曹普：新中國(guó)成立以來(lái)黨內(nèi)民主發(fā)展的軌跡——以10次黨代會(huì)為視角

　　黨的十七屆四中全會(huì)重申：黨內(nèi)民主是黨的生命，必須以保障黨員民主權(quán)利為根本，以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政60年的歷史證明：什么時(shí)候黨內(nèi)民主活躍，黨就生機(jī)盎然，黨的事業(yè)就欣欣向榮;什么時(shí)候黨內(nèi)民主受到削弱破壞，黨就萎蘼沉悶，黨的事業(yè)就遭受挫折和失敗。新中國(guó)建立以來(lái)，從八大到十七大，黨先后召開(kāi)了10次全國(guó)代表大會(huì)，系統(tǒng)考察這10次代表大會(huì)在認(rèn)識(shí)、實(shí)踐和表述“黨內(nèi)民主”方面的變化，可以從一個(gè)側(cè)面窺見(jiàn)建國(guó)以來(lái)黨內(nèi)民主發(fā)展演變的軌跡，并從中深刻把握黨內(nèi)民主與黨及其領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)之間的興衰成敗的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

　　一、黨的八大：發(fā)展黨內(nèi)民主的“突�！备叻�

　　1956年黨的八大，是黨在全國(guó)執(zhí)政后召開(kāi)的第一次全國(guó)代表大會(huì)。大會(huì)在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐黨內(nèi)民主方面，達(dá)到了出人意料的高水平。劉少奇、鄧小平在代表中央作的八大政治報(bào)告和關(guān)于修改黨章的報(bào)告中，共8次使用“黨內(nèi)民主”一詞。對(duì)于如何擴(kuò)大黨內(nèi)民主，大會(huì)強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：一是“一切重大問(wèn)題的決定都要在適當(dāng)?shù)募�體中經(jīng)過(guò)充分的討論，容許不同觀點(diǎn)的無(wú)拘束的爭(zhēng)論”;二是“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者都必須善于耐心地聽(tīng)取和從容地考慮反對(duì)的意見(jiàn)，堅(jiān)決地接受合理的反對(duì)意見(jiàn)或者反對(duì)意見(jiàn)中的合理部分”;三是堅(jiān)決反對(duì)“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)”，反對(duì)“個(gè)人突出”和“對(duì)個(gè)人的歌功頌德”。八大在實(shí)踐黨內(nèi)民主方面，更是成功的典范。會(huì)議期間，共有68人登臺(tái)作了大會(huì)發(fā)言，45人作了書(shū)面發(fā)言，所有發(fā)言內(nèi)容都在第二天的《人民日?qǐng)?bào)》公開(kāi)發(fā)表。大會(huì)對(duì)中央委員、候補(bǔ)中央委員的選舉，采用無(wú)記名投票方式進(jìn)行，并當(dāng)場(chǎng)宣讀當(dāng)選人名單和所得票數(shù)，中央委員和候補(bǔ)中央委員名單的公布以得票多少為序。誠(chéng)如八大閉幕時(shí)《人民日?qǐng)?bào)》社論所指出的，八大關(guān)于黨的民主生活的討論，“是我們黨的歷史上的重要事件”，八大也必將作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一個(gè)范例而載入黨的史冊(cè)。

　　二、黨的九大、十大：黨內(nèi)民主嚴(yán)重受挫

　　八大以后不久,從1957年起，由于多方面原因，黨在指導(dǎo)思想上犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤。在此期間，黨內(nèi)民主也名實(shí)俱亡。正是由于黨內(nèi)民主被毀棄殆盡，個(gè)人專斷、個(gè)人凌駕于組織之上、個(gè)人決定黨和國(guó)家重大問(wèn)題，才使得“文化大革命”得以發(fā)生并歷時(shí)10年之久�！拔母铩敝刑岢龅摹拔迨�字建黨方針”，使執(zhí)政黨建設(shè)從根本上偏離了正確方向，嚴(yán)重?fù)p害了黨內(nèi)民主。在極不正常的情況下，“文革”期間黨先后召開(kāi)了兩次全國(guó)代表大會(huì)，這就是1969年召開(kāi)的黨的九大和1973年黨的十大。這兩次大會(huì)的籌備和召開(kāi)完全違背了黨內(nèi)民主。大會(huì)做出的事關(guān)黨和國(guó)家命運(yùn)的重大決策，并不是由黨中央集體討論決定，而是由最高領(lǐng)導(dǎo)人核定或由其指定的某些人決定。兩次大會(huì)通過(guò)的政治報(bào)告和黨章無(wú)一例外地廢除了“黨內(nèi)民主”的提法;黨章還取消了關(guān)于黨員權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，將“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生”改為“由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”,并取消了無(wú)記名投票的規(guī)定。特別是九大黨章把林彪作為毛澤東接班人的地位寫(xiě)進(jìn)總綱，更是對(duì)黨內(nèi)民主的極大蔑視。

