丁元竹：夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)，提升“十二五”規(guī)劃水平

　　“十二五”規(guī)劃前期研究工作已經(jīng)啟動(dòng)。每次制定五年規(guī)劃都遇到目標(biāo)量化問題，而量化過程中遇到的基本問題是確定標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集，這幾乎成為所有主體規(guī)劃和單項(xiàng)規(guī)劃中的瓶頸�！笆�二五”規(guī)劃要著力解決這個(gè)技術(shù)性問題，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)也有利于迅速查找問題，提出可行的對(duì)策，確保決策的科學(xué)性。

　　基本公共服務(wù)均等化是“十一五”規(guī)劃的亮點(diǎn)�！笆�二五”時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。為有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要研究制定各類基本公共服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)力匹配標(biāo)準(zhǔn)；
需要建立與這些標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)；
還需要建立與這些數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)相關(guān)的績(jī)效評(píng)估體系，從而使“十二五”規(guī)劃達(dá)到一個(gè)新的水平。

　　一、基本公共服務(wù)均等化實(shí)施過程中存在的技術(shù)問題

　�。ㄒ唬┴泿艠�(biāo)準(zhǔn)與實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一。從對(duì)黑龍江省調(diào)查的情況看，目前在社會(huì)救助和社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)嵤┑木戎鷺?biāo)準(zhǔn)是貨幣標(biāo)準(zhǔn)，而各地居民收入、生活成本、生活環(huán)境差異巨大，貨幣標(biāo)準(zhǔn)還沒有把這些體現(xiàn)出來。如黑龍江地處高寒地區(qū)，冬季時(shí)間長，設(shè)施建設(shè)需要防寒，墻的厚度要求60公分（南方為30公分），居民房屋建造標(biāo)準(zhǔn)高于其他地區(qū)，同樣的貨幣補(bǔ)貼或補(bǔ)助，在黑龍江地區(qū)只能建設(shè)比南方地區(qū)少得多的同類設(shè)施，費(fèi)用比南方同類設(shè)施多得多。

　�。ǘ�）一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊。以老年養(yǎng)老設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)為例，民政部“十五”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求全國百名老人平均擁有養(yǎng)老床位為1張，“十一五”規(guī)劃要求達(dá)到1.2張。2004年，《全國文明城市測(cè)評(píng)體系（試行）》的“安居樂業(yè)的生活環(huán)境”項(xiàng)目對(duì)直轄市每百名老年人口擁有社會(huì)福利床位數(shù)提出三個(gè)指標(biāo)要求：1.7張、大于1.7張、大于2張，以1.7張為標(biāo)準(zhǔn)，2張為優(yōu)。這些都不利于精確計(jì)算和測(cè)量。

　　（三）規(guī)劃缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。以社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃為例，從“十一五”時(shí)期開始，這類規(guī)劃不僅缺乏社區(qū)服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員的國家標(biāo)準(zhǔn)，而且也沒有全國各地社區(qū)服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，很難對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)精確界定，也很難把各類實(shí)施措施具體化。

　�。ㄋ模�標(biāo)準(zhǔn)制定滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。一是我國制定社會(huì)福利和社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)在程序上是：研究一制定一審批一實(shí)施。這個(gè)過程大致需要2至3年，所以新制定的標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有2至3年的差距。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前許多規(guī)劃依據(jù)的基礎(chǔ)條件已經(jīng)發(fā)生了根本變化，現(xiàn)有的指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)系統(tǒng)很難反映實(shí)際情況，各類標(biāo)準(zhǔn)也不能滿足人民群眾的新要求、新期待。三是現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系更多反映的是過去的注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，還沒有完全把以人為本和科學(xué)發(fā)展的理念很好地納入進(jìn)來。

　　二、基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)

　　世界上許多國家（如加拿大聯(lián)邦等）幾十年來實(shí)施均等化戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)表明，標(biāo)準(zhǔn)是均等化的核心參數(shù)。其做法和經(jīng)驗(yàn)可概括如下。

　　（一）建立公共服務(wù)的國家最低標(biāo)準(zhǔn)。一是許多國家在建立財(cái)政均等化機(jī)制的同時(shí)，制定公共服務(wù)的國家最低標(biāo)準(zhǔn)�；�本做法是：國家制定均等化目標(biāo)和基本標(biāo)準(zhǔn)，地方政府提供公共服務(wù)。國家制定標(biāo)準(zhǔn)，有利于商品、服務(wù)、勞動(dòng)力和資本的自由流動(dòng)，減少各行政區(qū)之間無益的支出競(jìng)爭(zhēng)。二是這種模式的最佳方式是中央政府在制定最低標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，直接撥款，無需地方政府配套。這樣可以弱化地方政府限量提供服務(wù)的動(dòng)機(jī)，有利于資源有效配置。

