秋風(fēng)：省直管縣與社會(huì)自治

　　我要討論的是“省管縣”與社會(huì)自治之間的關(guān)系，究竟怎樣處理一個(gè)民族，一個(gè)族群怎么自治的問題。在我看來(lái)，“省管縣”應(yīng)該是比較奇怪的問題，這個(gè)問題本來(lái)不應(yīng)該存在，在憲法上本來(lái)就是省直管縣，地方政府組織法里面也沒有地級(jí)市的概念，憲法里面只有說(shuō)社區(qū)的市，不應(yīng)該是地級(jí)市，應(yīng)該是管這個(gè)縣。地級(jí)市這個(gè)東西是政治事實(shí)，而不是法律事實(shí)，地級(jí)市的存在，包括原來(lái)的地區(qū)的行政公署，都不是一個(gè)法律上的合法的機(jī)構(gòu)，所以它管理縣級(jí)政府的權(quán)力，從一開始就是比較可疑的。只不過因?yàn)楣芾砩系男枰�，臨時(shí)設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，我們?cè)趹椃ㄉ险也坏竭@樣的概念，大家現(xiàn)在開始談起“省管縣”，我們就要問這樣的事實(shí)是怎么在法律之外出現(xiàn)的?為什么法律上沒有規(guī)定地級(jí)市這樣的政府層級(jí)，在法律沒有規(guī)定的情況下自己就出現(xiàn)了?這是我下面要討論的主要問題。

　　要回答這個(gè)問題，不妨看一下歷史，中國(guó)的行政層級(jí)，或者叫政府層級(jí)有不斷自我膨脹的趨勢(shì)，層級(jí)有不斷加多的趨勢(shì)，每一個(gè)歷史階段都是這樣的。從最早時(shí)期開始，秦建立郡縣制時(shí)代開始，秦滅六國(guó)建立中央集權(quán)的政治，是中國(guó)歷史上最大的一次變化，這個(gè)變化一直影響到現(xiàn)在，共產(chǎn)黨所建立的政治基本的管理架構(gòu)和秦始皇的管理架構(gòu)沒有本質(zhì)上的區(qū)別，但是和周的體制是有本質(zhì)區(qū)別的。中國(guó)的歷史可以劃分周治時(shí)代和秦治時(shí)代，周是封建，秦是郡縣制。封建和郡縣是兩種不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)。

　　郡縣是中央集權(quán)，皇帝是老大，會(huì)派出若干人管理郡，再派若干人管理縣，封建是網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu)，郡縣制是金字塔狀的結(jié)構(gòu)，所有的官員都是皇帝的辦事人，是皇帝的代理機(jī)構(gòu)，所有的權(quán)力，全部的權(quán)力是來(lái)自于皇帝的授權(quán)，皇帝把自己擁有絕對(duì)的權(quán)力，秦始皇為什么叫始皇帝?中國(guó)以前三皇五帝，秦始皇說(shuō)既是皇也是帝，有絕對(duì)的權(quán)力，把權(quán)力給委派的官員管理一塊塊的土地，這就形成了郡縣制。皇帝就面臨一個(gè)問題，派出去這么多官員管理這么多財(cái)產(chǎn)——不管是人民和土地都是皇帝的私產(chǎn)，派出了若干人管理財(cái)產(chǎn)，我怎么去信任這些人，這些人如果要欺騙我怎么辦?可以說(shuō)從人性的角度，秦的政治預(yù)設(shè)是“所有人都是惡的”，包括官員在內(nèi)，這一點(diǎn)是儒家和法家根本的區(qū)別，法家是假設(shè)所有的人都是自私自利的，我想起現(xiàn)在很多人講人性惡，人性善，討論人有沒有利他的傾向，或者是每個(gè)人利己可能好一點(diǎn)。我想這個(gè)問題需要從各方面來(lái)看，法家假設(shè)每一個(gè)人是利己的，甚至是時(shí)刻準(zhǔn)備把他人宰了實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，每個(gè)人準(zhǔn)備欺騙他人和自己的上級(jí)。這樣對(duì)皇帝來(lái)說(shuō)有一個(gè)問題，怎么樣監(jiān)督你的代理人?派出去了36個(gè)郡，幾百個(gè)縣，怎樣監(jiān)督郡守和縣令?秦很快滅亡了，漢發(fā)明了刺史，36郡的時(shí)候可以想像，皇帝比較勤奮，就是這一個(gè)教室的人，基本上可以把每個(gè)人監(jiān)督到，郡到漢代的中期增加到80個(gè)，人很多看不過來(lái)，這個(gè)時(shí)候皇帝必須想個(gè)辦法，就派出了刺史，分13部刺史，這個(gè)時(shí)候像現(xiàn)在的地級(jí)市一樣，法律上規(guī)定的就是一個(gè)郡縣，現(xiàn)在出現(xiàn)了13刺史，每個(gè)人負(fù)責(zé)管理三四個(gè)郡，再把情況向皇帝匯報(bào)，這樣提高了監(jiān)督的能力——倒未必提高了管理的能力，只是提高了監(jiān)督的能力。逐漸的再演化，刺史變成了一級(jí)常設(shè)的行政管理層級(jí)，變成了一級(jí)政府。

