劉玉照,田青：新制度是如何落實的？*

　　提要：改革開放30年，中國社會制度發(fā)生了翻天覆地的變化，在這個過程中，比較常見的現(xiàn)象是，一項“自下而上”經(jīng)過“變通”機制被創(chuàng)造出來的新的制度安排，或者直接由中央或某級地方政府進行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過一系列大規(guī)模的改革或改制運動“自上而下”推廣下去之后，才能最終由“文本”變?yōu)椤艾F(xiàn)實”。本文通過對筆者在過去10年中所觀察的“改革”運動中3個案例的討論分析，利用“通變”這一概念，分“形式績效”和“實質(zhì)績效”的達成兩個階段，詳細探討這一現(xiàn)象中所蘊含的制度變遷的具體機制和過程。

　　關(guān)鍵詞：制度變遷；
通變；
形式績效；
實質(zhì)績效

　　*本文是國家社科基金重大招標課題《新時期社會協(xié)調(diào)機制建設》（05的階段性成果，本研究同時受到上海市高校人文社會科學重點研究基地基金資助。本文的初稿曾先后在臺灣政治大學選舉研究中心主辦的“中國大陸城市基層治理”研討會（2007年11月）和中山大學公共管理與社會協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新研究基地主辦的第五屆組織社會學實證研究工作坊“城鄉(xiāng)基層政府與社會組織研究”（2008年7月）上宣讀，并先后在北京大學深圳研究生院（2008年10月）和香港科技大學社會科學部（2008年11月）進行公開演講。感謝斯坦福大學周雪光教授、北京大學劉世定教授、臺灣政治大學湯京平教授、香港科技大學吳曉剛教授、孫秀林博士、中山大學的張永宏博士和其他與會學者的評議和修改建議。文中仍存在的問題則完全由作者負責。

　　改革開放30年，中國社會制度發(fā)生了翻天覆地的變化。關(guān)于中國社會制度變遷的過程和機制，一直是國內(nèi)外學術(shù)界討論的熱點話題，也是學術(shù)界在總結(jié)“中國模式”時面臨的難點之一。在過去的研究中，人們曾經(jīng)討論過一個新的社會制度是如何沿著“自下而上”的路徑，通過“變通”的機制被創(chuàng)造出來（制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997），但是對于一個新的制度如何沿著“自上而下”的路徑被逐步落實，卻沒有進行很好的討論。

　　在過去的30年中，我們經(jīng)常看到的現(xiàn)象是，一項“自下而上”經(jīng)過“變通”機制被創(chuàng)造出來的新制度，或者直接由中央或某級地方政府進行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過一系列大規(guī)模的改革或改制運動“自上而下”推廣下去，具有強制、逐級檢查、形式主義等特征。而學者們對此也詬病很多，認為政府搞的這些運動都是形式主義，沒有實效。但是，我們往往忽略的一個事實是：在一次次大規(guī)模的改革或改制運動后，經(jīng)過幾個月、幾年的“消化”過程，甚至再重復兩到三次這樣的運動之后，一個新的制度便會在不知不覺中被全部或者部分地落實了。①「當然，也有大量的制度被有意或無意地忽視或懸置，最后變成一紙空文。本文探討的是那些被全部或部分落實的新的制度安排“落實”的過程和機制，對于為什么有些新的制度安排被忽視或懸置，本文將暫不討論」

　　對于這種制度變遷過程中所呈現(xiàn)出來的新機制，本文稱之為“通變”，本文擬通過筆者在過去10年中所觀察過的改革運動中的3個案例來呈現(xiàn)這一機制發(fā)揮作用的具體過程。

　　一、“變通”與“通變”及其“合法性”機制

　　1997年，由劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”概念的時候，“變通”所示既是一種制度運作的方式，也是一種制度變遷的方式（制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997）。后來孫立平、郭于華、應星等人對“變通”概念的進一步使用，很大程度上都是延續(xù)了“變通”作為一種制度運作方式的含義（孫立平、郭于華，2000；
應星，2001），即在制度實施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準許、未改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變原制度中的某些部分的決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排�！白兺ā焙蟮闹贫扰c原制度保持著形式上的一致；
這種形式上的一致，有時包含明確的操作性內(nèi)容，有時則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，并受與這套話語相聯(lián)系的意識形態(tài)等因素的約束（制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997）。

　　對于作為制度變遷方式的“變通”，既有研究更多地強調(diào)的是一種“自下而上”的制度創(chuàng)新過程，是一種新的非正式的制度安排，通過實際績效的取得而獲得合法性，最后變?yōu)樾碌恼�式制度，即“變通”的基本特征是在實施中自行改變某些制度安排，形成準正式制度�?br>這種準正式制度，通過“正式化程度的提升”和“變通的擴散”兩個環(huán)節(jié)，最終實現(xiàn)正式制度的變遷（制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997）。也就是說，在這里，如果我們把制度的實際變遷過程稱為“變”，而把制度合法性的獲得稱為“通”，那么，這種制度變遷實際上就是一個“先變后通”的過程。

　　本文所要關(guān)注的現(xiàn)象是一個已經(jīng)獲得上級政府的認可，合法性已經(jīng)確立，或者說已經(jīng)“通”的新的制度安排是如何被逐步落實的？經(jīng)過“變通”獲得合法性的新的制度安排，往往還要經(jīng)歷一個大規(guī)模的推廣和實施過程之后，最終才能被整個社會所接受，才能變?yōu)橐粋�真正有效的制度安排，或者說變?yōu)檎嬲�的社會事實。從制度變遷的角度來講，這個過程與前一階段的制度變遷過程是不一樣的，前者是在沒有明確目標的情況下“，摸著石頭過河”，經(jīng)過不斷的試錯，最后形成一種新的制度安排，并通過實際績效來獲得合法性。而對于后一過程來講，制度變遷的方向和目標已經(jīng)基本確定，關(guān)鍵是如何適應不同地區(qū)的具體情況，進一步細化制度安排的具體內(nèi)容，并通過不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終把制度由“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實”。如果我們把前者稱為“變通”，在某種意義上表明制度變遷的過程是“先變后通”的話，那么本文提出“通變”的概念則為了進一步凸現(xiàn)后一過程中的“先通后變”特征。

　　因為我們行政體制獨特的運作特征，當一項新的制度安排被“自上而下”強制實施時，作為下級的地方政府，形式上是不能拒絕的；
并且由于我們大部分的“改革”都是以運動的形式來實施的，因此作為下級的地方政府必須在指定的時間內(nèi)把制度落實好。當然，由于各個地區(qū)差異很大，一項制度的落實往往需要比較長的時間，并且需要在某種程度上對制度本身進行修正。所以，在運動中的這種“落實”往往是形式的，僅僅實現(xiàn)了“形式績效”。但是，一種新的制度安排一旦付諸實施，往往是不可能回頭的。因此，雖然這種落實僅僅是“形式”上的，但是，除了其中的一部分被有意或無意地遺忘掉、或者忽視掉之外，大部分最終還是要實現(xiàn)“實質(zhì)績效”的。

　　對于本文關(guān)注的這個現(xiàn)象，美國組織社會學的新制度主義做過大量的研究，比如帕梅拉。托爾波特和林恩。朱克（Tolbert Zucker，1983）

