龍文軍：農(nóng)業(yè)保險改革的成就、問題和建議

　　經(jīng)過近年來的改革，我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，2008年國家為農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的補貼資金達60.5億元，有力地鼓勵了農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、促進農(nóng)民收入穩(wěn)定起到了重要的作用。但是也要看到，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展仍然存在一定的問題，必須正視并逐漸加以解決。

　　一、農(nóng)業(yè)保險改革的主要成就

　�。ㄒ唬┬纬闪酥С洲r(nóng)業(yè)保險發(fā)展的共識

　　全社會對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識由恢復(fù)之初的“是商業(yè)化經(jīng)營險種，由保險公司自主經(jīng)營”，發(fā)展到“是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要工具，必須依靠國家支持”。尤其是黨中央和國務(wù)院高度重視解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)保險也受到社會各界的廣泛關(guān)注。對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民進行保費補貼，既有效利用了WTO規(guī)則中的“綠箱”政策，又可以將其作為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的平臺，全社會對此基本達成共識。在推進試點的過程中，盡管中央有關(guān)部門仍然存在不同程度的分歧，但是整體支持和推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的思路和政策體系已經(jīng)形成。

　�。ǘ�）促進了保險經(jīng)營主體的不斷成長

　　農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體在恢復(fù)經(jīng)營時的一家，即中國人民保險公司（現(xiàn)在的“中國人民財產(chǎn)保險公司”）發(fā)展到現(xiàn)在的8家以上，這些主體中既有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的綜合性公司，也有專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，還有中國漁業(yè)互保協(xié)會等協(xié)會組織也在積極推進農(nóng)業(yè)保險。完全符合2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的第四十六條規(guī)定：“國家逐漸建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)�！币卜�合2006年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2006］23號）提出“探索發(fā)展相互制、合作制等多種形式的農(nóng)業(yè)保險組織”的要求。

　　（三）加快了政策性農(nóng)業(yè)保險立法進程

　　一直以來，農(nóng)業(yè)保險的立法都是個空白。2002年修訂的《中華人民共和國保險法》附則第一百五十五條規(guī)定：“國家支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險另行規(guī)定。”針對這一實際，各級政府、有關(guān)部門和保險經(jīng)營機構(gòu)都已經(jīng)認(rèn)識到立法的重要性。2006年底，在國務(wù)院法制辦、中國保險監(jiān)督管理委員會、農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委員會等相關(guān)部門的積極倡導(dǎo)下，于啟動了《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱“條例”）的起草工作。《條例》對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、費率水平、保障范圍經(jīng)營模式、組織機構(gòu)與運行方式、政府、保險機構(gòu)和農(nóng)民的責(zé)任、各主體的保費負(fù)擔(dān)比例、風(fēng)險準(zhǔn)備金的提留、監(jiān)管責(zé)任、稅收優(yōu)惠、財政補貼方式等都有明確的規(guī)定。目前，這項工作正在積極推進。

　�。ㄋ模�強化了農(nóng)業(yè)保險的“社會穩(wěn)定器”作用

　　各地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的步伐雖然有快有慢，但農(nóng)業(yè)保險在補償損失、幫助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)、保障農(nóng)民生活、促進社會和諧方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。農(nóng)業(yè)保險既穩(wěn)定了農(nóng)民基本生活水平，又保障了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)保險逐漸改變了農(nóng)民“一次重災(zāi)，即刻致貧”的困境。2005年“麥莎”臺風(fēng)中，僅上海安信農(nóng)業(yè)保險公司就賠付8000萬元，與地方政府下?lián)艿木葹?zāi)款相當(dāng)，有力地支持了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村抗災(zāi)工作，投保農(nóng)戶和企業(yè)切身感受到了保險的好處，投保積極性大大提高。

　　 總體來看，農(nóng)業(yè)保險最近幾年取得較好成績的主要經(jīng)驗是：一是將農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展置于構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大環(huán)境之中，緊密圍繞中央關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策精神，充分發(fā)揮保險的社會管理功能；
二是因地制宜，根據(jù)區(qū)域特點采取不同的模式；
三是充分調(diào)動地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的積極性，形成多方合力；
四是試點地區(qū)政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼等方面給予了大力支持。

　　二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的突出問題

　　（一）管理體制不順影響農(nóng)業(yè)保險的深入發(fā)展

　　1998年以前，農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管是由中國人民銀行代管，成立中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國保監(jiān)會”）以后，監(jiān)管工作由保監(jiān)會負(fù)責(zé)。但是由于農(nóng)業(yè)保險的政策性很強，其管理涉及部門較分散。從政策的制訂來看，政策性農(nóng)業(yè)保險是一項支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，因而需要由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過有關(guān)文件將這項惠農(nóng)政策發(fā)布出來；
從國家改革和發(fā)展的政策來看，政策性農(nóng)業(yè)保險是一項重要的金融改革，必須由國家發(fā)展和改革委員會進行協(xié)調(diào)；
從農(nóng)業(yè)保險內(nèi)容來看，仍然屬于保險的一種，因而其監(jiān)管工作由中國保監(jiān)會來負(fù)責(zé)；
從覆蓋行業(yè)來看，仍然是農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而其推進的主體包含農(nóng)業(yè)部；
從財政補貼來看，財政資金的支持是促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要舉措，補貼資金的撥付涉及財政部的五個相關(guān)司局。此外，農(nóng)業(yè)保險的立法問題涉及國務(wù)院法制辦，稅收問題涉及到稅務(wù)部門等等。盡管各部門都在努力做好自己所屬的工作，但是由于缺乏牽頭的機構(gòu)，各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，由此帶來工作效率十分低下。

