經是過去時,而“群體性事件”已經成為中國政治生活中的常態(tài),論說的重點是常態(tài)性政治現(xiàn)象。

　　“街頭政治”。如前所述,在整個1980年代,幾乎每一年都會發(fā)生規(guī)模不等的以大學生為主體的社會運動,無論是什么原因誘發(fā),最終目標都是民主和自由這樣的理想價值。1989年政治風波,標志著“街頭政治”走上了不歸路。

　　“街頭政治”的首要特點是無組織性,或者說是無組織化政治力量的活動———盡管每次運動中都有主導者。無組織性就決定了它的無目標性,盡管每次都要求民主自由,但是民主自由這樣的目標是空洞的,空洞的目標等于沒有目標,沒有目標的活動是不能達到其目的的。因而,無組織性和無目標性又決定了“街頭政治”來也匆匆,去也匆匆的特點�！敖诸^政治”雖然來去匆匆,但是其后果和影響卻是不容忽視的。雖然每次運動的興起都有其一定的客觀原因,比如因表達渠道不暢通而選擇的一種手段,但是非理性成分也起了重要作用,影響了政治穩(wěn)定,結果幾次規(guī)模較大的“街頭政治”都迫使正在進行中的改革中斷,至少暫時中斷。這是不容置疑的客觀事實。

　　“群體性事件”。弱勢群體更關注與自己利益相關的具體問題,對改變宏大的國家結構和法律缺乏興趣。當前的問題是,即使在與自己具體利益相關的問題上,弱勢群體基本上也不能通過制度化的政治過程表達個人利益和共同利益。這與制度安排有關。以人大制度為例,人大代表是代表國家還是社會?在各級人大代表中,政府官員代表占總代表的比例高達60-70%,近幾屆全國人大代表構成中,工人和農民代表比例呈下降趨勢,尤其是一線工人、農民代表人數(shù)偏少�！�14〕這無疑大大縮小了人大代表的代表范圍與廣度,實際上是使權力更加集中。一些重要的制度設計,也忽視了提高弱勢群體的集體行動的合法性與能力。如中國勞動立法側重增加工人的個人權利,而沒有為他們提供有重要意義的集體權利,如承認工人的罷工和集體談判等權利。工人集體權利的缺失,使個人權利很脆弱、空洞,不能得到有效實施,常常被忽視�！�15〕如此的制度設計,無組織化利益群體沒有利益表達機制,那么,參與決策過程也就無從談起,沖突因之難以避免。他們中間普遍存在著對體制內利益表達渠道的“不利用”、以及“表達無門”、“表達無用”的現(xiàn)象。他們的表達渠道,基本上也被局限在最基層的行政機構,〔16〕以及事后表達,即政策實施過程中權利受到侵犯后,再進行維權,以引人注目的“政治抗爭”(在中國被稱為“群體性事件”)的方式進行利益表達。正如阿爾蒙德所說,“在貧富差距巨大的社會里,正規(guī)的利益表達渠道很可能由富人掌握,而窮人要么是保持沉默,要么是采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲”。〔17〕

　　從1990年初以來,“社會抗爭”以幾何級數(shù)增長�！吧鐣�抗爭”在不同的歷史時期有著不同的原因:1990年代中期前后有30%因為企業(yè)改制過程職工工資、退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等不到位引發(fā)的;到了本世紀初,由于“經營城市”和農村中的土地征用高潮,從2003年到2005年,“社會抗爭”事件急劇增加,65%是由土地征用和房屋拆遷引起的,失地農民多達4000多萬�！�18〕但是,很多“群體性事件”并非因民生或經濟利益而起,而是因為民眾中存在不滿情緒一個偶然的事件而誘發(fā)的暴力活動。如果說大多數(shù)“群體性事件”是“維權抗爭”,那么因不滿情緒而誘發(fā)的具有一定規(guī)模的“群體性事件”可以稱為“社會泄憤事件”,其特點是因偶然事件而突發(fā)、無明確組織者、參與者無利益關聯(lián)而只是為了表達對社會的不滿、有打砸搶燒等違法犯罪行為�！�19〕

　　可以對“街頭政治”和“群體性事件”做一簡單比較。無疑,它們都是在制度化不高的情況下的政治選擇,但是一個是典型的理想型參與,一個是典型的利益型參與。這種差別就決定其影響的不同。在理想型參與中,發(fā)生在一所學�；蛞粋�城市的事很容易波及到其他學校和城市,甚至演變?yōu)槿珖�性政治。這是因為大學生群體具有共同的或類似的理想與要求。因此,理想型參與具有共振性。在單一化的社會結構,這個特點足以威脅政治穩(wěn)定。在利益型的“群體性事件”中,絕大多數(shù)事件都是針對特定的利益目標,彼此孤立而不相互結合,不具有共振性,因此它們又是個體性事件。在多元化的社會結構中,不具有利益關聯(lián)性的“群體性事件”應該被當作利益表達的常態(tài),它們與政治穩(wěn)定沒有必然的因果關系。

