劉玉照,田青：新制度是如何落實(shí)的？——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”

　　提要：改革開放30年，中國社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化，在這個(gè)過程中，比較常見的現(xiàn)象是，一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來的新的制度安排，或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去之后，才能最終由“文本”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。本文通過對(duì)筆者在過去10年中所觀察的“改革”運(yùn)動(dòng)中3個(gè)案例的討論分析，利用“通變”這一概念，分“形式績效”和“實(shí)質(zhì)績效”的達(dá)成兩個(gè)階段，詳細(xì)探討這一現(xiàn)象中所蘊(yùn)含的制度變遷的具體機(jī)制和過程。

　　關(guān)鍵詞：制度變遷;通變;形式績效;實(shí)質(zhì)績效

　　*本文是國家社科基金重大招標(biāo)課題《新時(shí)期社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)》(05的階段性成果，本研究同時(shí)受到上海市高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地基金資助。本文的初稿曾先后在臺(tái)灣政治大學(xué)選舉研究中心主辦的“中國大陸城市基層治理”研討會(huì)(2007年11月)和中山大學(xué)公共管理與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新研究基地主辦的第五屆組織社會(huì)學(xué)實(shí)證研究工作坊“城鄉(xiāng)基層政府與社會(huì)組織研究”(2008年7月)上宣讀，并先后在北京大學(xué)深圳研究生院(2008年10月)和香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部(2008年11月)進(jìn)行公開演講。感謝斯坦福大學(xué)周雪光教授、北京大學(xué)劉世定教授、臺(tái)灣政治大學(xué)湯京平教授、香港科技大學(xué)吳曉剛教授、孫秀林博士、中山大學(xué)的張永宏博士和其他與會(huì)學(xué)者的評(píng)議和修改建議。文中仍存在的問題則完全由作者負(fù)責(zé)。

　　改革開放30年，中國社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化。關(guān)于中國社會(huì)制度變遷的過程和機(jī)制，一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題，也是學(xué)術(shù)界在總結(jié)“中國模式”時(shí)面臨的難點(diǎn)之一。在過去的研究中，人們曾經(jīng)討論過一個(gè)新的社會(huì)制度是如何沿著“自下而上”的路徑，通過“變通”的機(jī)制被創(chuàng)造出來(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)，但是對(duì)于一個(gè)新的制度如何沿著“自上而下”的路徑被逐步落實(shí)，卻沒有進(jìn)行很好的討論。

　　在過去的30年中，我們經(jīng)�？吹降默F(xiàn)象是，一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來的新制度，或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去，具有強(qiáng)制、逐級(jí)檢查、形式主義等特征。而學(xué)者們對(duì)此也詬病很多，認(rèn)為政府搞的這些運(yùn)動(dòng)都是形式主義，沒有實(shí)效。但是，我們往往忽略的一個(gè)事實(shí)是：在一次次大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)后，經(jīng)過幾個(gè)月、幾年的“消化”過程，甚至再重復(fù)兩到三次這樣的運(yùn)動(dòng)之后，一個(gè)新的制度便會(huì)在不知不覺中被全部或者部分地落實(shí)了。①「當(dāng)然，也有大量的制度被有意或無意地忽視或懸置，最后變成一紙空文。本文探討的是那些被全部或部分落實(shí)的新的制度安排“落實(shí)”的過程和機(jī)制，對(duì)于為什么有些新的制度安排被忽視或懸置，本文將暫不討論」

　　對(duì)于這種制度變遷過程中所呈現(xiàn)出來的新機(jī)制，本文稱之為“通變”，本文擬通過筆者在過去10年中所觀察過的改革運(yùn)動(dòng)中的3個(gè)案例來呈現(xiàn)這一機(jī)制發(fā)揮作用的具體過程。

　　一、“變通”與“通變”及其“合法性”機(jī)制

　　1997年，由劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”概念的時(shí)候，“變通”所示既是一種制度運(yùn)作的方式，也是一種制度變遷的方式(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。后來孫立平、郭于華、應(yīng)星等人對(duì)“變通”概念的進(jìn)一步使用，很大程度上都是延續(xù)了“變通”作為一種制度運(yùn)作方式的含義(孫立平、郭于華，2000;應(yīng)星，2001)，即在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排�！白兺ā焙蟮闹贫扰c原制度保持著形式上的一致;這種形式上的一致，有時(shí)包含明確的操作性內(nèi)容，有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，并受與這套話語相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等因素的約束(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。

　　對(duì)于作為制度變遷方式的“變通”，既有研究更多地強(qiáng)調(diào)的是一種“自下而上”的制度創(chuàng)新過程，是一種新的非正式的制度安排，通過實(shí)際績效的取得而獲得合法性，最后變?yōu)樾碌恼�式制度，即“變通”的基本特征是在�?shí)施中自行改變某些制度安排，形成準(zhǔn)正式制度;這種準(zhǔn)正式制度，通過“正式化程度的提升”和“變通的擴(kuò)散”兩個(gè)環(huán)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)正式制度的變遷(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。也就是說，在這里，如果我們把制度的實(shí)際變遷過程稱為“變”，而把制度合法性的獲得稱為“通”，那么，這種制度變遷實(shí)際上就是一個(gè)“先變后通”的過程。

　　本文所要關(guān)注的現(xiàn)象是一個(gè)已經(jīng)獲得上級(jí)政府的認(rèn)可，合法性已經(jīng)確立，或者說已經(jīng)“通”的新的制度安排是如何被逐步落實(shí)的?經(jīng)過“變通”獲得合法性的新的制度安排，往往還要經(jīng)歷一個(gè)大規(guī)模的推廣和實(shí)施過程之后，最終才能被整個(gè)社會(huì)所接受，才能變?yōu)橐粋�(gè)真正有效的制度安排，或者說變?yōu)檎嬲�的社�?huì)事實(shí)。從制度變遷的角度來講，這個(gè)過程與前一階段的制度變遷過程是不一樣的，前者是在沒有明確目標(biāo)的情況下“，摸著石頭過河”，經(jīng)過不斷的試錯(cuò)，最后形成一種新的制度安排，并通過實(shí)際績效來獲得合法性。而對(duì)于后一過程來講，制度變遷的方向和目標(biāo)已經(jīng)基本確定，關(guān)鍵是如何適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況，進(jìn)一步細(xì)化制度安排的具體內(nèi)容，并通過不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終把制度由“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。如果我們把前者稱為“變通”，在某種意義上表明制度變遷的過程是“先變后通”的話，那么本文提出“通變”的概念則為了進(jìn)一步凸現(xiàn)后一過程中的“先通后變”特征。

　　因?yàn)槲覀冃姓�體制獨(dú)特的運(yùn)作特征，當(dāng)一項(xiàng)新的制度安排被“自上而下”強(qiáng)制實(shí)施時(shí)，作為下級(jí)的地方政府，形式上是不能拒絕的;并且由于我們大部分的“改革”都是以運(yùn)動(dòng)的形式來實(shí)施的，因此作為下級(jí)的地方政府必須在指定的時(shí)間內(nèi)把制度落實(shí)好。當(dāng)然，由于各個(gè)地區(qū)差異很大，一項(xiàng)制度的落實(shí)往往需要比較長的時(shí)間，并且需要在某種程度上對(duì)制度本身進(jìn)行修正。所以，在運(yùn)動(dòng)中的這種“落實(shí)”往往是形式的，僅僅實(shí)現(xiàn)了“形式績效”。但是，一種新的制度安排一旦付諸實(shí)施，往往是不可能回頭的。因此，雖然這種落實(shí)僅僅是“形式”上的，但是，除了其中的一部分被有意或無意地遺忘掉、或者忽視掉之外，大部分最終還是要實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)績效”的。

　　對(duì)于本文關(guān)注的這個(gè)現(xiàn)象，美國組織社會(huì)學(xué)的新制度主義做過大量的研究，比如帕梅拉。托爾波特和林恩。朱克(Tolbert Zucker，1983)

　　關(guān)于美國公務(wù)員制度改革的研究，勞倫。B.埃德爾曼(Edelman，1990)關(guān)于非工會(huì)雇員正式申訴程序建立的研究，弗蘭克。杜賓、約翰。R.薩頓等(Dobbinet al .，1993)關(guān)于企業(yè)內(nèi)部晉升制度建立的研究，德克。M.索恩關(guān)于公司中財(cái)務(wù)總裁的興起的研究(Zorn，2004)，周雪光(Zhou，1993)關(guān)于專業(yè)許可證制度建立的研究等。他們關(guān)注的核心問題都是一項(xiàng)新的組織形式或制度安排是如何被社會(huì)廣泛接受的。他們強(qiáng)調(diào)的是在這個(gè)過程中法律環(huán)境改變所產(chǎn)生的影響以及“合法化”機(jī)制的作用。雖然這些研究都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制、模仿和社會(huì)期待三種合法化機(jī)制的作用，但是由于美國“弱勢”的聯(lián)邦政府執(zhí)行力很弱，“管理組織做法的公共政策幾乎不采取直接命令的形式”(Dobbin et al .，1993)，因此嚴(yán)格意義的“強(qiáng)制”機(jī)制并不明顯;也正因此，幾乎所有的研究都把組織層面相關(guān)正式制度安排的出現(xiàn)作為新制度得以落實(shí)的標(biāo)志，并進(jìn)一步探討是哪些因素影響了這些組織是否建立這項(xiàng)制度安排。