　　（二）參與農(nóng)業(yè)保險的各方缺乏有效銜接機制

　　由于農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的是有生命的動植物，投保人是經(jīng)營規(guī)模小、居住分散的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)保險勘察定損的技術(shù)性又很強，僅靠保險公司一方發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的難度很大，在農(nóng)業(yè)保險不斷推進的過程中，缺乏保險公司、農(nóng)業(yè)技術(shù)部門、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間的有效銜接機制，因而不能調(diào)動各方面的積極性，也不能形成促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的合力。

　　（三）缺乏多種農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的探索試驗

　　我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險主要是按照商業(yè)保險模式運作的, 實質(zhì)上是一種政府引導(dǎo)下的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。當(dāng)前政府主推的模式有三種：一是商業(yè)性保險公司代辦農(nóng)業(yè)保險。綜合性保險公司例如中國人民財產(chǎn)保險公司、中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司有多年經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗，這些公司仍然有一部分農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，這兩個公司在全國農(nóng)險的業(yè)務(wù)份額仍然占絕大部分。最近幾年成立了一部分專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，它們也是商業(yè)性的經(jīng)營主體，例如上海安信、吉林安華、安徽國元等都在各地開辦農(nóng)業(yè)保險。政府主要通過保費補貼、稅收優(yōu)惠等措施鼓勵商業(yè)保險公司按照市場規(guī)則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。二是相互制保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。在黑龍江省成立的陽光相互保險公司就是在相互制模式上的重要探索，這個公司的成立得到了中央財政資金和政策的大力支持。三是外資公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。國家批準(zhǔn)法國安盟集團在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，探索外資公司在中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的模式。除此之外，還有一些協(xié)會也在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，但是這些協(xié)會經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險卻沒有得到相關(guān)政策的支持。例如中國漁業(yè)互保協(xié)會14年積極經(jīng)營的漁業(yè)保險為漁民提供了重要保障，北京市谷物協(xié)會、果樹協(xié)會、養(yǎng)雞協(xié)會等經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險也取得了積極的成效。

　�。ㄋ模┤狈�巨災(zāi)保險機制影響保險經(jīng)營積極性

　　隨著中國加入WTO后金融業(yè)對外開放過渡期的終結(jié)，中國再保險市場已經(jīng)開始成為國際市場的一部分。同時，隨著法定再保險的全面取消，商業(yè)再保險成為再保險公司最主要的業(yè)務(wù)來源。因此，中國再保險集團的農(nóng)業(yè)保險再保險業(yè)務(wù)不可避免地出現(xiàn)萎縮。在我國，巨災(zāi)風(fēng)險管理體系不完善，巨災(zāi)保險機制沒有建立，災(zāi)害損失完全集中在直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司身上，其經(jīng)營的積極性、承保能力和持續(xù)經(jīng)營能力受到嚴(yán)重影響。

　　三、進一步推進農(nóng)業(yè)保險的思路

　　建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度是一項系統(tǒng)工程，今后一個時期，建立農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機制是推進農(nóng)業(yè)保險工作的主要任務(wù)，因此，應(yīng)該在“政策扶持、商業(yè)運作、多模式發(fā)展”的經(jīng)營原則下，積極推進農(nóng)業(yè)保險的各項工作。

　　（一）建立完善的農(nóng)業(yè)保險管理體制

　　要將農(nóng)業(yè)保險政策體制納入到國家解決“三農(nóng)”問題的總體框架，在國務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，明確主管部門，建立農(nóng)業(yè)保險的管理體系，有效調(diào)劑整合政府、社會、企業(yè)、農(nóng)民多方資源，尤其是要明確行政管理部門的職責(zé)范圍，形成合力，共同支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，增強政策性農(nóng)業(yè)保險體制的政策效力。

　�。ǘ�）建立各方參與的利益銜接機制

　　在國家政策支持下，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，在地方政府支持下，建立一個合作平臺，基層農(nóng)技部門（包括農(nóng)技、畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)經(jīng)管理站）、保險機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、金融機構(gòu)等多方聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進、實現(xiàn)共贏。即在農(nóng)技部門的技術(shù)支持和金融部門的資金支持下，以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為橋梁，依托保險經(jīng)營機構(gòu)提供的保險保障，積極開展各方合作，促進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過平臺，把風(fēng)險補償機制與科技服務(wù)機制有機地結(jié)合在一起，把農(nóng)業(yè)保險與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有機結(jié)合在一起，建立農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的機制。

　　（三）加快多行業(yè)多主體多形式的試點

　　現(xiàn)階段中國開展農(nóng)業(yè)保險不能完全套用國外任何一種現(xiàn)成模式，不能完全依靠國家財政補貼，不能走單一主體經(jīng)營的道路。在試點的基礎(chǔ)上加快總結(jié)推廣，探索成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司、商業(yè)保險公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險、保險公司共保經(jīng)營、保險公司與地方農(nóng)技服務(wù)部門共保、行業(yè)協(xié)會互保、相互制公司經(jīng)營、合作制公司經(jīng)營等，建立制度，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險制度。

　　（四）加快建立巨災(zāi)風(fēng)險管理機制

　　加快在財政部門設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，并將其作為全國巨災(zāi)風(fēng)險基金的一個組成部分，逐年滾存，不斷壯大。在使用時分成兩部分，一部分用于沒有投保農(nóng)業(yè)保險的損失補償，即承擔(dān)災(zāi)害救濟的責(zé)任，這部分的比例可以隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸減少；
另一部分用于投保了農(nóng)業(yè)再保險的保險賠付，按照再保險機構(gòu)的設(shè)置賠付辦法，給予中央指定的再保險機構(gòu)一定比例的賠付，為農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展解決后顧之憂。

　　本文發(fā)表于《中國科技成果》2008年第20期。

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