袁曙宏,楊偉東：我國法治建設三十年回顧與前瞻

　　【摘要】 改革開放30年來，我國的民主法治建設與經(jīng)濟建設互為前提，相互推進，共同發(fā)展，建設社會主義市場經(jīng)濟體制和建設社會主義法治國家構成了改革開放大潮中交相輝映的兩道主線。在30年社會主義法治的探索和發(fā)展過程中，我們在理論和實踐上逐步解決了中國要不要搞法治、要搞什么樣的法治、如何搞法治這三個重大課題，明確了中國法治的發(fā)展方向、目標和道路，社會主義法治對我國經(jīng)濟政治社會的發(fā)展發(fā)揮了重大推動和保障作用。站在新的歷史起點上，我們要更加高揚中國特色社會主義法治的旗幟，將法治放在更加重要、更加突出的全局性、基礎性和戰(zhàn)略性地位，奮力把依法治國、建設社會主義法治國家推進到新水平和新階段。

　　【關鍵詞】法治建設；
30年；
重大作用；
發(fā)展趨勢

　　1978年黨的十一屆三中全會，開創(chuàng)了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新時代，同時也開啟了我國法治建設的新紀元。[1]

　　回溯30年波瀾壯闊的改革大潮，有兩個源頭清晰可見：一是黨的工作重心從以階級斗爭為綱轉到以經(jīng)濟建設為中心，逐步?jīng)_破了高度集中的計劃經(jīng)濟體制的束縛，走上了建設充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制的道路，極大地調(diào)動與釋放了全體中國人民的積極性和聰明才智，創(chuàng)造了中國經(jīng)濟30年高速發(fā)展的世界奇跡；
二是把政治社會秩序從十年“文革”的無民主、無法治狀態(tài)轉到保障人民民主、健全社會主義法制、維護社會穩(wěn)定上來，逐步走上了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，建設社會主義法治國家和法治政府的道路，有力地保障與推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行。30年來，經(jīng)濟建設與民主法治建設互為前提，相互推進，共同發(fā)展，建立社會主義市場經(jīng)濟體制和建設社會主義法治國家構成了改革開放大潮中交相輝映的兩道主線。今天，站在改革開放新的歷史起點上，我們不僅要認真總結30年來我國法治建設的發(fā)展歷程、重大作用和基本經(jīng)驗，而且要深入思考和謀劃如何從新的歷史高度加快推進我國未來的法治建設。

　　一、我國30年法治建設的發(fā)展歷程

　　自1840年中國淪為半殖民地、半封建社會以后，國人日漸認識到西方的強大不只在船堅炮利，更在于建立了一套先進的制度，而中國的落后究其根源在于封建專制制度的腐朽和落后。變法改制，便成為重振中華的必然選擇。若從1895年以康有為為代表的知識分子掀起變法維新運動開啟中國法治夢想算起[2]，中國的法治建設已逾百年。而從1908年清王朝頒行我國第一部成文憲法性文件《欽定憲法大綱》算起，今年恰恰剛過百年。百年間，中國法治躑躅前行。1949年新中國的建立，把中國的法治之路推向了一個嶄新的歷史起點。從1949年建國到20世紀50年代中期，初創(chuàng)時期的社會主義法治對鞏固新生的共和國政權起到了重要作用。然而，新中國真正實現(xiàn)從人治向法治的重大轉變，開始持續(xù)不斷的法治建設，則是從20世紀70年代末黨的十一屆三中全會作出改革開放的戰(zhàn)略決策開始的。

　　30年來，我國法治建設快速推進和發(fā)展，大體上可以劃分為3個階段。

　　（一）從1978年到1992年黨的十四大召開，適應黨和國家工作重心從以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟建設為中心轉變的要求，致力于法治的恢復與重建

　　在這一時期，我國的法治建設受到極大重視，獲得迅速發(fā)展，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實的制度基礎。

　　第一，確立法律的地位和權威。汲取十年“文革”無法無天的慘痛教訓，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，從一開始就極力糾正和消除法律虛無主義的錯誤觀念及其衍生出的種種問題，要求摒棄人治，確立法律在治理國家中的地位和權威。鄧小平深刻地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[3]，要徹底革除“往往把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變”[4]的典型的人治做法。黨的十一屆三中全會明確提出要使“制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”[5]。鄧小平還極其精辟地闡釋了法治優(yōu)于人治的本質，指出“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面�！盵6]他清醒地認識到并強調(diào)指出，把“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾�！盵7]“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。[8]鄧小平和黨的第二代中央領導集體對法治的重視和法律權威的確立，不僅體現(xiàn)在中央文件和重要講話中，更通過根本大法加以確認。1982年，我國憲法明確規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權�！盵9]這一規(guī)定奠定了我國近30年法治發(fā)展的憲法基礎。

　　第二，重點抓立法。與黨和國家工作重心從以階級斗爭為綱轉向以經(jīng)濟建設為中心這一重大轉變相適應，我國法治建設的主要任務是為經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定服務。然而，改革開放初期，我國法治建設幾近空白，百廢待興，鄧小平對此的描述是：“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來�！盵10]因此，重點抓立法，集中力量制定最急需的法律，實現(xiàn)“有法可依”，就成為我國恢復與重建法治的緊迫任務。在這一方針指導下，我國現(xiàn)行《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法（試行）》、《行政訴訟法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》和《人民檢察組織法》等保障人民權利、規(guī)范社會生活和社會秩序以及國家政權組織機構的重要法律相繼出臺。這些法律與其他涉及經(jīng)濟和行政管理的法律、行政法規(guī)一起，從根本上改變了我國政治、經(jīng)濟和社會領域無法可依的局面，為經(jīng)濟建設和社會發(fā)展提供了強有力的保障。

　　第三，建立健全司法機構、行政執(zhí)法機構和法律服務機構�！拔母铩逼陂g，法治遭到破壞，司法機構、行政執(zhí)法機構和法律服務機構工作基本癱瘓。改革開放后，我國法治建設的重要任務是要盡快恢復和建立受到嚴重破壞的法治機構。1978年3月，恢復設置檢察機關，同年12月召開的全國檢察工作會議確定檢察機關的基本任務是維護憲法和法律尊嚴，保護人民權利，同違法亂紀作斗爭。[11]1979年通過的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，以及《刑法》和《刑事訴訟法》，明確規(guī)定了法院和檢察院的地位、職權、設置等問題，為加強法院和檢察院建設提供了法律依據(jù)。1979年重建司法部，各地也逐步恢復組建地方司法行政機關，并在20世紀80年代中期將勞改勞教工作交由司法行政部門管理[12]。伴隨著行政管理領域單行法律、行政法規(guī)相繼出臺，工商、稅務、土地、衛(wèi)生等行政執(zhí)法機構恢復運轉。與此同時，法律服務機構也得以重建。1980年，在《刑事訴訟法》明確規(guī)定律師辯護制度的基礎上，第五屆全國人大常委會通過了《律師暫行條例》(1982年1月1日開始實施)，對律師制度進行了全面規(guī)定；
1986年，中華全國律師協(xié)會正式成立；
1988年，司法部制定《合作制律師事務所試點方案》，我國律師制度開始走向社會化。公證作為司法制度的重要組成部分，在改革開放后進入新的發(fā)展階段。1980年，司法部發(fā)出《關于公證處設置和管理體制問題的通知》，規(guī)定在直轄市、省轄市、縣設立公證處，代表國家辦理公證業(yè)務；
1982年，國務院頒布《公證暫行條例》。1990年，中國公證員協(xié)會成立。[13]