　　在中國改革開放過程中，新制度的實(shí)施在某種程度上也帶有美國新制度主義學(xué)者所揭示的特征。雖然中國的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進(jìn)行的，但是對(duì)于絕大部分改革來講，中央政府一般很少采取“一刀切”的強(qiáng)制命令的方式，而往往是只提供“政策性”的引導(dǎo)，讓地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況貫徹實(shí)施。與美國社會(huì)不同的是，中國的改革往往不是由企業(yè)和組織自己來選擇和決定的，而是在地方政府發(fā)起的一輪輪改制“運(yùn)動(dòng)”中完成的。從這個(gè)意義上講，雖然地方政府擁有發(fā)動(dòng)改制“運(yùn)動(dòng)”的某種程度的“自主性”，可以選擇在什么時(shí)候，或是否發(fā)動(dòng)某種“改制”運(yùn)動(dòng)，但是作為制度接受者的更下一級(jí)政府或企業(yè)，他們幾乎沒有太多的選擇自由，因?yàn)樾碌闹贫劝才磐�往就是要在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)由中央或某一級(jí)地方政府“強(qiáng)制”推行下去。當(dāng)然，由于運(yùn)動(dòng)式“強(qiáng)制”的影響，大部分改革的結(jié)果，在組織層面可能很容易就建立了相關(guān)的正式安排，但是這種安排往往是形式上的，是一種“形式績效”，距離一個(gè)制度真正的實(shí)施還有比較遠(yuǎn)的距離。本文的目的就是通過深入的個(gè)案研究來進(jìn)一步探討一個(gè)制度的“形式績效”是如何達(dá)成的?實(shí)現(xiàn)了“形式績效”的制度安排又是如何進(jìn)一步被“落實(shí)”的?

　　與新制度主義的研究不同，本文重點(diǎn)關(guān)注的不是影響制度實(shí)施的要素，而是制度實(shí)施的過程。也就是說，本文研究的重點(diǎn)不是發(fā)現(xiàn)合法化機(jī)制是否發(fā)揮作用，也不是合法化機(jī)制通過哪些要素來發(fā)揮作用，而是探討在中國獨(dú)特的體制運(yùn)作背景下，合法化機(jī)制是如何發(fā)揮作用的?從制度變遷的角度來看，它發(fā)揮作用的過程會(huì)呈現(xiàn)出什么樣的特征?

　　本文將首先對(duì)3個(gè)案例做一個(gè)簡單的介紹，然后分為“形式績效”的達(dá)成與“形式績效”向“實(shí)質(zhì)績效”轉(zhuǎn)化兩個(gè)階段來看作為制度變遷方式的“通變”到底是如何發(fā)揮作用的。

　　二、案例介紹

　　本文的3個(gè)案例是筆者從1997年開始，在先后開展的3項(xiàng)研究中陸續(xù)收集和整理的。其中，清黃鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例的調(diào)查從1997年7月開始，至2000年10月結(jié)束，先后進(jìn)行了6次田野調(diào)查，收集相關(guān)村居、企業(yè)案例30余個(gè)，進(jìn)行深度訪談70余人次。淀村村委會(huì)選舉的案例的調(diào)查于2000年4月間展開，也先后進(jìn)行了6次田野工作，對(duì)100多人做了深度訪談。在以上兩個(gè)調(diào)查結(jié)束之后，筆者與調(diào)查對(duì)象一直保持比較密切的聯(lián)系，通過電話調(diào)查，追蹤相關(guān)案例的后續(xù)進(jìn)展。2003年筆者之一帶領(lǐng)學(xué)生全程參與了上海市2個(gè)居委會(huì)的直選，2004年對(duì)3個(gè)居委會(huì)的直選和直選后的運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)查，2006年又全程參與了4個(gè)居委會(huì)的直選過程，先后訪談居民和社區(qū)積極分子、居委會(huì)干部50余人次。下面我們首先交待一下幾個(gè)案例的基本情況。

　　(一)“轟轟烈烈”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制從1995年成立村居集團(tuán)開始。1996年5月，該鎮(zhèn)所屬的天橋區(qū)黨委書記帶領(lǐng)該鎮(zhèn)村居書記和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)共80多人，去諸城學(xué)習(xí)企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，回來后，進(jìn)行了“抓六帶三十”①「即從當(dāng)時(shí)的企業(yè)中選擇了36家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，其中6家為重點(diǎn)改制企業(yè)」的試點(diǎn)，1997年7月份，區(qū)黨委提出了“大干七八九，企改攻堅(jiān)戰(zhàn)”的口號(hào)，轟轟烈烈的改制運(yùn)動(dòng)全面展開(參見中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997a )。

　　1997年7月1日，清黃鎮(zhèn)召開全鎮(zhèn)黨員大會(huì)，進(jìn)行企業(yè)改制總動(dòng)員，企業(yè)改制成為全鎮(zhèn)的中心工作。從區(qū)、鎮(zhèn)、辦、村到企業(yè)都成立企業(yè)改制領(lǐng)導(dǎo)小組。全鎮(zhèn)上下停休一切周末和節(jié)假日，主管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行每日一碰頭，每周一調(diào)度，負(fù)責(zé)干部到所承包單位直接上班。當(dāng)時(shí)的口號(hào)是改制的形式可以多種多樣，但不改是不行的。經(jīng)過3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn)，改制工作“基本完成”。據(jù)當(dāng)時(shí)總結(jié)報(bào)告稱：清黃鎮(zhèn)時(shí)有鎮(zhèn)、村居企業(yè)614家，截至1997年9月底，共有557家企業(yè)進(jìn)行了不同形式的改制(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b ，1997c )。

　　1998年，鎮(zhèn)直屬的BY集團(tuán)開始運(yùn)作，全面接管所有鎮(zhèn)(處)屬企業(yè)及鎮(zhèn)屬經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營鎮(zhèn)屬房產(chǎn)、地產(chǎn)，并對(duì)鎮(zhèn)政府實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營總承包，對(duì)所有下屬企業(yè)實(shí)行“二次產(chǎn)改”，完成“賣(送)瓤租殼”①「“賣瓤租殼”，指把機(jī)器設(shè)備和原材料等賣給企業(yè)或改制后的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，把土地和廠房實(shí)行出租：“送瓤租殼”則是把設(shè)備和原材料等直接送給企業(yè)或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人」企業(yè)97家，對(duì)150余家企業(yè)進(jìn)行了股份制、股份合作制和私營企業(yè)變更登記和注冊，對(duì)下屬10余家集團(tuán)公司進(jìn)行了“集團(tuán)公司改股”的嘗試，取得了較好的效果，各項(xiàng)配套改革日趨完善(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1998a ，1998b ，1998c )。

　　(二)近乎慘烈的村委會(huì)選舉

　　河北省白洋淀淀村的選舉②「該村的選舉是河北省保定市推行全市范圍內(nèi)村委會(huì)直選的一個(gè)個(gè)案，由于在這次調(diào)查中，我們重點(diǎn)關(guān)注了村級(jí)層面的資料，對(duì)于全鎮(zhèn)和全市直選的推行情況并不是很了解，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此，對(duì)于本案例的分析主要集中在鄉(xiāng)村個(gè)案的層面上」從1993年開始，于1993年、1996年先后進(jìn)行過兩屆黨支部選舉。2000年2月24日，新一輪村委會(huì)選舉開始。為了競選成功，該村最大的兩個(gè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人都冒著企業(yè)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，承諾斥巨資修路。③「按照當(dāng)時(shí)落選一方的說法，他們當(dāng)時(shí)競爭修路的目的就是為了搞垮競爭對(duì)手的企業(yè)：“老實(shí)說，我三弟弟為什么修這條路，我三弟弟和我說，我修這個(gè)南路拿出10萬，我不至于破產(chǎn)，李溫要是拿出50萬修北路，他就要破產(chǎn)”(摘自筆者田野筆記20000413ZP對(duì)淀村一民間精英的訪談)」第一輪海選產(chǎn)生了村委會(huì)成員的候選人，當(dāng)時(shí)的6名候選人正好分為兩派。在正式選舉時(shí)，第一輪投票，6名候選人得票都沒有過半數(shù)。第二輪投票結(jié)束后還沒有統(tǒng)計(jì)結(jié)果，選票箱就被人燒毀了。第三輪投票采取了異常嚴(yán)格的程序，全村800多選民先后集中到該村中心小學(xué)門口，在3架錄像機(jī)的全程監(jiān)控下參加了選舉。選舉結(jié)束后，現(xiàn)場唱票，最后的結(jié)果是該村最大企業(yè)的老板李溫④「為了保護(hù)當(dāng)事人的利益，按照慣例，我們對(duì)人名和地名作了技術(shù)處理」當(dāng)選為村委會(huì)主任。

