徐勇：社會動員、自主參與與政治整合——中國基層民主60年

　　中國社會主義民主具有雙層結構的特點：在國家政權組織層面主要實行“代表制”，即由各級人民代表行使管理國家和社會事務的權力；
在與人民日常生活直接相關的基層領域實行直接民主制，由人民直接參與基層公共事務的管理。[1]基層民主是人民群眾直接參與經濟、政治和社會管理的一種民主制度和形式。經過60年的歷程，中國已形成由廣大人民群眾直接參與的基層民主體系，中共十七大報告將基層群眾自治制度作為中國特色社會主義的四項政治制度之一。而在這60年里，基層民主的發(fā)展有什么特點，其基本經驗是什么，發(fā)展方向又如何？本文試圖對此作一探討。

　　一、1949－1978：動員式民主與政治整合

　　近代以來，中國經歷著由傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉變。在這一歷史轉變中，政治社會面臨著雙重任務：一是在一個城鄉(xiāng)分割、上下阻隔的分散社會里，進行最廣泛的社會動員和社會組織，形成整體政治力量；
二是對出現(xiàn)的新的社會分化和社會差別的社會進行政治整合，建構新的政治一體化體系。在中國，民主在實現(xiàn)這一雙重任務中扮演著重要角色，同時也形成中國基層民主進程的前提與特點。　　　　

　　民主是一個外來的名詞，也是具有現(xiàn)代性的名詞。在中國，民主與革命和政黨聯(lián)系在一起，即通過民主主義革命推翻專制統(tǒng)治，建立民主國家。在這一過程中，現(xiàn)代性的革命政黨發(fā)揮著關鍵作用。政黨是社會中的少數(shù)先進分子組成的組織。近代以來出現(xiàn)的中國國民黨和中國共產黨都是以民主為自己的旗幟的。因此有了舊民主主義革命和新民主主義革命之說。國民黨及其前身之所以后來未能保持其革命領導權，進而成為新民主主義革命的對象，在相當程度上是國民黨始終只是一個懸浮在上層的政黨組織，而沒有將自己的組織及其影響力延伸到占全國人口85%以上的農村人口中去，進行廣泛的政治動員。毛澤東曾經說過：“中國反帝反封建的資產階級民主革命，正規(guī)地說起來，是從孫中山先生開始的”[2]作為資產階級民主革命標志的辛亥革命推翻了專制王朝，具有偉大轉折意義，但其作用主要在于上層政治統(tǒng)治的變動，而未能伴隨社會革命。其原因就在于“占全國人口百分之九十以上的工農勞動群眾還沒有動員起來”[3]。辛亥革命時期，中國產業(yè)工人人數(shù)很少且與農村有千絲萬縷的聯(lián)系，農民占中國人口絕大多數(shù)，是國民革命的主力。毛澤東強調：“國民革命需要一個大的農村變動，辛亥革命沒有這個變動，所以失敗了�！盵4]

　　中國共產黨得以取代國民黨成為革命的領導者，并取得新民主主義革命的勝利，一個重要原因就是“政黨下鄉(xiāng)”，將政黨的力量延伸到廣大且處于最底層的農村社會，進行最廣泛的政治動員。[5]　政治動員是現(xiàn)代政黨為了實現(xiàn)其目標將更多的社會力量集聚在自己的旗幟下的政治行動，其路徑是自上而下或由外向內。美國政治學家亨廷頓通過研究發(fā)展中國家的政治體制與鄉(xiāng)村動員，認為“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩(wěn)固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區(qū)�！薄罢�黨是一個現(xiàn)代化組織，為成功計，它又必須把傳統(tǒng)的農村組織起來”[6]中國共產黨之所以能夠將廣大農民動員到自己的旗幟下，成為革命的主力，主要有兩個方面，一是通過暴力革命的方式使農民能夠獲得極度渴望的土地，以改善民生問題；
[7]二是建立農民政權，讓農民通過政治參與來維護自己的利益，以解決民主問題。民生和民主可以說是中國共產黨政治動員的兩大法寶。正如著名的《沒有共產黨就沒有新中國》的歌詞中所說的“他改善了人民的生活”、“他實行了民主好處多”。民主是中國共產黨進行政治動員并實現(xiàn)政治整合的兩大重要內容之一�！�

　　正是在以上背景下，1949年建立的中華人民共和國是以工人和農民為主體的人民民主政權，長期歷史以來為專制政治所壓迫的人民成為新型國家的主人。民主的最基本含義是人民主權。[8]中華人民共和國的一切權力屬于人民。這是中國基層民主得以發(fā)展的制度起點。

