龍文軍：城鄉(xiāng)一體化的國內(nèi)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。有專家（關(guān)銳捷，2005）認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是繼土地改革、建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、成立人民公社、實(shí)行家庭承包經(jīng)營之后的又一次重大體制變革，具有劃時(shí)代意義。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別。在改革開放以后，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較好的地區(qū)已經(jīng)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面作了一些有益探索，取得了一定的成效，但是畢竟是零星地區(qū)，不具有普遍性。黨的十六大以后，我黨提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大方略，各地積極響應(yīng)，把推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施來抓，全國掀起了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱潮。部分地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化方面推行了一些政策措施，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)的過程中也還碰到了一些突出的問題，這些經(jīng)驗(yàn)和問題都是成都市金牛區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中值得借鑒和重視的。

　　一、國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化的基本做法

　�。ㄒ唬�將城鄉(xiāng)發(fā)展納入統(tǒng)一規(guī)劃

　　各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，普遍都認(rèn)同“城鄉(xiāng)一體化，規(guī)劃先行”的觀點(diǎn)。各地在制定規(guī)劃時(shí)，都紛紛把廣大農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的范疇。各項(xiàng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的工作都在規(guī)劃范圍內(nèi)有序開展。上海市按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，在明確中心城區(qū)和郊區(qū)的功能定位以后，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展納入建設(shè)上海國際化大都市中，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心、工業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)從中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)變。浙江省從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主線，作出了整體推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障與公共服務(wù)體系建設(shè)、城鄉(xiāng)配套改革、發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展與欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展的“六個(gè)整體推進(jìn)”的總體部署，并起草了《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綱要》。浙江省嘉興市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，還編制了8個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，分別是：生產(chǎn)力空間布局規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、河道整治和水污染治理規(guī)劃、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障一體化規(guī)劃、教育和文化、體育一體化規(guī)劃、衛(wèi)生一體化規(guī)則、生態(tài)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃。浙江省余姚市按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求，進(jìn)一步完善市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，整合全市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，編制了全市村莊（社區(qū)）布局規(guī)劃，修編完善了市域交通、供排水、電力、通信、環(huán)保、供氣、生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，化散為聚，實(shí)施以中心鎮(zhèn)、中心村為聚的　集中城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。據(jù)從有關(guān)方面了解的信息，江蘇省蘇州市在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各類規(guī)劃中，也是按照以城市統(tǒng)籌農(nóng)村的思路，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體來統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整城鎮(zhèn)布局，確立了以蘇州城為核心、5個(gè)縣城鎮(zhèn)為樞紐、20個(gè)左右的中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代區(qū)域城市框架。

　�。ǘ�）突破影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制障礙

　　在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，各地都碰到了一些體制障礙，因此，各地在突破影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制障礙方面作了一些有益的探索：

　　1、加快公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)服務(wù)體系

　　各地在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、增加就業(yè)崗位的同時(shí)，著力提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)能力，不斷優(yōu)化農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策環(huán)境，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)。例如上海市則形成了“先培訓(xùn)后就業(yè)”的郊區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制，對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)行免費(fèi)的培訓(xùn)政策。浙江省有35個(gè)縣（市）實(shí)行了就業(yè)政策、失業(yè)登記、勞動(dòng)力市場、就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)用工管理的城鄉(xiāng)“五統(tǒng)一”制度。余姚市泗門鎮(zhèn)還專門成立了鎮(zhèn)就業(yè)培訓(xùn)協(xié)調(diào)小組，頒發(fā)了鎮(zhèn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，建立了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力培訓(xùn)基地。免費(fèi)為全鎮(zhèn)50歲以下的男勞動(dòng)力、45歲以下的女勞動(dòng)力創(chuàng)造上崗就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　2、加快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系