　　選舉之后，該村舉行了大規(guī)模的修路募捐活動(dòng)，把困擾該村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活十幾年的出淀道路修通了。通過這次修路活動(dòng)，李溫進(jìn)一步打擊了反對(duì)派的力量，穩(wěn)固了自己在村內(nèi)的政治地位，使得他的反對(duì)派中的一些核心成員幾乎產(chǎn)生了舉家搬離該村的想法;但是到2003年再次選舉時(shí)，紛爭重起，2000年選舉中的賄選、修改入黨信息等情況全被揭發(fā)出來，包括兩委全部成員和退休老書記在內(nèi)的15名黨員被開除黨籍�！�

　　(三)熱熱鬧鬧的居委會(huì)選舉

　　與競爭近乎慘烈的淀村村委會(huì)選舉相比，上海的居委會(huì)選舉要平和很多，雖然從民主的角度來看，實(shí)際的內(nèi)涵并不多，但是單純從形式和參與投票的場面來講，無疑是十分壯觀的。對(duì)于很多居委會(huì)來講，直選幾乎成了他們幾個(gè)月當(dāng)中最重要的工作。

　　上海的居委會(huì)直選從1999年開始，首先在3個(gè)居委會(huì)試行。2000年，試行直選擴(kuò)大到53個(gè)居委會(huì)，占當(dāng)年全市參加換屆選舉居委會(huì)總數(shù)的117%.2003年，直選開始大面積推行，計(jì)劃比例擴(kuò)大至15%-20%，同時(shí)實(shí)行了屬地化和居委會(huì)成員不拿工資的制度。最后，由于各個(gè)區(qū)縣和街道競相推行直選，直選比例超過了30%.在這次選舉中，大部分居委會(huì)都嚴(yán)格遵循了選舉的基本程序：宣傳發(fā)動(dòng)與選民登記、民主提名初步候選人、醞釀協(xié)商確定正式候選人、正式選舉、總結(jié)歸檔等。

　　這次選舉不但動(dòng)員了社區(qū)中所有可以動(dòng)員的力量，而且選舉過程中的每一步都是在上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)中完成的。2006年，直選比例進(jìn)一步擴(kuò)大，在進(jìn)一步屬地化的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了專職人員的比例和一肩挑制度。①「指村居書記和主任由一個(gè)人擔(dān)任，參見《關(guān)于提倡居(村)黨組織書記和居(村)委會(huì)主任由1人擔(dān)任的通知》(中共上海市委組織部、上海市民政局，2006)」

　　在這些選舉中，對(duì)民主的理解更多地被直選比例、登記率和投票率等數(shù)字呈現(xiàn)出來。雖然按照一般的規(guī)定，居委會(huì)選舉只要達(dá)到50%的登記率與50%的參選率即可，但是在很多街道和村居的實(shí)際選舉中，這一要求被提高了，要達(dá)到85%的登記率和95%的參選率(黃榮貴，2004)，為了達(dá)到這些指標(biāo)，很多居委會(huì)干部可以說把能動(dòng)員的力量和能想到的手段都使出來了。在我們調(diào)查期間，不但平時(shí)并不是很熱鬧的居委會(huì)一下子人滿為患了，而且單單為了找到能夠召開各個(gè)環(huán)節(jié)大會(huì)的場地，各個(gè)居委會(huì)可以說想盡了辦法，在周末或者節(jié)假日，幾乎把駐區(qū)企業(yè)、學(xué)校的禮堂和教室都給占用了。

　　三、“形式績效”的達(dá)成：行政強(qiáng)制下的“選擇性”完成

　　在本文的3個(gè)案例中，無論是清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、淀村的村委會(huì)選舉，還是上海的居委會(huì)選舉，從形式上講都是非常成功的。清黃鎮(zhèn)的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制規(guī)模都很大，涉及的村居企業(yè)也很多，并且經(jīng)過兩次改制后，大部分村居企業(yè)都變更了集體企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，從鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計(jì)和總結(jié)報(bào)告來看，改制是成功的。淀村的村委會(huì)選舉，作為單一的個(gè)案，如果從選舉規(guī)則的落實(shí)來看，無疑也是十分到位的。上海市的居委會(huì)選舉，從形式上來講，幾乎是3個(gè)個(gè)案當(dāng)中最成功的，從兩次選舉來看，幾乎每一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，從直選的比例到選民的登記率和參選率，以及候選人的支持率都是非常高的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了最初的預(yù)期。

　　在這里，我們首先要看一下，這樣一系列的改革或改制運(yùn)動(dòng)，其“形式績效”到底是如何實(shí)現(xiàn)的?在實(shí)現(xiàn)的過程中會(huì)受到哪些因素的影響?表現(xiàn)出什么樣的特征?

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制：選擇性學(xué)習(xí)

　　在中國的“改制”運(yùn)動(dòng)案例當(dāng)中，有些是在中央政策還不是很明確的情況下，地方政府響應(yīng)中央的號(hào)召而進(jìn)行的“創(chuàng)新”行為。1997年清黃鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí)，改制運(yùn)動(dòng)本身雖然已經(jīng)成為地方政府的一種時(shí)尚，改制的方向也基本明確為“私有制”，但是當(dāng)時(shí)的中央文件還沒有明確說明。

　　對(duì)于這次改制，無論從作為發(fā)動(dòng)者的區(qū)、鎮(zhèn)政府，還是作為直接實(shí)施改制的村居、企業(yè)，對(duì)于企業(yè)改制到底如何實(shí)施，尤其是最核心的“私有化”問題，到底能夠做到什么程度，大家心里面都沒有底。在這種情況下，他們采取的做法是選擇到一些已經(jīng)在某種程度上得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人或者輿論媒體認(rèn)可的地方去求經(jīng)學(xué)習(xí)。比如，他們曾經(jīng)帶領(lǐng)村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)數(shù)十人的代表團(tuán)，先后到山東諸城、遼寧大連、天津大邱莊等地參觀學(xué)習(xí)，并采取現(xiàn)場動(dòng)員會(huì)的形式，要求下屬的村居企業(yè)必須行動(dòng)起來，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的硬任務(wù)，但是對(duì)于怎么改，則完全由下屬村居和企業(yè)自己來決定。在他們的改制文件中，根據(jù)其他地方的經(jīng)驗(yàn)，先后總結(jié)提出了12種改制方式，①「根據(jù)清黃鎮(zhèn)1995年3月31日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)改革的實(shí)施意見》，企業(yè)改制的形式包括股份合作制、有限責(zé)任公司、村級(jí)企業(yè)化管理、先出售后改制、外資嫁接、兼并、租賃、拍賣和出讓產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)、公有民營私營、建立商業(yè)街和工業(yè)園(區(qū))、一村多制一企多制等12種形式，后來負(fù)責(zé)改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村居企業(yè)干部在改制過程中，一直講有12種形式，但是到1997年改制的時(shí)候，對(duì)于12種形式的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這12種形式的范疇(參見中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1995，1997b )」供下屬村居企業(yè)選擇，他們當(dāng)時(shí)的口號(hào)是：改制的形式可以多種多樣，但是不改是不行的。①「在本文的調(diào)查中，這個(gè)口號(hào)被相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不同的場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，參見田野筆記97085CLCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談，970806XQ對(duì)清黃鎮(zhèn)黨委書記的訪談，980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」此間，很多下屬村居和企業(yè)也紛紛帶領(lǐng)自己的班子成員到全國各地進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，力圖從別人的經(jīng)驗(yàn)中找到既適合自己村居的實(shí)際，又能在改制運(yùn)動(dòng)中體現(xiàn)自己特色的方案來。

　　在改制運(yùn)動(dòng)的攻堅(jiān)階段，區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最重要的事情不是為每個(gè)下屬村居企業(yè)制定政策方針，而是不停地把某些村居和企業(yè)在改制中提出的企業(yè)改制方案作為典型材料印發(fā)給其他村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，以便他們據(jù)自己的情況去模仿和學(xué)習(xí)。他們先后召開了多次現(xiàn)場會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，并不斷地進(jìn)行檢查和督促，目的就在于讓所有的村居和企業(yè)都行動(dòng)起來，把不同村居、企業(yè)的改制經(jīng)驗(yàn)及時(shí)地傳達(dá)到其他村居和企業(yè)，與村居、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人一起為該企業(yè)量身定做適合他們的改制方案。

　　按照1997年底的《北園鎮(zhèn)企業(yè)改制總結(jié)》，最后，全鎮(zhèn)557家改制企業(yè)形成了股份合作制、股份制、出售、“賣瓤租殼”和“送瓤租殼”、資產(chǎn)租賃、企業(yè)兼并、拍賣破產(chǎn)、摘掉“紅帽子”、其他形式的改制和村居集團(tuán)公司的改制等10種不同的改制形式(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b )。但是，僅僅根據(jù)他們印發(fā)的15個(gè)企業(yè)、19個(gè)村居改制的典型材料來看，其實(shí)每個(gè)村居和企業(yè)的改制方案都不一樣，在某種程度上可以說是“一企一制”或者“一村一制”。