　　但是,近年來的群體性事件具有以下幾個主要特點:第一,重大群體性事件連接發(fā)生,涉及面越來越廣。第二,經濟問題政治化。第三,暴力對抗程度明顯增強。第四,境外政治力量涉足中國國內群體事件�！�20〕因此,“群體性事件”有可能危及社會穩(wěn)定。數(shù)量如此大的“社會抗爭”意味著很多領域內的政策出現(xiàn)了問題,社會不公正現(xiàn)象加劇,執(zhí)政者必須對此做出回應。有必要認真研究“群體性事件”與政治穩(wěn)定的關系。

　　三、公民參與與治道變革

　　任何一個社會的進步都是國家和社會之間的博弈均衡,但是在不同的時間和不同的領域,國家和社會所起的作用是不一樣的�？傮w上看,一個國家的憲法層面的制度結構更多的是國家的“人為設計”,而制度結構之下的有關制度安排卻可能是社會的“自發(fā)秩序”。但是,自發(fā)的觀念和秩序只有被納入國家的組織體系,它們才可能發(fā)揮更大的作用,并有可能最終促使制度結構的改進。這是比較制度變遷的一般性經驗,當下中國的經驗也正驗證著一般性經驗。也就是說,“自發(fā)的”公民參與推動著中國的政策轉型和制度創(chuàng)新。與此同時,我們還必須充分認識到現(xiàn)階段公民參與所存在的問題。

　　1.公民參與與政策轉型

　　在大多數(shù)情況下,利益型公民參與直接針對的就是政府的政策個案,因而最常見的結果公民參與改變具體的政策,比如公民參與迫使廈門市政府PX項目遷址。這是第一個層次的政策改變。

　　第二個層次是行業(yè)政策的改變。一些能夠直接影響到政治穩(wěn)定和政治秩序的特殊群體,如知識分子、大型企業(yè)的工人和退伍軍人,其“社會抗爭”能夠直接爭取到有利于自己的政策。例如,1980年代知識分子與黨的矛盾經常轉化為社會沖突(學生運動和意識形態(tài)對抗),在1990年代后期大幅度改善教師的住房和提高工資以后,知識分子和共產黨的關系空前融洽;當幾萬大慶石油工人上街抗議不利于自己的企業(yè)改革措施時,中央政府就決定停止執(zhí)行“買斷工齡”的改革;當退伍軍人開始有組織地抗議時,中央政府出臺了提高他們福利待遇的規(guī)定【注釋：新華社北京7月22日電,經黨中央、國務院批準,國家有關部門針對當前優(yōu)撫對象和部分軍隊退役人員存在的實際困難,本著需要解決而又能夠解決的原則,統(tǒng)籌研究出臺了提高優(yōu)撫對象撫恤補助標準、給予部分曾參加作戰(zhàn)和核試驗軍隊退役人員生活補助、完善優(yōu)撫對象醫(yī)療保障以及部分軍隊退役人員再就業(yè)、住房、社會保險接續(xù)等方面的政策措施。參見http://www.gov.cn/jrzg/2007-07/22/content_692768.htm】。

　　第三個層次是公共政策的轉型。那些看上去彼此不關聯(lián)的“群體性事件”,卻因為其不斷攀升的數(shù)量和規(guī)模而促使公共政策轉型。任何國家政治現(xiàn)代化過程中都會出現(xiàn)“社會抗爭”政治。我認為,西方國家的“社會抗爭”主要是因為國家干預不力、勞資關系引起的,而中國的“社會抗爭”則主要是由于政府過度干預引發(fā)的。根據(jù)中國官方的最新信息,80%的土地違法案件都是由地方政府引發(fā)的�！�21〕我們已經知道,地方政府在土地開發(fā)中的過度干預是因為他們與房地產商形成了一個事實上的利益同盟。因此,政府過度干預中形成的官商同盟是群體性事件的一個重要誘因。數(shù)量如此大的“社會抗爭”意味著很多領域內的政策出現(xiàn)了問題,社會不公正現(xiàn)象加劇,執(zhí)政者必須對此做出回應。作為對過去社會———經濟政策重新審視的結果,就是胡錦濤———溫家寶所提出的新型公共政策即“建設社會主義新農村”和和諧社會。在某種意義上,中國的“社會抗爭”政治就如同西方的選舉政治,是一種遲鈍但有力的改變政策的方式。

　　2.公民參與與民主政治

　　公民參與不但改變著不同層次的政府政策,還直接推動著國家的制度建設和制度創(chuàng)新,具體表現(xiàn)為選舉民主、協(xié)商民主和直接參與民主的興起。