　　中華人民共和國建立后，民主革命的遺產不僅賦予了人民以國家主人的法律地位，為基層民主的發(fā)展奠定了基本的制度基礎，而且使基層民主的發(fā)展過程也延續(xù)了革命時期政治動員的因素，從而表現(xiàn)為制度化嚴重不足而動員性相當過剩的特點。

　　中華人民共和國成立后，繼續(xù)推進民主革命，發(fā)動人民群眾，以鞏固全國性的新生政權。在農村，發(fā)動農民進行土地改革，將基層政權建設與反封建剝削結合起來，將實現(xiàn)“耕者有其田”與“當家作主”結合起來；
在工廠，黨發(fā)動工人進行廠礦企業(yè)的民主化改革，吸收工人參加工廠管理，建立工廠管理委員會和職工代表會議，從而建立起對工礦企業(yè)的領導權；
在城市，黨在居民區(qū)建立了由市民參與的群眾性自治組織——居民委員會；
此外，在城鄉(xiāng)基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會議制度，定期召開人民代表大會�；鶎用裰鞯陌l(fā)展由此起步。

　　社會主義改造完成并基本建立社會主義制度之后，急風暴雨式的變動基本結束，社會進入到制度化時期，基層民主的發(fā)展進入到新的階段，這就是制度化階段。毛澤東對社會主義民主發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標作了設想，提出要：“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面�！盵9]依靠和支持人民群眾當家作主，是實現(xiàn)這一目標的重要保障。

　　目標的實現(xiàn)取決于路徑的選擇。社會主義政治制度為實現(xiàn)人民當家作主提供了基本條件，但實現(xiàn)程度和形式則取決于具體體制。社會主義改造完成以后，中國建立了高度集中統(tǒng)一的計劃經濟體制，社會高度同一。但是，在這一體制下不可能由每個人執(zhí)掌管理權力，社會又出現(xiàn)了同一體內的新分化，即社會成員分為管理者和被管理者；
由此出現(xiàn)新的矛盾，即人民內部矛盾。這種矛盾主要表現(xiàn)為管理者與被管理者之間的矛盾。毛澤東認為：“所有制問題基本解決以后，最重要的問題是管理問題。”[10]提出要擴大基層民主，用民主的方法去處理人民內部矛盾，使得人民群眾可以廣泛地、直接地參與基層的政治、經濟和社會生活的管理；
用民主監(jiān)督來克服官僚主義的作風，保障黨和政府工作人員不脫離群眾。對于企業(yè)管理來說，要“采取集中領導和群眾運動相結合，工人群眾、領導干部和技術人員三結合，干部參加勞動，工人參加管理等�！盵11]而在民主方法方面，毛澤東肯定了在“反右運動”中出現(xiàn)的“大鳴、大放、大辯論、大字報”的形式，認為這是群眾的創(chuàng)造，是對過去民主傳統(tǒng)的一個很大的發(fā)展。[12]1958年，毛澤東在有名的《工作方法六十條（草案）》中提出，“今后一個相當長的時期內每年都要用鳴放整改的方法”解決“不斷革命”的問題。[13]

　　鄧小平在1950年代也非常重視發(fā)展基層民主，提出“在群眾方面，要擴大各方面的民主�！薄肮さV企業(yè)的管理方面，要擴大民主�！薄稗r村辦合作社，也要擴大民主，實行民主辦社�！薄霸趯W校，也要擴大民主生活。”[14]但是，鄧小平不贊成那種大規(guī)�！棒[事”的“大民主”，而提倡在憲法和法律制度范圍內解決問題，通過各種方式反映群眾意見的“小民主”。他說：“我們是不贊成搞大民主的。大民主是可以避免的，這就要有小民主。如果沒有小民主，那就一定要來大民主�！盵15]很顯然，在社會主義基本制度建立不久，中國共產黨領導人就注意到通過發(fā)展基層民主，化解新分化帶來的新矛盾，實現(xiàn)新的政治整合�！�

　　在這一思想指導下，基層民主在實踐中得到一定發(fā)展，特別是在基層經濟民主方面探索了一些實踐形式。在農村人民公社的管理中，結合實踐經驗制定了《農村人民公社工作條例》，要求民主辦社、民主興社。在工礦企業(yè)，總結創(chuàng)造了以“兩參一改三結合”[16]為主要內容的“鞍鋼經驗”，以此支持廣大工人和農民群眾積極參與基層經濟管理。

