高新軍：我國(guó)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性和可推廣性所面臨的制度困境
發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
從上世紀(jì)90年代末至今，一直是我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的活躍期。無(wú)論是縣鄉(xiāng)黨政干部的“公推公選”，還是重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”所代表的“全民公決”和“群眾管錢(qián)、干部管事”的理念和做法，都是以擴(kuò)大民眾有序參與為主要內(nèi)容的地方政府制度創(chuàng)新活動(dòng)。由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校政黨研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心共同舉辦的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”也舉辦了4屆，在“政治改革類(lèi)”、“行政改革類(lèi)”和“公共服務(wù)類(lèi)”領(lǐng)域里評(píng)選出了一大批有代表性的創(chuàng)新案例，顯示了我國(guó)政治體制改革和管理體制改革的最新進(jìn)步。
但是，幾年后，當(dāng)我們認(rèn)真梳理和跟蹤這些創(chuàng)新案例的后續(xù)發(fā)展時(shí)，也很遺憾地發(fā)現(xiàn)，基層政府的許多制度創(chuàng)新幾乎都面臨著嚴(yán)重的制度困境。就是那些曾經(jīng)獲得了中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的項(xiàng)目，也有差不多1/3名存實(shí)亡了。這究竟是怎么發(fā)生的？是什么東西阻礙了創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)性和可推廣性？我們到底在那些制度方面迫切需要加以改進(jìn)？這些問(wèn)題，值得我們認(rèn)真思考和研究。
內(nèi)部危機(jī)狀況的逐漸消失，使來(lái)自民間的壓力小了，地方政府堅(jiān)持創(chuàng)新的動(dòng)力自然也就小了
大多數(shù)我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)生和發(fā)展，都與當(dāng)?shù)氐募怃J矛盾和危機(jī)密切相關(guān)。而且，這種矛盾和危機(jī)的程度還決定了一項(xiàng)制度創(chuàng)新的徹底性程度的高低。面對(duì)嚴(yán)重的危機(jī)，地方政府內(nèi)部干部的思想比較容易統(tǒng)一，需要解決的主要矛盾也十分明顯。由于沒(méi)有了退路，制度創(chuàng)新對(duì)既得利益調(diào)整的阻力會(huì)大大降低，在民眾的巨大壓力下，腐敗和官僚主義的活動(dòng)空間被大大壓縮，實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，讓人民當(dāng)家作主等一系列黨的正確思想路線，也得到了較好的貫徹執(zhí)行。
筆者2007年7月下旬再次赴重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)，原麻柳鄉(xiāng)黨委書(shū)記李紅彬就如實(shí)地告訴我，1999年6月14日發(fā)生在麻柳鄉(xiāng)的群體性事件是1998年至1999年當(dāng)時(shí)開(kāi)縣眾多的農(nóng)民群體性事件的一個(gè)突出代表。這一時(shí)期也是中國(guó)農(nóng)民群體性事件的普遍高發(fā)期。農(nóng)民們對(duì)于過(guò)重的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和官僚主義的管理方法已經(jīng)忍無(wú)可忍，揭竿而起了。中央的農(nóng)村政策正是在這個(gè)時(shí)候被迫進(jìn)行了調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)的變化。所以李書(shū)記認(rèn)為，以取消農(nóng)業(yè)稅，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入為代表的中央農(nóng)村政策的調(diào)整，其重要性完全可以與1978年的農(nóng)村大包干的制度創(chuàng)新相媲美。