　　選舉民主。在公民參與的意義上,選舉民主主要是指社會自治活動中所自發(fā)形成的、以村民選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“公推公選”為代表的基層民主。黨內民主是一種選舉民主,但不能在公民參與的范疇內論說。

　　協(xié)商民主。選舉是民主的第一要義。但是,選舉只是解決“誰統(tǒng)治”的政治問題,并不能回答“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的行政難題。正因為如此,雖然村民選舉早就轟轟烈烈地開始了,但是“群體性事件”卻越來越多,倒是協(xié)商民主提供了救濟之道。例如,廣東省惠州龍門縣永漢鎮(zhèn)馬星村以前是出名的上訪高發(fā)村,去年該村破天荒地成了“零上訪”村。促使發(fā)生這一明顯變化的是惠州市推廣的“四民工作法”:民主提事,集智于民;民主決事,行權于民;民主理事,自治于民;民主監(jiān)事,取信于民（“廣東農民通過‘觸摸式民主’享受權利”,新華網廣州1月19日電）。顯然,“四民工作法”和著名的浙江溫嶺民主懇談會都屬于協(xié)商民主的范疇。

　　中國沒有像西方那樣發(fā)展出一套成熟的協(xié)商民主理論,但存在著豐富的、多層次的體現(xiàn)協(xié)商民主特征的社會主義民主制度和政治實踐,例如政治協(xié)商制度、聽證會、民主懇談、公民評議會、村民(居民)代表會等。協(xié)商民主的核心要素是主體在理性基礎上的對話、討論、辯論和審議。協(xié)商民主屬于一種程序性民主,強調的是公共權力運行和達成共識的過程。如果將協(xié)商民主理解為“政府與公民之間的協(xié)商”,協(xié)商民主也是一種治理形式�！�22〕何包鋼歸納了這些制度和實踐的共同特征:(1)在下結論前,讓人們到桌邊并鼓勵他們暢所欲言;(2)參與者有充分的時間來參與協(xié)商過程,并有少量的時間參與討論;(3)在協(xié)商的過程中,盡管有不同的意見,參與者被要求在相互尊重的基礎上交換意見。(點擊此處閱讀下一頁)

　　他認為,社會主義政治系統(tǒng)和文化鼓勵群眾參與、強調磋商的傳統(tǒng)成為推動協(xié)商民主制度發(fā)展的重要因素。〔23〕因此,協(xié)商民主理論一登陸中國,就吸引了知識界和政界的關注。有人認為,選舉加協(xié)商的互補性民主制度是中國特色的民主政治,協(xié)商民主可以彌補選舉民主的不足�！�24〕有學者甚至認為,協(xié)商性民主在價值上優(yōu)于競爭性的選舉民主。〔25〕

　　我認為,浙江和廣東的一系列制度創(chuàng)新表明【注釋：參見《“民主執(zhí)政”的基層范本———浙江溫嶺見聞》(新華網,2007年11月11日);《我國扎實推進民主法制建設:讓群眾享有更多更切實的民主權利》(新華網,1月17日);《廣東農民通過“觸摸式民主”享受權利》(新華網廣州1月19日);《浙江:“鄉(xiāng)村典章”實踐中國基層民主》(法制日報,2008年01月11日)】,在基層民主中,選舉本身并不能解決權力約束問題,也不能解決官民矛盾問題,協(xié)商民主則能有效化解官民矛盾。因而,協(xié)商民主不但是對選舉民主的重要補充,甚至是一種替代性的民主形式。事實上,經村民協(xié)商出來的政策,由選舉出來的權力機關去執(zhí)行。

　　參與式直接民主。本文所指的選舉民主和協(xié)商民主,在本質上都屬于參與式直接民主的范疇。美民主理論家科恩認為,民主政治無論采取何種形式,其關鍵都是民眾參與�！�26〕但是,中國的國家規(guī)模和現(xiàn)行選舉制度決定了,直接的選舉民主只能停留在基層,直接的官民協(xié)商政治也只能限定于基層,縣級以上只能實行間接選舉,實行“代議制”。網絡使得大規(guī)模的參與式直接民主成為可能,事實上公民已經通過網絡參與到各種議題中。未來學家約翰·奈斯比特認為,“在立即可分享信息的時代,代議民主制已過時,參與式民主變得重要。”〔27〕傳播學者馬歇爾·麥克盧漢(M.Mcluhan)預言:“隨著信息運動的增加,政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治,走向全民立即卷入中央決策行為的政治�！薄�28〕這些預言在中國正在被驗證著。