　　三、黨的十一大：21年后重提“黨內(nèi)民主”

　　粉碎“四人幫”，結(jié)束“文化大革命”后，1977年黨召開(kāi)了十一大。十一大立足于對(duì)“四人幫”的批判，著重強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主的重要性。大會(huì)政治報(bào)告在時(shí)隔21年后，3次重提“黨內(nèi)民主”。葉劍英在代表黨中央作的關(guān)于修改黨章的報(bào)告中提出：“必須充分認(rèn)識(shí)發(fā)揚(yáng)民主的重要性。任何破壞黨的民主生活，侵害黨員民主權(quán)利的行為，都是違反民主集中制的，是黨的紀(jì)律所不允許的�！贝髸�(huì)修訂通過(guò)的黨章2次出現(xiàn)了“黨內(nèi)民主”的提法，規(guī)定“一切重要問(wèn)題都由集體決定”。但是，由于此時(shí)黨在指導(dǎo)思想上撥亂反正的工作尚未開(kāi)始，“兩個(gè)凡是”仍然大行其道，這就使得大會(huì)在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐黨內(nèi)民主方面雖有進(jìn)展，但無(wú)顯著改觀。

　　四、黨的十二大：黨內(nèi)民主發(fā)展轉(zhuǎn)入正軌

　　1978年真理標(biāo)準(zhǔn)大討論沖破了個(gè)人迷信、“兩個(gè)凡是”的禁錮，同年底召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了黨的思想路線、政治路線的全面撥亂反正，這成為黨內(nèi)民主發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。為了充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，1980年2月，黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，從黨紀(jì)黨規(guī)上為發(fā)展黨內(nèi)民主提供有力保障。1982年黨的十二大召開(kāi)，大會(huì)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)黨內(nèi)政治生活的不正�，F(xiàn)象進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)和反思，鄭重提出黨內(nèi)民主問(wèn)題“是關(guān)系黨和國(guó)家命運(yùn)的根本問(wèn)題”。大會(huì)修訂通過(guò)的黨章以黨的根本大法的形式對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主作出了一系列新的規(guī)定。十二大黨章還明確規(guī)定“禁止任何形式的個(gè)人崇拜”，領(lǐng)導(dǎo)“職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除”。上述這一系列決策，標(biāo)志著黨內(nèi)民主開(kāi)始擺脫過(guò)去長(zhǎng)期“左”的桎梏，全面轉(zhuǎn)入正軌。

　　五、黨的十三大：黨內(nèi)民主發(fā)展的又一“高點(diǎn)”

　　1987年黨的十三大，是在中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入第九個(gè)年頭之際召開(kāi)的。大會(huì)召開(kāi)前一年多時(shí)間里，關(guān)于政治體制改革的討論在國(guó)內(nèi)形成熱潮。在此期間鄧小平先后20余次談到政治體制改革問(wèn)題，宣布要把政治體制改革作為十三大的一個(gè)主題。在政治體制改革的推動(dòng)下，十三大對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，提出了四個(gè)方面的重大措施：一是健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，從中央到地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子都要建立和完善議事規(guī)則、表決制度和生活會(huì)制度，首先從中央做起;二是改革和完善黨內(nèi)選舉制度，在十三大中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)候選人預(yù)選中首次實(shí)行了差額選舉;三是切實(shí)保障黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例;四是疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和直接參與的機(jī)會(huì)。為此，十三大對(duì)黨章作了如下修訂：一是第一次將“差額選舉”機(jī)制引入黨內(nèi)選舉，明確規(guī)定：“可以直接采用候選人多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉�！倍�是進(jìn)一步完善黨內(nèi)討論和決定重要問(wèn)題的辦法、程序和操作途徑，明確提出“決定重要問(wèn)題，要進(jìn)行表決”，這一規(guī)定為后來(lái)干部任免制度中的“票決制”奠定了基礎(chǔ)。三是增加了關(guān)于黨的全國(guó)代表大會(huì)職權(quán)的表述，突出了黨代會(huì)的地位和作用�？偟膩�(lái)看，十三大是把發(fā)展黨內(nèi)民主作為推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的一個(gè)切入點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)和討論的。十三大以后，從1988年開(kāi)始，中央組織部先后在浙江、山西、河北、湖南等省的12個(gè)縣市進(jìn)行首輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，這表明黨內(nèi)民主發(fā)展已進(jìn)入了更深領(lǐng)域的探索和實(shí)踐階段。