猶如革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變一樣，處于危機(jī)時(shí)期的制度創(chuàng)新，在危機(jī)被消除了之后，如何實(shí)現(xiàn)“民主治理”才是對(duì)地方黨委政府民主執(zhí)政真正考驗(yàn)的開(kāi)始。之所以這么說(shuō)，是因?yàn)槭紫�，處于危機(jī)時(shí)期干部們放棄的權(quán)力和利益，并不等于在非危機(jī)時(shí)期他們也會(huì)同樣放棄。其次，舊體制的慣性在過(guò)去的幾十年里已經(jīng)形成了干部們執(zhí)政思想和行為的習(xí)慣定勢(shì)，這是一種潛意識(shí)和潛規(guī)則，會(huì)在各個(gè)方面自覺(jué)或者不自覺(jué)地流露出來(lái)，而與個(gè)人的道德品質(zhì)高低并無(wú)多大關(guān)系。再次，現(xiàn)實(shí)中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方黨委和政府中，并沒(méi)有真正意義上的選舉民主，占主導(dǎo)地位的仍舊是計(jì)劃色彩濃厚的“任命制”和對(duì)上負(fù)責(zé)，民眾對(duì)官員的直接監(jiān)督缺位，他們也沒(méi)有暢通的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督。在這樣的情況下，在很大程度上失去了危機(jī)壓力這種對(duì)立面的情況下，要想靠地方黨委政府官員的自覺(jué)性來(lái)維持民主執(zhí)政的水平，將會(huì)面臨極大的挑戰(zhàn)。
重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”始創(chuàng)于2000年，在2004年被總結(jié)推廣。其時(shí)，重慶市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部都到過(guò)麻柳鄉(xiāng)參觀學(xué)習(xí)，進(jìn)行培訓(xùn)。重慶市委市政府也做出過(guò)決定，號(hào)召所有單位學(xué)習(xí)和推廣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”的經(jīng)驗(yàn)。但時(shí)至今日，筆者看到此種方法在重慶市其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推廣成果十分有限，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村干群矛盾減少的主要原因還在于免除了農(nóng)業(yè)稅，徹底減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而不在于基層干部改變了自己的執(zhí)政方法和理念。對(duì)于那些本身就沒(méi)有遇到像麻柳鄉(xiāng)那樣危機(jī)局面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和局委，要他們放棄自己的權(quán)力，自覺(jué)置身于民眾的監(jiān)督之下，就更加困難了。2007年7月，筆者在與原麻柳鄉(xiāng)黨委書(shū)記、現(xiàn)開(kāi)縣編制辦主任李紅彬交談時(shí)，他也提出，推廣“八步工作法”要有條件，首先是大的制度環(huán)境，如黨的農(nóng)村政策調(diào)整，以人為本，建設(shè)和諧社會(huì)等。其次要提高民主的質(zhì)量，包括干部、農(nóng)民的素質(zhì)。還有就是民主是有成本的，要花時(shí)間，反復(fù)討論；
要有耐心傾聽(tīng)民眾的意見(jiàn)，包括罵娘；
如何使干部適應(yīng)這種環(huán)境，并降低民主的成本，仍然是需要試驗(yàn)和研究的重大課題。
筆者2007年7月下旬曾訪問(wèn)過(guò)麻柳鄉(xiāng)的九華村和興坪村。在九華村，對(duì)于筆者詢(xún)問(wèn)村級(jí)道路、飲水工程等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，如果遇到少數(shù)人不同意、不參與、不集資的情況，村里如何處理的問(wèn)題時(shí)，村干部的回答是：做思想工作，動(dòng)員，時(shí)間可能需要幾個(gè)月。最后是誰(shuí)付錢(qián)誰(shuí)受益。但是對(duì)于像道路建設(shè)這樣的公共服務(wù)，也沒(méi)有辦法不讓沒(méi)有集資的村民使用。對(duì)此，現(xiàn)任麻柳鄉(xiāng)黨委書(shū)記肖仁海表示，“八步工作法”不是萬(wàn)能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政仍舊很重要，不能一味遷就少數(shù)村民的違法行為。筆者在麻柳鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)，肖書(shū)記就一直忙于制止村民在計(jì)劃生育、亂占河道建房和私自出售承包土地的違法行為。