　　我們到后來(lái)看三國(guó)的時(shí)候，割據(jù)的都是刺史，后來(lái)改成州，比如劉備是豫州刺史，還有荊州刺史，袁紹是冀州，本來(lái)憲法上沒有的州，現(xiàn)在變成了最重要的行政實(shí)體了。行政管理內(nèi)在的邏輯推動(dòng)現(xiàn)實(shí)朝著法律根本沒有想象到的方向演進(jìn)，自然演化。州的架構(gòu)是自然地演化出來(lái)，沒有事先設(shè)計(jì)�，F(xiàn)在就變成了三級(jí)政府，加上中央政府就是四級(jí)了。我們看到這個(gè)例子說(shuō)明了某種特定的權(quán)力，或者是政府的架構(gòu)下面，在一定的情況下，政府的管理層級(jí)會(huì)傾向于增加，這是秦治的定理，這是政治學(xué)上的定理，我們可以擴(kuò)展一步，第一次級(jí)的行政單位數(shù)量比較少的話，比如秦治，郡縣制的情況下，只有36郡的時(shí)候，像當(dāng)代中國(guó)省的數(shù)目比較少，意味著每一個(gè)省管理縣的數(shù)目非常大，必然會(huì)在省和縣之間出現(xiàn)一個(gè)政府層級(jí)，這是可以引申出來(lái)的定理。如果省比較多，必然會(huì)在省上面出現(xiàn)一級(jí)行政管理單位。基本的機(jī)理都是一樣的，行政管理的首長(zhǎng)，或者是行政管理單位控制能力是有限的，就會(huì)派出代理機(jī)構(gòu)，縣政府本來(lái)也是省派出的機(jī)構(gòu)，但是派出來(lái)之后，省長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)這個(gè)縣長(zhǎng)會(huì)和當(dāng)?shù)氐臋?quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)成一體，為了監(jiān)督他就必須派出一個(gè)自己更信任的人去監(jiān)督，中國(guó)歷代的朝廷，政治演變有“內(nèi)庭外朝化”的傾向——本來(lái)皇帝比較信任的人，比如尚書是替皇帝寫詔書的秘書，慢慢的皇帝總讓他寫詔書，他就開始在里面加入自己的內(nèi)容，就操縱皇帝，利用寫詔書的機(jī)會(huì)把自己的私貨加進(jìn)去，皇帝最后沒有辦法只好另找一批人給自己當(dāng)秘書，這個(gè)尚書就變成了外朝的官員，就找一個(gè)中書令寫詔書，中書令又不斷的把自己的私貨往里面加，就又找內(nèi)閣學(xué)士，到了明朝內(nèi)閣學(xué)士又變成外朝的，清朝就是軍機(jī)處，在地方的管理同樣是如此，只要派出一個(gè)官員到了一個(gè)地方，必然會(huì)和當(dāng)?shù)貦?quán)貴勾結(jié)，上級(jí)政府為了監(jiān)督必須派出一個(gè)臨時(shí)性的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。因?yàn)楣芾淼男枰�，監(jiān)督的需要，自己有建制化的傾向，傾向于成立一個(gè)獨(dú)立的政府。