　　六、黨的十四大、十五大：黨內(nèi)民主穩(wěn)妥推進(jìn)

　　1992年黨召開(kāi)了十四大。此時(shí)，一方面，世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)處于低潮，國(guó)內(nèi)政治風(fēng)波和蘇東劇變給黨帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn);另一方面，鄧小平南方談話催生了新一輪思想解放，我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)即將進(jìn)入加速發(fā)展的新階段。這一特定歷史背景使得十四大關(guān)于黨內(nèi)民主的闡述打上了鮮明的時(shí)代烙印。十四大通過(guò)的黨章總綱中，把十二大關(guān)于民主集中制是“在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”的表述改為“在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，這一修訂，彌補(bǔ)了“高度民主”和“高度集中”執(zhí)行起來(lái)難以操作又容易偏頗的不足，同時(shí)在理論上也大大壓縮了極端民主化和專制主義兩種錯(cuò)誤傾向滋生和發(fā)展的空間，有利于保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。1997年召開(kāi)的黨的十五大，除了把鄧小平理論納入黨的指導(dǎo)思想外，在發(fā)展黨內(nèi)民主方面沒(méi)有提出新的實(shí)質(zhì)性規(guī)定，這反映了這個(gè)階段黨內(nèi)民主發(fā)展的持續(xù)性和平穩(wěn)性。

　　七、黨的十六大：開(kāi)啟黨內(nèi)民主發(fā)展新契機(jī)

　　2002年黨的十六大破天荒第一次把黨內(nèi)民主提升到“黨的生命”的高度，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用，開(kāi)啟了黨內(nèi)民主發(fā)展的新契機(jī)。大會(huì)提出，發(fā)展黨內(nèi)民主，要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。這就從“基礎(chǔ)”、“重點(diǎn)”、“入手處”和目標(biāo)等方面為進(jìn)一步探索和發(fā)展黨內(nèi)民主勾勒了清晰藍(lán)圖。按照以上部署，十六大以后，黨內(nèi)民主建設(shè)在質(zhì)和量上都有明顯提高：中共中央正式頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，使黨員主體地位有了制度保障;重要干部任用票決制、無(wú)記名投票制度推行，基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部“公推直選”試點(diǎn)不斷擴(kuò)大，至2005年10月，全國(guó)有210多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“公推直選”產(chǎn)生班子主要成員;《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》等多項(xiàng)規(guī)章的頒布實(shí)施，則將黨內(nèi)監(jiān)督納入黨內(nèi)民主發(fā)展的重要內(nèi)容。

　　八、黨的十七大：黨內(nèi)民主向縱深拓展

　　2007年黨的十七大科學(xué)總結(jié)十六大以來(lái)黨內(nèi)民主建設(shè)的實(shí)踐，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主提出了新要求，進(jìn)行了新部署。大會(huì)繼十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”之后，進(jìn)一步提出“人民民主是社會(huì)主義的生命”，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧�！贝髸�(huì)在“積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)”方面貢獻(xiàn)良多，一是提出要“推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”，這一規(guī)定增加了黨務(wù)工作的透明度，擴(kuò)大了廣大黨員的知情權(quán)。二是規(guī)定黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制，這意味著黨代表將能夠在法定任期內(nèi)充分履行職權(quán)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是規(guī)定黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，從而大大加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督力度。四是規(guī)定中央政治局要向中央委員會(huì)全體會(huì)議、地方各級(jí)黨委常委會(huì)要向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督，這就從制度上體現(xiàn)并明確了黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系，是加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要舉措。

　　新中國(guó)建立60年，是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷扎實(shí)推進(jìn)的60年，也是黨內(nèi)民主發(fā)展從認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的高度自覺(jué)和清醒，到經(jīng)歷“左”的嚴(yán)重挫折，再到走出迷途在探索中不斷嘗試和開(kāi)辟新路的60年。黨內(nèi)民主發(fā)展不可能一蹴而就，但示范的意義和承擔(dān)的使命重大。2009年6月29日，胡錦濤總書(shū)記在主持中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，就積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)發(fā)表了重要講話。黨的十七屆四中全會(huì)就加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)包括黨內(nèi)民主發(fā)展問(wèn)題作出了新的部署�？梢灶A(yù)計(jì)，面對(duì)急遽變化的時(shí)代和國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，順應(yīng)黨自身發(fā)展的需要和人民群眾的期待，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主建設(shè)一定會(huì)迎難而上，主動(dòng)作為，不斷取得新的進(jìn)展。

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