　　公民全面的參與是網絡民主區(qū)別于以往民主形式的最典型的特征。網絡民主是一種成本低廉、操作簡單并快捷地實現(xiàn)公民要求的一種民主形式。與流行的代議制民主體制比較,網絡民主不需要中間環(huán)節(jié),大大激發(fā)了公民參與的熱情。因而,無論是在中國還是在西方,網絡民主都是一種最受歡迎的新型民主形式。并不夸張地說,網絡正在改變著中國執(zhí)政黨和政府的施政方式。原因在于,第一,互聯(lián)網改變了傳統(tǒng)的信息溝通體制和信息傳遞方式,傳統(tǒng)的等級式的、以行政為主導的單一信息溝通體制不再有效,信息溝通變得平面化、快捷和多元,因而“黑箱信息”越來越困難,信息更加公開化和透明化。信息溝通體制的改變在很大程度上影響著人們對政治對象的認知、情感和評價。第二,政府面對的“群眾”(網民)不再是一個固定的、具有明確身份的群體,而是一個流動著的、甚至是身份不明的群體。網民的這種新型群眾特征無疑是對習慣于傳統(tǒng)“群眾路線”的政府的挑戰(zhàn),執(zhí)政黨和政府必須走一條“新群眾路線”。

　　從中央政府到地方政府,都建立起了電子政務系統(tǒng),新華網、人民網、新浪網等幾大網站既是網民了解信息的渠道,也是他們表達利益和傳遞信息的平臺;從總書記、總理到省委書記、省長,再到市委書記、市長,都直接從互聯(lián)網上了解社情民意。

　　但是,既然是一種參與式直接民主,今天的網絡民主就不可避免地存在著奴隸制社會的直接民主一樣的問題,那就是“暴民專政”和無政府狀態(tài)的可能。網絡技術帶來“數(shù)碼鴻溝”(digitaldivided),將大部分公民“拒之門外”,使公民參與處于不均衡狀態(tài),形成了少數(shù)人的“信息霸權”和事實上的“少數(shù)派權力”格局。在信息化時代,在網絡民主中,似乎有無數(shù)個參與者,由于他們很難達成共識,結果整合嚴密的少數(shù)派異軍突起。“以那些能最有效地動員自己特殊利益的部隊的人為特征的時代即將到來。少數(shù)派的否決代替了多數(shù)派的表決。”〔29〕少數(shù)派通過“信息轟炸”和“信息偽造”,使互聯(lián)網成為全世界都在閱讀的“一面大墻”。例如,在網絡泄憤事件中,鋪天蓋地的“民意”并不是社會多數(shù)成員的意志;在網絡民族主義事件中,以極端言行構建“我們”和故意搗亂的意識也不容忽視�！�30〕因此,“少數(shù)派權力”可能導致無政府狀態(tài)或控制的強化,“在直接民主的幌子下,建立以公民投票為基礎的專政”。〔31〕必須認識到大規(guī)模的參與式直接民主的痼疾。

　　3.公民參與與“善治”

　　民主政治其實就是一種治理結構。但是,無論是當下的選舉民主還是協(xié)商民主,都局限于基層政治層面,中層政治中的治理問題似乎還沒有涉及。何況,以選舉為核心的民主政治并不必然導致“善治”,因為它主要解決“誰統(tǒng)治”而不能回答“用什么統(tǒng)治”和“如何統(tǒng)治”這樣的行政問題,不能回答如何實現(xiàn)“善治”。改革開放以后興起的公民參與在某種程度上自發(fā)地創(chuàng)造出實現(xiàn)“善治”的治理結構,即官民共治和“民”作為治理主體。

　　官民共治。如果說統(tǒng)治和管理的主體是國家和政府,治理的主體則是國家、政府和社會力量。治理是國家、政府與社會力量之間的合作博弈。官民共治主要體現(xiàn)在兩個領域,一是公共利益,二是參與者的切身利益。在公共利益如動物保護和環(huán)境保護上,有時國家或上級政府需要民間組織的參與以制約地方政府或特殊部門的利益,如前述的金絲猴保護和“怒江爭壩”項目中,民間組織通過與政府的合作而達到初衷。但是,同樣是環(huán)境保護項目,比如太湖水污染問題上,環(huán)保組織的作用就很有限。因此,民間組織在中國政治過程中的作用,因組織的類型、所處政治時空等因素而存在很大差異。整體上看,民間組織顯示出一定的自主性和行動能力,“仍然受到國家的控制,總體上還是屬于‘國家法團主義’(statecorporatism),同時也表現(xiàn)出向‘社會法團主義’(socialcorporatism)過渡的一些特征”。〔32〕