　　各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，越來越把失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題放在重要位置。例如浙江省嘉興市逐步完善了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老生活保障辦法，建立了全市統(tǒng)一的養(yǎng)老基本生活保障金增長機(jī)制，全市五縣兩區(qū)已經(jīng)全面實(shí)施被片地農(nóng)民基本生活保障制度，到目前為止，全市已經(jīng)分流安置被征地農(nóng)民21.4萬人，建立社會(huì)保障關(guān)系16.9萬人。紹興縣為了使被征地農(nóng)民“有保障、有股份、有技能”和實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村社區(qū)化”，專門推行“四個(gè)改”，即改現(xiàn)金為社保，創(chuàng)新被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制；
改資產(chǎn)為股份，創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制；
改失地為有業(yè)，創(chuàng)新被征地農(nóng)民職業(yè)技能的培訓(xùn)機(jī)制；
改村落為社區(qū)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)化管理機(jī)制。

　　3、改革完善戶籍制度，努力讓農(nóng)民享有自由進(jìn)城和遷徙的權(quán)利

　　各地盡可能地取消對農(nóng)民進(jìn)城的不合理限制，探索戶籍制度的改革。部分地區(qū)已經(jīng)把農(nóng)村戶口改為居民戶口，只是將從事職業(yè)一欄寫為“以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主”；
部分地區(qū)“撤村建居”，建立了以居住地劃分城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口的管理制度。

　　4、改革完善土地制度，切實(shí)保障農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益

　　各地都在探索征地制度的改革，積極探索改革不適應(yīng)價(jià)值顯性化的土地征用安置補(bǔ)償制度，以社會(huì)保障為導(dǎo)向拓寬安置思路，建立“落實(shí)安置補(bǔ)償、用于社會(huì)保障、適當(dāng)生活補(bǔ)貼、進(jìn)入市場就業(yè)”和“先社會(huì)保障、后分配建設(shè)”的征地補(bǔ)償安置新機(jī)制。上海市選擇了15個(gè)村，開展了宅基地置換試點(diǎn)。確立試點(diǎn)的首要原則是農(nóng)民自愿，只有試點(diǎn)村域范圍內(nèi)農(nóng)戶達(dá)到80%以上同意，才能列入試點(diǎn)。農(nóng)民以政府認(rèn)可的原宅基地上的住房置換集中新建住房，原則上實(shí)行等量面積無償置換，但也可以根據(jù)對原宅基地上住房進(jìn)行評估的房屋價(jià)格實(shí)行貨幣補(bǔ)差。宅基地置換新建房屋土地實(shí)施征用和辦理出讓手續(xù)，最終讓農(nóng)民取得房地產(chǎn)權(quán)證，使農(nóng)民宅基地價(jià)值顯化。浙江省余姚市還探索允許進(jìn)鎮(zhèn)落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將原廠房用地復(fù)墾后新增有效耕地面積，按等面積置換工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地。還探索農(nóng)民宅基地有償調(diào)劑和農(nóng)戶退出宅基地集中有償收購機(jī)制，并允許農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)購房享受土地出讓金的優(yōu)惠政策等。

　　5、探索改革農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，使農(nóng)村管理與城市化、法治化接軌

　　由于農(nóng)村的居住環(huán)境發(fā)生了較大的改變，各地積極改革不適應(yīng)市場化、法治化的集體資產(chǎn)管理辦法和制度，實(shí)行資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變、社會(huì)保障優(yōu)先、剝離公益資產(chǎn)、存量資產(chǎn)分類處置的集體資產(chǎn)股份制改革。上海市推進(jìn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革試點(diǎn)，將集體資產(chǎn)折股量化到人，資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民變股民，享受集體資產(chǎn)股金分配。同時(shí)，還建立農(nóng)民集體土地征地留用地制度，按照一定比例安排集體征地留用地面積，讓農(nóng)民入股持有不動(dòng)產(chǎn)，長期享受土地開發(fā)收益分配。

　　6、建立完善公共財(cái)政制度，為城鄉(xiāng)一體化提供財(cái)力支撐

　　為了讓公共財(cái)政的陽光普照到廣大農(nóng)村，各地統(tǒng)籌安排政府財(cái)力，一方面加大對農(nóng)村公共設(shè)施、社會(huì)保障、社會(huì)救助、文化教育等滿足人民公共需要的投入；
另一方面鼓勵(lì)社會(huì)資本和外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、公益設(shè)施的投資和經(jīng)營，加快政府資本退出競爭領(lǐng)域步伐。上海市從城鄉(xiāng)居民人均可支配收入入手，了解城鄉(xiāng)居民的差距的根本所在。2002年，全市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距為2.13：1，其中很重要的一條原因就是轉(zhuǎn)移性收入的差距太大，達(dá)到15.35:1（如表1所示），城市居民的養(yǎng)老金和社會(huì)保障性收入相當(dāng)于農(nóng)村居民的工資性收入，足以說明公共財(cái)政對農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)投入是非常有限的。針對這一癥結(jié)，上海市加大了公共財(cái)政對農(nóng)村的傾斜力度。浙江省調(diào)整了國民收入分配格局，增加了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，1999年到2003年全省財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村投入167億元，比前5年增長113%，2004年全省財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村投入67.85億元，比上年增長12.8%。