肖仁海是2006年底接任麻柳鄉(xiāng)黨委書(shū)記的�？梢哉f(shuō)，他的前任所創(chuàng)造的“八步工作法”，能不能在他這里繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大對(duì)他是個(gè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。他認(rèn)為，推廣“八步工作法”要有4個(gè)條件：群眾基礎(chǔ)、專(zhuān)家指導(dǎo)、上級(jí)支持、鄉(xiāng)村干部努力。筆者注意到，這4個(gè)條件沒(méi)有一個(gè)涉及制度層面的問(wèn)題，都是制度外的政治動(dòng)員性質(zhì)的因素。這是不是一種過(guò)去的思維慣性和定勢(shì)？這個(gè)問(wèn)題時(shí)時(shí)浮現(xiàn)在筆者的腦海里。筆者2006年和2007年兩次去過(guò)麻柳鄉(xiāng)，感到與前任書(shū)記李紅彬相比，現(xiàn)任書(shū)記肖仁海顯然更注重在法律的框架中來(lái)處理問(wèn)題。因?yàn)樗鎸?duì)的是維權(quán)意識(shí)很強(qiáng)的麻柳鄉(xiāng)農(nóng)民，他在處理農(nóng)村問(wèn)題時(shí)，必須要兼顧到對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的結(jié)合。李紅彬書(shū)記曾對(duì)筆者明確表示，“八步工作法”在推廣過(guò)程中，也會(huì)發(fā)生“良種功能衰退”的現(xiàn)象。他認(rèn)為，如果不能不斷的完善和深化這種方法，其功能退化的危機(jī)就時(shí)刻在發(fā)生。麻柳鄉(xiāng)一些干部一直希望像“八步工作法”這樣的民主執(zhí)政理念也能夠推廣到鄉(xiāng)黨委和政府的日常工作中來(lái)，但是直到今天，這樣的希望還仍舊是奢望。一個(gè)在村一級(jí)被證明為正確有效的民主執(zhí)政手段，在推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)會(huì)遇到更多的困難，原因恐怕不完全是干部的素質(zhì)不高，既得利益的阻礙，而關(guān)鍵是“八步工作法”是建立在村民自治的基礎(chǔ)上的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)有實(shí)行直接民主選舉的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的管理體制上，是會(huì)水土不服的。
這種思考筆者在麻柳鄉(xiāng)興坪村考察時(shí)就間接地得到了證明。興坪村是麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村工作的先進(jìn)單位，也是開(kāi)縣新農(nóng)村建設(shè)25個(gè)推進(jìn)村之一。但是，2007年7月筆者隨同鄉(xiāng)干部在那里考察時(shí)，卻看到了這個(gè)村在兩個(gè)重大的農(nóng)村工作上的失誤。其一是計(jì)劃生育，2006年該村還獲得縣計(jì)劃生育一等獎(jiǎng)，2007年就幾乎要被亮黃牌。其二是在新農(nóng)村合作醫(yī)療項(xiàng)目上，至2007年上半年，該村新農(nóng)合應(yīng)入保人數(shù)是1831人，實(shí)際入保1011人，只占57%，這還包括了63個(gè)民政資助對(duì)象。上半年可以報(bào)銷(xiāo)醫(yī)藥費(fèi)5萬(wàn)元，而實(shí)際只報(bào)銷(xiāo)了300元。該村村主任就是醫(yī)生，由于新農(nóng)合的藥品價(jià)格和農(nóng)民自費(fèi)的藥品價(jià)格的差異，出于關(guān)心自己的經(jīng)濟(jì)收益考慮，他不愿意讓農(nóng)民享受新農(nóng)合的好處，所以產(chǎn)生了6個(gè)月該村農(nóng)民才報(bào)銷(xiāo)了300元的奇怪現(xiàn)象。這種局面將造成的一個(gè)直接結(jié)果就是，接下來(lái)會(huì)有更多的農(nóng)民不再愿意參加新農(nóng)村合作醫(yī)療，也不會(huì)再交錢(qián)了。
這兩個(gè)工作失誤，就第一個(gè)來(lái)看，很難說(shuō)興坪村2006年計(jì)劃生育一等獎(jiǎng)是該村真實(shí)情況的反映。一等獎(jiǎng)和亮黃牌差距是如此之大，村干部弄虛作假的痕跡一目了然。就第二個(gè)失誤來(lái)看，村主任作為醫(yī)生可以為了一己私利就嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，這既說(shuō)明村主任作為干部的膽大妄為，也說(shuō)明他在其他方面還是得到了鄉(xiāng)黨委政府的認(rèn)可�！鞍瞬焦ぷ鞣ā弊鳛榇寮�(jí)民主政治的后選舉治理的有益嘗試，在興坪村這樣一個(gè)農(nóng)村工作先進(jìn)村的監(jiān)督執(zhí)行方面尚有如此差距，就可想它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的推廣運(yùn)用情況了。
