鄧偉志,葉治安：城市行政管理改革的社會學(xué)思考——深圳綜合配套改革試驗(yàn)的聯(lián)想

　　摘 要：城市行政管理改革的成功與否，取決于幾個(gè)轉(zhuǎn)向，即由內(nèi)化管理轉(zhuǎn)向社會開放管理、由主謂式管理轉(zhuǎn)向平衡式管理、由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由多層化管理轉(zhuǎn)向扁平化管理，具體地說，就是政府行為應(yīng)公開化、透明化、契約化、信息對稱化，并做到公眾參與、市場監(jiān)督、人本服務(wù)和科學(xué)導(dǎo)向。當(dāng)前最為迫切的還是那個(gè)扁平化管理，因?yàn)檫@一條的實(shí)施對當(dāng)前某些政府機(jī)構(gòu)的顢頇庸碌有如釜底抽薪，即從多層次轉(zhuǎn)向扁平化，可從制度上壓迫你必須簡化程序和提高效率，而且還將直接產(chǎn)生機(jī)構(gòu)消腫的實(shí)效。

　　關(guān)鍵字：城市，行政管理，改革，社會學(xué)

　　城市行政管理改革風(fēng)浪再起，南國又領(lǐng)風(fēng)氣之先。在日前出臺的《深圳綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中，出現(xiàn)了“探索城市行政區(qū)劃及管理體制改革”，并“適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃、推進(jìn)精簡行政層級改革試點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)一級政府三級管理、創(chuàng)新現(xiàn)代城市管理模式”之類的內(nèi)容。這就明確表示，深圳市將取消或逐步取消區(qū)政府，將其改變?yōu)橄窠值酪粯拥恼�府派出機(jī)構(gòu)。

　　來自具有象征意義城市的改革方案引起了人們廣泛關(guān)注，社會各界人士從不同的視角、不同的立場、不同的思維乃至不同的利益發(fā)表了自己見仁見智的看法，本刊記者也就此請教了著名社會學(xué)家鄧偉志先生，他從多個(gè)方面談了一些個(gè)人見解。但他一再聲明，這僅限于個(gè)人見解。

　　城市行政管理的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義

　　葉：深圳將要進(jìn)行的改革，想必先生已知曉了，對此你怎么看?

　　鄧：如果要展開，這是個(gè)大課題，非萬言不足以闡明，但不管其中內(nèi)容多復(fù)雜，有一點(diǎn)是可以肯定的，改革如能成功，則屬社會之大幸。因?yàn)橹T如此類改革的社會意義、歷史意義以及借鑒意義，都是不可估量的。但我之所以說“如能成功”，那是因?yàn)槿�十年來，政府行政機(jī)構(gòu)改革，始終只是一個(gè)伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的影子，給人一種雷聲大、雨點(diǎn)小的感覺。故恕我直言，盡管深圳這個(gè)城市行政管理改革的方案很吸引人，但它畢竟還只是停留在紙上談兵階段，所以，對此我還不能抱樂觀態(tài)度。另外，即便改革方案付諸實(shí)施了，出來的產(chǎn)品是否如人們之所愿還不得而知。因?yàn)樵谖覀冞@兒，紙上的東西一般都很細(xì)致到位，但一俟表現(xiàn)到現(xiàn)實(shí)中，往往是南橘北枳了。

　　葉：就這事，我先前也曾請教了幾位專家學(xué)者，他們在這一點(diǎn)上和你有同感。但不管怎么說，即便再具體的改革，初始都是從方案，或者說是“紙上談兵”開始的。所以，深圳現(xiàn)在出臺這么一個(gè)行政機(jī)構(gòu)改革方案，怎么說也是一種進(jìn)步吧?