　　表1　2002年上海城鄉(xiāng)居民人均可支配收入情況

　　資源來源：《上海統(tǒng)計(jì)手冊》2003年4月版

　�。ㄈ�）加快推進(jìn)“三個(gè)集中”

　　在城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)過程中，各地基本都提出了要加快推進(jìn)“三個(gè)集中”，即土地向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，這是各地加快城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的重要舉措。

　　1、土地向規(guī)模經(jīng)營集中

　　針對農(nóng)民對土地依附性強(qiáng)、農(nóng)業(yè)的組織化程度低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏集約優(yōu)勢的現(xiàn)狀，各地積極探索新路子推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中。一是加快農(nóng)業(yè)人口的培訓(xùn)，將農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快土地集約經(jīng)營口；
二是推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度；
三是通過補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。上海市種植業(yè)規(guī)模經(jīng)營正在有序推進(jìn)，糧食規(guī)模經(jīng)營面積比重已超過45%。目前，全市糧食規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到73.5萬畝，占糧食總面積的45.9%；
蔬菜規(guī)模經(jīng)營面積比重達(dá)到90%。為進(jìn)一步推進(jìn)糧田向規(guī)模經(jīng)營集中，對糧田經(jīng)營規(guī)模在2公頃以上的專業(yè)糧農(nóng)或糧田經(jīng)營規(guī)模在20公頃以上的專業(yè)合作社，經(jīng)營期限在5年以上的，其糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼為由去年的每畝80元提高100元，農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼每畝50元，施用有機(jī)肥每噸補(bǔ)貼250元。浙江省通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，全省各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織達(dá)7000多個(gè)，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖基地1040萬畝。全省已經(jīng)培養(yǎng)出種養(yǎng)大戶已經(jīng)超過60萬戶，畜牧飼養(yǎng)業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平分別超過60%和90%。

　　2、工業(yè)向園區(qū)集中

　　為了解決工業(yè)園區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小、能級(jí)低的問題，各地堅(jiān)持依托交通樞紐、支持重點(diǎn)城鎮(zhèn)、兼顧發(fā)展基礎(chǔ)，加快工業(yè)向制造業(yè)基地集中的步伐。各地逐漸調(diào)整工業(yè)園區(qū)的布局，明確園區(qū)的發(fā)展定位，推進(jìn)工業(yè)集約發(fā)展。例如上海市整合市級(jí)以下各類工業(yè)區(qū)，歸并到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村各類零星工業(yè)點(diǎn)；
要求新辦企業(yè)必須向工業(yè)園區(qū)，特別是向市級(jí)以上工業(yè)園區(qū)集中，對未進(jìn)工業(yè)園區(qū)的新增項(xiàng)目，一律不批；
已建成的項(xiàng)目主要通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，逐步加快消化。

　　3、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中

　　各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，紛紛依托產(chǎn)業(yè)集聚，建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，既節(jié)約耕地資源，又形成了較好的居住環(huán)境，在構(gòu)筑梯度輻射、層次分明、布局合理、各具特色、功效互補(bǔ)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系方面作了有益的嘗試。例如，上海市在城市總體規(guī)劃的框架下，對郊區(qū)城鎮(zhèn)布局作了適當(dāng)調(diào)整，形成了2個(gè)輔城、7個(gè)新城、15個(gè)中心鎮(zhèn)和40個(gè)一般集鎮(zhèn)，另外建設(shè)100個(gè)左右社區(qū)，5000個(gè)左右的農(nóng)民居住點(diǎn)。通過放寬農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶和居住的準(zhǔn)入條件，提供就業(yè)和保障，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)；
通過提升社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平，完善社會(huì)服務(wù)功能，吸引市民進(jìn)鎮(zhèn)；
通過優(yōu)化投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，開放移民進(jìn)鎮(zhèn)。