　　在這個(gè)過程中，我們可以看到，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為改制的推動(dòng)者，最重要的事情不是告訴下級(jí)如何改制，而是為下屬村居、企業(yè)啟動(dòng)改制提供合法性，并督促他們行動(dòng)起來，至于最后形成什么樣的改制方案，在很大程度上則是由村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)各自的實(shí)際情況，不停地進(jìn)行“選擇性學(xué)習(xí)”和模仿的結(jié)果。

　　(二)村委會(huì)選舉：選擇性闡釋

　　與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制運(yùn)動(dòng)不同。自從1998年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來，在村委會(huì)選舉的案例當(dāng)中，新制度的合法性已經(jīng)確立，并且對(duì)于選舉當(dāng)中的一系列制度及其操作性的安排，也都有了比較明確的規(guī)定。但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)行政運(yùn)作的“非文本化”特征，在制度實(shí)施的初期，無論是作為推行這個(gè)運(yùn)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是在實(shí)際中執(zhí)行這個(gè)制度的村莊領(lǐng)導(dǎo)、精英和一般的民眾，對(duì)于這些制度安排本身并沒有太清晰的認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者2000年的調(diào)查，在淀村第一次進(jìn)行村委會(huì)選舉的時(shí)候，廣大村民除了最樸素的當(dāng)家作主觀念之外，對(duì)于其他的事情幾乎一無所知，尤其是“海選”作為一種全新的選舉規(guī)則，在村莊選舉的初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是不了解的。

　　在實(shí)施的過程中，雖然《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布實(shí)施了，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都有相應(yīng)的文本文件，但是在沒有影響到當(dāng)事人具體利益的時(shí)候，是沒有人去認(rèn)真研讀這些文件的。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推廣和實(shí)施這項(xiàng)改制措施時(shí)，基本上依賴的也是會(huì)議傳達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的電話或口頭傳達(dá)。于此，不但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的傳達(dá)是很不全面的，而且作為執(zhí)行方的村莊領(lǐng)導(dǎo)人，在接受和理解這些規(guī)則的時(shí)候，也會(huì)把自己的很多主觀意志強(qiáng)加到相應(yīng)的規(guī)則上面，且會(huì)遺漏和誤解很多規(guī)則和規(guī)定，還會(huì)根據(jù)自己的利益故意曲解某些規(guī)則和規(guī)定。甚至有時(shí)候，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布了正式文件，文件中把細(xì)節(jié)都講清楚了，一般村莊領(lǐng)導(dǎo)和村民們在執(zhí)行的過程中也不會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)文件，大都是在執(zhí)行過程中遇到問題了，才會(huì)進(jìn)一步向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)咨詢，或者再進(jìn)一步到文件中尋找解決問題的辦法;而且，這種咨詢和學(xué)習(xí)往往也都是應(yīng)急性的，只要把火燎眉毛的問題解決了就行，至于其他的內(nèi)容還要等遇到新問題的時(shí)候再去咨詢和學(xué)習(xí)。

　　在這個(gè)過程中，我們看到制度運(yùn)作的邏輯呈現(xiàn)出的是一種“選擇性闡釋”的過程。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)村民時(shí)，大家對(duì)于新規(guī)則的解釋往往都帶有很大的隨意性和選擇性，往往會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要選擇對(duì)自己有利的說法，而把對(duì)自己不利的規(guī)則和解釋盡量地忽略或隱藏起來。但是，由于關(guān)于村委會(huì)選舉已經(jīng)有了比較明確的文本規(guī)定，并且在競爭比較激烈的情況下，片面地、甚至是錯(cuò)誤地“闡釋”往往會(huì)在各方反復(fù)博弈中不斷得到質(zhì)疑和修正。也就是說，競爭的結(jié)果，往往會(huì)讓各方最后把所有的規(guī)則細(xì)節(jié)都一點(diǎn)一點(diǎn)地搞清楚，從而形成一個(gè)近乎是嚴(yán)格和完美的規(guī)則實(shí)施過程，至少實(shí)現(xiàn)了程序上的合法性。

　　在本文的案例中，在選舉之初，人們對(duì)于什么是海選，如何進(jìn)行海選，甚至包括哪些人擁有選舉權(quán)等問題都不是很清楚。比如在這次選舉之初，由于并沒有明確規(guī)定不能使用流動(dòng)票箱，對(duì)于一個(gè)人最多可以代替幾個(gè)人投票，是否需要委托書等問題都沒有很明確的說法，因此前兩輪的正式投票都是采用流動(dòng)票箱，并且存在大量的代投票問題。后來，參加競選的一方意識(shí)到了這個(gè)規(guī)則中的漏洞，在預(yù)計(jì)選舉結(jié)果可能對(duì)自己不利的情況下，以選舉不公正為由，搶奪并燒毀了票箱。在最后的投票中，不但流動(dòng)票箱取消了，代投票問題嚴(yán)格了，甚至整個(gè)選舉過程都被置于廣大村民和三架攝像機(jī)的全程監(jiān)控之下。雖然整個(gè)選舉的結(jié)果，由于受到修路事件的干擾而在某種程度上有些意外，但是選舉作為一個(gè)新的制度安排，無疑在程序上得到了很好的貫徹和落實(shí)。

　　(三)居委會(huì)選舉：選擇性執(zhí)行

　　居委會(huì)選舉，不但選舉的規(guī)則更加明確了，而且它所依托的“街—居”制行政體系的運(yùn)作要比村委會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制嚴(yán)密得多，運(yùn)作中的“文本化”程度、參與選舉的成員對(duì)文本規(guī)則的把握能力也要高很多。

　　在這種情況下，參與居委會(huì)選舉的各方，不但對(duì)于規(guī)則的學(xué)習(xí)已經(jīng)沒有太多的選擇，而且對(duì)于規(guī)則進(jìn)行闡釋的選擇性空間也已經(jīng)很小了，如此情景中，是否規(guī)則就會(huì)原原本本地得到落實(shí)呢?

　　在2003年上海的居委會(huì)選舉中，區(qū)和街道政府對(duì)于選舉的形式、日程，包括每個(gè)步驟的具體要求，都做了明文規(guī)定，有些還以格式文本的形式下達(dá)到了相關(guān)的居委會(huì)。在執(zhí)行的過程中，往往選舉每進(jìn)行一步，區(qū)和街道政府都會(huì)組織專門的培訓(xùn)，進(jìn)行同步指導(dǎo)。在選舉期間，居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還要三天兩頭到街道去開會(huì)，接受選舉的培訓(xùn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　回來再詳細(xì)布置每一步工作如何開展，應(yīng)該達(dá)到哪些指標(biāo)要求。在這種情況下，好像居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)除了嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)命令與文件內(nèi)容之外，已經(jīng)沒有多少可以改變的空間了。并且在最后的總結(jié)中，我們也確實(shí)可以看到，不但各個(gè)區(qū)縣直選率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，而且每個(gè)居委會(huì)當(dāng)中的選民登記率、投票率也很高，委托投票、秘密劃票間等規(guī)定也都得到了很好的執(zhí)行，但是為什么很多學(xué)者卻還是認(rèn)為這樣的選舉流于形式呢(參見張樂天主編，2004)?

　　實(shí)際上，在居委會(huì)的選舉中，雖然關(guān)于選舉的形式、選民登記率、投票率、委托投票、秘密劃票間等都做了明確的規(guī)定，但是在實(shí)際的執(zhí)行中，并不需要百分之百的達(dá)到所有這些指標(biāo)，尤其是一些在實(shí)際執(zhí)行中比較難以監(jiān)督的環(huán)節(jié)和指標(biāo)。在2003年的選舉當(dāng)中，每個(gè)區(qū)、街道實(shí)行直選的比例幾乎是確定的，并且只能多，不能少，在這種情況下，被指定進(jìn)行直選的居委會(huì)，就不能選擇實(shí)行代表選舉，但是在實(shí)際的執(zhí)行中，大部分直選都變成了戶代表選舉，當(dāng)然，這里的戶代表選舉不是每戶選擇一個(gè)代表，代表家里的所有有投票權(quán)的人投1張票，而是家里有幾個(gè)有投票權(quán)的公民，他們就代表他們投幾張票，最后統(tǒng)計(jì)的結(jié)果還是直選，而不是戶代表選舉。還有在投票率和代投票數(shù)兩個(gè)規(guī)則之間，由于投票率是一個(gè)比較剛性的指標(biāo)，不但要達(dá)標(biāo)，而且還要超額完成，而每人最多代投2張，并且必須有正式委托書的規(guī)定卻是可以變通的，于是在實(shí)際執(zhí)行中，不但一個(gè)人代投4-5張票的現(xiàn)象非常普遍，而且最多的甚至可以代投20多張。①「按照我們對(duì)一個(gè)小區(qū)選舉現(xiàn)場的觀察，在30分鐘內(nèi)來參加投票的10位選民中，有2位選民手中拿了1張選民證，2名手中持了3張，剩下的6位選民，均分別替4位以上的選民投票，最多的竟然達(dá)到26張，一人代投票數(shù)占該小區(qū)全部選票的近5%!當(dāng)問及“您是代誰投票”時(shí)，兩位老人均回答：“代自己的老伴投票，一家人來一個(gè)就可以了”;接受25位選民“委托”投票的老人回答：“阿拉是這個(gè)樓的樓小組長，樓里的人說沒時(shí)間，都信任我，讓我替他們投了”(羅秋香，2008)」

