周小平：村級(jí)民主決策的制度設(shè)計(jì)及保障措施

　　村級(jí)民主決策是村民自治的集中體現(xiàn)和中心環(huán)節(jié)，其內(nèi)涵是以法定村法定范圍的村民為主體，按照平等原則和少數(shù)服從多數(shù)的民主方式，集體討論決定村民自治范圍內(nèi)涉及村民利益的重大村務(wù)。村級(jí)民主決策的制度化、規(guī)范化和程序化的程度，反映出我國(guó)村民自治制度實(shí)施的質(zhì)量，映射出我國(guó)基層民主政治的發(fā)展水平。認(rèn)真分析和審視民主決策在村民自治中的地位、作用，研究和加強(qiáng)村級(jí)民主決策制度的創(chuàng)新和完善，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)村民自治制度，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)具有十分重要的意義。

　　一、村級(jí)民主決策的地位和作用

　　健全的民主決策制度是村民行使自治權(quán)利的保障。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主就是人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。村民自治制度就是人民當(dāng)家作主在我國(guó)農(nóng)村基層的充分體現(xiàn)。村民自治的基本精神和內(nèi)涵就是擴(kuò)大村民對(duì)村級(jí)社會(huì)事務(wù)的廣泛參與，讓絕大多數(shù)農(nóng)民能夠在涉及自己切身利益的問(wèn)題上有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自己的事情自己定，自己定了的事情自己辦。而要實(shí)現(xiàn)這一目的，了村民直接通過(guò)民主選舉產(chǎn)生自己心目中認(rèn)可的村委會(huì)干部，實(shí)現(xiàn)間接表達(dá)意愿、間接委托管理之外，以直接形式讓廣大村民自己參與民主決策是一條行之有效的渠道。

　　健全的民主決策制度是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的前提和基礎(chǔ)。民主決策是社會(huì)管理的客觀要求。民主決策其含義就是依靠集體集思廣益，讓人民群眾參與，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去的過(guò)程中完成的。由于當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系、分配方式出現(xiàn)了多樣化，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，功能綜合，因素眾多，影響巨大，整個(gè)社會(huì)千絲萬(wàn)縷地聯(lián)系在一起，這種社會(huì)條件下一個(gè)決策的失誤必然導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。這就要求決策必須從全局到局部、從當(dāng)前到長(zhǎng)遠(yuǎn)、從經(jīng)濟(jì)效益到社會(huì)價(jià)值、從個(gè)體利益到集體利益，進(jìn)行周密及時(shí)的認(rèn)識(shí)、判斷、論證和設(shè)計(jì)，而這些不是憑個(gè)人的才智和能力所能勝任的。因此，決策的有效性、科學(xué)性首先取決于決策的民主性。通過(guò)建立一系列的民主決策制度和程序，來(lái)防止“人治”、“一言堂”、“家長(zhǎng)制”等情況的發(fā)生，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民、由民作主。

　　健全的民主決策制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的治源之策。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的不斷深入，農(nóng)村由封閉走向開(kāi)放，農(nóng)民的民主意識(shí)在其經(jīng)濟(jì)利益得到一定滿(mǎn)足的同時(shí)也迅速的提升，他們希望自己能夠決定自己的命運(yùn)，希望通過(guò)合法途徑維護(hù)自身的權(quán)益，希望享有與其政治地位相匹配的政治尊嚴(yán)。因此，暢通村民參政議政的渠道，實(shí)現(xiàn)村民管理村級(jí)公共事務(wù)的愿望，擴(kuò)大村民的有序政治參與，規(guī)范村民的參政行為，盡量減少和避免因渠道不暢而去尋求制度外的參與途徑，確保農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

　　健全的民主決策制度是破解村治難點(diǎn)的良方之一。在村民自治實(shí)踐中，各地都遇到一個(gè)棘手的難點(diǎn)問(wèn)題，即村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系難以理順。健全村級(jí)民主決策制度其深遠(yuǎn)的意義還在于有利于完善黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。一方面，建立民主決策制度，使廣大農(nóng)民有序參與決策謀劃，切實(shí)保障廣大農(nóng)民在管理村級(jí)事務(wù)中的自治權(quán)利，有利于在黨內(nèi)調(diào)動(dòng)普通黨員的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)黨的基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力，有利于激發(fā)廣大農(nóng)民的政治參與熱情，暢通民主渠道。另一方面，決策是社會(huì)管理和社會(huì)活動(dòng)的起點(diǎn)，民主決策制度的建立和落實(shí)，將推進(jìn)基層黨的干部更好地掌握科學(xué)的民主的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，在村民的監(jiān)督約束下依法發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展。