　�。ǘ�）從1992年到2002年黨的十六大召開，適應從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變的要求，確立依法治國的基本方略

　　1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，我國法治建設進入適應社會主義市場經(jīng)濟要求的全面發(fā)展階段。

　　第一，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，為我國法治建設注入了強勁動力。市場經(jīng)濟本質上是契約經(jīng)濟和法治經(jīng)濟，市場成為資源配置的基礎和主要手段，經(jīng)濟活動基本由市場主體自主決定。不同市場主體的多元需求及其之間的復雜關系，客觀上要求由統(tǒng)一、開放、公平和透明的規(guī)則加以調(diào)整和保障，否則市場經(jīng)濟難以開展。江澤民深刻指出：“一個比較成熟的市場經(jīng)濟，必然要求并具有比較完備的法制�！盵14]1993年憲法修正案，將“國家發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”載入憲法，并明確提出“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”的要求[15]，為我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟法律制度提供了憲法保障。同年，標志著由傳統(tǒng)企業(yè)制度向現(xiàn)代企業(yè)制度歷史性轉變的我國第一部《公司法》誕生，《產(chǎn)品質量法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》這三部十分重要的市場管理法律也在這一年先后出臺。此后近十年，我國幾乎每年都有直接規(guī)范與保障市場經(jīng)濟的重要法律制定和頒布[16]，它們與此前施行的市場經(jīng)濟法律法規(guī)一起，初步構建了我國社會主義市場經(jīng)濟的基本法律體系。更為重要的是，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，實行人治的主張逐漸銷聲匿跡，實行法治已由過去存有爭議轉化為公眾的普遍認同，成為整個社會的共識�？梢哉f，1992年建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標的提出，以及其后10多年我國社會主義市場經(jīng)濟的大發(fā)展，是我國法治觀念得到牢固確立和法治得到全面快速發(fā)展的根本經(jīng)濟基礎。

　　第二，依法治國、建設社會主義法治國家，成為我國法治建設的目標和方向。依法治國既是整個人類社會數(shù)千年的文明成果，也是國人的百年夢想。為了適應我國經(jīng)濟社會迅速轉型的要求，加快社會主義法治建設的進程，1996年2月，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體果斷作出了依法治國的戰(zhàn)略決策。江澤民明確指出：“依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我國建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求�！盵17]實際上，早在1989年江澤民在中外記者招待會上，就代表黨的第三代中央領導集體對實行法治作出了鄭重承諾：“究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針”。[18]1997年黨的十五大報告和1999年憲法修正案正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”確認下來，這標志著我國成功實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟條件下主要依政策治國向社會主義市場經(jīng)濟條件下主要依法律治國這一治國理政模式的根本轉變，意義十分深遠。2001年九屆全國人大四次會議通過的《十五計劃綱要》進一步指出：“依法治國，建設社會主義法治國家，是社會主義現(xiàn)代化的重要目標”，從而將依法治國從治國方略的手段層次，上升為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標層次，使建設社會主義法治國家成為我國現(xiàn)代化建設與法治建設的目標和方向。

第三，把全面推進依法行政，作為依法治國的主要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會中，行政機關是行政管理和公共服務的主要承擔者，其地位和作用十分重要，但同時又較容易給公民、法人和其他組織的合法權益造成不利影響，并可能導致權力濫用。[19]隨著我國法治建設的逐步推進，人們?nèi)找嬲J識到，行政權本身的作用和特性，不僅決定了依法行政在依法治國中的極端重要性，而且決定了推進依法行政的緊迫性和艱巨性，必須把全面推進依法行政作為依法治國的主要環(huán)節(jié)。自1993年國務院正式提出依法行政[20]之后，加快推進依法行政就成為我國法治建設的重點任務�！秶�家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等綜合性行政法律的制定，以及一大批涉及具體行政管理領域的法律法規(guī)的紛紛出臺，(點擊此處閱讀下一頁)為全面推進依法行政奠定了法律基礎。20世紀90年代中后期，經(jīng)試點后各級地方政府陸續(xù)開展了行政執(zhí)法責任制的推行工作，著力通過行政執(zhí)法績效評估和責任追究機制強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督，不斷提高行政執(zhí)法水平。這標志著我國依法行政已從重事后救濟向重對行政權運行過程進行控制轉變，從重點推進向全方位推進轉變。1999年，國務院作出《關于全面推進依法行政的決定》，對新世紀推進依法行政工作進行了全面部署。

　�。ㄈ�）從2002年至今，適應全面建設小康社會的要求，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政相互推進，加快建設社會主義法治國家

　　經(jīng)過二十多年的快速發(fā)展，進入新世紀以后我國各方面的改革發(fā)展開始進入全面深化時期。黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體圍繞實現(xiàn)全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的目標，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，努力解決我國法治發(fā)展中的重大事項，進一步推動依法治國、建設社會主義法治國家向深層次發(fā)展。

　　第一，黨依法執(zhí)政成為依法治國的核心。自新中國成立之后，黨與法治的關系就成為整個法治建設的核心問題，事關整個法治建設興衰存廢的大局，成為黨從革命黨轉變?yōu)閳?zhí)政黨解決執(zhí)政方式時必須面對的重大課題。這一關系處理得好，則法治興；
處理得不好，則法治衰。黨嚴格守法，則法治存；
黨不守法，則法治廢。從1982年憲法規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，到2002年黨的十六大報告提出要提高依法執(zhí)政能力，再到2004年十六屆四中全會第一次把依法執(zhí)政確認為“新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”，這既反映了我們黨在領導與推進法治建設歷程中的不斷探索和深入思考，更反映了我們黨治國執(zhí)政方式的與時俱進和制度創(chuàng)新，突出體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在國家法治建設中的主動性、創(chuàng)造性和關鍵性地位。[21]以我們黨提出依法治國的基本方略和依法執(zhí)政的基本方式為標志，中國共產(chǎn)黨將領導中國人民從開元建國、致富強國步入制度治國、制度執(zhí)政、建設社會主義政治文明和社會主義法治國家的新時代。