　　鄧：這個(gè)我承認(rèn)。但恕我再次直言，這種進(jìn)步不具什么創(chuàng)意，因?yàn)樵趯W(xué)界早已是老生常談了，而且迄今為止，這樣的進(jìn)步還不具實(shí)質(zhì)意義，之所以會引起人們的注意，那是因?yàn)樗�出自一級政府，而且是一個(gè)在中國當(dāng)代改革史上有著重要地位的城市政府……

　　葉：按照您的說法，既不具實(shí)質(zhì)意義又不具什么創(chuàng)意，那這個(gè)話題本身也就不具什么意義了。

　　鄧：不是的，就事論事，方案本身還是有意義的，但目前僅是囿于理論上的意義，而它的現(xiàn)實(shí)意義，還有待于這個(gè)方案實(shí)施成果的檢驗(yàn)，這就叫聽其言，觀其行。

　　葉：我明白了，所以我們的對話僅限于理論范疇內(nèi)。

　　鄧：的確如此。

　　城市行政管理改革的四個(gè)轉(zhuǎn)向

　　葉：有城市問題研究專家提出，城市行政管理改革的成功與否，取決于幾個(gè)轉(zhuǎn)向，即由內(nèi)化管理轉(zhuǎn)向社會開放管理、由主謂式管理轉(zhuǎn)向平衡式管理、由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由多層化管理轉(zhuǎn)向扁平化管理，具體地說，就是政府行為應(yīng)公開化、透明化、契約化、信息對稱化，并做到公眾參與、市場監(jiān)督、人本服務(wù)和科學(xué)導(dǎo)向，對此，您認(rèn)為如何?

　　鄧：編制這些政府機(jī)構(gòu)管理程序的人一定是個(gè)很有條理的完美主義者，我從理論上是很贊同的，但這么多的內(nèi)容不是文章所能容下的，可以編輯一本十萬字以上的書。另外，像這樣的完美的城市行政管理程序或條例，即便在最發(fā)達(dá)國家的城市中也很鮮見。亞洲的香港、新加坡等城市的行政管理可算是名列前茅的，但好像也沒達(dá)到那種高度。不過香港這個(gè)城市，區(qū)一級的政府似乎是沒有的……

　　葉：沒有，新加坡也沒有。世界上大多數(shù)國家，特別是發(fā)達(dá)國家的城市大都沒有區(qū)一級的政府行政設(shè)置。

　　鄧：我雖然沒查證過，但我臆測不會有。這和國家的行政體制有關(guān)。發(fā)達(dá)國家的城市社會形態(tài)大多是公民社會形態(tài)，而不同的社會形態(tài)，就會產(chǎn)生不同的行政和行為方式。比如，有些城市問題或社會問題，在我們這兒由政府解決，而在他們那兒則是消解在公民社會中。對此我暫不作褒貶，但有兩點(diǎn)是既直觀又現(xiàn)實(shí)的：一是公民社會中政府的.行政成本要遠(yuǎn)低于我們。二是我從來沒聽說過公民社會的城市管理因此而混亂不堪。由此可見，城市管理的優(yōu)劣，和設(shè)置幾級政府沒有直接關(guān)系，所以專家說的那個(gè)減少層次的扁平化管理不但切實(shí)可行，而且還完全合乎現(xiàn)代城市發(fā)展的方向。

　　葉：中國大陸現(xiàn)在的省會城市以及一些計(jì)劃單列和地級城市的行政層次大都是“兩級政府、四級管理”，即市政府、區(qū)政府、街道辦、居委會，前兩者為政府行政機(jī)構(gòu)，后兩級則為政府派出機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格地說，現(xiàn)在中國大陸的城市還沒有出現(xiàn)公民社會意義上的社區(qū)模式，有的地方牌子是掛了社區(qū)委員會，但那大多只停留在形式上。比如我居住的地方叫華夏社區(qū)，但社區(qū)里的辦事員，以及它下屬居委會的部分辦事員，都是領(lǐng)取國家工資的，與政府的專職辦事員沒什么區(qū)別，而社區(qū)的負(fù)責(zé)人還享受政府的行政級別，這與嚴(yán)格意義上的社區(qū)概念風(fēng)馬牛不相及，而且簡直就是反其道而行之。先不論兩級政府是否需要，現(xiàn)在居然在街道(鎮(zhèn))和居委會中間還派生出了一個(gè)“社區(qū)行政機(jī)構(gòu)”，這樣的行政層次不是更臃腫復(fù)雜了嗎?