　　關(guān)于美國公務員制度改革的研究，勞倫。B.埃德爾曼（Edelman，1990）關(guān)于非工會雇員正式申訴程序建立的研究，弗蘭克。杜賓、約翰。R.薩頓等（Dobbinet al .，1993）關(guān)于企業(yè)內(nèi)部晉升制度建立的研究，德克。M.索恩關(guān)于公司中財務總裁的興起的研究（Zorn，2004），周雪光（Zhou，1993）關(guān)于專業(yè)許可證制度建立的研究等。他們關(guān)注的核心問題都是一項新的組織形式或制度安排是如何被社會廣泛接受的。他們強調(diào)的是在這個過程中法律環(huán)境改變所產(chǎn)生的影響以及“合法化”機制的作用。雖然這些研究都在不同程度上強調(diào)了強制、模仿和社會期待三種合法化機制的作用，但是由于美國“弱勢”的聯(lián)邦政府執(zhí)行力很弱，“管理組織做法的公共政策幾乎不采取直接命令的形式”（Dobbin et al .，1993），因此嚴格意義的“強制”機制并不明顯；
也正因此，幾乎所有的研究都把組織層面相關(guān)正式制度安排的出現(xiàn)作為新制度得以落實的標志，并進一步探討是哪些因素影響了這些組織是否建立這項制度安排。

　　在中國改革開放過程中，新制度的實施在某種程度上也帶有美國新制度主義學者所揭示的特征。雖然中國的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進行的，但是對于絕大部分改革來講，中央政府一般很少采取“一刀切”的強制命令的方式，而往往是只提供“政策性”的引導，讓地方政府結(jié)合本地實際情況貫徹實施。與美國社會不同的是，中國的改革往往不是由企業(yè)和組織自己來選擇和決定的，而是在地方政府發(fā)起的一輪輪改制“運動”中完成的。從這個意義上講，雖然地方政府擁有發(fā)動改制“運動”的某種程度的“自主性”，可以選擇在什么時候，或是否發(fā)動某種“改制”運動，但是作為制度接受者的更下一級政府或企業(yè)，他們幾乎沒有太多的選擇自由，因為新的制度安排往往就是要在一個相對短的時間內(nèi)由中央或某一級地方政府“強制”推行下去。當然，由于運動式“強制”的影響，大部分改革的結(jié)果，在組織層面可能很容易就建立了相關(guān)的正式安排，但是這種安排往往是形式上的，是一種“形式績效”，距離一個制度真正的實施還有比較遠的距離。本文的目的就是通過深入的個案研究來進一步探討一個制度的“形式績效”是如何達成的？實現(xiàn)了“形式績效”的制度安排又是如何進一步被“落實”的？

　　與新制度主義的研究不同，本文重點關(guān)注的不是影響制度實施的要素，而是制度實施的過程。也就是說，本文研究的重點不是發(fā)現(xiàn)合法化機制是否發(fā)揮作用，也不是合法化機制通過哪些要素來發(fā)揮作用，而是探討在中國獨特的體制運作背景下，合法化機制是如何發(fā)揮作用的？從制度變遷的角度來看，它發(fā)揮作用的過程會呈現(xiàn)出什么樣的特征？

　　本文將首先對3個案例做一個簡單的介紹，然后分為“形式績效”的達成與“形式績效”向“實質(zhì)績效”轉(zhuǎn)化兩個階段來看作為制度變遷方式的“通變”到底是如何發(fā)揮作用的。

　　二、案例介紹

　　本文的3個案例是筆者從1997年開始，在先后開展的3項研究中陸續(xù)收集和整理的。其中，清黃鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例的調(diào)查從1997年7月開始，至2000年10月結(jié)束，先后進行了6次田野調(diào)查，收集相關(guān)村居、企業(yè)案例30余個，進行深度訪談70余人次。淀村村委會選舉的案例的調(diào)查于2000年4月間展開，也先后進行了6次田野工作，對100多人做了深度訪談。在以上兩個調(diào)查結(jié)束之后，筆者與調(diào)查對象一直保持比較密切的聯(lián)系，通過電話調(diào)查，追蹤相關(guān)案例的后續(xù)進展。2003年筆者之一帶領學生全程參與了上海市2個居委會的直選，2004年對3個居委會的直選和直選后的運行進行了調(diào)查，2006年又全程參與了4個居委會的直選過程，先后訪談居民和社區(qū)積極分子、居委會干部50余人次。下面我們首先交待一下幾個案例的基本情況。

　�。ㄒ唬�“轟轟烈烈”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制從1995年成立村居集團開始。1996年5月，該鎮(zhèn)所屬的天橋區(qū)黨委書記帶領該鎮(zhèn)村居書記和企業(yè)領導共80多人，去諸城學習企業(yè)改制的經(jīng)驗，回來后，進行了“抓六帶三十”①「即從當時的企業(yè)中選擇了36家企業(yè)進行試點，其中6家為重點改制企業(yè)」的試點，1997年7月份，區(qū)黨委提出了“大干七八九，企改攻堅戰(zhàn)”的口號，轟轟烈烈的改制運動全面展開（參見中共清黃鎮(zhèn)委員會、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997a ）。

　　1997年7月1日，清黃鎮(zhèn)召開全鎮(zhèn)黨員大會，進行企業(yè)改制總動員，企業(yè)改制成為全鎮(zhèn)的中心工作。從區(qū)、鎮(zhèn)、辦、村到企業(yè)都成立企業(yè)改制領導小組。全鎮(zhèn)上下停休一切周末和節(jié)假日，主管領導實行每日一碰頭，每周一調(diào)度，負責干部到所承包單位直接上班。當時的口號是改制的形式可以多種多樣，但不改是不行的。經(jīng)過3個月的大會戰(zhàn)，改制工作“基本完成”。據(jù)當時總結(jié)報告稱：清黃鎮(zhèn)時有鎮(zhèn)、村居企業(yè)614家，截至1997年9月底，共有557家企業(yè)進行了不同形式的改制（中共清黃鎮(zhèn)委員會、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b ，1997c ）。

　　1998年，鎮(zhèn)直屬的BY集團開始運作，全面接管所有鎮(zhèn)（處）屬企業(yè)及鎮(zhèn)屬經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營鎮(zhèn)屬房產(chǎn)、地產(chǎn)，并對鎮(zhèn)政府實行資產(chǎn)經(jīng)營總承包，對所有下屬企業(yè)實行“二次產(chǎn)改”，完成“賣（送）瓤租殼”①「“賣瓤租殼”，指把機器設備和原材料等賣給企業(yè)或改制后的企業(yè)領導人，把土地和廠房實行出租：“送瓤租殼”則是把設備和原材料等直接送給企業(yè)或者企業(yè)領導人」企業(yè)97家，對150余家企業(yè)進行了股份制、股份合作制和私營企業(yè)變更登記和注冊，對下屬10余家集團公司進行了“集團公司改股”的嘗試，取得了較好的效果，各項配套改革日趨完善（中共清黃鎮(zhèn)委員會、清黃鎮(zhèn)人民政府，1998a ，1998b ，1998c ）。