　　二、村級(jí)民主決策的制度設(shè)計(jì)

　　村級(jí)民主決策制度的設(shè)計(jì)是整個(gè)決策制度體系和運(yùn)行機(jī)制的大命題，應(yīng)該圍繞三個(gè)問(wèn)題來(lái)考慮。一是理順村級(jí)各類(lèi)組織的關(guān)系，明確決策的主體，解決誰(shuí)來(lái)決策的問(wèn)題，確定村級(jí)民主決策的組織形式。二是明確民主決策的內(nèi)容范圍，解決決策什么的問(wèn)題。三是設(shè)定民主決策的具體程序，規(guī)范決策人的行為，解決如何決策的問(wèn)題，以制度化、規(guī)范化的程序來(lái)保證決策的民主化、科學(xué)化。

　　1、民主決策的組織形式

　　按照我國(guó)法律規(guī)定，村民自治中的民主決策，是以會(huì)議體的方式，采用民主手段來(lái)作出決定的。這種會(huì)議體的方式也就是要在制度上確立民主決策的機(jī)構(gòu)，或者稱(chēng)民主決策的組織形式。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村比較具有典型意義的民主決策的組織形式主要有：一是村民會(huì)議進(jìn)行民主決策。二是村兩委聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行民主決策。三是村民代表會(huì)議進(jìn)行民主決策。

　　在民主決策制度的設(shè)計(jì)上，確定哪一種決策組織形式，在決定重大村務(wù)問(wèn)題最能體現(xiàn)合法、民主、高效、低成本的決策原則，同時(shí)又切合當(dāng)前我國(guó)漸進(jìn)式基層民主的國(guó)情呢?

　　村民會(huì)議。從法律的角度來(lái)看，村民會(huì)議作為村民自治中討論決定涉及村民利益等重大村務(wù)的權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)，早在1987年11月全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》就確立了它的法律地位。1998年修改頒布的村民委員會(huì)組織法再次明確村民會(huì)議的法律地位。其立法的基本精神是擴(kuò)大基層直接民主，讓村民直接參與政治，直接討論決定涉及自身利益的公共事務(wù)，體現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村村民自治制度設(shè)計(jì)者在村級(jí)治理中實(shí)現(xiàn)直接民主的立法理念。但是，村民會(huì)議作為法定的村級(jí)民主決策的組織形式，在實(shí)際運(yùn)行中存在許多困難。一是參加議事的人太多，導(dǎo)致自治決策效率低下。以戶(hù)代表而言，全國(guó)有2億農(nóng)戶(hù)，按全國(guó)100萬(wàn)個(gè)村計(jì)算，平均每個(gè)村有200戶(hù)，開(kāi)次戶(hù)代表會(huì)議至少有200人參加。由這么多人直接參與討論決策村級(jí)事務(wù)，很難達(dá)到應(yīng)有的決策效果。二是農(nóng)村居住分散，特別是山區(qū)，自然村多，散落在方圓幾公里，甚至是十幾公里的地方，交通不便，使村民會(huì)議難以召集。三是20世紀(jì)80年代以來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的自主性，農(nóng)民職業(yè)的流動(dòng)性，使定期召開(kāi)村民會(huì)議比較困難。像浙江省衢江區(qū)40萬(wàn)農(nóng)村人口中，青壯年外出務(wù)工的人數(shù)達(dá)7萬(wàn)余人，一般的村外出務(wù)工人員的比例在20—50%之間。四是成本較高，村級(jí)經(jīng)濟(jì)難以承受。以衢江區(qū)為例，各地村民開(kāi)會(huì)的誤工工資一般為每天15—20元，個(gè)別地方甚至開(kāi)到30—50元，還要現(xiàn)到現(xiàn)拿。一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，為使決議順利通過(guò)，工資都由村干部墊付，成了村干部的沉重負(fù)擔(dān)。久而久之，往往會(huì)造成村里或村干部在無(wú)力支付的情況下，干脆不召開(kāi)村民會(huì)議，從而反彈到原來(lái)的“一言堂”決策重大村務(wù)的老路上，應(yīng)該說(shuō)，村民會(huì)議在理論上是能體現(xiàn)直接民主的決策組織形式，但在現(xiàn)階段還缺乏可操作性，故而村民委員會(huì)組織法不論是在試行期還是在正式頒布實(shí)施以來(lái)，法定地位的村級(jí)民主決策組織機(jī)構(gòu)——村民會(huì)議，基本上被“束之高閣”，流于形式。