　　第二，確立社會主義法治理念。法治理念是反映法治的性質、宗旨、結構、功能和價值取向的觀念和信念，是法治體系的精髓和靈魂。[22]2005年底，以胡錦濤同志為總書記的黨中央在立足社會主義初級階段基本國情、認真總結我國法治建設實踐經(jīng)驗、同時借鑒世界法治文明優(yōu)秀成果的基礎上，提出要牢固樹立社會主義法治理念。社會主義法治理念，以依法治國為核心內(nèi)容，以執(zhí)法為民為本質要求，以公平正義為價值追求，以服務大局為重要使命，以黨的領導為根本保證，這五個方面的有機統(tǒng)一，共同構成了我國社會主義法治建設的本質、宗旨和方向。[23]社會主義法治理念的提出，是科學發(fā)展觀落實到法治建設領域的具體體現(xiàn)，標志著我們黨對建設中國特色社會主義法治國家的規(guī)律、對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的規(guī)律、對以法治保障科學發(fā)展、構建和諧社會的規(guī)律有了更加深刻的認識和更加全面的把握。

　　第三，明確提出10年左右建設法治政府的目標。依法行政是依法治國的主要環(huán)節(jié)，法治政府是法治國家的主體工程。為了全面落實依法治國基本方略，加快推進社會主義法治國家建設，2004年3月，國務院制定和頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，系統(tǒng)規(guī)劃了我國依法行政的實施藍圖，首次明確提出了經(jīng)過10年左右堅持不懈的努力基本實現(xiàn)建設法治政府的目標�！毒V要》是我國建設法治政府的綱領性文件，在推進依法行政歷史進程中具有里程碑的意義。近5年來，各地區(qū)、各部門先后根據(jù)本部門、本系統(tǒng)的實際情況，出臺了本地區(qū)、本部門的實施辦法，采取一系列具體措施推進法治政府建設，取得了重大進展。2008年5月，國務院又制定和發(fā)布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，進一步推進建設法治政府目標的落實。

　　改革開放30年，彈指一揮間，但締造了一段輝煌的法治篇章。經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我們在理論和實踐上解決了中國要不要搞法治、中國要搞什么樣的法治、中國如何搞法治這三個重大課題，明確了中國法治的發(fā)展方向、目標和道路，法治建設取得了重大成就：一是中國特色社會主義法律體系基本形成，社會主義市場經(jīng)濟法律制度逐步建立；
二是社會主義法治理念得到確立，人民民主法律制度日益完善，人權得到有力保障；
三是依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式，依法行政成為各級人民政府的基本準則，公平正義成為各級司法機關的基本準繩；
四是促進科學發(fā)展與社會和諧的法治環(huán)境不斷改善，政治社會秩序穩(wěn)定，公務員和社會公眾的法治意識明顯提高，法治社會建設成效顯著；
五是法學教育和法學研究取得歷史性進步，中國特色社會主義法學理論體系、教學體系和教材體系從無到有得以構建，數(shù)百萬立法、執(zhí)法、司法以及法學教學和研究人才得到培養(yǎng)。這些成就充分表明，作為改革開放和中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，中國特色社會主義法治充滿著旺盛的生命力。

　　二、我國30年法治建設對經(jīng)濟政治社會發(fā)展的重大推動和保障作用

　　30年來，隨著法治地位的不斷提高和法治建設的快速推進，社會主義法治在經(jīng)濟政治社會發(fā)展中的作用加速遞增，逐步成為經(jīng)濟政治社會關系的主要調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器，對經(jīng)濟政治社會發(fā)展發(fā)揮著重大推動和保障作用。

　　（一）推動經(jīng)濟發(fā)展——廢除計劃經(jīng)濟體制下不合理的制度約束，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的法律制度，充分調(diào)動人民群眾和市場主體的積極性與創(chuàng)造性

　　自1978年開始，我國經(jīng)濟連續(xù)30年以年均9.8%的速度持續(xù)穩(wěn)定增長，綜合國力和國際影響力大大增強，人均年收入由1978年的190美元上升至2007年的2360美元，實現(xiàn)了人民生活由溫飽不足向總體小康的歷史性跨越[24]，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟史上的奇跡。產(chǎn)生這一奇跡的最根本原因，是我國成功實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型，廣大人民群眾成為財富創(chuàng)造的主體，潛力和創(chuàng)造力得到了最大限度的釋放和激發(fā)，從而為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了源源不斷的動力和活力。30年間，法治通過消除高度集中的計劃經(jīng)濟下的制度約束，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的法律制度，保護人民群眾和市場主體的積極性與創(chuàng)造性，引導、推進和保障我國新生的市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，有賴于法治創(chuàng)造統(tǒng)一、公平、有序的環(huán)境和制度。過去30年，沒有法治的規(guī)范和保障作用，就不可能在計劃經(jīng)濟體制的巨大慣性中確立市場經(jīng)濟所必需的規(guī)則和秩序。在我國進行市場取向的經(jīng)濟體制改革的過程中，社會主義法治既努力消除計劃經(jīng)濟體制的嚴重束縛，又不斷為社會主義市場經(jīng)濟體制供給必需的規(guī)則和程序。我國憲法修正案不僅明確要求不再“實行計劃經(jīng)濟”，提出“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”[25]，而且努力推進市場經(jīng)濟體制的確立。憲法修正案大大放松對國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織的管制，取消國有企業(yè)須“服從國家的統(tǒng)一領導和全面完成國家計劃”、集體經(jīng)濟組織須“接受國家計劃指導”的限制性條款，明確規(guī)定二者依法享有經(jīng)營自主權，有權實行民主管理，可以自主決定經(jīng)營管理中的重大問題[26]，逐步破除了束縛社會主義公有制經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙；
憲法修正案先后認可、突出了私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法地位及其在社會主義市場經(jīng)濟中的重要作用，明確私營經(jīng)濟和個體經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，國家保護二者的合法權利和利益[27]，從體制上為私營經(jīng)濟和個體經(jīng)濟提供了充分的生存和發(fā)展空間，為我國經(jīng)濟發(fā)展注入了新的活力。與此同時，我國憲法修正案逐步放松了對土地等生產(chǎn)要素的控制[28]，并加大對公民合法財產(chǎn)的保護力度[29]，賦予公民、法人更大的生產(chǎn)經(jīng)營自由，大大增強了公民、法人合法致富的信心；
制定《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律，建立健全市場主體制度；
制定《民法通則》、《物權法》、《著作權法》、《專利法》、《商標法》等法律，建立健全明晰的產(chǎn)權制度；
制定《合同法》、《擔保法》、《證券法》、《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《產(chǎn)品質量法》、《消費者權益保護法》等法律，建立健全規(guī)范市場行為的制度；
制定《民法通則》、相關行政法律法規(guī)和《刑法》等，建立健全市場經(jīng)濟法律責任制度。正是通過法治的作用，我國不斷打破計劃經(jīng)濟的桎梏，在體制上消除發(fā)展市場經(jīng)濟的障礙，在機制上激發(fā)發(fā)展市場經(jīng)濟的活力，在制度上規(guī)范發(fā)展市場經(jīng)濟的秩序，有效放松了對經(jīng)濟生活的繁瑣規(guī)制，大大減少了對市場主體積極性的不合理束縛，有力推動了經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。