　　（二）近乎慘烈的村委會選舉

　　河北省白洋淀淀村的選舉②「該村的選舉是河北省保定市推行全市范圍內(nèi)村委會直選的一個個案，由于在這次調(diào)查中，我們重點關(guān)注了村級層面的資料，對于全鎮(zhèn)和全市直選的推行情況并不是很了解，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，對于本案例的分析主要集中在鄉(xiāng)村個案的層面上」從1993年開始，于1993年、1996年先后進行過兩屆黨支部選舉。2000年2月24日，新一輪村委會選舉開始。為了競選成功，該村最大的兩個企業(yè)領導人都冒著企業(yè)倒閉的風險，承諾斥巨資修路。③「按照當時落選一方的說法，他們當時競爭修路的目的就是為了搞垮競爭對手的企業(yè)：“老實說，我三弟弟為什么修這條路，我三弟弟和我說，我修這個南路拿出10萬，我不至于破產(chǎn)，李溫要是拿出50萬修北路，他就要破產(chǎn)”（摘自筆者田野筆記20000413ZP對淀村一民間精英的訪談）」第一輪海選產(chǎn)生了村委會成員的候選人，當時的6名候選人正好分為兩派。在正式選舉時，第一輪投票，6名候選人得票都沒有過半數(shù)。第二輪投票結(jié)束后還沒有統(tǒng)計結(jié)果，選票箱就被人燒毀了。第三輪投票采取了異常嚴格的程序，全村800多選民先后集中到該村中心小學門口，在3架錄像機的全程監(jiān)控下參加了選舉。選舉結(jié)束后，現(xiàn)場唱票，最后的結(jié)果是該村最大企業(yè)的老板李溫④「為了保護當事人的利益，按照慣例，我們對人名和地名作了技術(shù)處理」當選為村委會主任。

　　選舉之后，該村舉行了大規(guī)模的修路募捐活動，把困擾該村經(jīng)濟社會生活十幾年的出淀道路修通了。通過這次修路活動，李溫進一步打擊了反對派的力量，穩(wěn)固了自己在村內(nèi)的政治地位，使得他的反對派中的一些核心成員幾乎產(chǎn)生了舉家搬離該村的想法；
但是到2003年再次選舉時，紛爭重起，2000年選舉中的賄選、修改入黨信息等情況全被揭發(fā)出來，包括兩委全部成員和退休老書記在內(nèi)的15名黨員被開除黨籍。

　�。ㄈ�）熱熱鬧鬧的居委會選舉

　　與競爭近乎慘烈的淀村村委會選舉相比，上海的居委會選舉要平和很多，雖然從民主的角度來看，實際的內(nèi)涵并不多，但是單純從形式和參與投票的場面來講，無疑是十分壯觀的。對于很多居委會來講，直選幾乎成了他們幾個月當中最重要的工作。

　　上海的居委會直選從1999年開始，首先在3個居委會試行。2000年，試行直選擴大到53個居委會，占當年全市參加換屆選舉居委會總數(shù)的117%.2003年，直選開始大面積推行，計劃比例擴大至15%-20%，同時實行了屬地化和居委會成員不拿工資的制度。最后，由于各個區(qū)縣和街道競相推行直選，直選比例超過了30%.在這次選舉中，大部分居委會都嚴格遵循了選舉的基本程序：宣傳發(fā)動與選民登記、民主提名初步候選人、醞釀協(xié)商確定正式候選人、正式選舉、總結(jié)歸檔等。

　　這次選舉不但動員了社區(qū)中所有可以動員的力量，而且選舉過程中的每一步都是在上級機關(guān)的指導中完成的。2006年，直選比例進一步擴大，在進一步屬地化的同時，強調(diào)了專職人員的比例和一肩挑制度。①「指村居書記和主任由一個人擔任，參見《關(guān)于提倡居（村）黨組織書記和居（村）委會主任由1人擔任的通知》（中共上海市委組織部、上海市民政局，2006）」

　　在這些選舉中，對民主的理解更多地被直選比例、登記率和投票率等數(shù)字呈現(xiàn)出來。雖然按照一般的規(guī)定，居委會選舉只要達到50%的登記率與50%的參選率即可，但是在很多街道和村居的實際選舉中，這一要求被提高了，要達到85%的登記率和95%的參選率（黃榮貴，2004），為了達到這些指標，很多居委會干部可以說把能動員的力量和能想到的手段都使出來了。在我們調(diào)查期間，不但平時并不是很熱鬧的居委會一下子人滿為患了，而且單單為了找到能夠召開各個環(huán)節(jié)大會的場地，各個居委會可以說想盡了辦法，在周末或者節(jié)假日，幾乎把駐區(qū)企業(yè)、學校的禮堂和教室都給占用了。

　　三、“形式績效”的達成：行政強制下的“選擇性”完成

　　在本文的3個案例中，無論是清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、淀村的村委會選舉，還是上海的居委會選舉，從形式上講都是非常成功的。清黃鎮(zhèn)的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制規(guī)模都很大，涉及的村居企業(yè)也很多，并且經(jīng)過兩次改制后，大部分村居企業(yè)都變更了集體企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，從鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計和總結(jié)報告來看，改制是成功的。淀村的村委會選舉，作為單一的個案，如果從選舉規(guī)則的落實來看，無疑也是十分到位的。上海市的居委會選舉，從形式上來講，幾乎是3個個案當中最成功的，從兩次選舉來看，幾乎每一個統(tǒng)計指標，從直選的比例到選民的登記率和參選率，以及候選人的支持率都是非常高的，遠遠超過了最初的預期。

　　在這里，我們首先要看一下，這樣一系列的改革或改制運動，其“形式績效”到底是如何實現(xiàn)的？在實現(xiàn)的過程中會受到哪些因素的影響？表現(xiàn)出什么樣的特征？

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制：選擇性學習

　　在中國的“改制”運動案例當中，有些是在中央政策還不是很明確的情況下，地方政府響應中央的號召而進行的“創(chuàng)新”行為。1997年清黃鎮(zhèn)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時，改制運動本身雖然已經(jīng)成為地方政府的一種時尚，改制的方向也基本明確為“私有制”，但是當時的中央文件還沒有明確說明。

　　對于這次改制，無論從作為發(fā)動者的區(qū)、鎮(zhèn)政府，還是作為直接實施改制的村居、企業(yè)，對于企業(yè)改制到底如何實施，尤其是最核心的“私有化”問題，到底能夠做到什么程度，大家心里面都沒有底。在這種情況下，他們采取的做法是選擇到一些已經(jīng)在某種程度上得到黨和國家領導人或者輿論媒體認可的地方去求經(jīng)學習。比如，他們曾經(jīng)帶領村居和企業(yè)領導數(shù)十人的代表團，先后到山東諸城、遼寧大連、天津大邱莊等地參觀學習，并采取現(xiàn)場動員會的形式，要求下屬的村居企業(yè)必須行動起來，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的硬任務，但是對于怎么改，則完全由下屬村居和企業(yè)自己來決定。在他們的改制文件中，根據(jù)其他地方的經(jīng)驗，先后總結(jié)提出了12種改制方式，①「根據(jù)清黃鎮(zhèn)1995年3月31日出臺的《關(guān)于加強企業(yè)改革的實施意見》，企業(yè)改制的形式包括股份合作制、有限責任公司、村級企業(yè)化管理、先出售后改制、外資嫁接、兼并、租賃、拍賣和出讓產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)、公有民營私營、建立商業(yè)街和工業(yè)園（區(qū)）、一村多制一企多制等12種形式，后來負責改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和村居企業(yè)干部在改制過程中，一直講有12種形式，但是到1997年改制的時候，對于12種形式的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)遠遠超出了這12種形式的范疇（參見中共清黃鎮(zhèn)委員會、清黃鎮(zhèn)人民政府，1995，1997b ）」供下屬村居企業(yè)選擇，他們當時的口號是：改制的形式可以多種多樣，但是不改是不行的。①「在本文的調(diào)查中，這個口號被相關(guān)領導在不同的場合反復強調(diào)，參見田野筆記97085CLCL 對清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談，970806XQ對清黃鎮(zhèn)黨委書記的訪談，980717LJQ 對清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」此間，很多下屬村居和企業(yè)也紛紛帶領自己的班子成員到全國各地進行參觀學習，力圖從別人的經(jīng)驗中找到既適合自己村居的實際，又能在改制運動中體現(xiàn)自己特色的方案來。