　�。ㄋ模┯嘘P(guān)政府部門的職能及時(shí)轉(zhuǎn)變

　　由于政府是城鄉(xiāng)一體化的重要主導(dǎo)力量，在城鄉(xiāng)一體化過程中，政府有關(guān)部門的管理權(quán)限得到了及時(shí)調(diào)整。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，各地都專門成立了協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理機(jī)構(gòu)。浙江省嘉興市專門成立了城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求各縣（市、區(qū)）成立城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，按照突出重點(diǎn)和兼顧面上相結(jié)合，定性考核和定量考核相結(jié)合的原則，對各地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作進(jìn)行考核。部分地區(qū)還將撤消農(nóng)業(yè)局，成立新的城鄉(xiāng)一體化局，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)一體化的各項(xiàng)具體協(xié)調(diào)工作；
部分地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，積極有序地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制逐漸順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求；
部分地區(qū)撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，建立具有城市特色的街道辦事處；
還有部分地區(qū)積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，做大中心鎮(zhèn)，強(qiáng)化對擬建設(shè)開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)的行政管理統(tǒng)籌，降低行政管理成本。浙江省余姚市實(shí)行了撤村建居、村社分離、政企分開，將公共事務(wù)融入社區(qū)管理，統(tǒng)一籌劃村級(jí)管理向社區(qū)管理的成本開支，納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，以城市管理取代農(nóng)村管理。

　�。ㄎ澹┘哟筠r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度

　　各地紛紛加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。各地從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、確保城鄉(xiāng)一體化供水、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等入手，分期分批給予投資。上海市計(jì)劃用3-5年時(shí)間，投資30億元，啟動(dòng)6座污水處理廠、92公里輸送管和159平方公里工業(yè)區(qū)污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，逐步解決本市工業(yè)區(qū)污水處理設(shè)施的建設(shè)問題，解決好工業(yè)區(qū)發(fā)展中的環(huán)保瓶頸問題。浙江省實(shí)施了“千村示范萬村整治”工程，通過對現(xiàn)有村莊分類改造、拆建和整治，優(yōu)化縣域村莊布局，推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　全面整合部門力量，把交通道路、河道清理、供水供電、土地整理、平原綠化、垃圾收集等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“千村示范萬村整治”工程有機(jī)結(jié)合。目前，該省已經(jīng)累計(jì)啟動(dòng)了1432個(gè)村莊的示范建設(shè)和8037個(gè)村莊的環(huán)境整治，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政共投入資金75億元，帶動(dòng)社會(huì)各方投入資金213億元。嘉興等地已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共交通、垃圾收集一體化。僅嘉興市南湖區(qū)2004－2005年，就完成交通一體化工程投資4.67億元，供水一體化工程0.32億元，電力信息一體化工程4.37億元，全區(qū)的通村公路硬化率、等級(jí)率均達(dá)100%，實(shí)現(xiàn)了村村通公交。浙江省余姚市加大對城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入力度，加快興建跨區(qū)域的供水、供電、排污、垃圾處理、通訊、防洪、信息化建設(shè)工程，提高了“水、電、路、信”等基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化程度，通過區(qū)域共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、設(shè)施共享，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)硬件一體化。

　�。�六）整體推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)

　　各地大力搞好農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)城市的公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，使廣大農(nóng)村居民都能享受到社保、教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)公共服務(wù)，努力使城鄉(xiāng)居民做到“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、幼有所學(xué)、弱有所助、貧有所濟(jì)”。