　　（二）保障公民權利和人權—確立以保障公民權利和人權為根本目的的法治理念，健全公民權利和人權法律制度，不斷加大保護公民權利和人權的力度

　　歸根到底，一個國家和經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目的，是保障、發(fā)展公民權利和人權，增進社會福祉，實現(xiàn)人民的幸福安康。改革開放以來，我國一直把消滅貧窮落后，讓每個人享有充分的權利和人權作為不懈的奮斗目標。過去30年，既是我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的30年，也是我國公民權益得到最大改善的30年；
與之相適應，又是通過法治不斷加強公民權利和人權保障的30年。通過法律對公民權利和人權的確認、宣示與保護，我國公民權利和人權保障事業(yè)不斷制度化、體系化和成熟化。

　　改革開放初期，我們曾把人權看作是資產(chǎn)階級的專利，排斥人權的提法。隨著改革開放的不斷深入，我們逐漸克服了對人權問題的片面看法，深刻認識到保障公民權利和人權是社會主義國家的本質要求，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，從而逐步形成了以憲法為統(tǒng)帥、較為完備的尊重和保障公民權利和人權的法律體系。1982年憲法把“公民的基本權利”一章置于“國家機構”之前[30]，突出了公民權利的重要性和優(yōu)先性，并詳細規(guī)定了公民享有的政治、經(jīng)濟、文化、社會等各項基本權利；
2004年通過的憲法修正案明確規(guī)定“國家尊重和保障人權”[31]，在我國憲法中首次確立了人權保護原則。30年來，我國制定了一系列法律法規(guī)，把憲法所規(guī)定的公民各項基本權利和人權具體化。通過制定《選舉法》、《代表法》等法律落實公民的政治權利和自由，通過制定《刑法》、《刑事訴訟法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《產(chǎn)品質量法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等法律法規(guī)保護公民的生命權、人身自由、人身安全和人權尊嚴等不受侵犯，通過制定《民法通則》、《物權法》等法律保護公民的合法財產(chǎn)不受侵犯，通過制定《勞動法》、《勞動合同法》、《促進就業(yè)法》等法律保護公民的勞動權益，通過制定《教育法》、《義務教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律保護公民的受教育權，通過制定特定群體保障法保護弱勢群體的權益。與此同時，我國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，參加了《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》等22項國際人權公約，以此不斷促進和提高我國人權保護的水平。在國內(nèi)法和國際法的共同推動和保障下，我國走出了一條中國特色的人權發(fā)展道路，使人權事業(yè)與政治、經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，取得了歷史性進步[32]，我國人權保護狀況有了根本性改善和提高，與30年前相比，絕大多數(shù)中國人享受著以前根本無法想象的物質生活和各項自由。

　�。ㄈ�）保障社會主義政治制度——推動社會主義民主政治的制度化，實現(xiàn)正確的政治路線的法治化，保證國家權力平穩(wěn)交接，不斷促進我國社會主義政治文明建設

社會主義政治制度，是我國各族人民在中國共產(chǎn)黨領導下建立的人民當家作主的國家政權制度，集中體現(xiàn)了社會主義的本質和優(yōu)勢，是中國特色社會主義事業(yè)沿著正確道路發(fā)展的根本保證。法治作為我國社會主義政治制度的組成部分，改革開放以來始終以保障和完善社會主義政治制度為己任，不斷推動社會主義民主政治的制度化和法律化，促進社會主義政治文明建設。我國現(xiàn)行憲法確認和構建了我國社會主義基本政治制度，(點擊此處閱讀下一頁)明確規(guī)定中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，社會主義制度是中華人民共和國的根本制度[33]；
建立與我國國體相適應的人民代表大會制度[34]，并通過制定《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》等法律，推進社會主義民主政治和國家機構設置及職權配置的制度化；
建立與我國國體相適應的中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度[35]。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明確定為全面建設小康社會的重要目標。2004年，我國憲法修正案把“社會主義政治文明”寫入憲法，將其與建設社會主義物質文明和精神文明置于同等地位，確定為社會主義現(xiàn)代化建設的三大基本任務。[36]我國現(xiàn)行憲法確認了村民自治制度[37]，《村民委員會組織法》則進一步對其作出了明確、具體的規(guī)定。30年來，我國村民自治取得了巨大進步，逐步形成了形式靈活、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結合的村民自治制度。

　　改革開放以來，我國形成了堅強有力、能力卓越的中央領導集體，確立了一條得到始終不渝堅持和推進的正確的政治路線，這是包括西方國家有時也不能不承認的中國快速發(fā)展的基本經(jīng)驗。法治則對此起著重要的保障作用。我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在國家政權中的領導核心地位，黨嚴格依法推薦和保證依法產(chǎn)生國家領導人和地方政權機關領導人，實現(xiàn)最高國家政權機關和地方各級國家政權機關5年平穩(wěn)換屆；
黨的重大方針政策及時按照法定程序轉變?yōu)閲�家意志，成為憲法法律和國家政策，并以法治方式加以實施�?br>中央領導集體和各級領導干部更加重視學習憲法和法律，更加習慣和強調(diào)運用法律思維和法治方式解決國家發(fā)展中的重大問題。

　　（四）保障社會和諧和社會穩(wěn)定——完善保障社會穩(wěn)定的政治制度和機制，積極運用法律手段預防和化解社會矛盾與糾紛，依法懲治違法犯罪，確保社會穩(wěn)定有序

　　30年來，我國在經(jīng)濟轉軌、社會轉型的過程中始終高度重視調(diào)節(jié)利益矛盾和化解社會糾紛，保持了穩(wěn)定有序的社會發(fā)展環(huán)境，這是我國創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡、實現(xiàn)民族振興的根本社會條件，而法治無疑是社會穩(wěn)定的基石。

　　30年間，我國通過制定、修改、完善《憲法》和各類憲法性法律，確立了符合我國國情的政治制度，賦予和保護公民、法人和其他組織廣泛的經(jīng)濟、政治、文化、社會等各類權利，為維護社會穩(wěn)定提供了根本的政治制度保障和利益保護基礎；
通過制定《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》形成公平、公正、公開的司法解決爭議制度，建立健全仲裁、調(diào)解、和解等多元替代糾紛解決機制，完善懲治犯罪和化解社會糾紛的法治手段，實現(xiàn)了社會矛盾糾紛的公正、理性、和諧解決[38]；
建立健全行政復議制度，確立行政裁決制度，發(fā)揮了行政機關在解決社會糾紛中的積極作用；
建立和完善信訪制度，暢通信訪渠道，彌補了現(xiàn)有糾紛解決機制中的一些缺失；
制定《國家賠償法》和健全各類行政補償制度，使公民、法人受到的損失能夠得到及時賠償和補償；
制定《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)，快速應對重大突發(fā)事件。過去30年，各級行政機關逐步習慣運用法治方式解決社會矛盾、促進社會和諧，社會公眾逐步學會運用法律手段維護自已的合法權益。