　　在改制運動的攻堅階段，區(qū)鎮(zhèn)領導最重要的事情不是為每個下屬村居企業(yè)制定政策方針，而是不停地把某些村居和企業(yè)在改制中提出的企業(yè)改制方案作為典型材料印發(fā)給其他村居和企業(yè)領導人，以便他們據(jù)自己的情況去模仿和學習。他們先后召開了多次現(xiàn)場會、經(jīng)驗交流會，并不斷地進行檢查和督促，目的就在于讓所有的村居和企業(yè)都行動起來，把不同村居、企業(yè)的改制經(jīng)驗及時地傳達到其他村居和企業(yè)，與村居、企業(yè)的領導人一起為該企業(yè)量身定做適合他們的改制方案。

　　按照1997年底的《北園鎮(zhèn)企業(yè)改制總結(jié)》，最后，全鎮(zhèn)557家改制企業(yè)形成了股份合作制、股份制、出售、“賣瓤租殼”和“送瓤租殼”、資產(chǎn)租賃、企業(yè)兼并、拍賣破產(chǎn)、摘掉“紅帽子”、其他形式的改制和村居集團公司的改制等10種不同的改制形式（中共清黃鎮(zhèn)委員會、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b ）。但是，僅僅根據(jù)他們印發(fā)的15個企業(yè)、19個村居改制的典型材料來看，其實每個村居和企業(yè)的改制方案都不一樣，在某種程度上可以說是“一企一制”或者“一村一制”。

　　在這個過程中，我們可以看到，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為改制的推動者，最重要的事情不是告訴下級如何改制，而是為下屬村居、企業(yè)啟動改制提供合法性，并督促他們行動起來，至于最后形成什么樣的改制方案，在很大程度上則是由村居和企業(yè)領導人根據(jù)各自的實際情況，不停地進行“選擇性學習”和模仿的結(jié)果。

　�。ǘ�）村委會選舉：選擇性闡釋

　　與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制運動不同。自從1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來，在村委會選舉的案例當中，新制度的合法性已經(jīng)確立，并且對于選舉當中的一系列制度及其操作性的安排，也都有了比較明確的規(guī)定。但是由于鄉(xiāng)村社會行政運作的“非文本化”特征，在制度實施的初期，無論是作為推行這個運動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是在實際中執(zhí)行這個制度的村莊領導、精英和一般的民眾，對于這些制度安排本身并沒有太清晰的認識。根據(jù)筆者2000年的調(diào)查，在淀村第一次進行村委會選舉的時候，廣大村民除了最樸素的當家作主觀念之外，對于其他的事情幾乎一無所知，尤其是“海選”作為一種全新的選舉規(guī)則，在村莊選舉的初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是不了解的。

　　在實施的過程中，雖然《村民委員會組織法》已經(jīng)頒布實施了，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都有相應的文本文件，但是在沒有影響到當事人具體利益的時候，是沒有人去認真研讀這些文件的。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推廣和實施這項改制措施時，基本上依賴的也是會議傳達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的電話或口頭傳達。于此，不但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的傳達是很不全面的，而且作為執(zhí)行方的村莊領導人，在接受和理解這些規(guī)則的時候，也會把自己的很多主觀意志強加到相應的規(guī)則上面，且會遺漏和誤解很多規(guī)則和規(guī)定，還會根據(jù)自己的利益故意曲解某些規(guī)則和規(guī)定。甚至有時候，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布了正式文件，文件中把細節(jié)都講清楚了，一般村莊領導和村民們在執(zhí)行的過程中也不會認真學習文件，大都是在執(zhí)行過程中遇到問題了，才會進一步向上級領導咨詢，或者再進一步到文件中尋找解決問題的辦法；
而且，這種咨詢和學習往往也都是應急性的，只要把火燎眉毛的問題解決了就行，至于其他的內(nèi)容還要等遇到新問題的時候再去咨詢和學習。

　　在這個過程中，我們看到制度運作的邏輯呈現(xiàn)出的是一種“選擇性闡釋”的過程。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在面對村領導時，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領導面對村民時，大家對于新規(guī)則的解釋往往都帶有很大的隨意性和選擇性，往往會根據(jù)當時的需要選擇對自己有利的說法，而把對自己不利的規(guī)則和解釋盡量地忽略或隱藏起來。但是，由于關(guān)于村委會選舉已經(jīng)有了比較明確的文本規(guī)定，并且在競爭比較激烈的情況下，片面地、甚至是錯誤地“闡釋”往往會在各方反復博弈中不斷得到質(zhì)疑和修正。也就是說，競爭的結(jié)果，往往會讓各方最后把所有的規(guī)則細節(jié)都一點一點地搞清楚，從而形成一個近乎是嚴格和完美的規(guī)則實施過程，至少實現(xiàn)了程序上的合法性。

　　在本文的案例中，在選舉之初，人們對于什么是海選，如何進行海選，甚至包括哪些人擁有選舉權(quán)等問題都不是很清楚。比如在這次選舉之初，由于并沒有明確規(guī)定不能使用流動票箱，對于一個人最多可以代替幾個人投票，是否需要委托書等問題都沒有很明確的說法，因此前兩輪的正式投票都是采用流動票箱，并且存在大量的代投票問題。后來，參加競選的一方意識到了這個規(guī)則中的漏洞，在預計選舉結(jié)果可能對自己不利的情況下，以選舉不公正為由，搶奪并燒毀了票箱。在最后的投票中，不但流動票箱取消了，代投票問題嚴格了，甚至整個選舉過程都被置于廣大村民和三架攝像機的全程監(jiān)控之下。雖然整個選舉的結(jié)果，由于受到修路事件的干擾而在某種程度上有些意外，但是選舉作為一個新的制度安排，無疑在程序上得到了很好的貫徹和落實。

　　（三）居委會選舉：選擇性執(zhí)行

　　居委會選舉，不但選舉的規(guī)則更加明確了，而且它所依托的“街—居”制行政體系的運作要比村委會的“鎮(zhèn)—村”體制嚴密得多，運作中的“文本化”程度、參與選舉的成員對文本規(guī)則的把握能力也要高很多。

　　在這種情況下，參與居委會選舉的各方，不但對于規(guī)則的學習已經(jīng)沒有太多的選擇，而且對于規(guī)則進行闡釋的選擇性空間也已經(jīng)很小了，如此情景中，是否規(guī)則就會原原本本地得到落實呢？

　　在2003年上海的居委會選舉中，區(qū)和街道政府對于選舉的形式、日程，包括每個步驟的具體要求，都做了明文規(guī)定，有些還以格式文本的形式下達到了相關(guān)的居委會。在執(zhí)行的過程中，往往選舉每進行一步，區(qū)和街道政府都會組織專門的培訓，進行同步指導。在選舉期間，居委會的領導還要三天兩頭到街道去開會，接受選舉的培訓，(點擊此處閱讀下一頁)

　　回來再詳細布置每一步工作如何開展，應該達到哪些指標要求。在這種情況下，好像居委會的領導除了嚴格執(zhí)行上級命令與文件內(nèi)容之外，已經(jīng)沒有多少可以改變的空間了。并且在最后的總結(jié)中，我們也確實可以看到，不但各個區(qū)縣直選率遠遠超過預期，而且每個居委會當中的選民登記率、投票率也很高，委托投票、秘密劃票間等規(guī)定也都得到了很好的執(zhí)行，但是為什么很多學者卻還是認為這樣的選舉流于形式呢（參見張樂天主編，2004）？