　　當(dāng)然，有了這些實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，并不意味著選舉形式上的不成功，這里面很重要的原因有兩個(gè)：一個(gè)是，實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的指標(biāo)往往都是只有在現(xiàn)場觀察才能發(fā)覺，而在最后的匯總報(bào)告中是看不出來的，因此只要當(dāng)事人沒有意見，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)完全可以睜一只眼閉一只眼。另一個(gè)更重要的原因在于我們的行政考核特征。按照目前的行政邏輯，選舉中的先進(jìn)并不是所有的指標(biāo)都要達(dá)標(biāo)，而是在不出現(xiàn)漏洞的情況下，在某個(gè)方面要做出亮點(diǎn)和特色。那么，什么是選舉中的亮點(diǎn)和特色呢?那就是要在選舉規(guī)定的十幾個(gè)指標(biāo)中，把某個(gè)指標(biāo)或者某幾個(gè)指標(biāo)做漂亮。比如有的街道會(huì)把直選的比例提得很高，有的居委會(huì)把選民登記率或投票率提得很高，這樣就會(huì)起到“一俊遮百丑”的效果。甚至我們前面提到的直選和委托投票中存在的問題，幾乎成了選舉中的普遍現(xiàn)象。因此，如果某個(gè)居委會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中確實(shí)做到了直選，或者在投票率不是很高的情況下控制住了“代投”現(xiàn)象，也會(huì)成為他們當(dāng)先進(jìn)的重要理由。

　　這樣就產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)象，那就是選舉的結(jié)果，所有居委會(huì)形式上都是成功的，但是每個(gè)居委會(huì)成功的理由卻是不一樣的。雖然規(guī)則制定的很嚴(yán)格，并且每個(gè)居委會(huì)好像也在嚴(yán)格地執(zhí)行著這些規(guī)定，但是每個(gè)居委會(huì)在執(zhí)行過程中都是有選擇的，他們會(huì)選擇那些他們比較容易執(zhí)行，同時(shí)又可以做出“亮點(diǎn)和特色”的指標(biāo)來執(zhí)行，而有意地去忽略那些他們認(rèn)為幾乎沒有辦法執(zhí)行，或者說很難執(zhí)行的指標(biāo)。在上級(jí)面前，他們也會(huì)有意識(shí)地去渲染那些執(zhí)行得比較好的指標(biāo)，從而讓大家忽視甚至遺忘那些執(zhí)行得不好的指標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)于這些事情，其上級(jí)往往也是心知肚明，但是只要他的下級(jí)給了一個(gè)看似合理的理由，其上級(jí)也樂得把這些理由匯總一下，再呈報(bào)給他的上級(jí)去交差。

　　(四)影響“形式績效”達(dá)成的主要因素

　　根據(jù)本文研究的3個(gè)案例，我們發(fā)現(xiàn)，“形式績效”的達(dá)成，往往是在行政強(qiáng)制下通過一系列“選擇性”過程完成的。在規(guī)則不是很明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，參與改制的村居和企業(yè)可以通過“選擇性學(xué)習(xí)”選擇適合自己的“新制度”形式。而在“非文本化”特征比較明顯的鄉(xiāng)村社會(huì)，明確的村委會(huì)選舉規(guī)則是通過不斷競爭中的“選擇性闡釋”而被廣大村民逐漸理解和接受的。在運(yùn)作相對(duì)嚴(yán)密的“街—居”體制中，居委會(huì)選舉的規(guī)則則是通過一種“選擇性”執(zhí)行的過程而順利完成的。在這個(gè)過程中，有如下幾個(gè)影響因素是非常重要的。

　　一是制度本身的合法性程度和完善程度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制中，不但作為改制目標(biāo)的“私有制”在一定程度上還是可做不可說的;而且，無論是作為改制運(yùn)動(dòng)推動(dòng)者的區(qū)鎮(zhèn)政府，還是作為改制運(yùn)動(dòng)主要執(zhí)行者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)于如何私有化都不是很清楚。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制是一個(gè)制度實(shí)施過程，更是一次集體的制度創(chuàng)新，當(dāng)然這個(gè)創(chuàng)新不是一個(gè)自下而上的漸進(jìn)改革，而是在行政高壓下進(jìn)行的一次大規(guī)模的制度移植，這個(gè)大規(guī)模的移植過程，是通過集體性的“選擇性學(xué)習(xí)”來實(shí)現(xiàn)的。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中，選舉的規(guī)則已經(jīng)很清楚了，作為制度實(shí)施者的村居精英們能做的也就是如何理解和執(zhí)行了。

　　二是行政體系的運(yùn)作特征。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中，雖然有待落實(shí)的“新制度”都是明確的，但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制與城市社會(huì)的“街—居”體制的運(yùn)作特征不同，它們在實(shí)際的執(zhí)行過程中也是不一樣的。可以這么講，在鄉(xiāng)村社會(huì)，如果沒有村落內(nèi)部的激烈競爭，可能選舉結(jié)束之后，參與選舉的廣大村民，甚至包括村落內(nèi)部的精英們，還搞不清楚選舉到底是怎么回事，因?yàn)樗�有的制度在落�?shí)的過程中都是通過“非文本化”的途徑，由參與者根據(jù)自己的需要和理解部分地傳達(dá)和闡釋的。在這個(gè)過程中，對(duì)于制度本身的認(rèn)識(shí)，在不同的制度參與者之間存在著高度的信息不對(duì)稱，這只能通過選舉過程中的競爭，通過不同參與者之間的“闡釋”競爭來彌補(bǔ)。而對(duì)于居委會(huì)選舉來講，制度的傳達(dá)幾乎沒有太大的問題，因此不同制度參與者之間對(duì)于規(guī)則本身的信息不對(duì)稱問題也不明顯，重要的是他們會(huì)選擇哪些規(guī)則去認(rèn)真執(zhí)行，而把哪些規(guī)則有意地忽略或者規(guī)避掉。

　　三是制度執(zhí)行者的主動(dòng)性與自由余地。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中，發(fā)動(dòng)改制運(yùn)動(dòng)的上級(jí)機(jī)關(guān)都是非常積極主動(dòng)的，但是作為制度執(zhí)行者的中層參與者，在不同案例中的主動(dòng)性是很不一樣的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，作為制度實(shí)施者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，他們表面上是在地方政府的推動(dòng)下被迫改制，但是實(shí)際上，在改制之前，他們對(duì)于這些集體企業(yè)已經(jīng)形成了非正式的占有權(quán);并且，這種非正式的占有權(quán)已經(jīng)侵害了地方政府的利益，地方政府推動(dòng)改制很重要的動(dòng)力就來自要擺脫由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)拖欠上交而形成的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及需要他們承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)。改制過程實(shí)際上也是這些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人把他們的非正式占有權(quán)“制度化”的過程，是他們與地方政府之間的一個(gè)交易(劉玉照，2005)。在這個(gè)過程中，村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有非常明顯的優(yōu)勢。

　　在1997年的改制中，他們不但可以選擇企業(yè)改制的形式，甚至可以選擇僅僅走走形式，等把所有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后，再在“二次改制”時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改制。①「在這個(gè)過程中，地方政府擁有的約束能力已經(jīng)非常有限了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，他們有效的威脅有兩個(gè)：一個(gè)是針對(duì)典型的集體企業(yè)，通過組織手段來解決，把企業(yè)的廠長經(jīng)理撤職;另一個(gè)是針對(duì)紅帽子企業(yè)，利用《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，把企業(yè)所有資產(chǎn)沒收。實(shí)際上，這兩種手段都是地方政府迫不得已才會(huì)采取的，并且?guī)缀跏恰俺芬粋�(gè)經(jīng)理，垮一個(gè)企業(yè)”」而在村莊選舉當(dāng)中，對(duì)于那些想通過選舉保持或者奪取領(lǐng)導(dǎo)位置的精英來講，雖然他們可以通過各種手段來動(dòng)員村民，甚至在某種意義上可以采取賄選的方式，但是，他們的選舉只能在既有規(guī)則的指導(dǎo)下進(jìn)行。雖然他們可以在競爭對(duì)手沒有警覺的情況下，把選擇規(guī)則向?qū)ψ约河欣�的方向進(jìn)行闡釋，但是一旦對(duì)手也明白了如此行為的意義，闡釋者只能遵守這些規(guī)則。在居委會(huì)的選舉中，由于廣大居民參與的積極性并不是很高，因此表面上看來，作為制度執(zhí)行者的居委會(huì)干部和樓組長們能夠造假的空間是很大的，但是由于“街—居”體制運(yùn)作的規(guī)范化特征，他們能夠做的也就是選擇性地執(zhí)行某些規(guī)定，并做出特色，然后“一俊遮百丑”，使得其他的一些規(guī)定可以“折扣”后履行，或者實(shí)際上不履行。