　　但是，基層民主的實踐探索時間不長，就受到嚴重挫折�；鶎用裰鞯膶嵺`探索是在1960年代初開始的。這種探索試圖在體制內讓人民群眾參與基層管理，以調適管理者與被管理者、干部與群眾的矛盾，從而發(fā)揮其積極性主動性和創(chuàng)造性，是一種有領導有秩序開展的“小民主”。1960年代初先后制定的“人民公社管理60條”、“高等教育60條”、“工業(yè)70條”等條例都反映了這一思想。但在這之后，黨的主要領導人毛澤東對當時的國內矛盾作了不恰當?shù)墓烙�，將干部與群眾的矛盾這一人民內部矛盾上升為尖銳對立的階級矛盾，認為干部已成為欺在人民頭上的“老爺”。這種大矛盾已不可能通過體制內的“小民主”的方式加以克服，從而主張自上而下的廣泛發(fā)動群眾，以革命的方式加以解決，由此達到全新的政治整合�！拔幕�大革命”因此興起。

　　“文化大革命”被視之為沖破既有秩序的“大民主”。其主要表現(xiàn)為廣大人民群眾被動員起來，運用“大鳴、大放、大字報、大辯論”等方式，“踢開黨委鬧革命”，與所謂“走資本主義道路當權派”作斗爭，通過斗爭重新建立無產階級的領導�！拔幕�大革命”釋放了一般群眾在原有體制規(guī)范中不曾有的政治熱情，使他們得以“主人”的身份直接參與政治活動。正因為如此，“文化大革命”至今還被人視之為廣泛參與的“大民主”，是人類歷史上所謂前所未有的民主實踐活動。

　　“文化大革命”及其前身“四清運動”等，從廣大人民群眾直接參與政治生活的角度看，具有“民主”的某些特質。如果要將其分類的話，可以視之為“動員式民主”。所謂動員式民主，是指由在少數(shù)人發(fā)動下，通過啟發(fā)和強化政治主體意識，激發(fā)一般民眾參與政治生活的民主形式。其目標是改變既有的政治秩序，其方式是群眾運動，其手段是賦予群眾以主人地位。顯然，動員式民主與革命時期的遺產密切相關。但是，革命時期的動員民主改變的是整個政治統(tǒng)治秩序。而在中華人民共和國建立以后，自上而下的動員式民主很容易傷害到人民民主國家自身，最終違背人民群眾的根本利益和愿望，無法實現(xiàn)有效的政治整合，與民主的基本精神也是相背離的。

　　其一，民主制度下的人民主權地位需要相應的體制加以實現(xiàn)，即建立民主體制。中華人民共和國建立后的相當長時間，國家的經濟政治權力資源高度集中的管理體制。在這一體制下，一般民眾參與政治與社會的管理的體制性空間不大（這也是毛澤東后來認為“小民主”不解決問題的重要原因），干部與群眾之間有一定矛盾。這種矛盾的根源是體制性的�！拔幕�大革命”的斗爭目標是“走資本主義道路的當權派”，只是“打倒”了領導人，而沒有改變由“公社制”、“單位制”為基礎的集權體制。相反，“文化大革命”時期的權力更加集中，特別是黨的最高領導人凌駕于黨的集體之上。由此就形成了新的悖論：一般群眾具有國家政治生活的主人意識，都可以指點江山，討論國家大事，但在與自己切身利益密切相關的日常生活中，卻仍然是依從者，只是的依從的對象有所不同而已。“主人”意識因此在日常生活中不斷被消解。如工人、農民、學生為為獲得生活資源而不得不求助于領導人。這種被視之為“走后門”、“走路子”、“拉關系”的現(xiàn)象連毛澤東本人在“文化大革命”也不得不認可。[17]人民的主體意識在集權體制下的日常生活所消解。

　　其二，群眾運動很容易造成社會失序。從毛澤東本人意愿看，他試圖通過“文化大革命”發(fā)動群眾全面公開揭露所謂“陰暗面”，重建國家和秩序。但他很快意識，舊有的秩序破壞容易，新的秩序建立卻難。其重要原因就是群眾動員中的民眾都成了新“主人”，都希望作為無產階級革命者執(zhí)掌權力。而任何權力都不可能由所有人都具體行使。由此在向所謂“走資本主義道路當權派奪權”的斗爭中，很快陷入各種“革命派別”之間的斗爭。這一斗爭的激烈程度大大超出與“走資派”的斗爭，使國家和社會陷入無序狀態(tài)，人們生活在政治動亂狀態(tài)，最后不得不通過軍隊干預加以平息。毛澤東也不得不將“打倒一切”和“全面內戰(zhàn)”視之為“文化大革命”的缺點之一。[18]