　　實際上，在居委會的選舉中，雖然關(guān)于選舉的形式、選民登記率、投票率、委托投票、秘密劃票間等都做了明確的規(guī)定，但是在實際的執(zhí)行中，并不需要百分之百的達到所有這些指標，尤其是一些在實際執(zhí)行中比較難以監(jiān)督的環(huán)節(jié)和指標。在2003年的選舉當中，每個區(qū)、街道實行直選的比例幾乎是確定的，并且只能多，不能少，在這種情況下，被指定進行直選的居委會，就不能選擇實行代表選舉，但是在實際的執(zhí)行中，大部分直選都變成了戶代表選舉，當然，這里的戶代表選舉不是每戶選擇一個代表，代表家里的所有有投票權(quán)的人投1張票，而是家里有幾個有投票權(quán)的公民，他們就代表他們投幾張票，最后統(tǒng)計的結(jié)果還是直選，而不是戶代表選舉。還有在投票率和代投票數(shù)兩個規(guī)則之間，由于投票率是一個比較剛性的指標，不但要達標，而且還要超額完成，而每人最多代投2張，并且必須有正式委托書的規(guī)定卻是可以變通的，于是在實際執(zhí)行中，不但一個人代投4-5張票的現(xiàn)象非常普遍，而且最多的甚至可以代投20多張。①「按照我們對一個小區(qū)選舉現(xiàn)場的觀察，在30分鐘內(nèi)來參加投票的10位選民中，有2位選民手中拿了1張選民證，2名手中持了3張，剩下的6位選民，均分別替4位以上的選民投票，最多的竟然達到26張，一人代投票數(shù)占該小區(qū)全部選票的近5%！當問及“您是代誰投票”時，兩位老人均回答：“代自己的老伴投票，一家人來一個就可以了”；
接受25位選民“委托”投票的老人回答：“阿拉是這個樓的樓小組長，樓里的人說沒時間，都信任我，讓我替他們投了”（羅秋香，2008）」

　　當然，有了這些實際上不達標的現(xiàn)象，并不意味著選舉形式上的不成功，這里面很重要的原因有兩個：一個是，實際上不達標的指標往往都是只有在現(xiàn)場觀察才能發(fā)覺，而在最后的匯總報告中是看不出來的，因此只要當事人沒有意見，上級領導完全可以睜一只眼閉一只眼。另一個更重要的原因在于我們的行政考核特征。按照目前的行政邏輯，選舉中的先進并不是所有的指標都要達標，而是在不出現(xiàn)漏洞的情況下，在某個方面要做出亮點和特色。那么，什么是選舉中的亮點和特色呢？那就是要在選舉規(guī)定的十幾個指標中，把某個指標或者某幾個指標做漂亮。比如有的街道會把直選的比例提得很高，有的居委會把選民登記率或投票率提得很高，這樣就會起到“一俊遮百丑”的效果。甚至我們前面提到的直選和委托投票中存在的問題，幾乎成了選舉中的普遍現(xiàn)象。因此，如果某個居委會在實際執(zhí)行中確實做到了直選，或者在投票率不是很高的情況下控制住了“代投”現(xiàn)象，也會成為他們當先進的重要理由。

　　這樣就產(chǎn)生了一個現(xiàn)象，那就是選舉的結(jié)果，所有居委會形式上都是成功的，但是每個居委會成功的理由卻是不一樣的。雖然規(guī)則制定的很嚴格，并且每個居委會好像也在嚴格地執(zhí)行著這些規(guī)定，但是每個居委會在執(zhí)行過程中都是有選擇的，他們會選擇那些他們比較容易執(zhí)行，同時又可以做出“亮點和特色”的指標來執(zhí)行，而有意地去忽略那些他們認為幾乎沒有辦法執(zhí)行，或者說很難執(zhí)行的指標。在上級面前，他們也會有意識地去渲染那些執(zhí)行得比較好的指標，從而讓大家忽視甚至遺忘那些執(zhí)行得不好的指標。當然，對于這些事情，其上級往往也是心知肚明，但是只要他的下級給了一個看似合理的理由，其上級也樂得把這些理由匯總一下，再呈報給他的上級去交差。

　�。ㄋ模┯绊憽靶问娇冃А边_成的主要因素

　　根據(jù)本文研究的3個案例，我們發(fā)現(xiàn)，“形式績效”的達成，往往是在行政強制下通過一系列“選擇性”過程完成的。在規(guī)則不是很明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，參與改制的村居和企業(yè)可以通過“選擇性學習”選擇適合自己的“新制度”形式。而在“非文本化”特征比較明顯的鄉(xiāng)村社會，明確的村委會選舉規(guī)則是通過不斷競爭中的“選擇性闡釋”而被廣大村民逐漸理解和接受的。在運作相對嚴密的“街—居”體制中，居委會選舉的規(guī)則則是通過一種“選擇性”執(zhí)行的過程而順利完成的。在這個過程中，有如下幾個影響因素是非常重要的。

　　一是制度本身的合法性程度和完善程度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制中，不但作為改制目標的“私有制”在一定程度上還是可做不可說的；
而且，無論是作為改制運動推動者的區(qū)鎮(zhèn)政府，還是作為改制運動主要執(zhí)行者的村居和企業(yè)領導人，對于如何私有化都不是很清楚。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制是一個制度實施過程，更是一次集體的制度創(chuàng)新，當然這個創(chuàng)新不是一個自下而上的漸進改革，而是在行政高壓下進行的一次大規(guī)模的制度移植，這個大規(guī)模的移植過程，是通過集體性的“選擇性學習”來實現(xiàn)的。在村委會和居委會的選舉當中，選舉的規(guī)則已經(jīng)很清楚了，作為制度實施者的村居精英們能做的也就是如何理解和執(zhí)行了。

　　二是行政體系的運作特征。在村委會和居委會的選舉當中，雖然有待落實的“新制度”都是明確的，但是由于鄉(xiāng)村社會的“鎮(zhèn)—村”體制與城市社會的“街—居”體制的運作特征不同，它們在實際的執(zhí)行過程中也是不一樣的�？梢赃@么講，在鄉(xiāng)村社會，如果沒有村落內(nèi)部的激烈競爭，可能選舉結(jié)束之后，參與選舉的廣大村民，甚至包括村落內(nèi)部的精英們，還搞不清楚選舉到底是怎么回事，因為所有的制度在落實的過程中都是通過“非文本化”的途徑，由參與者根據(jù)自己的需要和理解部分地傳達和闡釋的。在這個過程中，對于制度本身的認識，在不同的制度參與者之間存在著高度的信息不對稱，這只能通過選舉過程中的競爭，通過不同參與者之間的“闡釋”競爭來彌補。而對于居委會選舉來講，制度的傳達幾乎沒有太大的問題，因此不同制度參與者之間對于規(guī)則本身的信息不對稱問題也不明顯，重要的是他們會選擇哪些規(guī)則去認真執(zhí)行，而把哪些規(guī)則有意地忽略或者規(guī)避掉。