　　1、教育實(shí)現(xiàn)無差別管理

　　上海市加大對郊區(qū)農(nóng)村教育的投入力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)資本投入到農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)向海島和遠(yuǎn)郊區(qū)縣傾斜，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。還加大了對貧困農(nóng)家子女就學(xué)的扶持力度，從2005年起實(shí)行農(nóng)民子女就學(xué)減免學(xué)雜費(fèi)的政策。浙江省把發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)作為教育均衡化的重點(diǎn)來抓，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)教育規(guī)劃、教育資源和教育投資，從2004年至2007年財(cái)政每年劃撥5000萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師補(bǔ)貼，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育和高中段扶貧助學(xué)。為了切實(shí)保護(hù)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工的子女受教育的權(quán)益，上海市松江區(qū)，針對外地務(wù)工人員比較集中的特點(diǎn)，除讓一部分民工子弟進(jìn)入本地學(xué)校就讀外，還興辦了各類民工子弟學(xué)校，解決民工子女入學(xué)難的問題。浙江省堅(jiān)持以流入地政府為主和公辦學(xué)校為主、民工子女學(xué)校為輔的方針，把進(jìn)城農(nóng)民子女教育納入當(dāng)?shù)亟逃�發(fā)展規(guī)劃，目前已經(jīng)有全省有10多萬民工子女享受到當(dāng)?shù)赝�等的就學(xué)待遇。

　　2、最低生活保障實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋

　　一是將低收入農(nóng)戶納入保障范圍。上海市建立了農(nóng)村居民家庭最低生活保障線制度，由市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)低保救助資金，郊區(qū)農(nóng)村居民標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均年收入2240元，崇明等海島標(biāo)準(zhǔn)則為1980元；
健全覆蓋全郊區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，出臺(tái)了75元政府托底養(yǎng)老補(bǔ)貼制度；
建立了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，全市已有58.7萬農(nóng)民進(jìn)入鎮(zhèn)保，可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金375元。浙江省已經(jīng)把低收入農(nóng)戶納入保障范圍，以2004年為例，全省有60.1萬低收入者享受了這一保障，其中低收入農(nóng)民有53萬人。對低保家庭子女實(shí)行從小學(xué)到高中段的免費(fèi)教育。

　　二是將失地農(nóng)民納入保障范圍。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，通過從土地出讓金收入或財(cái)政列支，從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中列支集體和個(gè)人承擔(dān)部分的籌集資金的辦法，解決被征占用土地后失地農(nóng)民的基本生活保障問題。浙江省已經(jīng)有139萬農(nóng)民被納入了這一保障，約占全省失地農(nóng)民的2/3，其中已經(jīng)有49萬參保對象開始領(lǐng)取每月200－300元的基本生活保障金。

　　3、建立新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度

　　建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，浙江省里要求統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)為每人每年30元，其中財(cái)政補(bǔ)貼每人每年15元。浙江已有60個(gè)市縣實(shí)施了以縣為單位、以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)民達(dá)1500萬人。浙江省嘉興市啟動(dòng)建立了新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2004年全市人均籌資55元以上，最高人均籌資額達(dá)97元。在全省率先推出了普及型合作醫(yī)療保險(xiǎn)，把在本地就業(yè)或就業(yè)并辦理暫住證的非本地戶籍的中、小學(xué)生和農(nóng)村企業(yè)職工納入?yún)⒈�對象，�?shí)行了弱勢群體由政府出資參加的辦法，完善合作醫(yī)療保障的補(bǔ)償機(jī)制。

　　二、城鄉(xiāng)一體化在國內(nèi)實(shí)踐中所遇到的突出問題

　　各地在探索城鄉(xiāng)一體化中，取得了一定的成效。但還是存在一些突出的問題，主要有：

　�。ㄒ唬┕�業(yè)向園區(qū)集中的難度大

　　由于農(nóng)村的工業(yè)經(jīng)歷了鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙的粗放型發(fā)展階段，有的地區(qū)的各種產(chǎn)業(yè)的空間布局不盡合理，各個(gè)園區(qū)的發(fā)展不平衡，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化時(shí)存在利益格局的調(diào)整，還存在稅收收入的問題，因此，推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中存在一定的阻力和成本。從工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃來看，存在規(guī)劃滯后的問題，有的地區(qū)的發(fā)展甚至已經(jīng)超過其最初的設(shè)計(jì)載荷能力，工業(yè)園區(qū)的綜合功能不強(qiáng)；
從工業(yè)園區(qū)的擴(kuò)張成本來看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合成本趨高，尤其是征地成本高；
從工業(yè)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，主干制造企業(yè)資本擴(kuò)張緩慢、競爭力下降的問題等仍然比較突出，新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開拓速度較慢，適當(dāng)現(xiàn)代消費(fèi)需求的精細(xì)加工農(nóng)業(yè)、綠色安全農(nóng)業(yè)發(fā)展相對緩慢。