財(cái)政資源汲取和分配的方式?jīng)Q定了地方政府民主治理的狀況
我國(guó)農(nóng)村的矛盾主要表現(xiàn)為在資源汲取和分配上的矛盾，很多地方政府創(chuàng)新也是圍繞財(cái)權(quán)的收放來(lái)進(jìn)行的。通過(guò)觀察麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”的創(chuàng)立和執(zhí)行過(guò)程，筆者發(fā)現(xiàn)，這里實(shí)際經(jīng)歷了一個(gè)：“通過(guò)傳統(tǒng)行政命令方式從農(nóng)民那里汲取財(cái)政資源，激化同農(nóng)民的矛盾；
再到取消農(nóng)業(yè)稅，通過(guò)民主參與的方法從農(nóng)民那里汲取公共服務(wù)資源；
再到依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)”的過(guò)程。在這里，有3種汲取財(cái)政資源的方式：一是靠傳統(tǒng)的行政命令強(qiáng)征；
二是民主參與式管理的征收；
三是靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，這其實(shí)代表了我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)資源汲取的三個(gè)發(fā)展階段，各個(gè)階段的過(guò)渡，是依靠制度創(chuàng)新來(lái)完成的。
2000年以前，我國(guó)農(nóng)村的財(cái)政資源主要靠農(nóng)業(yè)稅來(lái)承擔(dān)。隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，已經(jīng)威脅到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。從2000年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢(shì)，但是形成的巨大財(cái)政資金缺口，使農(nóng)村基層干部人心不穩(wěn)，工作積極性下降。正是在這樣的嚴(yán)峻形勢(shì)下，麻柳鄉(xiāng)創(chuàng)新了“八步工作法”，變靠行政命令汲取財(cái)政資源為民主參與式管理型的汲取農(nóng)村公共服務(wù)資源，并取得了成功。但是，這種方法不可能一勞永逸。在汲取農(nóng)村公共服務(wù)資源方面，麻柳鄉(xiāng)仍舊面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
筆者2007年7月在麻柳鄉(xiāng)看到“開(kāi)縣財(cái)政局關(guān)于編制2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算的指導(dǎo)意見(jiàn)”中關(guān)于“2007年麻柳鄉(xiāng)收入核定表”。具體如下：
1、核定支出總額：2021654.00元；
2、收入合計(jì)：2021654.00元；
3、稅收和非稅收入核定額：① 契稅：2000.00元；
② 畜禽檢疫費(fèi)：無(wú)；
4、轉(zhuǎn)移性補(bǔ)助項(xiàng)目：① 增值稅和消費(fèi)稅返還補(bǔ)助：76499.00元；
② 所得稅基數(shù)返還補(bǔ)助：24730.00元；
③ 調(diào)整工資補(bǔ)助：89085.00元；
④ 農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助：282000.00元；
⑤ 免征農(nóng)業(yè)稅補(bǔ)助：844600.00元；
⑥ 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)結(jié)算補(bǔ)助：702740.00元；
小計(jì)：2019654.00元。⑦ 其他補(bǔ)助（包括：移民工作經(jīng)費(fèi)、小煤窯整治工作經(jīng)費(fèi)、天然氣等）：無(wú)；
⑧ 體制補(bǔ)助：無(wú)。
很明顯，麻柳鄉(xiāng)2007年真正的收入只有2000元，而支出則要200多萬(wàn)元，中間的巨大資金缺口全部來(lái)自財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。要知道，這200多萬(wàn)元只是麻柳鄉(xiāng)的人頭費(fèi)，是不包括農(nóng)村公共服務(wù)支出的。在這樣財(cái)政資源極其短缺的地方，就可以理解2000年以前這里農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的原因了。