　�。ㄎ澹┚S護國家統(tǒng)一和民族團結——運用法治方式實現(xiàn)港澳回歸，遏制、打擊臺獨和極端分裂勢力，根據(jù)民族區(qū)域自治法促進民族團結

　　國家的統(tǒng)一、領土的完整、民族的團結，是國家的根本利益之所在，是國家發(fā)展和強大的最重要基礎。30年來，正是通過法治方式，我們創(chuàng)造性地維護了國家統(tǒng)一、領土完整和民族團結。

　　運用“一國兩制”構架和法治方式成功實現(xiàn)港澳順利回歸，保持港澳繁榮穩(wěn)定和健康發(fā)展，這是一個世界性的偉大創(chuàng)舉。港澳的殖民統(tǒng)治者英國和葡萄牙都是法治發(fā)達國家，港澳地區(qū)也形成了較為成熟的法治秩序，因此，如何靈活、有效地運用法治方式處理港澳問題十分重要。正是通過修改憲法[39]，為在收回港澳主權后建立特別行政區(qū)、實行“一國兩制”奠定了堅實的憲法基礎；
正是通過制定《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》及其配套法律與相關決定，把“一國兩制”的偉大構想轉化為具體的法律制度，實現(xiàn)了港澳順利回歸祖國；
正是通過運用法治手段處理港澳事務，理順、明確和規(guī)范中央政府與特別行政區(qū)政府的關系，有力保障了港澳回歸后的繁榮與穩(wěn)定。在臺灣問題上，我們不僅制定了《反分裂國家法》，堅決遏制、防范和打擊“臺獨”，而且積極有效地運用國際法規(guī)則，促使世界上絕大多數(shù)國家公認我國對臺灣享有主權，維護了國家主權和領土完整。在處理民族問題上，憲法、《民族區(qū)域自治法》及其他一系列相關法律法規(guī)確立和完善了我國的民族區(qū)域自治制度，有效防范和打擊了“藏獨”、“疆獨”等各種民族分裂勢力，保障了30年來少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮，增進了民族團結、民族融合和民族和諧。

　�。�六）積極擴大國際經(jīng)濟、政治交往與合作——運用法治方式妥善處理國際經(jīng)濟、政治關系和維護國家主權，不斷提高中國參與經(jīng)濟全球化的水平

　　改革開放30年，是中國主動打開國門、認識國際社會、融入國際社會的30年，同時也是運用法治手段積極參與國際事務和國際競爭的30年。

　　改革開放初期，為適應吸引外資和借鑒國外先進企業(yè)管理經(jīng)驗的需要，我國先后制定了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》等一系列涉外企業(yè)管理的法律法規(guī)，改善了投資環(huán)境，吸引了大量外資；
隨著中國參與經(jīng)濟全球化和國際競爭經(jīng)驗的增多，我們由過去被動適應國際規(guī)則，開始更主動地運用法治方式處理國際經(jīng)濟關系，避免國際貿(mào)易風險，解決國際經(jīng)濟糾紛。2001年，中國完成所有談判，加入世界貿(mào)易組織。以加入世界貿(mào)易組織為契機，我國更加注重以法律方式參與國際社會，并主動運用和制定規(guī)則處理涉外經(jīng)濟關系，修改完善《對外貿(mào)易法》，制定《反傾銷條例》、《反補貼條例》和《保障措施條例》及相關司法解釋。30年來，國際風云變幻，國際關系錯綜復雜，我國繼恢復聯(lián)合國合法席位后又加入了許多政府間國際組織，始終堅持恪守國際法和公認的國際關系準則，積極主動地運用法治手段挫敗了國外反華勢力的種種圖謀，捍衛(wèi)了國家主權，維護了國家尊嚴；
發(fā)布《中國人權狀況白皮書》[40]和《中國的法治建設》白皮書等，讓國際社會正確了解中國的人權狀況和法治建設狀況，并承擔起了越來越大的國際責任，穩(wěn)步提升了中國的國際形象。

　　總結我國30年法治建設的主要作用和重大成就，基本形成了以下幾條寶貴經(jīng)驗：一是始終堅持圍繞中心、服務大局，把推動改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定作為法治建設的根本任務。二是始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，把規(guī)范制約公共權力和保護擴展公民權利作為法治建設的核心內(nèi)容。三是始終堅持社會主義法治理念，實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。四是始終堅持立法、執(zhí)法、司法、守法、普法整體推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。五是始終堅持制度變革與理論創(chuàng)新互相促進、互動發(fā)展。六是始終堅持從中國國情出發(fā)，積極借鑒國外有益經(jīng)驗，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。繼續(xù)認真堅持和不斷豐富這些寶貴經(jīng)驗，對我們深刻認識和正確把握社會主義法治建設的規(guī)律，在新的歷史起點加快推進法治建設具有重要意義。

　　三、關于我國法治建設未來發(fā)展的宏觀思考

　　我國的改革開放正站在新的歷史起點上，我國的法治建設也正站在新的歷史起點上。我們要從新的歷史高度出發(fā)，更加高揚中國特色社會主義法治的旗幟，全面規(guī)劃和加快推進今后較長一段時期的社會主義法治建設，努力把依法治國、建設社會主義法治國家推進到新水平和新階段。

　�。ㄒ唬┮獜娜�面建設小康社會的奮斗目標出發(fā)，把法治放在更加重要、更加突出的全局性、基礎性和戰(zhàn)略性地位加以推進

　　改革開放30年來的實踐表明，制度的改革、完善和確立，是國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展的根本基礎。我國30年來之所以能取得巨大成就，關鍵就在于我們一往無前、一以貫之地進行了經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個方面的體制、機制和制度的改革與創(chuàng)新。改革本質上就是自我革命，就是“變法”，就是舊制度的革除和新制度的建立。沒有30年的制度重塑和創(chuàng)新，社會主義中國就不可能迸發(fā)出空前的活力，中國特色社會主義就不可能顯示出強大的生命力，中國人民就不可能創(chuàng)造出經(jīng)濟社會發(fā)展的奇跡。對于制度的意義和價值，鄧小平在改革開放初期就有著極其深刻的論述。他明確指出，制度“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[41]。對鄧小平的這一名言，大家都耳熟能詳，但對其作深入分析和具體詮釋卻一直付之闕如。