　　在特定的制度條件下——這個(gè)特定指的是權(quán)力是自上而下授予的，立刻面臨監(jiān)督代理人的問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里面也是這樣的，委托代理關(guān)系，一個(gè)小老板雇五六個(gè)伙計(jì)開一個(gè)小飯館，每天從7點(diǎn)到11點(diǎn)監(jiān)督這些人，完全可以監(jiān)督過來(lái)。如果現(xiàn)在開一個(gè)大的餐廳，雇80個(gè)人，就必須分成不同的部門，要雇部長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督，就面臨監(jiān)督部長(zhǎng)的問題，再設(shè)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督部長(zhǎng)，一級(jí)級(jí)的委托代理問題，始終是秦治最高統(tǒng)治者面臨的基本問題，所有的政治創(chuàng)新，制度創(chuàng)新都是為了應(yīng)對(duì)這個(gè)問題。不是為了提高政府的公共品的供應(yīng)能力，從來(lái)不是從這個(gè)角度考慮問題的，唯一的角度是提高監(jiān)督控制的能力，提高掌握最高權(quán)力的人控制我的代理人的問題。我剛才講了，當(dāng)代的中國(guó)政治安排就是秦治的現(xiàn)代版，面臨的問題是一樣的，為什么出現(xiàn)地級(jí)市政府層級(jí)，就是現(xiàn)代條件下自然的延伸。

　　廣東和河南每個(gè)省大概有一百多個(gè)縣，有一個(gè)縣委書記和縣長(zhǎng)，一個(gè)省長(zhǎng)是沒有辦法監(jiān)督一百多個(gè)縣長(zhǎng)的，就必須派出一個(gè)機(jī)構(gòu)，從50年代以來(lái)很快出現(xiàn)了地區(qū)行政公署，地區(qū)專員機(jī)構(gòu)，過幾年就會(huì)搞一次，他也感覺行政層級(jí)太多了，要取消建制，大概取消了好幾次了，但是沒有一次取消過。我相信這次我們提的所謂“省管縣”，我自己的預(yù)言是必然失敗，除非加一個(gè)條件就是做一件它自己永遠(yuǎn)不會(huì)做的事情，就是社會(huì)自治。雖然結(jié)論是比較悲觀的，我還愿意從理論上討論這個(gè)問題，為什么要解決中國(guó)政府層級(jí)膨脹問題，在現(xiàn)有的政府架構(gòu)和內(nèi)在邏輯下是沒有辦法解決這個(gè)問題的?每一個(gè)統(tǒng)治者也會(huì)發(fā)現(xiàn)行政層級(jí)太多，政府層級(jí)太多，意味著不斷的征稅，加稅，增加統(tǒng)治臣民的負(fù)擔(dān)。臣民的容忍是有限度的，不可能無(wú)限度地容忍不斷的加稅，每一個(gè)統(tǒng)治者睡醒的時(shí)候想到的第一件事是把官員砍下一點(diǎn)，精兵簡(jiǎn)政削減行政開支，最后都放棄了努力，因?yàn)楦�本做不到。下面的人�?huì)告訴他如果把行政公署撤了，地級(jí)市撤了，縣長(zhǎng)就沒有人管得住了，會(huì)瘋狂的掠奪臣民，然后臣民會(huì)造反，皇上最后一想還是把地級(jí)市的市長(zhǎng)都保留下來(lái)。就再加一個(gè)地級(jí)市的統(tǒng)治稅，行政開支就會(huì)繼續(xù)膨脹。

　　要解決這個(gè)問題必須回到另外一套社會(huì)治理的模式，進(jìn)入另一個(gè)軌道，就是要走出秦治的軌道，這也是有可能的，中國(guó)從周、春秋的政制走到秦的專制的政制已經(jīng)轉(zhuǎn)了一個(gè)彎，再轉(zhuǎn)一個(gè)彎是可能的，只是難度比較大而已，而且需要一些比較困難的條件�！笆」芸h”落實(shí)的話有一個(gè)重要的條件就是社會(huì)自治，在現(xiàn)在的體制下地級(jí)市有必然性，主要問題是省級(jí)政府要監(jiān)督縣級(jí)政府，但是需要注意，這一點(diǎn)是傳統(tǒng)的政治下，明清是這種特征，到了當(dāng)代還有另外的因素，我們希望政府承擔(dān)起更多的職能，比傳統(tǒng)的政府更多的職能，比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這個(gè)含義是現(xiàn)在的縣級(jí)政府，或者是各級(jí)政府，職能要遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的政治下的各級(jí)政府，這樣的結(jié)構(gòu)使監(jiān)督政府的必要性更強(qiáng)了，縣級(jí)政府要不斷的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就會(huì)大面積的貪污腐敗，這就需要更加嚴(yán)厲的監(jiān)督，就使地級(jí)市政府成為沒有辦法取消的政府。