　�。ǘ�）環(huán)境保護(hù)的壓力大

　　各地都意識(shí)到城鄉(xiāng)一體化不能以破壞環(huán)境為代價(jià)，而且把加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)來抓，但是這需要大量的投入。例如農(nóng)民的飲水工程、生態(tài)公益林工程、河流污染治理、畜禽養(yǎng)殖場的污染治理、農(nóng)業(yè)垃圾集中收集處理、農(nóng)村的生活污水處理等，都需要大量的資金投入。尤其困難的是既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又不能把城市的污染轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村。因此，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，各地政府的環(huán)境保護(hù)壓力非常大。

　�。ㄈ�）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的文化生活難以形成

　　一些地方集中建設(shè)居民小區(qū)、將失地農(nóng)民集中居住，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。但是，由于農(nóng)民長期習(xí)慣于分散居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，突然間變?yōu)槌鞘芯用�，集中居住，在生活方式上還不適應(yīng)。如何加強(qiáng)社會(huì)管理，使其適應(yīng)城市生活方式，還沒有找到有效的辦法。有的農(nóng)民說：“每天就是你看著我，我看著你，沒有事情可干�！庇械霓r(nóng)民集中居住以后，由于可以得到兩套甚至更多的住房，他們一般住一套，把其他的住房用來出租，靠租金就可以生活得很好。他們自己則沒有事可干，經(jīng)常約在一起打麻將，長期下去，會(huì)引起很多社會(huì)矛盾。因此，除了將城市的居住方式和保障機(jī)制輻射到農(nóng)村，還要將城市的現(xiàn)代文明輸入農(nóng)村。

　�。ㄋ模┍Ｕ鲜У剞r(nóng)民權(quán)益的難度大

　　在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，工業(yè)化、城市化步伐不斷加快，大量農(nóng)村土地被征用，失地農(nóng)民大規(guī)模增加，如果沒有穩(wěn)定的就業(yè)和相應(yīng)的社會(huì)保障，將不可避免地構(gòu)成危及社會(huì)穩(wěn)定的影響因素。目前，征用農(nóng)民土地的通行做法是，由國家先征用，再出讓。農(nóng)民并不能確保合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展利益，對此反映很強(qiáng)烈。被征地農(nóng)民還沒有完全享受到城鎮(zhèn)低保、養(yǎng)老、醫(yī)療待遇。一些地方由于缺乏系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，農(nóng)民的就業(yè)矛盾無從解決，原來的分散失業(yè)變?yōu)榧�中失業(yè)。小部分純務(wù)農(nóng)人員失地后，無法從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民解脫出來，對自主創(chuàng)業(yè)無法接受，對參與培訓(xùn)的積極性不高，而且現(xiàn)有的培訓(xùn)成果無法滿足向工的要求，農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

　�。ㄎ澹┺r(nóng)村基層干部工作難度大

　　隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度加大，大多數(shù)地方進(jìn)行稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與事權(quán)不對稱，缺乏調(diào)控權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展受到一定影響；
一些地方農(nóng)村基層組織尤其是村級(jí)集體組織收入來源減少，支出增加，經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力有所下降，調(diào)節(jié)功能有所減弱，導(dǎo)致農(nóng)村基層干部工作難度大。

　�。�六）社會(huì)保障體系與城市接軌的難度大

　　盡管政府提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，但是，要擴(kuò)大這種社會(huì)保障體系的覆蓋范圍，保證補(bǔ)貼的資金的穩(wěn)定投入，客觀地說，還有一定的難度，要完全與城市的社會(huì)保障體系接軌，尚需時(shí)日。

　　三、城鄉(xiāng)一體化國內(nèi)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和啟示

　　從各地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問題的根本之策，是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也成為各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要加速器。從各地的實(shí)踐我們可以得出如下啟示：