　　村“兩委”聯(lián)席會(huì)議。這一村級(jí)決策組織形式從法律角度上講并不具備法律地位。嚴(yán)格意義上講，村級(jí)民主決策運(yùn)用這種組織形式是違法的。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)組織法規(guī)定，村委會(huì)是由全體村民(具有法定選舉資格的村民)選舉產(chǎn)生的，村委會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)，是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)涉及村民利益的村務(wù)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，并忠實(shí)執(zhí)行村民會(huì)議的決議決定。同時(shí)，村黨支部也不是法定的村民自治的決策主體。因此，村兩委聯(lián)席會(huì)議制度決定村公共事務(wù)的決策形式是不可取的。

　　村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議實(shí)際上是一種代議制性質(zhì)的決策機(jī)構(gòu)。從法律角度看，這一決策機(jī)構(gòu)具有合法性。1998年11月全國(guó)人大通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》，確定了村民代表會(huì)議的法律地位。該法律在第21條規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶(hù)到十五戶(hù)推選一人，或者由各村民小組推選若干人�！边@表明法律規(guī)定在村民會(huì)議授權(quán)的前提下，村民代表會(huì)議作為村級(jí)民主決策的機(jī)構(gòu)，可以討論決定村重大事務(wù)。從決策成本的角度分析，村民代表會(huì)議參加會(huì)議人員相對(duì)于村民會(huì)議要少得多，且易召集，決策時(shí)意見(jiàn)相對(duì)集中，能避免議而不決，提高決策成效。即使是經(jīng)濟(jì)薄弱的村，一年召開(kāi)幾次村民代表會(huì)議，其財(cái)力也尚能承受。

　　通過(guò)對(duì)村民會(huì)議、村兩委聯(lián)席會(huì)議和村民代表會(huì)議三種村級(jí)民主決策的組織形式的分析比較，筆者認(rèn)為，村民代表會(huì)議是實(shí)現(xiàn)村民參與村級(jí)事務(wù)民主決策的最佳組織形式。也就是說(shuō)，“一會(huì)制民主決定重大村務(wù)”是村級(jí)民主決策的理想選擇。

　　2、民主決策的內(nèi)容和范圍設(shè)定

　　哪些村級(jí)事務(wù)需經(jīng)村級(jí)民主決策呢?《村民委員會(huì)組織法》有一個(gè)大的框架范圍，第19條規(guī)定了8類(lèi)涉及村民利益的重大事項(xiàng)�！墩憬�省實(shí)施辦法》規(guī)定則為十一項(xiàng)。這些重大村務(wù)包括：⑴本村建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃;⑵興辦學(xué)校、道路、水利等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案;⑶村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案;⑷村民的承包經(jīng)費(fèi)方案;⑸鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用;⑹本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);⑺從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用;⑻國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案;⑼宅基地的使用方案;⑽征用土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的使用方案;⑾村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。當(dāng)然，這些決策內(nèi)容和范圍顯得較籠統(tǒng)和原則，要使民主決策制度規(guī)范，其決策內(nèi)容和范圍必然細(xì)化。一是決策內(nèi)容要與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)時(shí)而變。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民主決策的內(nèi)容不可能一成不變，在上述所列的決策內(nèi)容中有的已不顯得突出或已不存在，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留在浙江農(nóng)村已基本不收繳，而征用土地等涉及資源使用的決策顯得與村民利益更關(guān)切更直接。二是因地制宜，隨地而變。究竟哪些事情需經(jīng)民主決策，各行政村要根據(jù)本村人口狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、資源狀況和其他實(shí)際狀況，從實(shí)際情況出發(fā)而定。三是民主決策內(nèi)容并不僅僅是具體某件事，決策的內(nèi)容包括村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的制度、程序、實(shí)施等等。總之，民主決策的內(nèi)容和范圍的設(shè)定要細(xì)化、明確。