問(wèn)題是，經(jīng)濟(jì)困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府治理究竟應(yīng)該如何搞？民主執(zhí)政在這里行得通嗎？至少到目前，麻柳鄉(xiāng)用他們2000年以來(lái)的民主實(shí)踐已經(jīng)做出了回答。但是，財(cái)政資源嚴(yán)重短缺是個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，不是你實(shí)行了“八步工作法”就可以解決的問(wèn)題。那么，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的出路在哪里？事實(shí)上，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡肯定是一個(gè)將長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象就是在發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在。這種差距的存在是客觀的、長(zhǎng)期的，也是正常的。這樣，在許多資源短缺、條件差的山區(qū)、生態(tài)脆弱的地區(qū)走不同的生存發(fā)展道路，不僅應(yīng)該允許，而且是必須的。
麻柳鄉(xiāng)在“八步工作法”實(shí)行初期，民主執(zhí)政確實(shí)調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)的積極性。例如，從1999年到2001年的3年內(nèi)，在政府只投入了50萬(wàn)元的情況下，通過(guò)“八步工作法”的民主管理方法，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)內(nèi)農(nóng)民1200萬(wàn)元的投資、投工、投勞（其中現(xiàn)金240萬(wàn)元，群眾投勞折合960萬(wàn)元），新修村鄉(xiāng)公路306.8公里，建設(shè)大小橋梁8座，實(shí)現(xiàn)了100%的村、96%的村民小組通公路。到2002年，麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村公共服務(wù)的其他方面，如飲水工程、場(chǎng)鎮(zhèn)街道建設(shè)、農(nóng)電改造、電信電話(huà)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造、中小學(xué)校舍改造、有線電視等也都取得了明顯的進(jìn)步，基本解決了山區(qū)人民行路難、飲水難、通話(huà)難、照明難等問(wèn)題。
在基本的農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題得到初步解決后，財(cái)政資源嚴(yán)重短缺的問(wèn)題馬上凸現(xiàn)了出來(lái)，從而開(kāi)始影響到“八步工作法”民主治理方式的深化和推廣。
首先，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提高，需要繼續(xù)投入大量的資金。此時(shí)要求農(nóng)民來(lái)集資、投勞，即使是參與式的民主管理，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，也已經(jīng)失去了吸引力。事實(shí)上，從2003年以后，麻柳鄉(xiāng)就很少有之前曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的農(nóng)民集資搞農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)這樣的事情了。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
這就需要政府的投入。而這恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的麻柳鄉(xiāng)的軟肋。從2002年以來(lái)，麻柳鄉(xiāng)只能靠不斷向開(kāi)縣和重慶市有關(guān)委局申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金，或借助已經(jīng)在重慶市是“八步工作法”的創(chuàng)新單位，向上級(jí)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金。可以說(shuō)，這樣的工作到目前為止，麻柳鄉(xiāng)黨委政府做得還是有成效的。但是，對(duì)于沒(méi)有“八步工作法”原創(chuàng)資源可用的其他貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其難度就大不一樣了。