　�。ㄒ唬┙y(tǒng)一規(guī)劃是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的核心

　　規(guī)劃不配套導(dǎo)致重復(fù)拆遷與重復(fù)建設(shè)、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)作用不強(qiáng)等，已經(jīng)成為各地發(fā)展中常常碰到、又繞不過去的問題。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化之初必須做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，這樣既可以避免重復(fù)建設(shè)，保證推進(jìn)工作更加井然有序，又可以明確階段性的任務(wù)，保證推進(jìn)一體化工作逐漸取得成效。在統(tǒng)一規(guī)劃中，要明確各個(gè)區(qū)域的功能定位，有效整合城鄉(xiāng)資源，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍，把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村，社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村，嚴(yán)格按照客觀規(guī)律辦事，分類、分步推進(jìn)一體化。必須牢固樹立“一張藍(lán)圖繪到底”的思想，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃理念，科學(xué)編制城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃。在科學(xué)的規(guī)劃下，不僅可以使農(nóng)口部門跳出“三農(nóng)”、求解“三農(nóng)”，更可以使農(nóng)外部門融入“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”，形成全社會(huì)合心、合力、合拍的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和解決“三農(nóng)”問題的良好氛圍。

　�。ǘ�）政府的職能定位是城鄉(xiāng)一體化的保證

　　由于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)是調(diào)節(jié)收入分配格局、調(diào)整城鄉(xiāng)利益關(guān)系、改革城鄉(xiāng)二元體制，這都需要政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性的作用。各地的實(shí)踐也表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，不能僅僅依靠市場機(jī)制發(fā)揮作用，必須依靠政府這個(gè)行為主體進(jìn)行推進(jìn)。那么政府的職能定位就顯得尤為重要。必須針對管理幅度小、機(jī)構(gòu)交叉多、資源共享差、職能不配套的問題對有關(guān)行政管理制度進(jìn)行改革。從市、縣級(jí)來看，無論是成立城鄉(xiāng)一體化局、還是成立城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，都必須對所承擔(dān)的職能進(jìn)行明確定位。一方面要通過主管和主要領(lǐng)導(dǎo)的參與，做好相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)工作，確保每項(xiàng)政策都能扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)；
另一方面要采取一定的激勵(lì)措施，通過市場機(jī)制來配置資源，促進(jìn)人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村地區(qū)。從基層來看，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是街道辦事處，尤其是涉農(nóng)的街道辦事處，要明確在城鄉(xiāng)一體化中的功能定位，確保黨和政府對城鄉(xiāng)一體化工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　（三）產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)一體化的重要支撐力量

　　如果沒有以產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)一體化就是一句空話，因此，產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)城市化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要支撐力量。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，要充分發(fā)揮工業(yè)化、城市化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。各地積極推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中時(shí)，一定要優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。對那些轟轟烈烈壘起來的所謂開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)，由于沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，缺乏人氣、商流、物流，必須采取合適的方式予以合并或取締。

　　（四）健全公共財(cái)政制度是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容

　　從根本上說，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是工農(nóng)利益格局的調(diào)整，城鄉(xiāng)二元體制障礙的破除，也是一場深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的革命。因此，必須調(diào)整收入分配格局，健全公共財(cái)政制度，使財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)趨于合理，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。做到一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配注重社會(huì)責(zé)任，把大量的財(cái)政資金投入到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展上來，農(nóng)村面貌才發(fā)生了深刻的變化。

　�。ㄎ澹┐龠M(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)

　　在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，必須尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，不能一蹴而就。我國目前人均GDP剛剛超過1000美元，正向3000美元邁進(jìn)，處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初級(jí)階段。因此，首先必須正確把握這個(gè)階段的特征，循序漸進(jìn)，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有一個(gè)良好的開端。其次在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，只有以農(nóng)民利益為最高出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)民的生活質(zhì)量提高了、農(nóng)民的切身利益得到了維護(hù)，農(nóng)民才會(huì)擁護(hù)和參與到這項(xiàng)工作中。如果推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌僅僅是為了建幾個(gè)漂亮的城鎮(zhèn)，搞幾個(gè)政績工程，而農(nóng)民的利益卻受到了損害，那么就偏離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本方向。例如，浙江省紹興縣推進(jìn)的農(nóng)村“三有一化”，即“有保障、有股份、有技能、社區(qū)化（自治化）”綜合改革，形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，值得借鑒。再次必須以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展作為城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)。

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