　　3、民主決策的程序設(shè)計(jì)

　　村級(jí)民主決策制度化的一個(gè)重要內(nèi)容就是決策必須要有規(guī)范化的程序，這是保證決策科學(xué)化，從而根除違規(guī)決策的重要方法。從公共決策的原理看，決策分為提議、討論、表決、執(zhí)行幾個(gè)階段。據(jù)此，村級(jí)民主決策過(guò)程應(yīng)是：議題提出→商討論證→表決通過(guò)→執(zhí)行實(shí)施的四個(gè)階段。當(dāng)然，制定決策程序既要遵循公共決策的一般規(guī)律，又要充分把握好村級(jí)民主決策的特殊性。這樣才能保證民主決策的程序真正管用，以減少?zèng)Q策程序的不穩(wěn)定給民主決策制度帶來(lái)的負(fù)面影響。

　　村級(jí)民主決策的特殊性表現(xiàn)在：一是“三權(quán)”的并存性。所謂“三權(quán)”即黨權(quán)、行政權(quán)和自治權(quán)。鄉(xiāng)村黨組織擁有黨權(quán)，處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國(guó)家行政管理職能，擔(dān)負(fù)著對(duì)村民自治組織的指導(dǎo)、支持和幫助的責(zé)任，村委會(huì)是村民自治組織。由于“三權(quán)”并存性，各自在農(nóng)村都承擔(dān)法定的職權(quán)，因此，在村級(jí)民主決策程序的設(shè)計(jì)中必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)，通過(guò)程序的設(shè)定，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)、黨支部與村委會(huì)、村委會(huì)與村民主決策機(jī)構(gòu)的三對(duì)關(guān)系，具體、清晰地界定各自在民主決策中的作用和權(quán)限。具體說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何在村級(jí)民主決策中起指導(dǎo)作用?既不能越位，也不能失控。村黨支部如何在村級(jí)民主決策中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用?既不能大權(quán)獨(dú)攬，也不能袖手旁觀。村委會(huì)如何絕對(duì)保證涉及村民利益的重大村務(wù)提交村民代表會(huì)議討論決定?既不越權(quán)，又不濫用權(quán)。二是參政的復(fù)雜性。在村民自治中，村民參政議政具有利益性趨向、宗族性認(rèn)同和直接性民主的復(fù)雜性，因此，在村級(jí)民主決策過(guò)程中，必須通過(guò)決策程序的制定，達(dá)到預(yù)先制止以“民主決策”的名義濫用權(quán)利的行為出現(xiàn)，確保村民的民主決策權(quán)利真正得到落實(shí)，確保決策議案符合黨和國(guó)家在農(nóng)村的路線(xiàn)、方針和政策，確保決策內(nèi)容不違憲法、法律、法規(guī)，確保決策事項(xiàng)符合大多數(shù)村民的利益和意愿。三是文明的落差性。由于農(nóng)村長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響，村民的民主意識(shí)、組織紀(jì)律、參政能力相對(duì)較差，尤其是農(nóng)村文化落后，村民的文化程度、接受能力相對(duì)較低。因此，制定村級(jí)民主決策的程序規(guī)定，不能太煩繁，太復(fù)雜，而應(yīng)簡(jiǎn)單明了，易于操作。

　　按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，依據(jù)公共決策的原理，針對(duì)村級(jí)民主決策的特殊性，村級(jí)民主決策的程序設(shè)計(jì)模式應(yīng)是：“動(dòng)議→審議→報(bào)審→民決→告知”五個(gè)程序。為了便于具體操作，稱(chēng)之為“五步工作法”，把每一道程序形象地分解為每一步工作，以利村各類(lèi)組織和村民易記易行。