其次，在一個(gè)年財(cái)政收入只有2000元，而支出高達(dá)200多萬(wàn)元的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其生存是岌岌可危的，隨時(shí)都有被合并掉的危險(xiǎn)。巨大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)期下去將使上級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)。目前，開(kāi)縣有像麻柳鄉(xiāng)這樣的貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)之多，每個(gè)鄉(xiāng)人口都在2萬(wàn)至3萬(wàn)人之間。按照目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的規(guī)劃，他們被合并恐怕只是遲早的問(wèn)題。更何況按照目前的發(fā)展情況，山區(qū)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)將與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展差距拉得更大，因?yàn)橥瑯右还P投入，其在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能產(chǎn)生的公共服務(wù)效果是不同的，規(guī)模效益差距十分明顯。
再次，在山區(qū)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇、工作條件、環(huán)境與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大差距。錢(qián)少，權(quán)力就少，其他收入就更少。在這里工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正能安心的不多，大多希望工作幾年后，調(diào)到富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣直局委去。據(jù)筆者了解，就是像麻柳鄉(xiāng)這樣的先進(jìn)單位的干部也不例外。麻柳鄉(xiāng)的干部在面對(duì)村民時(shí)，要按照“八步工作法”來(lái)行事，他們已經(jīng)沒(méi)有傳統(tǒng)意義上的權(quán)力了，而背負(fù)著民主執(zhí)政的重任；
但面對(duì)上級(jí)部門(mén)，他們窘迫的財(cái)政狀況，并沒(méi)有使他們得到更多的同情和物質(zhì)上的補(bǔ)助。更何況“八步工作法”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的推廣還只是紙上談兵，所以用民主執(zhí)政方法來(lái)吸引干部扎根山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，目前還是一種奢望。
最后，所謂財(cái)政狀況影響地方政府治理狀況，在農(nóng)稅改革前，主要反映在政府向農(nóng)民汲取稅費(fèi)的多少，從而緊張和激化了黨群、干群關(guān)系。在農(nóng)稅改革后，主要反映在農(nóng)民在財(cái)政運(yùn)作中的參與程度，財(cái)政運(yùn)作的公開(kāi)性，以及農(nóng)村公共服務(wù)支出的公眾參與方面�！鞍瞬焦ぷ鞣ā敝饕婕坝赊r(nóng)民集資的項(xiàng)目管理工作，但是對(duì)于由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付形成的公共服務(wù)資金的公開(kāi)性和群眾的參與，還沒(méi)有提上議事日程。這顯然是民主治理的深化和擴(kuò)展，也是困難更大的制度創(chuàng)新內(nèi)容。在這個(gè)方面，目前還沒(méi)有破題。
顯然，要想真正鞏固農(nóng)村基層民主治理創(chuàng)新的成果，農(nóng)村公共服務(wù)資源汲取的制度安排必不可少。從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況看，想要依靠農(nóng)民集資來(lái)解決農(nóng)村公共服務(wù)的資源供給問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是不行的。這既不合理，也不現(xiàn)實(shí)。真正解決這個(gè)問(wèn)題只能靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度。但是，為了使上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付能夠真正用到農(nóng)民身上，仍然需要農(nóng)民的參與和轉(zhuǎn)移支付資金使用的公開(kāi)化、透明化。這恐怕是我國(guó)農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的一個(gè)重點(diǎn)。
對(duì)地方政府創(chuàng)新的“制度化迷信”