其三，民主屬于上層建筑的政治范疇，最終是為發(fā)展經濟和改善民生服務的。(點擊此處閱讀下一頁)“文化大革命”由于破壞了基本秩序，正常的經濟社會發(fā)展受到嚴重影響。除了極少數(shù)人獲得某種政治好處以外，大量群眾并沒有從政治運動獲得什么，反而失去了更多，如工人長期未增加工資；
農民長期未增加收入，甚至連溫飽也無法滿足；
學生無可上，老師無學可教。他們參與政治生活的熱情呈遞減趨勢，缺乏持久的動力，出現(xiàn)了“運動疲勞”。

　　其四，民主的另一結果是對自主理性的公民社會的塑造。“文化大革命”激發(fā)了群眾的政治熱情，但它建立的只是一個“群眾社會”而不是公民社會。群眾運動實際上是運動群眾，群眾的政治行為不是基于個人的理性思考，而是來自高高在上的“最高指示”；
不是基于個人利益和個人利益有機整合出來的公共利益，而是基于某種政治目標感召的政治熱情。正因為如此，他們都可以在某種神圣口號下無視法律和秩序，侵害他人的權利，而且誰都不為此承擔政治后果。這也是至今許多傷害他人者都不為自己的行為懺悔的重要原因。

　　1949年到1978年，由于社會主義制度的建立，我國人民群眾參與政治與社會管理有了基本的制度基礎，基層民主的實踐開始有了初步的探索。但是，由于社會主義從總體上都處于探索之中，特別是出現(xiàn)了“文化大革命”這樣的全面性錯誤，導致我國的基層民主還未成形就出現(xiàn)了嚴重的曲折，人民參與的民主精神受到扭曲。

　　1949年到1978年基層民主實踐過程并不是毫無意義的，除了讓更多的人參與政治與社會管理的思想和經驗外，也留下了寶貴教訓：一是在社會主義基本制度建立以后，基層民主的發(fā)展與經濟政治管理體制密切相關，不改變高度集權的體制，基層民主的發(fā)展空間就會受到嚴重限制。在這一背景下試圖運用“大民主”取代“小民主”更會適得其反；
二是基層民主的發(fā)展是民主的根基。依靠政治運動和政治激情來維持的“大民主”破壞極其有余，建設嚴重不足；
三是沒有經濟發(fā)展和民生改善的民主動員是不可持續(xù)的，“大民主”難以造福于人民群眾，因此會失去切實的正當性；
民主必須保障公民權利，依靠“大民主”的群眾運動建構起來的群眾社會是無法充分實現(xiàn)和保障公民權利的。

　　今天是昨天的延續(xù)。1978年后的基層民主發(fā)展正是在以上歷史背景下展開的�！�

　　二、1978－2009：參與式民主與政治整合

　　1976年結束了“文化大革命”，但直至1978年中共十一屆三中全會才真正改變長期“左”的錯誤戰(zhàn)略，實現(xiàn)了全黨工作重心的轉移。十一屆三中全會開辟了全國嶄新的政治局面，也大大促進了基層民主的發(fā)展，使基層民主成為中國特色社會主義民主最為亮麗的一道風景線。

　　中共十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。為了實現(xiàn)黨和國家工作重心的轉移，“以經濟建設為中心”，必須調動廣大人民群眾的積極性。中共十一屆三中全會公報指出，“調動我國幾億農民的社會主義積極性，必須在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利�！盵19]鄧小平在為十一屆三中全會召開前發(fā)表重要講話，指出：“要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。”[20]1979年，他　就社會主義與民主之間的關系作了深刻的闡述，提出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。當然，民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進。社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。”[21]那么，在中國，發(fā)展社會主義民主如何一步一步前進呢？對此，六屆全國人大常委會委員長彭真有明晰的認識，他在1987年討論審議《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時說：“十億人民如何行使民主權利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力�！�…另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。”[22]

　　從中國共產黨人發(fā)展社會主義民主的戰(zhàn)略看，基層民主成為整個社會主義民主的基礎性工程。但與1978年前的動員式的“大民主”相比，1978年的基層民主更多屬于參與式的“小民主”。中國共產黨自上而下對基層民主的啟動和推動具有極其重要的作用，但基層民主得以不斷發(fā)展的根基和動力在于人民群眾的自主參與。1978年后的基層民主的發(fā)展路徑便可說明。

　　1978年前基層民主發(fā)展的空間極其有限的根源在于權力過分集中的經濟體制。1978年后，中國共產黨順應民意，著力改革權力過分集中的經濟體制。在這一過程中，不僅權力得以下放，而且確立了民眾的個人利益主體地位，并促使人民群眾通過民主參與維護和擴大自己的利益。