　　回到社會(huì)自治的話，我們講一下我去歐洲的見聞，通常講前蘇聯(lián)，東歐，東歐的概念是純粹的政治概念，當(dāng)時(shí)屬于東方陣營(yíng)所以叫東歐。奧地利、捷克、匈牙利這些國(guó)家傳統(tǒng)上被認(rèn)為是中歐，我們?nèi)チ撕芏嘈〕鞘�，小城市給我們的印象更深刻。一般是到市中心參觀，參觀的行程是比較容易安排的，主要就是參觀市中心，他們的市中心通常是一個(gè)廣場(chǎng)，廣場(chǎng)上有市政廳，廣場(chǎng)中間可能有一個(gè)教堂，邊上有劇院和商店。

　　我們后來(lái)想這些城市都從是中世紀(jì)已經(jīng)保存下來(lái)的，我們看的建筑是名勝古跡最少有一百年，甚至有五至八百年的建筑，我們有一天到捷克南部的一個(gè)城市布爾諾，那里正在賣菜，那個(gè)廣場(chǎng)叫“包心菜市場(chǎng)”，建市以來(lái)這個(gè)地方就是賣菜的，中世紀(jì)這樣的城市就是圍繞市場(chǎng)形成的，廣闊的地區(qū)都是被一個(gè)個(gè)的城堡，周圍是莊園組成的，有一些人看過城市出現(xiàn)的故事，有一些人跑到一個(gè)地方，是便于貿(mào)易的，有工匠和商人就聚集在這個(gè)地方，這個(gè)城市一開始是通過商業(yè)結(jié)合在一起，這個(gè)城市的中心就是一個(gè)商業(yè)，很可能就是一個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)，逐漸的定居下來(lái)，在這個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)周圍不斷的建房子，從行商變成坐商進(jìn)行手工業(yè)生產(chǎn)，他們需要一個(gè)教堂也需要一個(gè)政府，這個(gè)政府是什么政府，可以想像這樣的政府就是他們一邊做生意的過程中產(chǎn)生的政府。我們可以設(shè)想若干比較有影響力的商人，做完生意了找一個(gè)咖啡店坐下來(lái)，市場(chǎng)上的事情討論一下事情就解決了。最后過了若干年我們回頭看這樣的城市，是一個(gè)什么樣的城市，究竟是怎么治理的，就叫自治。這個(gè)自治隨著城市逐漸的復(fù)雜，架構(gòu)也會(huì)逐漸的復(fù)雜，參與市政管理的人可能是不同行會(huì)的領(lǐng)袖，也包括宗教領(lǐng)袖，貴族或者是國(guó)王的代表，他們共同組成一個(gè)理事會(huì)，議事會(huì)，或者是委員會(huì)管理這個(gè)城市。

　　在一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的城市，市政管理，政府意義上的管理以社會(huì)的自我治理為基礎(chǔ)，這是在不同的方面展開的，不同種類的自治的機(jī)構(gòu)，聯(lián)合組成了市級(jí)的政府，我現(xiàn)在討論的是政府起源的模式，現(xiàn)代的城市或者是現(xiàn)代意義上的城市，政府起源的基本模式通過小群體的自治逐漸聯(lián)合協(xié)商，組成政府意義上的治理。這樣的市政府自己權(quán)力是絕對(duì)的，是主權(quán)單位。他們共同的簽訂一個(gè)協(xié)議，組成一個(gè)同盟就叫一個(gè)國(guó)家，德意志地區(qū)的漢莎同盟存在了幾百年，類似國(guó)家意義上的政府。