　�。ǘ�）在客觀因素評(píng)估基礎(chǔ)上，確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，減少轉(zhuǎn)移支付中的盲目性和隨意性。科學(xué)準(zhǔn)確計(jì)量轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，減少轉(zhuǎn)移支付中的盲目性和隨意性，降低人為因素的干擾和影響，是許多國家在實(shí)施均等化戰(zhàn)略時(shí)考慮的問題。一是使用客觀因素評(píng)估法核定地方財(cái)政平衡能力，在此基礎(chǔ)上實(shí)行嚴(yán)格、靈活、多樣的補(bǔ)助辦法。如，澳大利亞分三步測(cè)量聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額：根據(jù)全國總?cè)丝凇�國土面積、財(cái)政收入、公共服務(wù)設(shè)施等因素，建立全國和各州平均公共服務(wù)的“理想模型”；
評(píng)估影響各州稅收能力和財(cái)政支出需求的人口、年齡、城市化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素；
充分考慮區(qū)域自然特征、城市化水平對(duì)公共服務(wù)建設(shè)成本和公共服務(wù)需求的影響。在有關(guān)教育、衛(wèi)生和醫(yī)療的轉(zhuǎn)移支付中，充分考慮年齡、性別和收入狀況等因素。二是根據(jù)地方稅源、稅種以及稅基、稅率等計(jì)算各地的“理論收入”。如，日本大藏省每年根據(jù)各種因素測(cè)定地方基準(zhǔn)財(cái)政支出需求數(shù)額和基準(zhǔn)財(cái)政收入數(shù)額，一旦地方基準(zhǔn)財(cái)政支出需求數(shù)額大于基準(zhǔn)財(cái)政收入數(shù)額，大藏省就會(huì)在不指定專門用途，不附加任何條件情況下，把國稅中的所得稅、法人稅和酒稅所得收入32%下?lián)芙o地方。加拿大的做法是：計(jì)算每一稅種的全國平均稅率；
計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入能力；
測(cè)算各省總財(cái)政收入能力；
計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。三是計(jì)算地方財(cái)政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，根據(jù)差額，計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。這樣，既可以避免中央政府與地方政府之間的討價(jià)還價(jià)，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。如，前聯(lián)邦德國由聯(lián)邦政府和各州政府財(cái)政部門分別測(cè)算出“全國居民人均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，如果某州的“居民平均稅收額”低于“全國居民人均稅收額”95%以下時(shí)，聯(lián)邦制政府將對(duì)其實(shí)施轉(zhuǎn)移支付政策。

　　三、對(duì)提升“十一五”規(guī)劃水平的幾點(diǎn)建議

　　要促進(jìn)“十二五”規(guī)劃有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)，以提升“十二五”規(guī)劃水平。本文建議如下。

　�。ㄒ唬└叨戎匾暬�礎(chǔ)性、技術(shù)性工作。一是對(duì)“十二五”時(shí)期的各類規(guī)劃必須明確要求：建立與規(guī)劃目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的基本標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)。在明確標(biāo)準(zhǔn)和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，來進(jìn)一步明確規(guī)劃目標(biāo)。二是把規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)納入規(guī)劃預(yù)算，各級(jí)政府要在財(cái)力上大力支持各類有關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。三是對(duì)缺乏基本標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)的規(guī)劃不予批準(zhǔn)。

　　（二）建立貨幣與實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。一是在充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，提出與實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的貨幣標(biāo)準(zhǔn)。貨幣標(biāo)準(zhǔn)要確保滿足實(shí)物均等化的要求。二是堅(jiān)持實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)與貨幣標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌考慮中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任，夯實(shí)轉(zhuǎn)移支付體制的基礎(chǔ)。

　�。ㄈ�）進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。一是根據(jù)設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)建立指標(biāo)體系，根據(jù)指標(biāo)體系的要求建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。二是進(jìn)一步完善相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)制度，確保數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集與信息化建設(shè)結(jié)合起來。指標(biāo)體系要體現(xiàn)對(duì)象與數(shù)據(jù)可得性的結(jié)合。

　　業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)把本部門有關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)放在業(yè)務(wù)管理的重要位置，作為基礎(chǔ)性的管理工作來抓。要加強(qiáng)與統(tǒng)計(jì)部門的合作，及時(shí)修正統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。要及時(shí)把反映國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)納入統(tǒng)計(jì)體系，尤其要從國家層面著手完善指標(biāo)體系。三是鼓勵(lì)各地在兼顧國家標(biāo)準(zhǔn)和國家指標(biāo)的同時(shí)，根據(jù)實(shí)際建立自己的指標(biāo)體系，體現(xiàn)地方發(fā)展特色。

　�。ㄋ模┻M(jìn)一步完善全國基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。一是明確我國法定基本公共服務(wù)的范圍、需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域。二是要通過編制發(fā)展規(guī)劃，確定全國性基本公共服務(wù)的種類、標(biāo)準(zhǔn)。三是至少要考慮制定全國統(tǒng)一的基本教育的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備；
全國統(tǒng)一的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備；
考慮了當(dāng)?shù)貎r(jià)格和消費(fèi)指數(shù)的全國統(tǒng)一的社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)。四是要通過規(guī)劃執(zhí)行，來監(jiān)督和檢查基本公共服務(wù)均等化政策執(zhí)行情況和實(shí)施情況，針對(duì)存在的問題，改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付體制和機(jī)制。五是要研究和提出基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為建立政府基本公共服務(wù)問責(zé)制度奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

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