　　三是制度執(zhí)行者的主動性與自由余地。在本文的3個案例當中，發(fā)動改制運動的上級機關(guān)都是非常積極主動的，但是作為制度執(zhí)行者的中層參與者，在不同案例中的主動性是很不一樣的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，作為制度實施者的村居和企業(yè)領導，他們表面上是在地方政府的推動下被迫改制，但是實際上，在改制之前，他們對于這些集體企業(yè)已經(jīng)形成了非正式的占有權(quán)；
并且，這種非正式的占有權(quán)已經(jīng)侵害了地方政府的利益，地方政府推動改制很重要的動力就來自要擺脫由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)拖欠上交而形成的財政負擔，以及需要他們承擔連帶責任而形成的債務負擔。改制過程實際上也是這些企業(yè)領導人把他們的非正式占有權(quán)“制度化”的過程，是他們與地方政府之間的一個交易（劉玉照，2005）。在這個過程中，村居和企業(yè)領導人具有非常明顯的優(yōu)勢。

　　在1997年的改制中，他們不但可以選擇企業(yè)改制的形式，甚至可以選擇僅僅走走形式，等把所有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后，再在“二次改制”時進行實質(zhì)性的改制。①「在這個過程中，地方政府擁有的約束能力已經(jīng)非常有限了。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，他們有效的威脅有兩個：一個是針對典型的集體企業(yè)，通過組織手段來解決，把企業(yè)的廠長經(jīng)理撤職；
另一個是針對紅帽子企業(yè)，利用《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，把企業(yè)所有資產(chǎn)沒收。實際上，這兩種手段都是地方政府迫不得已才會采取的，并且?guī)缀跏恰俺芬粋�經(jīng)理，垮一個企業(yè)”」而在村莊選舉當中，對于那些想通過選舉保持或者奪取領導位置的精英來講，雖然他們可以通過各種手段來動員村民，甚至在某種意義上可以采取賄選的方式，但是，他們的選舉只能在既有規(guī)則的指導下進行。雖然他們可以在競爭對手沒有警覺的情況下，把選擇規(guī)則向?qū)ψ约河欣�的方向進行闡釋，但是一旦對手也明白了如此行為的意義，闡釋者只能遵守這些規(guī)則。在居委會的選舉中，由于廣大居民參與的積極性并不是很高，因此表面上看來，作為制度執(zhí)行者的居委會干部和樓組長們能夠造假的空間是很大的，但是由于“街—居”體制運作的規(guī)范化特征，他們能夠做的也就是選擇性地執(zhí)行某些規(guī)定，并做出特色，然后“一俊遮百丑”，使得其他的一些規(guī)定可以“折扣”后履行，或者實際上不履行。

　　四、從“形式績效”到“實質(zhì)績效”

　　經(jīng)過了第一輪的運動式“改革”，本文的3個案例在形式上都取得了很大的成功。按照美國新制度主義學派幾項實證研究的標準，這些制度在基層組織的層面都已經(jīng)落實了。按照本文的說法，這些制度不但在上級領導部門“通”了，而且在基層組織的層面也“通”了。清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，經(jīng)過了3個月的大會戰(zhàn)，已經(jīng)“基本完成”。淀村的選舉也取得了圓滿的成功，整個選舉過程不但程序合法、邏輯嚴密、投票率高，而且選舉結(jié)果也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村黨支部和村民的接受和認可。上海市的居委會選舉更是成績卓著，在2003年的選舉中，除了總體的直選比例從最初的20%擴大到了最后的33%，而且?guī)缀趺總�小區(qū)的參與率和投票率都達到了80%以上。

　　但是這種形式上的成功是否就意味著新的制度被真正落實了呢？

　　答案當然是否定的。正如前面已經(jīng)說過的，在清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，據(jù)1998年暑假的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改制的結(jié)果并不樂觀，按照鎮(zhèn)政府改制的最初目的，除了政績效應以外，實質(zhì)的甩包袱①「指地方政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)承擔連帶責任而形成的債務負擔，包括企業(yè)欠銀行的貸款和欠交易伙伴的款（參見劉玉照，2005）」和增加財政收入的目的都沒有達到。淀村的村委會選舉，僅從2000年選舉中競爭的激烈程度和程序的嚴密程度來看，可能很多人會認為這次選舉是非常成功的，但是有兩個事實我們卻始終不能忽略，那就是當年當選的村委會主任并不是大多數(shù)村民認為最適合的人選，這一點不但廣大村民都清楚，而且參選的當事人也很清楚，并一點也不避諱。當2003年再一輪選舉開始時，上一次選舉中的陳年老賬全部被翻出來，導致15名黨員全部被開除黨籍。2003年上海的居委會選舉②「對于這次選舉，復旦大學的張樂天與上海大學的李友梅曾聯(lián)合組織復旦大學、上海大學與華東師范大學的十幾名老師進行多點跟蹤研究，并在2004年7月召開“居民委員會直選理論研討會”，與會的學者與街道和村居領導們發(fā)生了嚴重分歧，學者們對于這次選舉普遍持否定態(tài)度，而地方政府的官員們做得很辛苦，對學者們的指責很難接受」就更明顯了，除了當時執(zhí)行選舉的街道和居委會干部表面上認為選舉很成功之外，從實質(zhì)民主的角度來看，很少有人會認為這次選舉是成功的。

　　那么是否這些“形式績效”對于制度變遷沒有任何效果呢？答案當然也是否定的。在本文的3個案例當中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實質(zhì)績效經(jīng)過后續(xù)幾年的消化基本已經(jīng)達成之外，村委會的選舉和居委會的選舉對于基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)實際上也產(chǎn)生了很大的影響，這其中也包含了某些在“實質(zhì)民主”方面的進展。本文下面將結(jié)合這3個案例，對在“形式績效”的達成過程中，以及“形式績效”達成后，后續(xù)“變”的過程對“實質(zhì)績效”達成的作用做進一步的分析。

　�。ㄒ唬┙逃�、喚起與操練：認知結(jié)構(gòu)的改變

　　一個新的制度安排得以落實，首先要求相關(guān)當事人知曉和熟悉這個安排。實際上，對于大部分制度變遷來講，在大規(guī)模的“改制”運動進行之前，相關(guān)當事人對于制度本身并不清楚，對于新制度可能產(chǎn)生的效果知道的也很少，包括制度變遷中擔負著制度實施任務的地方政府官員和即將遵守新制度的絕大部分社會成員。

　　在很多情況下，我們在對制度變遷運動中的“形式主義”嗤之以鼻的時候，實際上在某種意義上忽略了這種形式主義所承載的教育意義。

　　其實往往就是這種形式主義的“改革”運動，改變了我們大部分社會成員的認知結(jié)構(gòu)，起到了教育、喚起和操練的作用。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的領導與企業(yè)負責人根本搞不清楚股份合作制、股份制、公司制、租賃制等等制度形態(tài)的本質(zhì)內(nèi)涵與實質(zhì)差異，但是既然改制運動來了，并且要求他們必須改，這個時候，他們就不得不去學習和理解這些制度，并從中選擇出對自己有利的制度形式。在改制的過程中，他們中的很多人實際上隨時在關(guān)注形勢的變化，并不斷打聽和權(quán)衡不同的制度形式與組織形態(tài)的利弊得失。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，他們中的有些人表面上對這些東西糊里糊涂，實際上在一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上清楚得很。

　　同樣，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在村委會和居委會選舉的時候，很多村居領導和一般的村民、居民，也搞不清楚直選、海選、代表選舉等形式的區(qū)別，對于秘密劃票間、委托投票、包含法、屬地化等具體的要求和安排更是搞不清楚，但是經(jīng)過一輪選舉之后，大部分以“積極分子”的角色參加過選舉的人，再講起這些專有名詞，往往都頭頭是道，甚至讓我們這些號稱專家的人都會感到吃驚。