　　鄧：這的確讓人感到不可思議。從理論上說，城市行政管理改革，或再寬泛一點(diǎn)，政府行政機(jī)構(gòu)改革，簡言之就是兩大目的：一是減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān);二是提高行政效率。而這兩者的關(guān)鍵都聚焦在專家提出的“由多層化轉(zhuǎn)向扁平化”，即減少行政層次、簡化行政程序上，如這一點(diǎn)能有所突破，那提高效率也就在其中了。像你說的在街道和居委會之間還派生出一個(gè)“社區(qū)行政機(jī)構(gòu)”，那和現(xiàn)代城市行政管理幾乎就是背道而馳了，不知政府的決策者是出于一種什么考慮?或許有什么具體需要吧?另外，回過頭來說，深圳將要進(jìn)行的那個(gè)改革不知能否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的成效?政府是一級了，但那三個(gè)派出機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式仍是像現(xiàn)在這樣類似于“亞政府”，那這種改革就屬于是換湯不換藥，真是一點(diǎn)意義也沒有了。

　　社區(qū)的行政化和共同體之異

　　葉：我在您的著作中曾看到過您提出行政化社區(qū)向共同體社區(qū)轉(zhuǎn)變的論述，我覺得很精辟。這行政化社區(qū)大家都知道，諸如那個(gè)華夏社區(qū)即是，但這共同體社區(qū)，從社會學(xué)的角度去分析，它和行政化社區(qū)的異同在哪兒呢?

　　鄧：這就要多說幾句了。我國大陸城市社區(qū)建設(shè)的第一階段，其基本特征是以街道為基本單元進(jìn)行的，這是因?yàn)猷笥谖覈�大陸幾十年來的行政體制所致。而從現(xiàn)代城市發(fā)展的趨勢看，社區(qū)建設(shè)第二階段的基本特征和走向應(yīng)該是走出社區(qū)、超越社區(qū)。具體一點(diǎn)，就是不再拘泥和局限于行政劃分的“街道辦事處”之類的社區(qū)。走出社區(qū)、超越社區(qū)是由社區(qū)的定義和性質(zhì)決定的。大家知道，社區(qū)是區(qū)域的人群共同體，這個(gè)人群共同體，毫無疑問應(yīng)當(dāng)包括街道，可是，決不限于行政劃分的街道。從建設(shè)的步驟看，以街道為基本單元的城市社區(qū)建設(shè)，是社區(qū)建設(shè)事業(yè)不可逾越的階段，但在以街道為基本單元的城市社區(qū)建設(shè)取得了一定進(jìn)展以后，假若再不走出社區(qū)，超越社區(qū)，那就違背了1887年“社區(qū)”第一次提出的初衷，也與20世紀(jì)初出現(xiàn)的“區(qū)位理論”有悖�！皡^(qū)位理論”認(rèn)為：“社區(qū)的界限不一定與政府單位管轄的疆界相重合”，所以，不論德文的gemeinschaft，還是英文的cmmunity，以及后來中外學(xué)者所講的“社區(qū)”，從來都沒有行政區(qū)劃等同于社區(qū)的意思。社區(qū)如果與行政區(qū)劃重疊了，就沒有必要再提出“社區(qū)”這一概念了。像現(xiàn)在這樣，一條馬路的兩邊，分別屬于兩個(gè)行政“街道”以后，門當(dāng)戶對也不能組成一個(gè)“共同體”，這從城市管理的角度看是很不合理的。

　　葉：按您的共同體社區(qū)觀點(diǎn)演繹下去，這城市行政管理是否可理解為一級政府、兩級管理了?或者說是公民社會?

　　鄧：基本上可以這么理解。共同體社區(qū)的建設(shè)，有利于提高市民的選擇性、自主性，有利于社會資源的共享和節(jié)約，有利于弱化社區(qū)的“亞政府”功能�，F(xiàn)在有些社區(qū)不是政府，但勝似政府。是政府還有一套制約機(jī)構(gòu)，不是政府的“亞政府”就缺乏相應(yīng)的制約機(jī)構(gòu);是政府還有個(gè)權(quán)力分流、轉(zhuǎn)移的問題，不是政府的“亞政府”卻是“五臟俱全”，工農(nóng)商學(xué)兵，東西南北中，集于一身，這不利于城市社會事業(yè)的管理。

　　政府行政管理的往事回眸

　　葉：從整體上來說，專家提出的城市行政管理的那些轉(zhuǎn)向都很重要，甚至可以說是缺一不可，但我個(gè)人認(rèn)為當(dāng)前最為迫切的還是那個(gè)扁平化管理，因?yàn)檫@一條的實(shí)施對當(dāng)前某些政府機(jī)構(gòu)的顢頇庸碌有如釜底抽薪，即從多層次轉(zhuǎn)向扁平化，可從制度上壓迫你必須簡化程序和提高效率，而且還將直接產(chǎn)生機(jī)構(gòu)消腫的實(shí)效，您認(rèn)為如何?