　　制度之所以更帶有根本性，是因為憲法和法律是人民普遍意志和根本利益的集中體現(xiàn)，是對改革開放路線、方針、政策等一系列重大問題的明確規(guī)定，是對中國特色社會主義事業(yè)的前進方向、基本制度和行動依據(jù)的根本確立；
制度更帶有全局性，是因為在中國這樣一個面積遼闊、人口眾多、地區(qū)差異很大的多民族大國，只有嚴格厲行制度，才能實現(xiàn)國家統(tǒng)一、法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，避免各自為政和各行其是；
制度更帶有穩(wěn)定性，是因為科學的制度是政治、經(jīng)濟和社會秩序的基石，具有剛性、規(guī)范性和可預期性，不隨少數(shù)人主觀意志的改變和經(jīng)濟社會局部情況的變化而輕易變動，更不能朝令夕改；
制度更帶有長期性，是因為憲法、法律等是遵循嚴格的民主程序制定的，是以國家強制力保障實施的，是對實踐中形成的成功經(jīng)驗和改革成果的確認與總結，一經(jīng)頒布和施行，便具有持久的約束力和導向性，可以保證經(jīng)濟社會的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展和黨與國家的長治久安。

　　客觀分析我國法治發(fā)展的現(xiàn)狀，雖然在過去30年中取得了輝煌的成就，但面對實現(xiàn)全面建設小康社會的奮斗目標，我國法治建設尚存在著四個不適應：一是法治建設在力度和措施上與制度所具有的根本性、全局性地位還不相適應；
二是制度供給在質量和數(shù)量上與黨的理論創(chuàng)新步伐和經(jīng)濟社會發(fā)展速度還不相適應；
三是制度執(zhí)行在公正和高效上與人民群眾的要求和期望還不相適應；
四是制度遵守在自覺和普遍上與制度所應有的權威性和公信力還不相適應。

　　鄧小平早在1992年初巡視南方的講話中就曾經(jīng)斷言：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”[42]這是一個十分重大、十分有預見性的全局性和戰(zhàn)略性判斷。黨的十七大明確提出，到2020年我們要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，屆時不僅經(jīng)濟要更加發(fā)展，而且民主要更加健全，各方面制度要更加完善，依法治國方略要深入落實。這與鄧小平斷言的時間基本吻合。顯然，這是一項十分緊迫和艱巨的任務。制度的核心是法治，制度建設的重點是法治建設。這就要求我們必須進一步解放思想，把思想認識從重經(jīng)濟建設、輕法治建設的觀念中轉變過來；
把法治建設從重立法、重形式、重宣傳，輕執(zhí)法、輕落實、輕效果的傾向中轉變過來；
把法治工作從重治民、重處罰、重管理，輕治官、輕教育、輕服務的方式中轉變過來。要牢牢抓住制度建設這個根本，把法治放在更加重要、更加突出的全局性、基礎性、戰(zhàn)略性地位來謀劃和推進，像注重經(jīng)濟建設那樣注重法治建設，像規(guī)劃部署經(jīng)濟工作那樣規(guī)劃部署法治工作，像考核評價經(jīng)濟發(fā)展成績那樣考核評價法治發(fā)展成績，在重視程度、領導力度和推進速度上都要進一步增強緊迫感與責任感，努力開創(chuàng)中國特色社會主義法治建設的新局面。

（二）要把法治作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本方式，既要重視科學發(fā)展的觀念轉變，更要重視科學發(fā)展的制度供給和制度保障(點擊此處閱讀下一頁)

　　深入貫徹落實科學發(fā)展觀，既是一場深刻的觀念變革，更是一次全面的制度創(chuàng)新。落實科學發(fā)展觀，要求我們必須把自己的思想從各種不符合、不適應科學發(fā)展的觀念中解放出來。然而，觀念的變革很容易受到舊體制、機制和制度的影響與束縛，容易出現(xiàn)反復、停頓，甚至發(fā)生逆轉。因而，我們更要善于建立一整套支持、推動和保障科學發(fā)展的長效體制、機制和制度體系，把科學發(fā)展建立在制度化的基礎上，納入法治化的軌道內(nèi)。[43]

　　黨的十七大報告明確指出，科學發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。要把法治作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基本方式，關鍵是要圍繞這四個方面，為貫徹落實科學發(fā)展提供具體而有效的制度供給和制度保障。科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，這就要求必須進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，堅決革除各種不利于發(fā)展的機制和制度弊端，讓發(fā)展的活力競相迸發(fā)，讓創(chuàng)新的源泉充分涌流；
科學發(fā)展觀的核心是以人為本，這就要求必須加快完善以人為本、保障人權、公共服務等方面的法律法規(guī)和制度體系，使人的尊嚴、價值和利益得到充分保障，使人民群眾在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主體地位和主人翁作用得到完全確立；
科學發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，這就要求必須以科學合理的體制、機制和制度促進生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎相適應，促進現(xiàn)代化建設各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)，促進速度與結構質量效益相統(tǒng)一；
科學發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，這就要求必須通過經(jīng)濟布局、發(fā)展規(guī)劃、職能轉變、財政支持、權責配置、干部制度、獎懲機制等一整套法律法規(guī)和制度安排，來保證城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內(nèi)國外的和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，保證中央與地方關系、個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益的統(tǒng)籌兼顧。

　　我們要把法治作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的有效載體，通過制度供給、制度導向、制度創(chuàng)新來解決制約科學發(fā)展的制度空白、制度缺陷和制度沖突。應當看到，越是從發(fā)展的早期進入發(fā)展的中期和后期，越是從粗放發(fā)展階段轉向科學發(fā)展階段，制度的保障和推動作用就越加凸現(xiàn)，就越需要通過法治來克服在發(fā)展過程中人們個體行為選擇和政府決策行為選擇的功利化、短期化、表面化現(xiàn)象，防止對個人利益、局部利益、暫時利益的過度追逐，糾正各種重速度輕效益、重總量輕質量、重效率輕公平、重當前輕長遠的做法。我們需要通過不懈的努力，逐步建立一套充滿活力、富有效率、更加開放、更加公平、更加有利于科學發(fā)展的完善體制、有效機制和具體制度，使科學發(fā)展觀不僅管一般而且管根本，不僅管局部而且管全局，不僅管一時而且管長遠，[44]不僅是科學發(fā)展的理念而且是科學發(fā)展的制度體系，從而為發(fā)展中國特色社會主義提供強大動力和制度保障。

　�。ㄈ�）要把法治作為發(fā)展社會主義民主政治的根本保障，既要重視領導干部在民主政治建設中的表率作用，更要重視推進社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化

　　人民民主是社會主義的生命，而法治則是實現(xiàn)人民民主的根本保障。改革開放以來，我們堅定不移地走中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，不斷推進社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，保證了黨和國家最高領導權的平穩(wěn)交接，保證了黨和國家領導集體的堅強有力，保證了黨和國家的長治久安。