　�、賱�(dòng)議程序：凡涉及村民利益的重大村公共事務(wù)，由村黨支部、村委會(huì)或者有十分之一以上村民聯(lián)名提出決策動(dòng)議案。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　動(dòng)議案應(yīng)以書(shū)面形式向村黨支部提出，并及時(shí)提交村兩委聯(lián)席會(huì)議討論。

　　此程序一是突出村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨支部在動(dòng)議階段介入和把握決策，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。二是村各類(lèi)組織尤其是村民都賦予提出議案的權(quán)利，使民意在決策初始就得到體現(xiàn)，避免動(dòng)議被村個(gè)別掌權(quán)者控制。

　�、趯徸h程序：由黨支部書(shū)記主持村兩委聯(lián)席會(huì)議審議討論動(dòng)議案。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)有三分之二以上成員參加，如與會(huì)成員過(guò)半數(shù)投票表決通過(guò)動(dòng)議案，形成決策議案上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　　此程序一是起溝通、協(xié)商作用，征求意見(jiàn)，調(diào)整利益;分析評(píng)估，方案選擇;集思廣益，完善決策;統(tǒng)一思想，形成合力。二是體現(xiàn)先骨干后村民、先班子后群眾的決策路徑。三是堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則。四是防止宗派影響。

　　③報(bào)審程序：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上報(bào)的決策議案進(jìn)行合法性、可行性審核、把關(guān)，主要審核是否符合黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，是否符合法律法規(guī)，是否符合大多數(shù)村民的利益和意愿。對(duì)決策議案提出書(shū)面審核意見(jiàn)。

　　此程序體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)作用。通過(guò)決策議案審核的途徑，延伸國(guó)家行政權(quán)力，間接管理基層公共事務(wù)。同時(shí)在民決前，提前把好法律關(guān)、政策關(guān)、民意關(guān)， 預(yù)先防范村民自治中的“多數(shù)人決策違法”問(wèn)題，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助和支持村級(jí)公共事務(wù)活動(dòng)。

　�、苊駴Q程序：將審查的決策議案提交村民代表會(huì)議討論、表決。作出的決定應(yīng)有三分之二以上村民代表參加，全體代表過(guò)半數(shù)投票表決同意。

　　此程序體現(xiàn)重大村務(wù)決定生效必須經(jīng)村民代表會(huì)議討論表決的法律原則。從程序上保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)到位，從而保障村民的利益不受侵害。

　　⑤告知程序：由村委會(huì)將生效的決策案在村務(wù)公開(kāi)欄里張貼告知全體村民，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

　　此程序便于村民對(duì)村委會(huì)實(shí)施決策案時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民主決策結(jié)果的程序性監(jiān)督。

　　上述村級(jí)民主決策的五道程序中，每道程序里所須的上報(bào)或?qū)彶榕鷱?fù)的時(shí)限，表決的形式、與會(huì)人數(shù)的簽到、會(huì)議內(nèi)容的記錄、告知的時(shí)間等小程序都要進(jìn)行細(xì)化、明確，從而形成決策程序制度化、規(guī)范化。

　　“五步工作法”的設(shè)定，使決策路徑上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委、村民代表、村民等每個(gè)節(jié)點(diǎn)，都能形成一條相互溝通、相互完善、相互制約而又相互促進(jìn)的決策鏈，真正實(shí)現(xiàn)大家的事情大家定，大家定的事情大家辦的良性互動(dòng)。

　　三、村級(jí)民主決策的外在制度保障

　　加強(qiáng)村級(jí)民主決策體系中諸如決策主體、決策內(nèi)容范圍和決策程序的內(nèi)在制度的建設(shè)，是為了實(shí)現(xiàn)村民民主決策權(quán)行使，在村民自治中自己的事情自己定，自己定的事自己辦的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)自治體內(nèi)部的民主決策機(jī)制。但實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主決策制度的運(yùn)作并達(dá)到預(yù)想的效果，必須有相關(guān)的外在制度的配套作保障。筆者思考有以下制度需重視構(gòu)建：