　　鄧：確實(shí)如此。實(shí)際上早在1958年，英國的歷史學(xué)家、社會學(xué)家帕金森針對英國行政機(jī)構(gòu)充滿矛盾、扯皮、辦事拖拉等“官場病”，就提出了著名的“帕金森定律”：x=(2km+i)/n，式中x為行政部門每年增加的職員人數(shù)，k表示一個(gè)要求增派助手達(dá)到提升目的的人，i為k被任命到退休期間的年齡，m是部門互相扯皮而耗費(fèi)的勞動時(shí)間，n是被管理的單位數(shù)�，F(xiàn)在看來，帕金森定律非常準(zhǔn)確地揭示了當(dāng)今中國大陸政府行政的狀況。

　　葉：我在2003年到福建石獅采訪時(shí)曾了解到這樣一個(gè)情況：1988年石獅建市，當(dāng)時(shí)該市市政府按市場經(jīng)濟(jì)原理設(shè)計(jì)政府機(jī)構(gòu)，不搞上下對口，不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，市黨委系列僅設(shè)市委辦公室和黨務(wù)工作部，而政府系列設(shè)置了經(jīng)濟(jì)局、內(nèi)務(wù)局等11個(gè)部門，占中央規(guī)定縣級市機(jī)構(gòu)編制配備總數(shù)的37%。其中石獅市的經(jīng)濟(jì)局，平行對應(yīng)其他縣市的22個(gè)局、委，縱向?qū)��?yīng)福建省34個(gè)廳(局、委)。但是，人算不如天算，大環(huán)境的壓力使得石獅市根本不能在機(jī)構(gòu)改革的路上走下去。2002年評選全國科技先進(jìn)縣(市)時(shí)，石獅各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)標(biāo)，但福建省科技廳以該市沒有科技局、不重視科技發(fā)展為由不予申報(bào)。無奈之下，石獅市只好向福建省編制委打報(bào)告，掛牌成立科技局，這才如愿以償拿到科技先進(jìn)稱號。另外，每到石獅所在的上級政府——泉州市各部門下基層調(diào)研時(shí)，往往對石獅表示不滿，因?yàn)檫@里的一個(gè)局長要接待上面七八個(gè)部門，分身乏術(shù)，有時(shí)干脆沒有對應(yīng)的口子接待。所以，等到我去的時(shí)候，石獅市的事業(yè)單位編制也已經(jīng)從原來的1421人擴(kuò)展到5747人，現(xiàn)在肯定又大幅度上升了。

　　鄧：所以，按目前城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的狀況，納稅人的負(fù)擔(dān)是很重的。我有一次參加全國兩會，政協(xié)委員、國務(wù)院參事任玉嶺發(fā)言說：“我們一個(gè)30萬人的小縣，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)高達(dá)1萬多人，通過亂收費(fèi)供養(yǎng)人數(shù)達(dá)5000多人。到了鄉(xiāng)里，除了中央政府的外交部、國防部等少數(shù)部門沒有對口單位外，其余是應(yīng)有盡有。1979年中國在編干部為279萬人，1997年發(fā)展到800多萬人，而現(xiàn)在據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國僅縣和縣以下的黨政干部就高達(dá)1316.2萬人�！�

　　另外有一點(diǎn)我可以告訴你，每年全國人大和政協(xié)兩會上，“精官簡政”的提案議案一大摞，可老脫不了“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的窠臼。以前人們說一個(gè)鄉(xiāng)一般都有七站八所，現(xiàn)在是十七站十八所還不止，什么農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計(jì)生站、文化站、林業(yè)站、廣播站、經(jīng)營站、土管所、財(cái)政所、派出所、工商所、郵政所、供電所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政要供養(yǎng)的人數(shù)高達(dá)四五百人，最多達(dá)千人以上，你說這農(nóng)民減負(fù)要等到猴年馬月才是個(gè)頭呢?