　　同樣,在涉及參與者切身利益的議題上,官民的合作博弈已經出現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū)的中層政治中。例如,2005年開工的粵港高速公路在深圳遇到20多萬居民的反對,因為擔心每天6萬輛車的流量會嚴重污染環(huán)境和影響生活質量。居民們組織起來,捐款集資,聘請名律師與政府談判。在這種條件下,政府也沒有強行施工,而是聘請北大和清華的環(huán)境工程專家參與評估。最后,政府修改了施工方案,從原初的地上公路修改為半地下公路,最后變?yōu)槿�封閉地下公路。在該事件中,官民談判持續(xù)兩年,政府增加預算13億人民幣,但是居民卻很滿意,把公路上面的城市公園命名為“和諧公園”。該案例說明,在一些發(fā)達地區(qū),公民的權利意識已經成為公共政策過程中的不可忽視的因素。

　　自主性治理。在一些地區(qū),在政府退出的領域,民間組織已經享有完全的自主性治理權,并且效果比政府的管理更好,有效地促進了地方治理的轉型。例如,浙江省義烏市是中國小商品交易中心,假冒偽劣商品曾經泛濫,政府屢禁不止,不得已,1995年,義烏市政府把治理責任交給“義烏市個體勞動者協(xié)會”所組織的“義烏市保護名牌產品聯(lián)合會”,假冒偽劣產品基本得到抑制。再如,溫州以煙具產品而聞名世界,曾幾何時,質量低劣和價格惡性競爭讓溫州煙具行業(yè)處于蕭條狀態(tài)�！�33〕

　　這些案例說明,在地方治理中,一些自治性民間組織具有較強的公共參與意識,能夠積極匯聚表達成員共同利益,與政府達成良性互動。這既改善了地方政府的形象,也實現(xiàn)了社會利益最大化,因而國家應該大力推動這類組織的發(fā)展。倡導發(fā)展這類民間組織還有更重要的政治邏輯,即根據(jù)一般經驗,基于私有產權的民間組織最終必然在政治上形成自主性利益訴求并推動民主政治建設。但是也有研究并不完全支持這種政治邏輯,認為“紅色資本家”雖然有自己的利益要求,但是他們更愿意在既定的體制內進行利益表達�！�34〕

　　必須指出的是,看起來這么多的變革和制度創(chuàng)新,其實只不過是中國政治中的“新生事物”,且具有巨大的地區(qū)不均衡性,遠非制度安排中的一般性建制。我認為,中國的“新生事物”的效應被媒體和西方學者放大了,還應該鼓勵更多的公民參與以推動更多、更廣泛的制度創(chuàng)新。也正是在這個意義上,俞可平教授提出“民主是個好東西”,意思是需要進一步的思想解放。無疑,民主的演進是一個非常漫長的過程,民主實現(xiàn)的過程也并非沒有痛苦,這恰恰是人們追求美好生活必需的代價。因此,中國的大多數(shù)學者對漸進式中國民主持肯定態(tài)度。但是,對于公民參與、尤其是新生社會階層參與到什么程度,社會上和學術界有著不同的看法。比如對官商勾結而形成的“權貴資本主義”已經成為一種普遍憂慮,有的學者則明確提出私有企業(yè)主的政治參與應該有一個限度,“私營企業(yè)主中的優(yōu)秀分子可以加入共產黨,被選舉為黨代會代表、人大代表和政協(xié)委員,但是不宜擔任國家公務人員、人大常委等職務。..不容許、不重視私營企業(yè)主的政治參與是錯誤的。但是,不加限制地參與,不講原則的‘突破’,同樣是不妥當?shù)�。這兩種傾向在政治上都是有害的�！薄�35〕

　　四、公民參與中的主要問題

　　當前,公民參與中的最主要問題是非制度性參與。非制度性參與是怎么形成的?籠統(tǒng)地說,非制度性參與盛行是因為制度性參與不足的結果。那么,制度性參與不足的制度障礙又在哪里呢?

　　首先,非制度性參與與政府法治化程度成反比。在計劃經濟時期,政府職能更多地體現(xiàn)為統(tǒng)治和管理,政府行為具有更多的人治特征,因為在統(tǒng)治高于一切的政治中,法律必然居次要地位,甚至沒有地位。市場經濟體制建設的過程也是政府本身法治化過程。這些年來,政府行為的法治化表現(xiàn)在公開性立法、行政決策程序化、改革行政審批制度和實施《行政許可法》。法治化政府既是政府的自覺訴求,也是在應對市場經濟壓力和各種突發(fā)性事件中學習、建構的產物。無論如何,法治化政府的形成反過來又推動著公民參與,為公民參與提供了更多的制度化渠道。比如,在公開性立法方面,每件法律法規(guī)草案公布后,收到各方面提出的意見少則幾千條、多則上萬條。當程序化決策包含民主化和科學化因素時,比如專家咨詢論證和聽證制度,專家就會在體制內而非在體制外在貢獻自己的專長的同時而表達自己的利益偏好,民眾也會踴躍地參加火車票漲價、地鐵票降價、電信資費等關乎到自己切身利益的各種聽證會,并在這種制度性參與中培養(yǎng)公民人格,提升公民權利意識。因此,法治化政府本身就有利于公民參與,政府法治化程度越高,制度性參與就越多,非制度性參與就可能隨之降低。