　　我國的改革從農村開始。農村改革廢除了人民公社體制，實行家庭經營體制，農民不再是“政社合一”公社體制的社員，而是具有生產經營分配自主權的利益主體。與此同時，在生產資料集體所有制條件下，作為村莊共同體的成員，農民的利益與村莊集體有密切關系。他們需要通過共同參與公共事務才能維護自己的利益，創(chuàng)造自己的幸福生活。1980年，隨著人民公社的管理松馳，廣西宜山（現(xiàn)為宜州）等地的農民自發(fā)地組成村民群眾自治組織，農民共同管理公共事務。這一形式為中央所高度重視。人民公社體制廢除后建立的村民委員會，便屬于村民群眾自治組織。村民自治后來為國家法律所確認和規(guī)范，成為農村基層民主的主要形式。1987年以來，農村村民自治的組織建設日益完備，法律制度日益完善，自治內容不斷充實，自治形式不斷擴展，成為維護農民利益保障農民權益的重要制度和活動。

　　農村改革之后，我國改革的重心走向城市。城市改革又是從國有企業(yè)改革開始的。國企改革的重要內容是實現(xiàn)職工身份的轉換，即所有職工都由以往抽象的國家主人還原為企業(yè)員工或勞動者。與此同時，在外資企業(yè)和民營企業(yè)的發(fā)展中，員工的身份一開始就很明確，這就是勞動者。國有事業(yè)單位改革實行合同聘任制也使單位員工的利益主體日益明晰。作為企事業(yè)單位的員工，在工作單位內雖然是“被管理者”而不是抽象的“國家主人”，但其經濟利益日益明確，具有用工合同規(guī)定的權益。為了維護和擴展自己的權益，他們有了參與企事業(yè)單位管理的要求和積極性。其中，一個重要標志就是以往的單位工會更多的是提供福利，而改革后的工會組織的維護職工合法權益的功能越來越強。當然，由于企事業(yè)單位的改革進程很不平衡，單位民主發(fā)展的制度化程度還不高，因此容易發(fā)生管理者與被管理者的沖突，并通過非制度化方式加以表現(xiàn)。為此，單位民主日益成為各方面的關注的內容，并成為基層民主發(fā)展的重要組成部分。

　　城市改革后的另一個后果是“單位人”由“社會人”的轉換，大量離開單位的人進入到日常生活所在的社區(qū)。同時，一些原本沒有固定單位所依托的人，其生活也主要依托于社區(qū)。工作時間場所和生活時間場所日益分離，新興商品房的興建，使得人們相當一部分利益聚集于社區(qū)和生活住宅區(qū)。在社區(qū)和生活住宅區(qū)內，居民需要通過自主參與維護自己的合法權益，共同創(chuàng)造美好生活。隨著1998年國家開展社區(qū)建設，以社區(qū)自治為主要內容的社區(qū)民主得以發(fā)展。由于商品住宅區(qū)存在著物業(yè)管理與業(yè)主的利益關系和矛盾，業(yè)主通過自己的組織維護權益的行為成為城市社區(qū)民主最為活躍的領域�！　�

　　隨著社會主義市場經濟發(fā)展，改革不僅限于經濟領域，而且深入到教育、醫(yī)療等社會領域，人民的生活要求不僅限于經濟生活，而且有了更多和更高的生活要求，其利益也延伸到政府公共事務管理領域。人們希望通過更多的參與表達自己的利益訴求�；鶎有姓�民主由此而興起。如基層政府與市民之間的“社區(qū)對話”、“民評官”、“價格聽證會”、政府通過網絡吸取民意的“網絡民主”、“政務公開”等�；鶎有姓�民主已成為基層民主最為活躍的組成部分。

　　我國基層民主還包括基層人大（縣（不設區(qū)的市）、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接選舉。選民可以通過人大代表行使管理基層公共事務的權力。從人大的性質和職能來講，基層人大代表直接選舉應該是基層民主的核心部分。但是，由于多種原因，基層人大制度的制度功能還未能激活和充分開發(fā)出來。但是，隨著人們利益的擴展，要求通過人大反映利益訴求，基層人大的功能愈益增強。主要表現(xiàn)是基層人大代表的民意基礎得到強化，能夠更多地反映民意訴求。如深圳南山區(qū)設立了“人大代表工作室”，使基層人大代表有更多的時間和精力聽取、收集和反映民意�；鶎尤舜蟠�表直接選舉在基層民主發(fā)展中的地位將愈益突出。

　　1978年后的基層民主發(fā)展都是基于人民的切身利益，這是促使人們自主參與政治生活的基礎和動力。他們是否參與，參與什么，都取決于其利益的考量。

　　當然，1978年后基層民主發(fā)展與執(zhí)政黨的積極推進密切相關�？梢哉f，沒有執(zhí)政黨的推進，也不可能有1978年后基層民主的迅速發(fā)展。作者在1998年通過一個縣的實地調查，專門撰寫論文表達了這一觀點。[23]從這一意義上說，1978年后的基層民主發(fā)展也具有自上而下的社會動員特點。但是，與1978年前的社會動員不同，1978年后的民主動員，更多的是以民主重組社會，化解矛盾，由單向的管制性治理轉變?yōu)殡p向的民主化治理，并通過治理體系的轉換實現(xiàn)有機的政治整合。