　　認知結(jié)構(gòu)的改變往往是制度變遷的第一步。當事者首先被一套套文本和程序化的“教育”裹挾著去理解這些制度安排，再進一步地明確這些制度安排可能產(chǎn)生的社會效果，以及對他們個人生活產(chǎn)生的影響；
與此同時，也調(diào)動了他們自身的經(jīng)驗知識，在進行新的相關(guān)決策時，會隨時把這些新制度納入到自己理性選擇的“備選方案集”中。當事者正是在這樣的選舉“操練”中，逐步改變了原有的相關(guān)“經(jīng)驗”知識和認知結(jié)構(gòu)，而逐漸靠近、甚至創(chuàng)造性地推進著制度變遷的軌跡。

　�。ǘ�）利益博弈格局的調(diào)適

　　新的制度安排不但改變了當事者的認知結(jié)構(gòu)，同時，新的制度安排還會改變當事者的博弈結(jié)構(gòu)，使得原來一些既得利益集團在某種程度上喪失優(yōu)勢，而給某些新的利益群體以機會。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制過程中，由于地方政府急于完成改制，把企業(yè)轉(zhuǎn)讓出手，那些平時與政府關(guān)系并不是很好，經(jīng)營狀況也不是很好，至少在公開的帳面上沒有多少凈資產(chǎn)和盈利的企業(yè)就會因此成為首選目標而占據(jù)“脫鉤”的優(yōu)勢。相反，原來那些一直經(jīng)營狀況很好，賬面盈利和凈資產(chǎn)都很多，并且與政府關(guān)系還不錯的企業(yè)反而成了改制的難點，因為買家沒有辦法在短時期內(nèi)把這么大規(guī)模的企業(yè)給“吃下”，或者讓他們付出如此大的代價來購買企業(yè)，他們也不情愿。①「在改制過程中，因為有些企業(yè)的規(guī)模太大，如果進行改制，需要企業(yè)領導人出很大的一筆錢才能實施，但是很多企業(yè)領導人即使有足夠的資金，并且地方政府官員也確信他有足夠的資金，他也不敢出手。原因就在于，一旦他們出了手，就證明他們在集體企業(yè)領導人的位子上多拿了錢（按照當時集體企業(yè)領導人的收入管理辦法，他們的所得應是非常有限的）。在這種情況下，地方政府領導往往會在非正式的場合（比如在飯桌上），鼓勵企業(yè)領導人大膽出資購買企業(yè)，并且口頭承諾，即使他們出的錢超出了其收入，地方政府也不會追究他們的責任」

　　在淀村的選舉中，由于原來一直是黨員選舉，一般村民沒有機會參與黨支部和村委會的選舉，所以那些在村內(nèi)政治精英中支持率比較高的人能夠當選，但是這次選舉規(guī)則的改變，使得那些家族規(guī)模龐大，在村民中人際關(guān)系比較廣的人獲得了優(yōu)勢。當然，由于修路事件的介入，人頭的優(yōu)勢又受到了經(jīng)濟實力大小的修正，最后家族勢力大，同時企業(yè)經(jīng)營比較好，能夠拿出錢修路的候選人獲得了成功（劉玉照，2004，2006）。

　　在上海市的居委會選舉中，本來一直處于優(yōu)勢地位的現(xiàn)任居委會干部，很多人在選舉中遇到了屬地化政策的限制，沒有辦法繼續(xù)參與她/他一直工作的居委會選舉。同時，一些原來在居委會工作中一直比較活躍的樓組長，在這次屬地化政策的惠顧下，也擁有了入主居委會的機會。這樣一種博弈結(jié)構(gòu)的改變，不但直接體現(xiàn)在2003年的選舉過程中間，而且改變了人們對2006年新一輪選舉的預期。

　　（三）正式制度的確立與合法化壓力

　　經(jīng)過運動式“改制”后確立的新的制度安排，雖然在大部分情況下都是一種形式主義的安排，并且在相關(guān)的制度和結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化的情況下，新制度發(fā)揮作用的空間往往也很小，一些相關(guān)人員甚至根本就沒有把新制度本身當作一回事；
但是在中國目前的環(huán)境下，一旦一個新的制度安排被確立下來，它可能在一定時期內(nèi)會被人有意或者無意地忽視或遺忘，但是重新改回到原有制度安排的可能性卻極小。在這種情況下，新的形式主義的制度安排，往往會產(chǎn)生一種無形的“合法化”壓力，迫使當事者調(diào)整自己的行為方式，來適應新的制度安排。并且，一旦一個新的制度被確立下來，它往往就會成為新一輪制度變遷的基礎和起點，更新的制度安排往往要以此為起點來進行設計，這反過來也會強化制度本身的效應。實際上，在很多新制度的落實過程中，一些地方政府官員已經(jīng)根據(jù)新制度的合理邏輯，預感到了這種壓力，并在實施過程中對相應的安排作了調(diào)整。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例當中，本來當?shù)卣�府改制的最直接目的是在當時經(jīng)濟不景氣的情況下，把集體企業(yè)的包袱甩出去，擺脫債務危機和財政危機，但是當筆者的朋友在調(diào)查過程中向當?shù)卣�府官員講起浙江企業(yè)改制的經(jīng)驗時，卻引起了他們的高度警惕。當時筆者的朋友是這樣提醒當?shù)卣�府官員的：當年浙江企業(yè)改制時，地方政府通過出售企業(yè)的確收回來不少資金，但是這些資金很快就被地方政府花光了，等他們再需要用錢時，企業(yè)都已經(jīng)是私人的了，政府拿企業(yè)也沒有辦法了。

　　這么一個簡單提醒，竟讓當?shù)卣�府的官員非常緊張，立即叫停了準備改制的幾個還算盈利的企業(yè)。為什么地方政府的領導竟會如此敏感呢？

　　因為，他們從中預感，或者說“醒悟”到了，正式制度變革之后會帶來什么樣的后果。

　　村委會選舉形式的改變，極大地改變了人們對選舉的態(tài)度，不但村莊的精英們開始重新評估村落當中家族、宗族、同學、戰(zhàn)友等社會關(guān)系的意義，而且一般的老百姓也逐漸意識到手中選票的價值，于是因為投票問題夫妻吵架、父子反目的現(xiàn)象有了，拉選票、賄選、為選舉請客吃飯等等現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。按照當?shù)厝说恼f法，在選舉的那段時間內(nèi)，村里6、7個飯館每天都是滿滿的，兩個競選的大老板不但自己請人吃飯，而且還雇人請人吃飯，好不熱鬧。在那段時間，本來寧靜的水村，晚上一下子熱鬧起來，犬吠聲一直會持續(xù)到深夜，為什么呢？因為大家在私下進行著各種形式的串聯(lián)。兩個老板為了選舉競相出資修路的事情最后也被老百姓編成了順口溜：南修道，北修道，為了選舉這一票。