筆者經(jīng)常聽(tīng)人說(shuō)，要想使地方政府創(chuàng)新有可持續(xù)性和可推廣性，必須使這種創(chuàng)新制度化。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我國(guó)目前這樣的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這種觀點(diǎn)似乎把制度神化了。
我們都希望地方政府的創(chuàng)新能夠制度化，以保證創(chuàng)新的持續(xù)和推廣。但是，如果執(zhí)行制度的人變了，再好的制度也是一紙空文。因?yàn)�，任何制度�?chuàng)新都離不開(kāi)現(xiàn)有的條件。那么，現(xiàn)在我國(guó)的制度創(chuàng)新和創(chuàng)新的環(huán)境有什么特點(diǎn)呢？它是一種自下而上的基層政府創(chuàng)新為主的；
主要表現(xiàn)為對(duì)各種危機(jī)處理的；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨委政府的管理體制仍舊是傳統(tǒng)的；
干部包括基層干部從思想到行為都深受舊體制浸潤(rùn)；
在很多時(shí)候潛規(guī)則的作用要大于正式規(guī)則；
民間的力量十分虛弱的創(chuàng)新。在這樣的條件下，僅僅靠制度顯然不夠，還要靠執(zhí)行制度的人。也就是說(shuō)，制度和人兩者缺一不可。本來(lái)，我們說(shuō)制度重要，是指它可以不依人的變換而改變。但是在目前的中國(guó)，由于處于政治體制改革的初期階段，僅僅有創(chuàng)新意識(shí)的干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)槿绻麤](méi)有能夠把創(chuàng)新堅(jiān)持下去的干部，即使這個(gè)創(chuàng)新制度化了，仍舊會(huì)名存實(shí)亡。
江蘇省徐州市賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”創(chuàng)新項(xiàng)目就是一個(gè)例子。2007年底，當(dāng)筆者跟蹤曾經(jīng)獲得第三屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)的江蘇省徐州市賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于當(dāng)年主持創(chuàng)新的主要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)動(dòng)，這項(xiàng)制度創(chuàng)新在賈汪區(qū)已經(jīng)名存實(shí)亡。
賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”的制度創(chuàng)新也是肇始于一次對(duì)危機(jī)的管理。2001年賈汪區(qū)因發(fā)生7•22煤礦爆炸事故導(dǎo)致小煤礦全部關(guān)閉后，煤礦工人失業(yè)，民眾上訪不斷，和政府工作透明度不高，在決策制定時(shí)沒(méi)有廣泛征求群眾意見(jiàn)等官僚主義作風(fēng)產(chǎn)生了尖銳的矛盾，從而導(dǎo)致全區(qū)各類(lèi)社會(huì)矛盾日益顯現(xiàn)�！肮娙瘫O(jiān)督政務(wù)”的創(chuàng)新產(chǎn)生后，民眾好評(píng)如潮，但也給賈汪區(qū)的干部帶來(lái)了沉重的壓力。為了保證這項(xiàng)制度創(chuàng)新能夠長(zhǎng)期執(zhí)行下去，不因領(lǐng)導(dǎo)人的變換發(fā)生改變，賈汪區(qū)黨委政府為這個(gè)創(chuàng)新制定了多達(dá)近30種的制度。但是事實(shí)是，自從這項(xiàng)制度創(chuàng)新的提出和主要實(shí)踐者原賈汪區(qū)區(qū)長(zhǎng)王天琦升任另一個(gè)縣的縣委書(shū)記后，這項(xiàng)制度創(chuàng)新在賈汪區(qū)日漸式微。最明顯的例子就是，王區(qū)長(zhǎng)在任時(shí)1年多時(shí)間進(jìn)行過(guò)4次民眾質(zhì)詢(xún)會(huì)議，自從他調(diào)走后的2年多時(shí)間里，這樣的會(huì)議再也沒(méi)有開(kāi)過(guò)。最近，筆者多次打開(kāi)了賈汪區(qū)黨委政府的網(wǎng)站，但是在“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”一欄，已經(jīng)找不到任何內(nèi)容了。在看過(guò)以前賈汪區(qū)關(guān)于這項(xiàng)創(chuàng)新的有關(guān)材料后，面對(duì)著賈汪區(qū)政府當(dāng)初制定出的那么多、那么詳細(xì)、具體的規(guī)定，筆者真的很難想象這個(gè)創(chuàng)新在賈汪區(qū)就這樣“人亡政息”了！其實(shí)，當(dāng)初在這項(xiàng)創(chuàng)新正轟轟烈烈進(jìn)行時(shí)，就有這個(gè)擔(dān)心。