　　1878后的改革是對整個經濟體制改革的變革，其起點是下放權力，改變權力過分集中的體制，由此必然帶來新的社會分化、社會差別和社會矛盾。在社會分化基礎上實現(xiàn)政治整合，重新構造政治一體化，這是執(zhí)政黨的重要任務。執(zhí)政黨在這一過程中實際擔當著兩重任務，一是推進改革，調動廣大人民的積極性；
另一方面是政治整合，重新聚合可能分散化的社會，化解由社會分化帶來的社會矛盾，將社會變化和社會分化控制在可控的秩序內。完成這一雙重任務的重要策略就是發(fā)展基層民主。

　　農村經濟體制改革廢除人民公社管理體制，一度造成基層組織的癱瘓半癱瘓，基層管理的“真空”，即當時農民所說的“分田到了戶，不再要干部！”但是，從傳統(tǒng)高度分散到高度統(tǒng)一集中的社會，再到分戶經營，很容易造成社會突然失序而失控。執(zhí)政黨推動農村改革是為了調動農民積極性，但廢除公社體制后必然面對農村社會的重新組織和聚合問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會，便可達到這一目的。村民委員會是群眾自治組織，村民群眾通過參與村務管理，保障其利益，實現(xiàn)其權利；
與此同時，國家也利用村民委員會實現(xiàn)村民的再組織，村民委員會成為國家與農民之間的組織機制。而且，國家通過村民的自我管理、自我教育和自我服務，可以將大量日常矛盾化解在村莊，減輕國家的治理壓力。正是在這一過程中，實現(xiàn)了依靠村民參與的民主化治理。

　　國有企事業(yè)單位采取的是集權式管理體制。由于企事業(yè)單位的特性，改革后并沒有改變集權式管理的體制，仍然存在管理者與被管理者之間的矛盾，而且這種矛盾由于原有的政治身份和符號的淡化，可能更為直接，從而出現(xiàn)一般員工對政治體系認同感的下降。為此，一方面，執(zhí)政黨和國家運用黨和政權的力量對管理者的行為給予一定的約制，另一方面也推動著工會轉變職能，加強對勞動者合法權益的維護，開辟民主管理和民主監(jiān)督的渠道，以此吸納單位職工。外資企業(yè)和民營企業(yè)的產權特性，使員工參與企業(yè)管理的空間不大，但執(zhí)政黨和政府強調維護企業(yè)員工的合法權益，鼓勵這些企業(yè)的員工組成工會維護權益。單位民主的發(fā)展有助于化解管理者與被管理者之間、資方和勞方之間的矛盾，使二者的關系相對均衡。

城市改革后，大量的人員進入社區(qū)，大量的社會事務進入社區(qū)，大量的矛盾也進入社區(qū)。1998年國家啟動城市社區(qū)建設，重要內容就是推動以社區(qū)自治為主要內容的社區(qū)民主。社區(qū)民主發(fā)揮出兩方面的作用：一是大量社區(qū)事務由居民共同參與辦理；
二是大量矛盾化解在社區(qū)內部，由此大大減輕政府的治理負擔。社區(qū)民主發(fā)展所沒有預料到的一個作用，是居民運用社區(qū)民主這一制度平臺，(點擊此處閱讀下一頁)參與政府事務的管理和監(jiān)督。

　　隨著經濟社會發(fā)展，政府的公共事務日益增多，面對的社會矛盾和壓力也大大增加，原有的單向性管理方式越來越失靈。為了改變被動局面，政府開始進行自我轉型，強化服務意識，廣泛吸納民眾意見，以減少對立和沖突，化解矛盾和糾紛。為了更多地聽取民意并加以整合，基層人大制度因此得到激活。

　　發(fā)展民主是社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略目標。由于基層民主在實際生活中能夠起到化解矛盾，獲得和諧的功能而成為全黨和全社會的共識，成為執(zhí)政者主動自覺的政治行為。人民的政治參與為執(zhí)政黨所高度肯定。1997年召開的中共十五大第一次提出了“擴大公民有序的政治參與”的命題，2007年召開的中共十七大則再次提出要“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)”。同時還提出要將發(fā)展基層民主作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。[24]