　　漢莎同盟就沒有必要監(jiān)督市，這個(gè)權(quán)力不是自上而下授予的，就沒有監(jiān)督的必要。是要靠憲章和法律，每個(gè)人都承諾遵守的契約維持同盟的運(yùn)轉(zhuǎn)，我們看到美國(guó)政府是怎樣形成的?第一步是市鎮(zhèn)自治，然后是城市，共同組成一個(gè)州，再通過一個(gè)契約也就是憲法組成聯(lián)邦。沒有辦法想象聯(lián)邦政府派出一個(gè)什么人監(jiān)督州政府。我們看到的秦治和美國(guó)的政制，是兩個(gè)不同的政府架構(gòu)，或者是政府起源的不同模式，因?yàn)槠鹪床灰粯�，所以基本的架�?gòu)不一樣。美國(guó)這樣的政制之所以能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)槊恳粋�(gè)政府，不管是市政府，還是州政府，聯(lián)邦政府所要管理的事務(wù)非常少，每一級(jí)政府官員的權(quán)力是非常的有限，每個(gè)上級(jí)政府沒有必要監(jiān)督下級(jí)政府。之所以沒有必要也是因?yàn)槊考?jí)政府都受到民眾的直接監(jiān)督，自治的含義是這個(gè)官員跟行政官員的性質(zhì)不一樣，美國(guó)政府和中國(guó)政府都雇傭了大量的工作人員，但是他們的性質(zhì)是有非常大的不同，從這一點(diǎn)講的話，韋伯的很多社會(huì)學(xué)理論基本上都是垃圾。

　　我們對(duì)比美國(guó)的政治和中國(guó)政治的差別，可以了解不需要自上而下監(jiān)督的政府，是一個(gè)什么樣的政府，我們看美國(guó)立國(guó)200多年，現(xiàn)在50多個(gè)州，是否州之上設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，劃分八個(gè)大區(qū)進(jìn)行監(jiān)督州長(zhǎng)，或者是一個(gè)州里面大概七八十個(gè)縣設(shè)一個(gè)地級(jí)市進(jìn)行監(jiān)督?我們不必說(shuō)完全模仿美國(guó)的政治，歐洲的政治，但是人家地政制揭示了一個(gè)原理：一個(gè)有限政府必然要以社會(huì)自治為基礎(chǔ)的，要去除政府自我膨脹，政府層級(jí)膨脹的內(nèi)在趨勢(shì)，就必須改變政府成立的基礎(chǔ)。必須讓政府是自上而下授權(quán)轉(zhuǎn)換到自下而上授權(quán)的過程。這兩者之間也許不是絕對(duì)的，在中國(guó)這樣的國(guó)家，像法國(guó)一樣，也許不一定是絕對(duì)的在兩個(gè)極端之間做選擇，我們可以在中間地帶建立某種新的政府架構(gòu)，我們可能會(huì)有自上而下的授權(quán)的部分，劉海波講的省級(jí)是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，省下的縣級(jí)應(yīng)該是自治的機(jī)構(gòu)。我自己覺得中國(guó)最合理的，最可行的自治實(shí)體應(yīng)該是市鎮(zhèn)，我們可以看到廣東、浙江的鎮(zhèn)的建制已經(jīng)大到完全可以做市，可能有幾十萬(wàn)人口的一個(gè)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模已經(jīng)非常的龐大，本身有一個(gè)商業(yè)群體，經(jīng)濟(jì)有一定的同質(zhì)性，完全可以作為自治的實(shí)體存在。

　　比如臺(tái)北市的對(duì)面有好幾個(gè)市都屬于臺(tái)北縣，這是完全可以借鑒的，美國(guó)的縣是作為司法單位存在的，真正的實(shí)體性政府是在市級(jí)。我們完全有條件把鎮(zhèn)變城市，村級(jí)的自治基本上沒有政治的意義，根本不足以成為政府，村民很貧窮的，沒有錢都不知道怎么自治，自治的含義是自己供應(yīng)大部分的公共品，一個(gè)村莊是沒有辦法達(dá)到的，但是一個(gè)鎮(zhèn)是可能的，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)，完全可以成為一個(gè)很好的小城市，像我們?cè)跉W洲和美國(guó)看到的一些城市。這樣混合的自上而下，自下而上兩種授權(quán)模式混合，也許是中國(guó)進(jìn)行行政體制改革可取可行的模式，我提出來(lái)供大家參考。

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