　　推進社會主義民主政治的制度化，就是把適應社會主義初級階段民主政治要求的基本政治體制、政治原則、政治架構、政治組織等確認下來，使其定型化、體系化、權威化，成為發(fā)展社會主義民主政治的堅實制度基礎；
推進社會主義民主政治的規(guī)范化，就是把有利于擴大人民民主、保證人民當家作主的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等固定下來，使其成為普遍遵循的行為準則，成為發(fā)展社會主義民主政治的具體實現(xiàn)方式；
推進社會主義民主政治的程序化，就是把廣大人民群眾行使民主權利、進行民主監(jiān)督的步驟、過程和方法等確定下來，使其得到嚴格遵守，成為發(fā)展社會主義民主政治的基本程序保障。

　　實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化，這是我們黨在對我國社會主義民主政治建設經(jīng)驗全面總結的基礎上確立的一個重要目標，是對十年“文革”“大民主”教訓深刻反思之后得出的一個精辟結論，是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的一個鮮明特征。[45]毫無疑問，在中國這樣一個民主傳統(tǒng)薄弱、人治傳統(tǒng)很深的國家，建設社會主義民主政治需要高度重視各級領導干部的身體力行和率先垂范作用，需要高度重視對他們民主精神的培育、民主作風的培養(yǎng)和民主能力的提高；
但是，人與制度相比，制度的作用無疑更根本、更穩(wěn)定、更長久、更有決定性意義。當前，我們需要重點做好以下工作：一是繼續(xù)堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，完善中國特色社會主義民主政治的基本體制和根本制度；
二是加快人民民主實現(xiàn)方式與程序方面的立法和制度建設，使廣大人民群眾行使民主權利有具體規(guī)則作為保證；
三是建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，形成人民賦予的權力始終用來為人民謀利益的有效權力架構。

　　(四)要把法治作為構建社會主義和諧社會的牢固基石，既要重視采取有力措施化解社會矛盾和糾紛，更要重視通過完善制度從源頭上有效預防和減少社會矛盾和糾紛

　　經(jīng)過30年的改革開放，我國已進入改革發(fā)展穩(wěn)定的關鍵時期。改革的難度在加大，復雜在加深，利益沖突在加劇，各種矛盾的關聯(lián)性、集聚性、突發(fā)性進一步增強，很容易引發(fā)群體性事件，造成社會動蕩和局部危機。自1993年以來，我國信訪量持續(xù)上升，并在2003年、2004年達到高峰。雖然信訪總量在2005年出現(xiàn)12年來首次下降，但目前總體來看仍保持高位[46]。更加令人擔憂的是，近年來群體性事件發(fā)生的數(shù)量不降反升。2005年發(fā)生的群體性事件為8.7萬起，是1993年的10倍，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭。近年來發(fā)生的安徽池州事件、重慶萬州事件、浙江瑞安事件、四川廣安事件和大竹事件以及貴州甕安事件，引發(fā)了社會的廣泛關注。[47]同時，人民群眾的民主法治意識和權利保護意識不斷增強，對公平正義和公共服務的要求也越來越高。這些既給我們推動科學發(fā)展、促進社會和諧帶來了很大的壓力，但也增添了內(nèi)在的動力。

　　發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任。近年來，我們高度重視化解各類社會矛盾和糾紛，努力維護社會穩(wěn)定，營造了總體和諧的社會環(huán)境，取得了來之不易的可喜成績。但化解矛盾糾紛是一項長期、復雜和艱巨的社會系統(tǒng)工程，舊的矛盾糾紛解決了，新的矛盾糾紛又會產(chǎn)生，過多依賴事后補救、末端治理的糾紛解決方式，很容易陷入盲目被動、疲于應付、甚至惡性循環(huán)的困境，無法從根本上解決問題。因而，我們不能僅僅停留在治標層面上去解決各種社會矛盾和糾紛，頭痛治頭，腳痛治腳，甚至本末倒置，而應當深入分析產(chǎn)生這些矛盾和糾紛的制度層面的原因，努力以制度防糾紛于未起，化矛盾于未發(fā)，把法治作為構建社會主義和諧社會的牢固基石，把以人為本、公平正義作為法治建設的核心和靈魂，通過整體、全面、合理的制度安排，來有效預防和減少社會矛盾與糾紛。

　　當前，應根據(jù)我國社會矛盾的特點，抓緊健全和完善以保護公民權益，規(guī)范和制約公共權力，加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，化解社會矛盾糾紛四大類法律制度。

　　第一類是保護公民權益類法律制度。法律是各種利益的調(diào)節(jié)器，從這個意義上說，幾乎每一部法律都涉及到對公民權益保護的問題，因而每一部法律的制定都要考慮到各種利益關系的平衡，注重保護公民的權益。不過，這里所指的保護公民權益類法律制度，主要是以保護公民權益為核心和主要內(nèi)容的法律法規(guī)，重點是加強公民利益表達、利益協(xié)調(diào)、公民基本生活保障和利益損失補償方面的立法和制度。

　　第二類是規(guī)范和制約公共權力類法律制度。對公權力的立法規(guī)范和制約，是各國面臨的共同課題，也是實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧的基本要求。目前，我國雖已制定了一些規(guī)范和制約公共權力的法律法規(guī)，但在整個法律體系中仍相對薄弱，需要加大力度，盡快建立健全規(guī)范權力授予、行使、監(jiān)督和責任追究全過程，實體與程序并重的法律體系。

　　第三類是加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務類法律制度。[48]在勞資關系糾紛、安全事故糾紛、環(huán)境污染糾紛、消費者權益糾紛、物業(yè)管理糾紛、醫(yī)患糾紛、教育糾紛等各類糾紛中，由于糾紛雙方的實際地位強弱不等，強者利用其優(yōu)勢地位侵害弱者權益的行為時有發(fā)生。這類糾紛不但數(shù)量多，而且有些轉化為政府與弱勢群體之間的矛盾，這與當前我國市場監(jiān)管、社會管理和公共服務類法律法規(guī)缺位、滯后和規(guī)定不合理有直接關系，需要將其作為今后一段時期的立法重點。

　　第四類是化解社會矛盾和糾紛類法律制度。前三類法律制度側重社會矛盾和糾紛的預防，這類法律制度則主要針對社會矛盾和糾紛的解決。要在立法上擴大糾紛的解決范圍，使絕大多數(shù)糾紛能夠進入法律途徑得到化解；
要增強化解糾紛法律制度的有效性，綜合運用普通與簡易、協(xié)商與強制、民間與官方、調(diào)節(jié)與和解等渠道和方式，及時有效地化解社會矛盾糾紛。