　　1978年以來，中國的基層民主發(fā)展迅速，成效顯著，已形成了一個從利益出發(fā)，從化解矛盾著手，以人民群眾直接參與為特點，以廣泛參與促進民主化治理的制度體系。與1978年前基層民主發(fā)展相比，1978年后的基層民主發(fā)展具有鮮明的特點，積累了寶貴的經驗，同時也為基層民主的進一步發(fā)展提供了重要啟示：

　　其一，基層民主發(fā)展伴隨著體制改革而進行，體制改革愈深入，基層民主發(fā)展的空間愈大；
而基層民主愈發(fā)展，體制改革的深化愈有保障，形成體制改革與基層民主發(fā)展的良性互動。新中國建立以后，我國形成了權力過分集中的體制。這一體制不僅控制著生產資料，而且控制著生活資料的分配。這對于迅速建立統(tǒng)一的民族國家有一定意義，但它過分著重于國家整體利益而忽視個人具體利益，因此缺乏可持續(xù)性。在這一體制下，基層民主發(fā)展的空間也不大。1978年后的體制改革是以“放權讓利”為先導和核心的。通過改革，人民不僅得到實惠，而且成為利益主體，享有更多權利，基層民主的空間得以大大拓展。隨著基層民主的發(fā)展，人民政治參與的積極性不斷提高，從而進一步推動體制改革的深化。如在農村，只是在廢除人民公社體制后，才有可能實行村民自治；
而村民自治的發(fā)展，對改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制提出了要求；
隨著新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制的建立，又可以促進村民自治的進一步發(fā)展�！�

　　其二，基層民主發(fā)展必須有領導有秩序的進行，人民參與程度愈高，制度化程度要求也愈高；
政治制度化程度愈高，基層民主發(fā)展越有保障，形成政治參與與政治制度化的良性互動。隨著體制改革和利益擴張，民主是不可阻擋的趨勢，也是難以駕馭的戰(zhàn)車。我國是一個有著十三億人的大國，廣大人民群眾參與政治生活，不僅是一件大事，而且是一件難事，既有參與不足的問題，也面臨“參與爆炸”的挑戰(zhàn)。如何做到政治穩(wěn)定與政治參與的平衡是一大難題�！拔幕�大革命”導致大動亂留下深刻教訓。1978年以來，我國在發(fā)展基層民主中積累的一條最重要的成功經驗，就是將堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主與嚴格依法辦事三者有機結合起來，以保證人民群眾有序的政治參與。黨領導人民制定法律，政府具體落實法律，人民在法律范圍內行使權利。黨和政府既是推動力，不斷適應人民參與政治生活的要求作出新的決策，推動基層民主的發(fā)展；
又是保障力，通過不斷完善法律制度保障人民有序參與，從而使我國基層民主發(fā)展既充滿活力，又能有領導有秩序進行，實現(xiàn)政治參與與政治制度化的平衡。在一個經濟文化相對落后、民主傳統(tǒng)十分缺乏、又處在重大歷史變革時期，數(shù)億人口直接參與政治生活，且沒有出現(xiàn)大的動蕩，這是改革開放以來創(chuàng)造的又一個“中國奇跡”�！　　　　　　　　　　�

　　其三，基層民主的發(fā)展與改善民生相結合，人民生活需要愈多愈豐富，參與公共事務管理的積極性和領域就愈高愈擴大；
參與積極性愈高，改善民生，促進和諧的動力愈大，形成民生與民主的良性互動。民主作為一種手段，它應該造福于民，有助于改善民生，促進社會和諧。我國基層民主與人民群眾的切身利益密切相關，能夠直接反映人民群眾的利益訴求。基層民主的發(fā)展由利益而起步。隨著人民生活需要的豐富和利益的擴展，權利意識愈益增強，各種維權活動日益增多，公共參與的領域也逐步擴大，基層民主發(fā)展的內容也不斷豐富。土地承包、集體資產處置、公共利益分配、城市住房拆遷、社區(qū)環(huán)境治安、教育醫(yī)療保障等，都成為可以借助基層民主這一平臺供人民參與討論的“公共話題”，并影響著決策和管理，從而使人民群眾能夠從基層民主發(fā)展中獲得看得見、摸得著的利益，能夠表達自己的利益訴求，保護自己的權利不受侵犯�；鶎用裰髡�是從改善民主，促進和諧中獲得了進一步發(fā)展的動力和源泉。