　　四、從“形式績效”到“實(shí)質(zhì)績效”

　　經(jīng)過了第一輪的運(yùn)動(dòng)式“改革”，本文的3個(gè)案例在形式上都取得了很大的成功。按照美國新制度主義學(xué)派幾項(xiàng)實(shí)證研究的標(biāo)準(zhǔn)，這些制度在基層組織的層面都已經(jīng)落實(shí)了。按照本文的說法，這些制度不但在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門“通”了，而且在基層組織的層面也“通”了。清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，經(jīng)過了3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn)，已經(jīng)“基本完成”。淀村的選舉也取得了圓滿的成功，整個(gè)選舉過程不但程序合法、邏輯嚴(yán)密、投票率高，而且選舉結(jié)果也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村黨支部和村民的接受和認(rèn)可。上海市的居委會(huì)選舉更是成績卓著，在2003年的選舉中，除了總體的直選比例從最初的20%擴(kuò)大到了最后的33%，而且?guī)缀趺總�(gè)小區(qū)的參與率和投票率都達(dá)到了80%以上。

　　但是這種形式上的成功是否就意味著新的制度被真正落實(shí)了呢?

　　答案當(dāng)然是否定的。正如前面已經(jīng)說過的，在清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，據(jù)1998年暑假的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改制的結(jié)果并不樂觀，按照鎮(zhèn)政府改制的最初目的，除了政績效應(yīng)以外，實(shí)質(zhì)的甩包袱①「指地方政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)，包括企業(yè)欠銀行的貸款和欠交易伙伴的款(參見劉玉照，2005)」和增加財(cái)政收入的目的都沒有達(dá)到。淀村的村委會(huì)選舉，僅從2000年選舉中競爭的激烈程度和程序的嚴(yán)密程度來看，可能很多人會(huì)認(rèn)為這次選舉是非常成功的，但是有兩個(gè)事實(shí)我們卻始終不能忽略，那就是當(dāng)年當(dāng)選的村委會(huì)主任并不是大多數(shù)村民認(rèn)為最適合的人選，這一點(diǎn)不但廣大村民都清楚，而且參選的當(dāng)事人也很清楚，并一點(diǎn)也不避諱。當(dāng)2003年再一輪選舉開始時(shí)，上一次選舉中的陳年老賬全部被翻出來，導(dǎo)致15名黨員全部被開除黨籍。2003年上海的居委會(huì)選舉②「對(duì)于這次選舉，復(fù)旦大學(xué)的張樂天與上海大學(xué)的李友梅曾聯(lián)合組織復(fù)旦大學(xué)、上海大學(xué)與華東師范大學(xué)的十幾名老師進(jìn)行多點(diǎn)跟蹤研究，并在2004年7月召開“居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)”，與會(huì)的學(xué)者與街道和村居領(lǐng)導(dǎo)們發(fā)生了嚴(yán)重分歧，學(xué)者們對(duì)于這次選舉普遍持否定態(tài)度，而地方政府的官員們做得很辛苦，對(duì)學(xué)者們的指責(zé)很難接受」就更明顯了，除了當(dāng)時(shí)執(zhí)行選舉的街道和居委會(huì)干部表面上認(rèn)為選舉很成功之外，從實(shí)質(zhì)民主的角度來看，很少有人會(huì)認(rèn)為這次選舉是成功的。

　　那么是否這些“形式績效”對(duì)于制度變遷沒有任何效果呢?答案當(dāng)然也是否定的。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實(shí)質(zhì)績效經(jīng)過后續(xù)幾年的消化基本已經(jīng)達(dá)成之外，村委會(huì)的選舉和居委會(huì)的選舉對(duì)于基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際上也產(chǎn)生了很大的影響，這其中也包含了某些在“實(shí)質(zhì)民主”方面的進(jìn)展。本文下面將結(jié)合這3個(gè)案例，對(duì)在“形式績效”的達(dá)成過程中，以及“形式績效”達(dá)成后，后續(xù)“變”的過程對(duì)“實(shí)質(zhì)績效”達(dá)成的作用做進(jìn)一步的分析。

　　(一)教育、喚起與操練：認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變

　　一個(gè)新的制度安排得以落實(shí)，首先要求相關(guān)當(dāng)事人知曉和熟悉這個(gè)安排。實(shí)際上，對(duì)于大部分制度變遷來講，在大規(guī)模的“改制”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行之前，相關(guān)當(dāng)事人對(duì)于制度本身并不清楚，對(duì)于新制度可能產(chǎn)生的效果知道的也很少，包括制度變遷中擔(dān)負(fù)著制度實(shí)施任務(wù)的地方政府官員和即將遵守新制度的絕大部分社會(huì)成員。

　　在很多情況下，我們在對(duì)制度變遷運(yùn)動(dòng)中的“形式主義”嗤之以鼻的時(shí)候，實(shí)際上在某種意義上忽略了這種形式主義所承載的教育意義。

　　其實(shí)往往就是這種形式主義的“改革”運(yùn)動(dòng)，改變了我們大部分社會(huì)成員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，起到了教育、喚起和操練的作用。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)負(fù)責(zé)人根本搞不清楚股份合作制、股份制、公司制、租賃制等等制度形態(tài)的本質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)差異，但是既然改制運(yùn)動(dòng)來了，并且要求他們必須改，這個(gè)時(shí)候，他們就不得不去學(xué)習(xí)和理解這些制度，并從中選擇出對(duì)自己有利的制度形式。在改制的過程中，他們中的很多人實(shí)際上隨時(shí)在關(guān)注形勢的變化，并不斷打聽和權(quán)衡不同的制度形式與組織形態(tài)的利弊得失。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，他們中的有些人表面上對(duì)這些東西糊里糊涂，實(shí)際上在一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上清楚得很。

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　　在村委會(huì)和居委會(huì)選舉的時(shí)候，很多村居領(lǐng)導(dǎo)和一般的村民、居民，也搞不清楚直選、海選、代表選舉等形式的區(qū)別，對(duì)于秘密劃票間、委托投票、包含法、屬地化等具體的要求和安排更是搞不清楚，但是經(jīng)過一輪選舉之后，大部分以“積極分子”的角色參加過選舉的人，再講起這些專有名詞，往往都頭頭是道，甚至讓我們這些號(hào)稱專家的人都會(huì)感到吃驚。

　　認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變往往是制度變遷的第一步。當(dāng)事者首先被一套套文本和程序化的“教育”裹挾著去理解這些制度安排，再進(jìn)一步地明確這些制度安排可能產(chǎn)生的社會(huì)效果，以及對(duì)他們個(gè)人生活產(chǎn)生的影響;與此同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了他們自身的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，在進(jìn)行新的相關(guān)決策時(shí)，會(huì)隨時(shí)把這些新制度納入到自己理性選擇的“備選方案集”中。當(dāng)事者正是在這樣的選舉“操練”中，逐步改變了原有的相關(guān)“經(jīng)驗(yàn)”知識(shí)和認(rèn)知結(jié)構(gòu)，而逐漸靠近、甚至創(chuàng)造性地推進(jìn)著制度變遷的軌跡。

　　(二)利益博弈格局的調(diào)適

　　新的制度安排不但改變了當(dāng)事者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，同時(shí)，新的制度安排還會(huì)改變當(dāng)事者的博弈結(jié)構(gòu)，使得原來一些既得利益集團(tuán)在某種程度上喪失優(yōu)勢，而給某些新的利益群體以機(jī)會(huì)。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制過程中，由于地方政府急于完成改制，把企業(yè)轉(zhuǎn)讓出手，那些平時(shí)與政府關(guān)系并不是很好，經(jīng)營狀況也不是很好，至少在公開的帳面上沒有多少凈資產(chǎn)和盈利的企業(yè)就會(huì)因此成為首選目標(biāo)而占據(jù)“脫鉤”的優(yōu)勢。相反，原來那些一直經(jīng)營狀況很好，賬面盈利和凈資產(chǎn)都很多，并且與政府關(guān)系還不錯(cuò)的企業(yè)反而成了改制的難點(diǎn)，因?yàn)橘I家沒有辦法在短時(shí)期內(nèi)把這么大規(guī)模的企業(yè)給“吃下”，或者讓他們付出如此大的代價(jià)來購買企業(yè)，他們也不情愿。①「在改制過程中，因?yàn)橛行┢髽I(yè)的規(guī)模太大，如果進(jìn)行改制，需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出很大的一筆錢才能實(shí)施，但是很多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人即使有足夠的資金，并且地方政府官員也確信他有足夠的資金，他也不敢出手。原因就在于，一旦他們出了手，就證明他們在集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的位子上多拿了錢(按照當(dāng)時(shí)集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的收入管理辦法，他們的所得應(yīng)是非常有限的)。在這種情況下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)在非正式的場合(比如在飯桌上)，鼓勵(lì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人大膽出資購買企業(yè)，并且口頭承諾，即使他們出的錢超出了其收入，地方政府也不會(huì)追究他們的責(zé)任」