　　不僅如此,由法治化政府的內涵可知,由于法治化政府本身包含著公民參與因素,公民參與的規(guī)模、形式與法治化政府程度成正比:政府法治化程度越高,制度性公民參與的規(guī)模越大;相反,政府法治化程度越低,民眾就越可能在體制外以非制度性方式表達自己的利益訴求。因此,從公民參與的角度看,政府法治化建設不僅推動著公民參與,還規(guī)范著公民參與行為,引導公民朝有序的制度性參與方向發(fā)展,形成穩(wěn)定的政治發(fā)展。這樣,法治化政府所帶來的鏈條性政治關系就是:法治化政府———有序的公民參與———穩(wěn)定的政治發(fā)展。

　　其次,僅有法治化或制度化是不夠的,制度本身的合理性對政治參與的形式和性質有著直接影響。信訪制度的利益表達功能的缺失必然釀成眾多的非制度性的“群體性事件”。再如,在中央-地方關系中,政治單一制(即自上而下的干部任命和下級主要對上級負責)和經濟聯(lián)邦主義(地方政府分享治權和財政權)的二元化結構,勢必導致地方政府發(fā)展經濟的強烈動機并必然與社會強勢集團即企業(yè)家階層的結盟,侵害著社會弱勢群體的利益,他們表達無門而訴諸于社會抗爭。〔36〕因此,非制度性參與不但與政府的法治化程度有著直接的關聯(lián),也與制度本身的合理化程度有著直接關系。在某種意義上,法治化以及與之密切相關的制度化只是一種程序上的規(guī)定,而當制度安排本身有問題時,法治化和制度化就不能得到有效保障,最終還是以程序外的渠道解決問題。

　　再次,非制度性參與與政府類型有著密切關系。在現(xiàn)代民族國家成長過程中,任何國家都會面臨沖擊政府甚至是政治體制的政治參與行為,甚至是革命性政治行為。比較而言,歐洲歷史上的工人運動主要是因為國家作用不到位、勞資沖突引起的。而在中國,大大小小的群體性事件則是因為發(fā)展型政府的過度干預造成的。

　　在現(xiàn)實政治經濟關系中,企業(yè)影響地方政府的行為和傾向與其他轉軌國家頗為相似。一方面,由于計劃經濟下的政府壟斷一切資源的制度安排,又由于官本位的政治文化傳統(tǒng),企業(yè)沒有政府資源的支持就難以為繼。(點擊此處閱讀下一頁)

　　另一方面,很多地方政府在稅收上形成了對某個行業(yè)或企業(yè)的依賴;不僅如此,很多地方政府官員也不滿足制定規(guī)則和政策,對豐裕的物質世界情有獨鐘。互利性需求決定了企業(yè)與政府的相互依賴性關系。只要到各地去看看,政府官員與企業(yè)家之間交杯換盞、鶯歌燕舞的圖景也絕非個案,于是出現(xiàn)地方政府被俘獲的現(xiàn)象。對于俘獲型地方政府而言,企業(yè)利益滲透到政府決策過程,從而形成有利于企業(yè)的規(guī)則或政策,結果就會帶來社會公正問題。最明顯的行業(yè)就是城市發(fā)展房地產市場過程中的非法拆遷問題,很多城市中由于不公正的房屋拆遷而導致了群體性事件。

　　如果說俘獲型地方政府是市場經濟初級階段因為難于抵御的物質誘惑而自然性形成的權力與金錢的聯(lián)姻,那么侵害型政府形成的直接原因則是國家權力太強大而不受約束;如果說俘獲型政府是權力與金錢的聯(lián)姻而造成對社會弱勢群體的侵害,那么侵害型政府不但侵害社會弱勢群體的利益,還可能侵害其他階層的利益。在地方政治中,尤其是在轉軌政治過程中,原有的約束干部行為的理想和道德如為人民服務受到挑戰(zhàn),而新型的約束干部行為的法律法規(guī)又不完善,權力制約機制有待建設,使一些地方政府和干部處于事實上的放任狀態(tài),從而招致一個又一個的群體性事件。在現(xiàn)實政治中,侵害型地方政府主要侵害的是公民的財產權和公民權,從而引發(fā)眾多的“群體性事件”。

　　如果說法治化程度不高、制度安排不合理以及政府價值取向本身是導致非制度性參與的制度誘因,那么相應的對策就是建立法治化政府,改革不合理的制度安排,將發(fā)展型政府轉變?yōu)榘l(fā)展與服務并重的政府。此外,在體制之外的公民社會意義上,如何讓弱勢群體合法、有序、暢通地進行利益表達,形成社會各階層利益表達的平衡機制,是建設和諧社會的關鍵。

　　五、公民參與的理論思考

　　改革開放以后的公民參與不但改變著政策,還直接推動著民主政治建設和治理結構的創(chuàng)新。公民參與的意義不僅體現(xiàn)在政治層面,還有很多值得深思的理論問題,其中既有一般性的理論問題也有政策性理論問題。最密切關系的問題是,中國的公民參與與政治發(fā)展理論是什么關系?技術對民主與政治形態(tài)有著怎樣的影響?怎么看待公民參與所形成的自發(fā)秩序?