　　在新的歷史起點謀劃和推進法治建設，既是時代的緊迫要求，也是人民的普遍呼聲。誠然，法治建設的作用與成效有一個從小到大、從隱性到顯性的過程，難以立竿見影，快速見效。但是，法治的導向和預期作用卻使其收益隨著時間的推移呈現(xiàn)雪球效應，制度執(zhí)行得越持久、越穩(wěn)定，其成效就越成倍放大；
而如果我們現(xiàn)在在法治建設上稍有松懈，未來出現(xiàn)的問題卻可能是全局性、長期性、甚至是災難性的，解決起來事倍功半，積重難返。這方面的正面例證不勝枚舉，負面教訓也極其深刻。經(jīng)過30年的改革開放，中國已經(jīng)具備一定的經(jīng)濟基礎和物質條件，對實現(xiàn)法治的需求和渴望比以往任何時候都更加迫切；
我們已經(jīng)有幾十年立法、執(zhí)法、司法、守法、普法以及法學教育與研究的成果和經(jīng)驗，也已經(jīng)有20年的地方、基層、行業(yè)依法治理的成果和經(jīng)驗，更有10余年全面推進依法治國和依法行政的成果和經(jīng)驗，實現(xiàn)法治的可能性和現(xiàn)實性比以往任何時候都更加真切。只要我們在中國共產(chǎn)黨的領導下，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，就一定能創(chuàng)造出與經(jīng)濟建設奇跡相媲美的法治建設奇跡。

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　　袁曙宏，國家行政學院副院長、教授。

　　楊偉東，國家行政學院教授。

　　【注釋】

　　[1]2008年12月18日，胡錦濤同志在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上發(fā)表重要講話，高度評價了黨的十一屆三中全會在我們黨和國家發(fā)展歷史上的重要地位和偉大意義。

　　[2]參見卓澤淵：《中國法治的過去與未來》，載《法學》1997年第8期。

　　[3]《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年第2版，第146頁。

　　[4]前引[3]。

　　[5]《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》(1978年12月22日通過）。

　　[6]前引[3]，第333頁。

　　[7]《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年第1版，第311頁。

　　[8]前引[6]，第379頁。

　　[9]前引[3]。

　　[10]前引[3]。

　　[11]參見《人民檢察30周年：特別報道》，載《檢察日報》（明鏡周刊）2008年7月8日。

[12]參見公安部、司法部：《關于貫徹執(zhí)行中央將勞改、勞教工作移交司法行政部門管理的若干規(guī)定》(1983年）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[13]2006年3月1日更名為中國公證協(xié)會。

　　[14]《江澤民文選》（第1卷），人民出版社2006年版，第511頁。

　　[15]參見《中華人民共和國憲法修正案》(1993年）第7條。

　　[16]1994年頒布《勞動法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《預算法》，1995年頒布《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險法》和《擔保法》，1996年頒布《拍賣法》，1997年頒布《合伙企業(yè)法》，1998年頒布《證券法》，1999年頒布《合同法》、《個人獨資企業(yè)法》和《招標投標法》，2001年頒布《信托法》，2002年頒布《農(nóng)村土地承包法》和《中小企業(yè)促進法》等。

　　[17]前引[14]，第513頁。

　　[18]參見《人民日報》（1989年9月27日）。

　　[19]行政機關在決策體制上基本實行首長負責制，在管理方式上多采用主動和命令—服從的形式，在行使權力時常享有比較寬泛的自由裁量權。

　　[20]1993年3月八屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》明確指出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”。通常認為這是我國第一次正式提出依法行政。不過，行政機關應當依法辦事、依法行使職權的概念提出得要更早一些。

　　[21]參見袁曙宏：《黨執(zhí)政方式的深刻轉變》，載《求是》2005年第22期。

　　[22]參見謝鵬程：《論社會主義法治理念》，載《中國社會科學》2007年第1期。

　　[23]參見王勝�。骸堕_展社會主義法治理念教育，造就一支高素質的政法隊伍》，載《法制日報》2006年5月8日。

　　[24]參見中國國家統(tǒng)計局：《大改革、大開放、大發(fā)展——改革開放30年我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一》，國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站2008年10月27日。

　　[25]參見《中華人民共和國憲法修正案》(1993年)第7條。

　　[26]參見《中華人民共和國憲法修正案》(1993年)第8、9條。

　　[27]參見《中華人民共和國憲法修正案》(1988年)第1條和《中華人民共和國憲法修正案》(1999年)第16條。

　　[28]參見《中華人民共和國憲法修正案》(1988年)第2條。

　　[29]參見《中華人民共和國憲法修正案》(2004年)第22條。

　　[30]《中華人民共和國憲法》(1982年)。

　　[31]見《中華人民共和國憲法修正案》(2004年)第24條。

　　[32]王晨：《中國人權取得了歷史性進步》，載《光明日報》2008年12月10日第3版。

　　[33]參見《中華人民共和國憲法》(1982年)第1條。

　　[34]參見《中華人民共和國憲法》(1982年)第2條及第三章“國家機構”中的相關規(guī)定。

　　[35]參見《中華人民共和國憲法》(1982年)序言。

　　[36]參見《中華人民共和國憲法修正案》(2004年)第18條。

　　[37]參見《中華人民共和國憲法》(1982年)第111條。

　　[38]據(jù)統(tǒng)計，從1978年至2007年，全國各級人民法院共審理2400多萬件刑事案件，超過1億件民事案件；
從1987年至2007年各級人民法院共審結250多萬件行政案件。參見王斗斗：《回望：人民法院三大審判三十載前行足跡》，載《法制日報》2008年7月27日第6版。

　　[39]參見《中華人民共和國憲法》(1982年)第31條。

　　[40]自1991年以來國務院新聞辦公室?guī)缀趺磕甓家�向世界發(fā)布中國人權的發(fā)展情況報告。

　　[41]前引[6]。

　　[42]前引[3]，第372頁。

　　[43]胡錦濤同志在全黨深入學習實踐科學發(fā)展觀活動動員大會暨省部級主要領導干部專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時強調(diào)，深入學習實踐科學發(fā)展觀活動總的要求之一就是要“著力構建有利于科學發(fā)展的體制機制，提高領導科學發(fā)展、促進社會和諧的能力，使黨的工作和黨的建設更加符合科學發(fā)展觀的要求。”

　　[44]2008年9月23日，習近平同志在全黨深入學習實踐科學發(fā)展觀活動動員大會暨省部級主要領導干部專題研討班結業(yè)式上發(fā)表的重要講話明確強調(diào)：“科學發(fā)展觀是管根本、管全局、管長遠的�！�

　　[45]黨的十六大報告明確指出：“要著重加強制度建設，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化�！秉h的十七大報告再次強調(diào)指出：“堅持社會主義政治制度的特點和優(yōu)勢，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障�！�

　　[46]據(jù)報道，2007年一段時期全國信訪總量有明顯下降，越級上訪和重復上訪量大幅減少，但建立長效機制解決矛盾和問題仍然十分迫切。參見《嘹望》2008年第44期（2008年11月3日）。

　　[47]參見《“典型群體性事件”的警號》，載《嘹望》2008年第36期（2008年9月8日）。

　　[48]十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃擬定原則之一就是堅持以人為本，以改善民生為重點加強社會領域立法。

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