　　在淀村的選舉中，由于原來一直是黨員選舉，一般村民沒有機(jī)會(huì)參與黨支部和村委會(huì)的選舉，所以那些在村內(nèi)政治精英中支持率比較高的人能夠當(dāng)選，但是這次選舉規(guī)則的改變，使得那些家族規(guī)模龐大，在村民中人際關(guān)系比較廣的人獲得了優(yōu)勢。當(dāng)然，由于修路事件的介入，人頭的優(yōu)勢又受到了經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小的修正，最后家族勢力大，同時(shí)企業(yè)經(jīng)營比較好，能夠拿出錢修路的候選人獲得了成功(劉玉照，2004，2006)。

　　在上海市的居委會(huì)選舉中，本來一直處于優(yōu)勢地位的現(xiàn)任居委會(huì)干部，很多人在選舉中遇到了屬地化政策的限制，沒有辦法繼續(xù)參與她/他一直工作的居委會(huì)選舉。同時(shí)，一些原來在居委會(huì)工作中一直比較活躍的樓組長，在這次屬地化政策的惠顧下，也擁有了入主居委會(huì)的機(jī)會(huì)。這樣一種博弈結(jié)構(gòu)的改變，不但直接體現(xiàn)在2003年的選舉過程中間，而且改變了人們對(duì)2006年新一輪選舉的預(yù)期。

　　(三)正式制度的確立與合法化壓力

　　經(jīng)過運(yùn)動(dòng)式“改制”后確立的新的制度安排，雖然在大部分情況下都是一種形式主義的安排，并且在相關(guān)的制度和結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化的情況下，新制度發(fā)揮作用的空間往往也很小，一些相關(guān)人員甚至根本就沒有把新制度本身當(dāng)作一回事;但是在中國目前的環(huán)境下，一旦一個(gè)新的制度安排被確立下來，它可能在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)被人有意或者無意地忽視或遺忘，但是重新改回到原有制度安排的可能性卻極小。在這種情況下，新的形式主義的制度安排，往往會(huì)產(chǎn)生一種無形的“合法化”壓力，迫使當(dāng)事者調(diào)整自己的行為方式，來適應(yīng)新的制度安排。并且，一旦一個(gè)新的制度被確立下來，它往往就會(huì)成為新一輪制度變遷的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，更新的制度安排往往要以此為起點(diǎn)來進(jìn)行設(shè)計(jì)，這反過來也會(huì)強(qiáng)化制度本身的效應(yīng)。實(shí)際上，在很多新制度的落實(shí)過程中，一些地方政府官員已經(jīng)根據(jù)新制度的合理邏輯，預(yù)感到了這種壓力，并在實(shí)施過程中對(duì)相應(yīng)的安排作了調(diào)整。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例當(dāng)中，本來當(dāng)?shù)卣�府改制的最直接目的是在�?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，把集體企業(yè)的包袱甩出去，擺脫債務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)，但是當(dāng)筆者的朋友在調(diào)查過程中向當(dāng)?shù)卣�府官員講起浙江企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，卻引起了他們的高度警惕。當(dāng)時(shí)筆者的朋友是這樣提醒當(dāng)?shù)卣�府官員的：當(dāng)年浙江企業(yè)改制時(shí)，地方政府通過出售企業(yè)的確收回來不少資金，但是這些資金很快就被地方政府花光了，等他們再需要用錢時(shí)，企業(yè)都已經(jīng)是私人的了，政府拿企業(yè)也沒有辦法了。

　　這么一個(gè)簡單提醒，竟讓當(dāng)?shù)卣�府的官員非常緊張，立即叫停了準(zhǔn)備改制的幾個(gè)還算盈利的企業(yè)。為什么地方政府的領(lǐng)導(dǎo)竟會(huì)如此敏感呢?

　　因?yàn)�，他們從中預(yù)感，或者說“醒悟”到了，正式制度變革之后會(huì)帶來什么樣的后果。

　　村委會(huì)選舉形式的改變，極大地改變了人們對(duì)選舉的態(tài)度，不但村莊的精英們開始重新評(píng)估村落當(dāng)中家族、宗族、同學(xué)、戰(zhàn)友等社會(huì)關(guān)系的意義，而且一般的老百姓也逐漸意識(shí)到手中選票的價(jià)值，于是因?yàn)橥镀眴栴}夫妻吵架、父子反目的現(xiàn)象有了，拉選票、賄選、為選舉請(qǐng)客吃飯等等現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。按照當(dāng)?shù)厝说恼f法，在選舉的那段時(shí)間內(nèi)，村里6、7個(gè)飯館每天都是滿滿的，兩個(gè)競選的大老板不但自己請(qǐng)人吃飯，而且還雇人請(qǐng)人吃飯，好不熱鬧。在那段時(shí)間，本來寧靜的水村，晚上一下子熱鬧起來，犬吠聲一直會(huì)持續(xù)到深夜，為什么呢?因?yàn)榇蠹以谒较逻M(jìn)行著各種形式的串聯(lián)。兩個(gè)老板為了選舉競相出資修路的事情最后也被老百姓編成了順口溜：南修道，北修道，為了選舉這一票。

　　在上海的居委會(huì)選舉中，同樣的事情也出現(xiàn)了。

　　嚴(yán)格意義上講，居委會(huì)選舉的民主意味并不是很強(qiáng)，并且大部分從事選舉的官員也并不認(rèn)為這個(gè)選舉真的能夠帶來民主，但是一旦直選的制度制定出來了，從理想的民主制度安排自然延伸出來的兩個(gè)問題卻讓地方政府官員頗費(fèi)了一番腦筋：第一，按照規(guī)定，實(shí)行民主選舉之后，新的居委會(huì)要對(duì)居民負(fù)責(zé)了，街道原來通過居委會(huì)承擔(dān)的大量行政任務(wù)由誰來承擔(dān)?第二，新當(dāng)選的居委會(huì)屬于自治機(jī)構(gòu)，成員不拿工資，那么原來在居委會(huì)上班的人員，如果選不上，怎么來安排?為此，他們費(fèi)盡心思，最后設(shè)計(jì)出了“社工站”的制度安排，并提出了“議行分設(shè)”的理論。按照這個(gè)制度設(shè)計(jì)，在一個(gè)居委會(huì)或者幾個(gè)居委會(huì)聯(lián)合成立社工站，作為街道的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)原來由居委會(huì)承擔(dān)的街道下派任務(wù)，社工站的人員由街道直接聘任，并發(fā)放工資。這樣，不但居委會(huì)自治得到了保證，而且街道的工作也不受影響，落選的居委會(huì)干部也有了著落。2003年選舉之后，我們就看到了這樣的現(xiàn)象：有的居委會(huì)，原班人馬全部或者絕大部分參選成功，居委會(huì)與社工站基本上是兩塊牌子、一班人馬，以社工站的名義承接街道的任務(wù)，領(lǐng)取工資報(bào)酬，同時(shí)以居委會(huì)的名義與居民打交道。有的居委會(huì)，絕大部分原居委會(huì)人馬沒有當(dāng)選，在這種情況下，往往還是當(dāng)選的原居委會(huì)干部以居委會(huì)干部的身份值班、干活，而沒有當(dāng)選的原居委會(huì)干部則以社工的名義值班、干活，他們領(lǐng)工資的身份都是“社工”;新當(dāng)選的非原居委會(huì)干部沒有地方領(lǐng)工資，也就不用值班、干活了，成了偶爾去居委會(huì)看看、開開會(huì)的兼職人員，與沒有當(dāng)選的樓組長實(shí)際上差不多。而那些完全兩套班子的村居，則成了“議行分設(shè)”的典型，還是原來的居委會(huì)干部以“社工”的身份值班、干活、領(lǐng)工資，而新當(dāng)選的居委會(huì)則成了名符其實(shí)的“議事會(huì)”，偶爾來居委會(huì)聊聊天。在這個(gè)過程中，我們可以看到，雖然人們覺得居委會(huì)選舉中實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)涵并不多，但是對(duì)于居委會(huì)作為“自治”組織性質(zhì)的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)使基層運(yùn)作發(fā)生了非常重大的調(diào)整。

　　在新制度確立之后，這種壓力就變得更加明顯了。當(dāng)然，這種壓力的作用更多地體現(xiàn)在人們對(duì)相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的進(jìn)一步調(diào)整上，也表現(xiàn)在新一輪的改制運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。