　　1、村級(jí)民主決策的司法保障制度

　　在村民自治的實(shí)踐中，村級(jí)民主決策有可能出現(xiàn)兩種違背法律的傾向：一種是政府對(duì)自治體濫用權(quán)力或村委會(huì)的越權(quán);另一種是自治體內(nèi)部以“民主決策”的名義濫用權(quán)利。前者是指政府或村委會(huì)無(wú)視法律規(guī)定的“涉及村民利益的重大公共事務(wù)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定”的自治原則，避開(kāi)村級(jí)民主決策制度，越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力決定村重大事務(wù)，損害村民利益。后者是指由于某些個(gè)人或集團(tuán)、宗族宗派勢(shì)力等因素的影響，導(dǎo)致全體村民通過(guò)“民主決策”的方式，侵犯少數(shù)村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，或者拒絕履行合法義務(wù)，如計(jì)劃生育、納稅等，或者決策內(nèi)容與法律法規(guī)政策相抵觸。無(wú)論是對(duì)自治體濫用權(quán)力還是自治體內(nèi)部借民主決策濫用權(quán)利，在立法上都規(guī)定禁止的，但這僅僅是紙上的法律，而沒(méi)有變成司法上的事實(shí)。從目前的情況看，法院作為裁決機(jī)關(guān)，對(duì)村民自治中出現(xiàn)的諸多案件一般都駁回起訴，不予受理。這并不是說(shuō)法院不保護(hù)農(nóng)民的利益，其主要因素，是司法權(quán)和自治權(quán)存在某種程度的脫節(jié)，法律法規(guī)的缺失，判決依據(jù)不足，因此判決的爭(zhēng)議也很大。從而使村民自治缺乏司法保障，許多地方村民因合法權(quán)利受侵害向法院訴求無(wú)門(mén)而走上無(wú)序信訪(fǎng)的途徑。

　　司法保障制度在村民自治的實(shí)踐中具有極端的重要性，完善的司法保障既能最大限度地維護(hù)村民決策權(quán)，又可以盡可能控制村民自治體濫用民主決策權(quán)的行為。比如，村委會(huì)未經(jīng)村民主決策程序而單獨(dú)決定簽訂涉及村民利益的合約，因利益受損具有原告資格的村民向法院起訴，法院依法裁判合約無(wú)效。如此，村委會(huì)濫用權(quán)力將不能獲得法院承認(rèn)。長(zhǎng)此以往，“一會(huì)制民主決策重大村務(wù)”的法律原則將真正得到確立，村級(jí)民主決策必然走上法制化。

　　2、村級(jí)民主決策的責(zé)任追究制度

　　在我國(guó)長(zhǎng)期受封建專(zhuān)制制度統(tǒng)治的土壤中，推行直接民主形式的村民自治制度，其難度是可想而知的。村干部中的專(zhuān)權(quán)特權(quán)思想根深蒂固。在村級(jí)重大事務(wù)決策中，視制度為空文，不按程序辦事，獨(dú)斷專(zhuān)行者有之;或者雖遵循程序民主決策但在具體實(shí)施中，將表決的決策案鎖在抽屜里，為謀一己私利，另搞一套者有之。為了確保村級(jí)民主決策制度的順利實(shí)施，對(duì)亂拍板、亂簽約、亂決策的村干部，如導(dǎo)致工作失誤，給村民和集體利益造成重大損失的，要建立健全責(zé)任追究制度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)和經(jīng)濟(jì)的追究。違犯民主決策的責(zé)任追究制度可以采用《責(zé)任追究承諾協(xié)議書(shū)》等形式來(lái)確定，內(nèi)容明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村兩委班子成員、村經(jīng)濟(jì)合作社成員、村民代表的崗位職責(zé)、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究�！敦�(zé)任追究承諾協(xié)議書(shū)》由村民監(jiān)督小組與村委會(huì)成員、經(jīng)濟(jì)合作社成員共同訂立，雙方承諾忠實(shí)維護(hù)村民利益、忠實(shí)執(zhí)行村民主決策決定，依法辦事，秉公理事，如違背村民主決策決定，給集體或村民利益造成損失的，愿以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，賠償損失。村委會(huì)成員、經(jīng)濟(jì)合作社成員還將主動(dòng)辭去職務(wù)�！敦�(zé)任追究承諾協(xié)議書(shū)》以民事契約形式解決“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)”現(xiàn)象，同時(shí)，也為司法訴訟提供民事裁決依據(jù)。