　　在上海的居委會選舉中，同樣的事情也出現(xiàn)了。

　　嚴格意義上講，居委會選舉的民主意味并不是很強，并且大部分從事選舉的官員也并不認為這個選舉真的能夠帶來民主，但是一旦直選的制度制定出來了，從理想的民主制度安排自然延伸出來的兩個問題卻讓地方政府官員頗費了一番腦筋：第一，按照規(guī)定，實行民主選舉之后，新的居委會要對居民負責了，街道原來通過居委會承擔的大量行政任務由誰來承擔？第二，新當選的居委會屬于自治機構(gòu)，成員不拿工資，那么原來在居委會上班的人員，如果選不上，怎么來安排？為此，他們費盡心思，最后設計出了“社工站”的制度安排，并提出了“議行分設”的理論。按照這個制度設計，在一個居委會或者幾個居委會聯(lián)合成立社工站，作為街道的派出機構(gòu)，承擔原來由居委會承擔的街道下派任務，社工站的人員由街道直接聘任，并發(fā)放工資。這樣，不但居委會自治得到了保證，而且街道的工作也不受影響，落選的居委會干部也有了著落。2003年選舉之后，我們就看到了這樣的現(xiàn)象：有的居委會，原班人馬全部或者絕大部分參選成功，居委會與社工站基本上是兩塊牌子、一班人馬，以社工站的名義承接街道的任務，領取工資報酬，同時以居委會的名義與居民打交道。有的居委會，絕大部分原居委會人馬沒有當選，在這種情況下，往往還是當選的原居委會干部以居委會干部的身份值班、干活，而沒有當選的原居委會干部則以社工的名義值班、干活，他們領工資的身份都是“社工”；
新當選的非原居委會干部沒有地方領工資，也就不用值班、干活了，成了偶爾去居委會看看、開開會的兼職人員，與沒有當選的樓組長實際上差不多。而那些完全兩套班子的村居，則成了“議行分設”的典型，還是原來的居委會干部以“社工”的身份值班、干活、領工資，而新當選的居委會則成了名符其實的“議事會”，偶爾來居委會聊聊天。在這個過程中，我們可以看到，雖然人們覺得居委會選舉中實質(zhì)民主的內(nèi)涵并不多，但是對于居委會作為“自治”組織性質(zhì)的強調(diào)已經(jīng)使基層運作發(fā)生了非常重大的調(diào)整。

　　在新制度確立之后，這種壓力就變得更加明顯了。當然，這種壓力的作用更多地體現(xiàn)在人們對相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的進一步調(diào)整上，也表現(xiàn)在新一輪的改制運動當中。

　�。ㄋ模┫嚓P(guān)結(jié)構(gòu)、制度的調(diào)整

　　在這種大規(guī)模的改制運動中，由于時間緊迫，一些現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和制度約束來不及調(diào)整，因此制度實施過程中的“形式主義”可以說是必然的。但是，當大規(guī)模的改制運動結(jié)束之后，由于人們對新一輪改制運動的預期，或者對新制度實施的預期，會對相應的結(jié)構(gòu)和制度進行適當?shù)恼{(diào)整，以使之能夠更好地適應新制度的落實和運行。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中，阻礙改制工作最重要的問題在于“壞的企業(yè)沒人買，好的企業(yè)賣不掉”。1997年改制時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中凈資產(chǎn)在百萬元以上的很多，企業(yè)家根本拿不出這么多錢來購買這些企業(yè)，按照地方政府干部的說法“，別說這些企業(yè)家沒有這么多錢，即使他有這么多錢，也不敢拿出來啊”。①「這句話的言外之意是，按照原來合法的報酬分配方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領導人的財富積累是非常有限的，如果他們承認自己有那么多的財富積累，就意味著政府有了追究其“貪污”或者“挪用公款”的可能性」但就在形式主義改制運動被落實一年后，1998年進行“二次產(chǎn)改”時，絕大部分企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)不是正數(shù)了，改制也就變得非常容易推進了。②「在1997年的調(diào)查中，有一個屬于清黃鎮(zhèn)辦事處的企業(yè)，根據(jù)當年的審計報告，凈資產(chǎn)在500萬元左右。按照當時辦事處的說法，該企業(yè)創(chuàng)辦時，辦事處和鎮(zhèn)政府除了提供地皮之外，幾乎沒有出錢，企業(yè)傳給現(xiàn)任領導人之后，效益一直不錯，給鎮(zhèn)政府和辦事處上繳的利潤也不少，因此打算參照“紅帽子”企業(yè)的改制辦法，讓他象征性地上繳一部分資產(chǎn)，比如2：8分成的方式實行改制。但在我們隨辦事處領導去這個企業(yè)商討改制方案時，這個企業(yè)的領導人卻并不積極，還顯得很迂腐，好像還搞不清楚改制是怎么回事，一直向我們請教一些看起來很弱智的問題，后來該企業(yè)的改制幾乎沒有進行。但是1998年二次產(chǎn)改的時候，我再次去該企業(yè)調(diào)查，企業(yè)經(jīng)理已經(jīng)很痛快地要配合辦事處進行企業(yè)改制了，因為根據(jù)新的財務審計報告，企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)是負50萬元了，因此怎么改他都沒有意見了」

　　在淀村的村委會選舉之后，當選的村委會班子不但利用修路的機會進一步加強了自己在村里的權(quán)威，而且還利用這一機會，進一步打擊和消解了競爭對手的勢力，以至于筆者在選舉后的第二年再去訪談他的競爭對手時，這位競爭對手已經(jīng)承認競爭的失敗，并準備搬離該村外出謀生了。當然，也正是因為他產(chǎn)生了這一想法，使得他在2003年的選舉中打出了魚死網(wǎng)破的最后一擊，把現(xiàn)任村委會主任當年入黨作弊的事情揭發(fā)出來，使得全村15個黨員全部被開除黨籍。這個慘烈的結(jié)果一方面讓該村村委會選舉陷入停頓，同時也為新一輪的選舉徹底掃清了障礙。到2005年，新一輪選舉進行的非常平靜，老的勢力結(jié)構(gòu)和已有的結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)不能發(fā)揮太大的作用了。

　　在居委會的選舉中，社工站的建立以及社工站與居委會靈活多樣的組合模式，完全化解了街道與居委會干部的顧慮，部分專職居委會人員的退休，以及“一肩挑”政策的出臺，都為2006年的第二輪居委會選舉奠定了基礎，以至于在2006年的選舉中，進一步的屬地化和50%的直選比例都沒有讓街道和居委會干部感到為難。

　　（五）反復性實踐

　　當然，無論是經(jīng)過認知結(jié)構(gòu)的改變、利益博弈格局的調(diào)適，還是合法化壓力的作用、相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整，完全實現(xiàn)從“形式績效”到“實質(zhì)績效”的轉(zhuǎn)變也是不現(xiàn)實的；
對于一項全新的制度安排，其最終的落實往往還要經(jīng)過多次的重復性實踐，包括反復的“改制”運動。

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，較嚴格地講，應該是經(jīng)過了1995年“抓集團”，1996年“抓試點”，1997年“抓全面”，①「以上說法均來自當?shù)卣�府官員的總結(jié)，參見筆者的田野筆記970805LCL 對清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談、980717LJQ 對清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」1998年“二次產(chǎn)改”等四次大的反復，還有此后一個相對漫長的消化過程。企業(yè)改制工作真正完成，并作為一個話題在該鎮(zhèn)最終消失，大約是到2002年之后。而淀村和上海的村居選舉，從筆者參與研究的經(jīng)歷來看，都至少經(jīng)歷了兩輪以上的選舉實踐，在這個過程中，人們對于民主的理解、選舉的規(guī)范等等都有了一定程度上的深化，但是距離學者們所期望的真正的“基層民主”還有不小的距離。但是我們相信，在中國的制度變遷過程中，開弓沒有回頭箭，雖然近幾年關(guān)于業(yè)委會、民間社團和黨內(nèi)民主的討論變得越來越熱，在某種程度上大有取代人們對基層選舉的期待之勢，但是基層選舉所承載的制度變遷過程還會繼續(xù)下去。(點擊此處閱讀下一頁)

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