　　其四，基層民主的發(fā)展是一個不斷深化和擴大的歷史過程，基層民主愈發(fā)展，國家民主政治大廈的基礎愈牢固；
而國家民主的建設，又會進一步促進基層民主的發(fā)展，形成基層社會民主與國家民主的良性互動。改革從微觀領域開始，利益主要集中于基層生活，矛盾也主要反映在基層。同時，萬丈高樓平地起，社會主義民主政治是一個不斷提高增強人民參政能力的漸進過程。由此決定了我國民主的基礎在基層，重點也在基層。而基層民主的發(fā)展，必然推動民主向更高層次擴展。就農村來看，農村改革建立家庭承包經營體制，農戶成為利益主體，但大量村莊事務需要集體參與治理，由此有了村級民主。伴隨經濟社會和村級民主發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成為重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主因此被提了出來，要求建立政府行政管理與基層群眾自治有機銜接和良性互動的新機制。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，縣級的決定權地位充分表征出來，縣政成為國家與農民上下聯(lián)接的主要樞紐，也成為矛盾焦點，縣政改革和縣政民主因此被提了出來。我國基層民主的路徑是先村莊，后社區(qū)，再單位，再行政，再立法而逐步擴展的�；鶎由鐣�民主為高層國家民主提供了基礎，也提出了要求。國家政治民主的發(fā)展，則為基層社會民主提供了更廣闊的空間。由于中國共產黨是領導國家和社會的執(zhí)政黨，2002年以來，執(zhí)政黨十分強調以發(fā)展黨內民主帶動人民民主。反之，如果沒有執(zhí)政黨內民主的發(fā)展，人民民主也難以走得太遠。以基層民主為基礎和重點，以國家民主為保障和延伸，相互之間適應配合，這是1978年基層民主的又一條重要經驗。

　　新中國建立后的60年，我國的基層民主已形成了一個基本框架，更重要是積累了正反兩方面的寶貴經驗。民主是一個永無止境的發(fā)展過程。社會主義愈發(fā)展，民主愈發(fā)展。正如我國現(xiàn)階段還處在社會主義初級階段一樣，我國社會主義基層民主的發(fā)展也還處于初級階段，發(fā)展還很不平衡。但60年的豐富實踐經驗，為基層民主的進一步發(fā)展提供了最重要的啟示，告知著我們的未來走向。

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　　[1] 參見徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎性工程――改革開放30年來中國基層民主的發(fā)展》《學習與探索》2008年第4期。

　　[2] 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第563－564頁。

　　[3] 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第563頁。

　　[4] 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第3頁。

　　[5] 參見徐勇：《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學術月刊》2007年第8期。

　　[6] [美]塞繆爾••P•亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店1989年版，第401、402頁。

　　[7] 孫中山先生提出了“耕者有其田”的戰(zhàn)略主張，但他在策略上主張“和平土改”，政府購買地主的土地分給無地和少地的農民。而辛亥革命后中國面臨的主要任務是國家統(tǒng)一，結束軍閥割據，統(tǒng)治者既無心也無力于土地改革，無法滿足農村的緊迫要求。而中國共產黨成立，特別是毛澤東在江西建立革命根據地后，實行“打土豪，分田地”的政策，能夠盡快滿足農民的土地需求。

　　[8] 我從國家權力的角度將民主視為三個層面：一是權力歸屬，如人民主權；
二是權力配置，有不同類型的民主體制，如人大制度、議會制度等；
三是權力運行，如選舉機制、決策機制、監(jiān)督機制等。

　　[9] 《建國以來毛澤東文稿》第6冊，人民出版社19　　年版，第543頁。

　　[10] 中央文獻研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻出版社2003年版，第1044頁。

　　[11]中央文獻研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻出版社2003年版，第1044頁。

　　[12]中央文獻研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻出版社2003年版，第720頁。

　　[13] 《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第349－350頁。

　　[14] 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第271－272頁。

　　[15] 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第273頁。

　　[16]“兩參一改三結合”是指工人參加小組管理、干部參加勞動，根據群眾參與和管理相結合的原則，進行企業(yè)管理改革，并要求領導干部、工人和技術人員在管理中相互結合。這是對毛澤東思路的具體落實。

　　[17] 批林批孔批“走后門”是“文化大革命”中江青集團利用“批林批孔”之機，提出批“走后門”，進行政治整人。此舉受到毛澤東的批評。參見中央文獻研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻出版社2003年版，第1686、1732頁。

　　[18]中央文獻研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻出版社2003年版，第1644、1770頁。

　　[19] 中共中央文獻研究室、國務院發(fā)展研究中心：《新時期農業(yè)和農村工作重要文獻選編》。中央文獻出版社1992年版，第10頁。

　　[20] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。

　　[21] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168頁。

　　[22]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

　　[23] 參見徐勇：《民主化進程中的政府主動性――對四川省達川市村民自治示范活動的調查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第1997年第3期。

　　[24] 本書編寫組：《十七大報告學習輔導百問》，學習出版社、黨建讀物出版社2007年版，第26－27、28頁。

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