　　3、村民代表推舉方法、聯(lián)系村民制度和議事規(guī)則

　　村民代表會(huì)議制度作為村級(jí)民主決策的機(jī)構(gòu)，其地位作用非常重要，同樣，村民代表要代表村民對(duì)村里重大問(wèn)題進(jìn)行決策，村民代表決策的正確性和科學(xué)性對(duì)村民的利益非常重要。因此，規(guī)范和健全村民代表制度在保證村級(jí)民主決策中顯得舉足輕重的作用�？上А洞迕裎瘑T會(huì)組織法》及相關(guān)的實(shí)施辦法，只是對(duì)村民代表的推薦范圍和人數(shù)作了粗略的規(guī)定，但對(duì)村民代表的推薦辦法，議事規(guī)則和村民代表職責(zé)、制約沒(méi)有規(guī)定。導(dǎo)致一些地方村民代表被鄉(xiāng)村干部?jī)?nèi)定或指派，成為某些小集團(tuán)利益的代言人。這樣的村民代表在參與民主決策時(shí)，必然受人左右，忘卻村民利益，使民主決策失誤。

　　規(guī)范村民代表制度，首先要健全村民代表的推舉辦法，要規(guī)定村民代表的任職資格，把有文化、民主法制意識(shí)強(qiáng)、辦事公道、有參政議政能力的人作為推舉的對(duì)象。推舉方式應(yīng)按法定的人數(shù)比例，由村民直接投票選舉產(chǎn)生。其次要建立村民代表聯(lián)系村民制度。每個(gè)村民代表是法定戶(hù)數(shù)推舉出來(lái)的代言人，必須忠實(shí)地履行其職責(zé)，因此，要在村民代表會(huì)議召開(kāi)前，村民代表應(yīng)就民主決策的內(nèi)容，征集征求聯(lián)系戶(hù)的意見(jiàn);在會(huì)議召開(kāi)時(shí)要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)聯(lián)系戶(hù)的意見(jiàn)和要求;在會(huì)議結(jié)束后應(yīng)向聯(lián)系戶(hù)及時(shí)通告會(huì)議的決議和聽(tīng)取意見(jiàn)。第三，要規(guī)范村民代表議事規(guī)則。要建立定期的例會(huì)制度，防止村民代表會(huì)議民主決策重大村務(wù)流于形式。要建立廣泛醞釀制度，會(huì)議議事充分討論，平等協(xié)商，廣納群言，求同存異，記錄在案。要建立平等公平表決制度。一人一票，少數(shù)服從多數(shù)�？傊�，通過(guò)規(guī)范村民代表制度，以提高民主決策的質(zhì)量和效益。

　　4、民主決策者的素質(zhì)培訓(xùn)制度

　　民主決策的主體是人，人的素質(zhì)高低決定民主決策的質(zhì)量和效益。村級(jí)民主決策者是兩類(lèi)人，即村干部和村民代表。他們的素質(zhì)培訓(xùn)至關(guān)重要，要將決策者素質(zhì)培訓(xùn)形成制度，長(zhǎng)抓不懈。

　　首先要加強(qiáng)村兩委干部的培訓(xùn)。在村民自治中，村兩委干部發(fā)揮非常重要的作用，他們的民主法制素質(zhì)如何，是能否搞好民主決策的關(guān)鍵。不斷強(qiáng)化村干部的民主意識(shí)和法制觀念，培養(yǎng)村干部知法、守法和懂法，提高他們分析能力和民主決策的能力，使村級(jí)民主決策做到民主化和科學(xué)化。其次，要加強(qiáng)村民的培訓(xùn)。通過(guò)加大《村組法》的宣傳，講解民主決策的各項(xiàng)制度，使廣大村民明白、掌握和運(yùn)用好法律賦予的村級(jí)民主決策權(quán)利;通過(guò)強(qiáng)化村民的民主意識(shí)教育和法律觀念灌輸，提高村民參政議政的綜合素質(zhì)，使廣大村民真正懂得如何正確行使民主決策權(quán)利;通過(guò)提高村民參政議政的熱情和積極性，促進(jìn)村民自治的健康發(fā)展，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)。

　　作者為浙江省衢州市衢江區(qū)人大常委會(huì)主任

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