例如，2005年12月20日在一次關(guān)于項(xiàng)目的座談會(huì)上，王天琦區(qū)長(zhǎng)就表示：“如果人亡政息了，那就不是好制度。如果我們都走了，新上任的官員不想做都不行，這就達(dá)到目的了�！薄爸贫葧�(huì)不會(huì)人亡政息，有可能，他們新來(lái)的要放棄，可能會(huì)自找麻煩。”在2005年5月21日召開(kāi)的項(xiàng)目受益人座談會(huì)上，普通群眾作為受益人，也有這種擔(dān)心。例如，賈汪中學(xué)老師朱德平就擔(dān)心“主要領(lǐng)導(dǎo)一換，是否就變了？如果群眾反映意見(jiàn)能盡快到達(dá)領(lǐng)導(dǎo)那里，并得到解決，這長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，就好了�！� 廣場(chǎng)社區(qū)的居民孫吉風(fēng)也認(rèn)為“要是王區(qū)長(zhǎng)走了，可能就欠缺一些了。王區(qū)長(zhǎng)工作抓得很緊，他抓職能部門(mén)上層抓得緊，對(duì)群眾好。今年春節(jié)下大雪，他帶領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)們能寫(xiě)字的都給群眾們免費(fèi)寫(xiě)春聯(lián)，群眾自己帶筆�！钡�，也有群眾認(rèn)為如果別的領(lǐng)導(dǎo)不這樣做，他們要提意見(jiàn)。賈汪區(qū)夏橋石頭陣村的村民范啟成就認(rèn)為“如果區(qū)里不搞了，我們就要找區(qū)里了。現(xiàn)在群眾敢說(shuō)話(huà)，不怕干部報(bào)復(fù)�，F(xiàn)在壓制是不可能的了�！辟Z汪鎮(zhèn)柴窩村王學(xué)偉也說(shuō)“這個(gè)制度希望能長(zhǎng)期支持下去。不管區(qū)長(zhǎng)走不走，什么事都不能半途而廢。要完善這個(gè)制度，好事辦好�！薄罢雠_(tái)好的制度，老百姓受益了，政府不想走下去，大多數(shù)群眾也不會(huì)愿意了。” 紫莊鎮(zhèn)75歲的小學(xué)退休教師龐丙正認(rèn)為要堅(jiān)持兩條：“第一，要從上面有政府支持，形成法律；
第二，不認(rèn)真支持下去，我們這些代表的義務(wù)就是要讓他們落實(shí)。我們作代表的要承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任�！�
但是，實(shí)際的情況可能要比上面所反映出來(lái)的更復(fù)雜。因?yàn)椋瑥谋砻嫔峡�，賈汪區(qū)似乎還有這個(gè)制度，但是，實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有人認(rèn)真執(zhí)行了。這反映出中國(guó)地方政府創(chuàng)新的一個(gè)困境，人在制度在，人走制度亡。這是政府自我革命難以邁出的一步。賈汪區(qū)在實(shí)施“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”時(shí)確實(shí)改變了當(dāng)?shù)氐囊恍┱紊鷳B(tài)，但是這些改變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以使這個(gè)制度繼續(xù)生存下去，特別是它的創(chuàng)始人和主要推動(dòng)者離開(kāi)后。因?yàn)楹罄^者不執(zhí)行這個(gè)制度，普通民眾并沒(méi)有什么有效的手段可以去監(jiān)督、制約他們。在這場(chǎng)博弈中，單個(gè)的民眾和地方政府相比，永遠(yuǎn)是弱者。因此，要使一項(xiàng)創(chuàng)新有可持續(xù)性，就不僅需要制度，還需要能夠認(rèn)真執(zhí)行制度的干部；
要給予民眾現(xiàn)實(shí)的能夠監(jiān)督和制約干部的渠道和手段，讓普通民眾組織起來(lái)可以與地方政府平等對(duì)話(huà)。當(dāng)然，要完成這些任務(wù)，仍然是擺在我們面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而且，這些內(nèi)容已經(jīng)超出了一個(gè)地方政府的管理范圍，涉及到范圍更加廣闊的政治和管理體制改革的領(lǐng)域。
筆者同意中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英研究員在一篇文章里說(shuō)的話(huà)：“中國(guó)很大，在基層藏龍臥虎。因?yàn)槲覀兊墓賳T選拔體制存在某種逆向淘汰的傾向，可以說(shuō)越是基層，就越是沉淀著大批優(yōu)秀的人才。像魏勝多這樣對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展愿意承擔(dān)責(zé)任、有才干、有抱負(fù)、有準(zhǔn)備的人，絕不是鳳毛麟角。他們的存在，是中國(guó)的希望。”
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