　　(四)相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的調(diào)整

　　在這種大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)中，由于時(shí)間緊迫，一些現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和制度約束來不及調(diào)整，因此制度實(shí)施過程中的“形式主義”可以說是必然的。但是，當(dāng)大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)結(jié)束之后，由于人們對(duì)新一輪改制運(yùn)動(dòng)的預(yù)期，或者對(duì)新制度實(shí)施的預(yù)期，會(huì)對(duì)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以使之能夠更好地適應(yīng)新制度的落實(shí)和運(yùn)行。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中，阻礙改制工作最重要的問題在于“壞的企業(yè)沒人買，好的企業(yè)賣不掉”。1997年改制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中凈資產(chǎn)在百萬元以上的很多，企業(yè)家根本拿不出這么多錢來購買這些企業(yè)，按照地方政府干部的說法“，別說這些企業(yè)家沒有這么多錢，即使他有這么多錢，也不敢拿出來啊”。①「這句話的言外之意是，按照原來合法的報(bào)酬分配方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)富積累是非常有限的，如果他們承認(rèn)自己有那么多的財(cái)富積累，就意味著政府有了追究其“貪污”或者“挪用公款”的可能性」但就在形式主義改制運(yùn)動(dòng)被落實(shí)一年后，1998年進(jìn)行“二次產(chǎn)改”時(shí)，絕大部分企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)不是正數(shù)了，改制也就變得非常容易推進(jìn)了。②「在1997年的調(diào)查中，有一個(gè)屬于清黃鎮(zhèn)辦事處的企業(yè)，根據(jù)當(dāng)年的審計(jì)報(bào)告，凈資產(chǎn)在500萬元左右。按照當(dāng)時(shí)辦事處的說法，該企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)，辦事處和鎮(zhèn)政府除了提供地皮之外，幾乎沒有出錢，企業(yè)傳給現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人之后，效益一直不錯(cuò)，給鎮(zhèn)政府和辦事處上繳的利潤也不少，因此打算參照“紅帽子”企業(yè)的改制辦法，讓他象征性地上繳一部分資產(chǎn)，比如2：8分成的方式實(shí)行改制。但在我們隨辦事處領(lǐng)導(dǎo)去這個(gè)企業(yè)商討改制方案時(shí)，這個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人卻并不積極，還顯得很迂腐，好像還搞不清楚改制是怎么回事，一直向我們請(qǐng)教一些看起來很弱智的問題，后來該企業(yè)的改制幾乎沒有進(jìn)行。但是1998年二次產(chǎn)改的時(shí)候，我再次去該企業(yè)調(diào)查，企業(yè)經(jīng)理已經(jīng)很痛快地要配合辦事處進(jìn)行企業(yè)改制了，因?yàn)楦鶕?jù)新的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)是負(fù)50萬元了，因此怎么改他都沒有意見了」

　　在淀村的村委會(huì)選舉之后，當(dāng)選的村委會(huì)班子不但利用修路的機(jī)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了自己在村里的權(quán)威，而且還利用這一機(jī)會(huì)，進(jìn)一步打擊和消解了競爭對(duì)手的勢力，以至于筆者在選舉后的第二年再去訪談他的競爭對(duì)手時(shí)，這位競爭對(duì)手已經(jīng)承認(rèn)競爭的失敗，并準(zhǔn)備搬離該村外出謀生了。當(dāng)然，也正是因?yàn)樗�產(chǎn)生了這一想法，使得他在2003年的選舉中打出了魚死網(wǎng)破的最后一擊，把現(xiàn)任村委會(huì)主任當(dāng)年入黨作弊的事情揭發(fā)出來，使得全村15個(gè)黨員全部被開除黨籍。這個(gè)慘烈的結(jié)果一方面讓該村村委會(huì)選舉陷入停頓，同時(shí)也為新一輪的選舉徹底掃清了障礙。到2005年，新一輪選舉進(jìn)行的非常平靜，老的勢力結(jié)構(gòu)和已有的結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)不能發(fā)揮太大的作用了。

　　在居委會(huì)的選舉中，社工站的建立以及社工站與居委會(huì)靈活多樣的組合模式，完全化解了街道與居委會(huì)干部的顧慮，部分專職居委會(huì)人員的退休，以及“一肩挑”政策的出臺(tái)，都為2006年的第二輪居委會(huì)選舉奠定了基礎(chǔ)，以至于在2006年的選舉中，進(jìn)一步的屬地化和50%的直選比例都沒有讓街道和居委會(huì)干部感到為難。

　　(五)反復(fù)性實(shí)踐

　　當(dāng)然，無論是經(jīng)過認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變、利益博弈格局的調(diào)適，還是合法化壓力的作用、相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整，完全實(shí)現(xiàn)從“形式績效”到“實(shí)質(zhì)績效”的轉(zhuǎn)變也是不現(xiàn)實(shí)的;對(duì)于一項(xiàng)全新的制度安排，其最終的落實(shí)往往還要經(jīng)過多次的重復(fù)性實(shí)踐，包括反復(fù)的“改制”運(yùn)動(dòng)。

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，較嚴(yán)格地講，應(yīng)該是經(jīng)過了1995年“抓集團(tuán)”，1996年“抓試點(diǎn)”，1997年“抓全面”，①「以上說法均來自當(dāng)?shù)卣�府官員的總結(jié)，參見筆者的田野筆記970805LCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談、980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」1998年“二次產(chǎn)改”等四次大的反復(fù)，還有此后一個(gè)相對(duì)漫長的消化過程。企業(yè)改制工作真正完成，并作為一個(gè)話題在該鎮(zhèn)最終消失，大約是到2002年之后。而淀村和上海的村居選舉，從筆者參與研究的經(jīng)歷來看，都至少經(jīng)歷了兩輪以上的選舉實(shí)踐，在這個(gè)過程中，人們對(duì)于民主的理解、選舉的規(guī)范等等都有了一定程度上的深化，但是距離學(xué)者們所期望的真正的“基層民主”還有不小的距離。但是我們相信，在中國的制度變遷過程中，開弓沒有回頭箭，雖然近幾年關(guān)于業(yè)委會(huì)、民間社團(tuán)和黨內(nèi)民主的討論變得越來越熱，在某種程度上大有取代人們對(duì)基層選舉的期待之勢，但是基層選舉所承載的制度變遷過程還會(huì)繼續(xù)下去。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　五、結(jié)論與討論

　　依本文分析，一項(xiàng)制度落實(shí)的具體過程可以分為“形式績效”的達(dá)成與向“實(shí)質(zhì)績效”的轉(zhuǎn)變兩個(gè)階段。在“形式績效”的達(dá)成階段，由于受到制度本身的合法性程度和完善程度、行政體制的運(yùn)作特征，以及制度執(zhí)行者主動(dòng)性與自由余地的影響，表現(xiàn)出從選擇性學(xué)習(xí)到選擇性闡釋和選擇性執(zhí)行的特征。在“實(shí)質(zhì)績效”的達(dá)成過程中，“形式績效”的達(dá)成也不再僅僅是“形式主義”的，它不僅可以改變當(dāng)事者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，調(diào)整當(dāng)事者的利益博弈格局，而且本身還可以對(duì)當(dāng)事者形成一種合法化的壓力，促使當(dāng)事者進(jìn)行相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整，使得相關(guān)的制度安排能夠更好地落實(shí)。在政府“自上而下”的改制運(yùn)動(dòng)中落實(shí)的社會(huì)制度，經(jīng)過一次運(yùn)動(dòng)往往很難完全實(shí)現(xiàn)從“形式績效”到“實(shí)質(zhì)績效”的轉(zhuǎn)變“，實(shí)質(zhì)績效”的達(dá)成，往往要經(jīng)過一個(gè)“反復(fù)性實(shí)踐”的過程。

　　對(duì)以上這些過程和機(jī)制，本文稱之為“通變”，意在強(qiáng)調(diào)制度實(shí)施的過程與制度創(chuàng)新的過程不同，它往往是“先通后變”，先獲得合法性，然后再逐步落實(shí)，即使到最基層的組織層面，這種制度實(shí)施的過程往往也是“先通后變”——先通過改制運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)“形式績效”，然后再通過一系列的過程和機(jī)制，最后變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，單純從制度運(yùn)作邏輯來看，這個(gè)落實(shí)的過程，與原來學(xué)者們提出的作為制度運(yùn)作方式的“變通”有些相似，都是在執(zhí)行中改變某些要求，實(shí)施一種與上級(jí)要求不完全一樣的制度安排(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。但是，從制度變遷的角度來看，這里的“變”又擁有了第二層涵義，那就是“，通變”的結(jié)果，使得原來沒有的一種制度安排部分得以落實(shí)，并成為真正有意義的制度安排，而不是把原有的已經(jīng)實(shí)施的制度安排，通過這樣一個(gè)過程改變掉。

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　　作者單位：上海高校社會(huì)學(xué)E -研究院、上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系(劉玉照)

　　上海世紀(jì)出版集團(tuán)格致出版社(田青)

　　來源：《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期

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