　　葉：你的話使我想起了二十多年前我的老師說的話：舊中國的官場史可以說是一部“官冗”的發(fā)展史，而且每個(gè)朝代的末期，官員數(shù)均比初期高出了3-5倍。宋朝開國時(shí)，朝中官員人數(shù)僅有200余人，到仁宗時(shí)竟達(dá)2萬，而哲宗時(shí)已達(dá)2.8萬了。

　　我自己也查過史料，西漢時(shí)期全國人口約5000萬，官民比例是l：7945，那時(shí)人口在10萬以上的大郡，官員也只百人左右。至唐高宗時(shí)，中國的官民比例達(dá)到了1：3927;元成宗年間，上升至1：2613;明神宗時(shí)又上升到1：2299.從今天我們所能查閱到的歷史記錄中，官民比例最高的應(yīng)該是清康熙年間，約為1：900.但漢代僅有103個(gè)郡國;到了唐代擴(kuò)大到1235個(gè)縣，300多個(gè)州;而清代已多達(dá)1358個(gè)縣、124個(gè)州、245個(gè)府與18個(gè)行省。但即便如此，官民比例仍是很低的，我查閱了清代的10個(gè)縣，最多的一個(gè)縣50個(gè)官員，最少的一個(gè)縣僅12個(gè)。雖說歷史向前發(fā)展了，但即便是按比例算，今天大陸的城市行政管理機(jī)構(gòu)也實(shí)在是太龐大了，行政成本也實(shí)在是太高了。

　　鄧：我再說一個(gè)還算不上歷史的歷史：1949年中華人民共和國成立，章乃器擔(dān)任政務(wù)院政務(wù)委員兼編制委員會主任，他一直把政務(wù)院的機(jī)關(guān)編制控制在2萬人的定額之內(nèi)。后來他轉(zhuǎn)任糧食部長，這個(gè)定額很快就被突破了。周恩來在1954年的一次會議上頗有感慨地說：“章乃器部長為不超過機(jī)關(guān)編制控制數(shù)奮斗了兩年。兩年半以后，章部長不管了，大堤潰決，一下由二萬人增加到八萬人。實(shí)際上現(xiàn)在是七萬七千人，由大區(qū)上調(diào)的一萬多人尚未全來，還未定，如果來了，就是八萬七千人了。開始搞建設(shè)就由二萬增加到八萬，這是沒有人管編制的結(jié)果�！边@話可以從《周恩來經(jīng)濟(jì)文選》中查到。

　　葉：這可真是“俟河之清，人壽幾何?”了，所以我認(rèn)為現(xiàn)在最為迫切的行政管理改革是向扁平化轉(zhuǎn)變。

　　鄧：最好是明天早上就轉(zhuǎn)變。

　　政府行政管理的他山之石

　　葉：我曾看到過這樣的資料，中國大陸的政府部門數(shù)量全世界第一，是一般西方國家的2-3倍，而管理成本更是比他們高出l0倍以上。比如，國務(wù)院除辦公廳外，共有28個(gè)內(nèi)閣部門，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國家局l0個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、數(shù)量之多、類型之多，分工之細(xì)難以想象。而美國的內(nèi)閣部門是15個(gè)，英國和法國都是18個(gè)，日本是12個(gè)，世界上超過20個(gè)內(nèi)閣部門的國家很少。以此往下類推，城市也一樣。北京局級行政機(jī)構(gòu)是46個(gè)，上海是44個(gè)。而世界上絕大部分城市，即便是按同規(guī)模比例，城市管理機(jī)構(gòu)超過20的幾乎沒有，大都在10個(gè)左右。

　　鄧：從現(xiàn)代社會學(xué)的角度去觀察問題，以及參考現(xiàn)代各國政府管理的一般規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，就組織結(jié)構(gòu)而言，一個(gè)國家的中央政府和省級政府，由l0至15個(gè)政府部門組成較為適當(dāng)。現(xiàn)在舉國上下不是都說要與國際接軌嗎?那么能否在這方面也與國際接一下軌呢?如果以社會進(jìn)步的角度而論，這樣的接軌還是極具劃時(shí)代意義的……

　　葉：但很多國人會立馬反駁和反對這種極具劃時(shí)代意義的接軌……

　　鄧：為什么?

　　葉：因?yàn)樗�“不合國情�?

　　鄧：你祭出這個(gè)“番天印”，我就“理屈詞窮”沒招了。

　　來源：《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》

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