　　1.公民參與與政治發(fā)展理論的一般假設

　　中國利益政治的出現(xiàn)驗證了政治發(fā)展關于公民參與的一些假設,同時也在驗證著發(fā)展帶來民主的假設�！�37〕第一,經濟發(fā)展導致各種組織和協(xié)會成倍地增加,大量的人參加這些團體中。在中國,目前僅全國性社團組織就多達1524個,〔38〕根本性地改變了過去由工、青、婦等八大人民群眾團體一統(tǒng)天下的格局。第二,經濟社會發(fā)展在社會群體之間造成了某種緊張關系。市場化塑造的是一種新型的經濟權力,遵循“贏者通吃”的規(guī)則,必然在強勢集團和弱勢群體之間制造緊張關系,很多的非制度化公民參與就是在這種背景下出現(xiàn)的。第三,社會經濟發(fā)展促使政府職能轉變并擴大其職能。政府轉變職能就意味著要從某些領域中退出,取而代之的必然是一些新興組織。在市場經濟中,政府轉變職能并不意味著政府行動范圍的縮小,政府職能由過去簡單的統(tǒng)治和控制轉變?yōu)橹鲗Ы洕�發(fā)展、規(guī)制企業(yè)和服務社會,政府職能更加復雜和多元化,因而受影響的個人和團體就越多,使他們感到政府行為與自己的利益密切相關,促使他們更積極地去影響政府的人事安排和政策過程。不僅如此,政府職能的轉變帶來了公民參與類型的變化,從過去更多的支持性公民參與轉變?yōu)橐�求性公民參與。

　　2.技術、民主與政治形態(tài)

　　技術推動著民主。技術推動著公共領域的形成,而公共領域正是民主政治不可或缺的基礎和平臺。〔39〕如前所述,作為一個后發(fā)國家,中國在面臨經濟發(fā)展與民主政治的挑戰(zhàn)同時,還面臨著互聯(lián)網技術與民主政治的挑戰(zhàn),這是很多發(fā)展中國家所不曾遭遇的。首先,前述的互聯(lián)網的一系列特性決定了公民參與的自由性、便捷性,隨之而來的是公民政治效能感的空前提高以及參與規(guī)模的急劇增加。其次,互聯(lián)網參與的特征使得直接式政治參與得以回歸。直接民主轉向間接民主是因為國家規(guī)模的擴大,而互聯(lián)網空間的無限性和自由性使得國家規(guī)模不再是直接民主不可逾越的障礙。當然,即使在互聯(lián)網時代,直接式政治參與的利益訴求還得通過間接民主即代議政治而實現(xiàn),因為技術不可能改變權力的“寡頭統(tǒng)治的鐵律”。

　　技術改變著政治形態(tài)�；ヂ�(lián)網在改變公民參與方式的同時,也在改變著一個國家的政治形態(tài)。人們耳熟能詳?shù)膭澐终�治形態(tài)的標準無外乎政黨制度、選舉制度、政府體制等“硬制度”。在互聯(lián)網時代,我們必須重新思考“硬制度”的合理性和實用性,必須思考網絡技術對政治過程的影響:為什么兩個完全不同的“硬制度”國家,其政治過程具有很大的相似性?以傳統(tǒng)標準所定性的“威權”政府為什么有可能比一個“民主”政府更在乎媒體所傳遞的社情民意?在以互聯(lián)網為主要平臺的媒體的壓力下,“孫志剛事件”和“肝膽相照網”都改變了中國既有的相關法律,進而促進著治理結構的完善。這些都是互聯(lián)網的“議程設置”功能的典型事件。人們應該知道,“議程設置”概念本身就是民主政治下的話語,被“硬制度”定性為專制和威權下的國家基本不存在所謂的“議程設置”。因此,互聯(lián)網已經改變了我國的政治形態(tài),不能再簡單地用西方政治學中的傳統(tǒng)概念和標準亂貼標簽。

　　3.公民權利形成中的“自發(fā)”與“人為”

　　無論是經濟發(fā)展與民主政治的關系,還是技術與民主形式和政治形態(tài)的關系,其中的一條主線是公民權利問題。那么公民權利是怎么形成的?可以把公民的權利分為三類:經濟權利(民生)、政治權利(民主)和社會權利(福利)。除了社會權利的實現(xiàn)是更多的國家(人為)設計外,經濟權利和政治權利的實現(xiàn)似乎都具有自發(fā)性。

　　但是,國家對于不同的自發(fā)性權利具有不同的態(tài)度。就民眾的經濟權利而言,當國家無能為力時,國家也樂于讓民眾自食其力,不管以什么樣的經濟形式來實現(xiàn)他們的利益。這是因為,民眾經濟權利的滿足一方面有可能觸動作為國家代表的有關階層的利益,但是經濟領域說到底不觸及國家的根本即統(tǒng)治權,何況經濟權利的滿足還往往能夠鞏固統(tǒng)治權。因此,對于自發(fā)性的經濟權利秩序,明智的統(tǒng)治者(國家)往往采取寬容、甚至鼓勵的態(tài)度。這就是為什么“自發(fā)的”經濟權利能夠容易實現(xiàn)。但是,與自發(fā)的經濟權利載體的所謂的“自發(fā)的經濟秩序”,也只不過是哈耶克式的極端經濟自由主義的神話,因為經濟從來不能脫離政治而單獨存在,而脫離政治規(guī)制的經濟秩序最后必然走向破產并帶來大災難。〔40〕即使英國和美國在經濟大蕭條之前的“自由放任”稱得上“自發(fā)秩序”,英美之后的后發(fā)國家則均是國家主導下的發(fā)展,德國和日本是這樣,二戰(zhàn)以后的新興國家更是如此【[美]科利,《國家引導的發(fā)展:全球邊緣地區(qū)的政治權力與工業(yè)化》,朱天飆等譯,吉林出版集團公司,2008年;楊光斌,“制度變遷的路徑及其理論意義:從社會中心主義到國家中心主義”,《中國社會科學內刊》2007(5),第82～107頁】。

　　和經濟權利一樣,政治權利的實現(xiàn)需要民眾去爭取,盡管國家也和努力保護民眾的經濟權利一樣保護并增加民眾的政治權利。我們已經看到,無論是政策的轉變,還是新型民主形式的出現(xiàn),或者是治理結構的創(chuàng)新,都是公民自發(fā)參與的結果,具有自發(fā)秩序的特征。但是,與自發(fā)的經濟秩序相比,自發(fā)的政治秩序具有更多的“人為設計”和國家權力特征,要來得更加艱難、更加漫長。

　　因此,在政治權利和政治秩序問題上,中國表現(xiàn)出應有的審慎和漸進,一方面對基層民主進行鼓勵和規(guī)范,比如出臺村民自治組織法,官方媒體宣傳和推廣基層政治中的制度創(chuàng)新,另一方面則努力設計“以黨內民主帶動人民民主”這樣的中國式民主政治發(fā)展道路,保證中國發(fā)展的有序性。比較現(xiàn)代化的基本結論是,和沒有民主與自由的結果一樣,太多的民主和自由同樣不利于經濟發(fā)展�！�41〕然而,每個國家到底應該有多少自由民主,走向自由民主的道路是什么樣的,自由民主的進度如何,歷史文化很重要。對于中國這樣的后發(fā)展中國家而言,國家在自由民主的演進中的作用更不能忽視,因而自發(fā)秩序中必然具有更多的“人為”特征。

　　六、結語

　　一個國家的民主政治程度取決于民眾的參與程度以及通過公共參與而監(jiān)督和控制政治的程度,因此,公民參與是衡量一個國家民主政治的主要指標,盡管大規(guī)模的政治參與并不必然導致理想的政治狀態(tài)【關于公民參與價值的爭論參見[美]J.沃科爾,“精英民主主義理論批判”,《美國政治科學評論》,1966年第60期;[美]R.達爾,“對‘精英民主主義理論’的回應”,《美國政治科學評論》,1966年第60期】。在當代中國的歷史語境中,“文革”式政治參與③【西方學術界一般把公民個體的主動性參與叫做公民參與,而對于動員式參與則有詬病。在我看來,劃分主動性參與和動員性參與是一種西方中心論的體現(xiàn)。即使在西方國家的公民參與中,大選時期的政治行為難道不具有更多的動員性?】曾帶來政治動蕩,因此人們對無序的公民參與依然心有余悸。在當代中國的現(xiàn)實語境中,制度化參與的不足以及非制度化參與的盛行,使得人們對公民參與既有更多的期待也有不少的疑慮。

　　無論如何,民主自由已經成為中國所接受的一種價值觀。中國改革開放所形成的自由環(huán)境使公民得以參與政治生活,創(chuàng)造著活生生的民主形式,改善著地方的治理結構。因此,我們應該有信心。但是,政治權利和政治秩序的性質決定了,進步只能是漸進的。因此,我們又必須有耐心。

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　　來源：社會科學研究2009年第1期

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