劉承禮：當(dāng)代中國(guó)地方政府行為的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　摘要：經(jīng)濟(jì)與政治體制雙重變革下中國(guó)地方政府行為的變遷實(shí)踐為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國(guó)的傳播及應(yīng)用提供了難得的試驗(yàn)場(chǎng)。本文探討了當(dāng)代中國(guó)地方政府行為的變遷路徑，以及中國(guó)地方政府對(duì)財(cái)政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化的擬合程度。研究表明，即使新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國(guó)地方政府行為研究中的解釋力是可觀的，但其理論仍然需要結(jié)合中國(guó)實(shí)踐予以適當(dāng)?shù)男拚��?/p>

　　關(guān)鍵詞：地方政府行為；
經(jīng)濟(jì)與政治體制；
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

　　一

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在西方世界由興起到步入主流不過(guò)區(qū)區(qū)幾十年，而引入我國(guó)并為國(guó)內(nèi)熱衷于制度分析的同仁奉為圭臬也只是從1980年代中后期才開(kāi)始的，它的魅力并非來(lái)自什么新的研究對(duì)象和方法，而是用占主流地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法去重拾早已為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所拋棄或假定不變的前提——制度。對(duì)中國(guó)地方政府行為的變遷而言，為什么制度分析是適用的，這恐怕要?dú)w功于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與政治體制經(jīng)歷了可圈可點(diǎn)的變革。正是因?yàn)橹贫茸兏锏膹V泛實(shí)踐，才為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國(guó)的傳播及應(yīng)用提供了難得的機(jī)遇。

　�。ㄒ唬┑胤秸�府行為的制度化與制度化的地方政府行為

　　在中國(guó)，改革開(kāi)放之后的地方政府獲得了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期高度集中于中央政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)①[其實(shí)在改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，中央與地方之間的關(guān)系也幾經(jīng)放權(quán)和收權(quán)的循環(huán)，但始終未能跳出"一放就亂，一亂就收，一收就死"的周期律，這里固然有國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向和高層決策者的主觀偏好等原因，然而，更重要的癥結(jié)似乎在于這三十年間，即使是中央向地方放權(quán)，地方政府獲得權(quán)利的方式也只是被動(dòng)的、不可持續(xù)的，根本沒(méi)有也不可能制度化]，前者由自上而下的國(guó)有企業(yè)改革所賜，后者則通過(guò)財(cái)政體制改革而實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)改革還是財(cái)政體制改革，都直接或間接地帶有分權(quán)改革的跡象。分權(quán)導(dǎo)向的改革是市場(chǎng)化改革的基本特征，地方政府正是在分權(quán)導(dǎo)向的改革中產(chǎn)生了自主行為的積極性，這些行為具體化為擴(kuò)大投資規(guī)模、爭(zhēng)相招商引資、提供公共服務(wù)等。不過(guò)，隨著財(cái)政體制改革和行政管理體制改革的推進(jìn)，這些行為會(huì)發(fā)生一系列的重心轉(zhuǎn)換。作為適應(yīng)市場(chǎng)化改革的主要行為主體之一，地方政府越來(lái)越主動(dòng)創(chuàng)造并遵循某些行為規(guī)則（即正式或非正式制度），這不僅是其順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的明智舉措，而且是減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)摩擦力的自然反應(yīng)。市場(chǎng)是一種制度，而制度決不僅僅只有市場(chǎng)①[青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第1～2頁(yè)]，因此，融合于市場(chǎng)化改革過(guò)程中的地方政府，其行為帶有制度的某些特征。

　　之所以說(shuō)地方政府行為在市場(chǎng)化改革條件下具有制度化的傾向，我們認(rèn)為，大致有如下幾點(diǎn)原因：（1）地方政府在市場(chǎng)化改革中的行為動(dòng)力是內(nèi)生的，它受到中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的重要影響，也服務(wù)于中央政府關(guān)于市場(chǎng)化改革的政治動(dòng)員，其行為一經(jīng)形成便致力于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；
（2）市場(chǎng)化改革中的地方政府行為受制于特定地區(qū)的資源稟賦和技術(shù)條件，即使面臨同樣的中央政策和國(guó)際環(huán)境，其行為方式仍然取決于地方政府的特殊性，這不僅滿足路徑依賴的假設(shè)，而且也符合中國(guó)的實(shí)際；
（3）改革開(kāi)放三十年的實(shí)踐證明，地方政府對(duì)市場(chǎng)化改革和制度變遷的推動(dòng)作用是顯而易見(jiàn)的②[有學(xué)者使用個(gè)體主義的成本-收益分析法證明了地方政府的介入使得漸進(jìn)式改革得以平穩(wěn)推進(jìn)，并能以較低的摩擦成本加快我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程。參見(jiàn)楊瑞龍、楊其靜《階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國(guó)制度變遷中的作用》《，經(jīng)濟(jì)研究》2000年第3期]，地方政府行為在打破制度均衡、促進(jìn)制度演進(jìn)的同時(shí)也制度化了自身，因?yàn)榈胤秸�策法�?guī)和行為準(zhǔn)則的出臺(tái)實(shí)際上已經(jīng)宣告了地方政府是制度的主要供給者和當(dāng)然接受者。

　　如何理解制度化的地方政府行為呢？這可以從改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地方政府行為所經(jīng)歷的變化中得到回答。地方政府行為的變遷路徑受很多因素的影響，而最大的也是最直接的影響因素莫過(guò)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。如果將過(guò)去三十年的財(cái)政關(guān)系調(diào)整歷程劃分為三個(gè)不同的階段，那么在各個(gè)階段上，地方政府的行為會(huì)表現(xiàn)出較大的差異。在1980年代的財(cái)政包干制時(shí)期，地方政府獲得了財(cái)政收入的"剩余索取權(quán)"，其經(jīng)濟(jì)性投資明顯處于主導(dǎo)地位，各地通過(guò)擴(kuò)大自主投資規(guī)模和提供稅收優(yōu)惠等財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)手段競(jìng)相獲得外部資金的方式，與當(dāng)時(shí)尚不能稱之為微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)組成利益共同體，一起融入到提高地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以獲取更多的財(cái)政收入的熱潮之中，與此同時(shí)，地方政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的地方封鎖和地方保護(hù)主義嚴(yán)重地阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。1994年實(shí)行分稅制改革后，中央通過(guò)稅種稅率的調(diào)整重新將財(cái)政收入的大頭集中到中央政府手中，而地方政府則在這次改革中部分地失去了財(cái)政包干制時(shí)期推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，地方政府在市場(chǎng)化改革中的作用亟須重新定位與轉(zhuǎn)型，即地方政府從財(cái)政包干制時(shí)期的經(jīng)濟(jì)主體逐步轉(zhuǎn)化為分稅制時(shí)期的服務(wù)主體。

　　隨著公共財(cái)政體系建設(shè)在黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中得到全面部署，地方政府工作的重點(diǎn)將不再是從事帶有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的投資活動(dòng)，而是更加關(guān)注民生建設(shè)。正是中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整所內(nèi)生出的激勵(lì)與約束機(jī)制推動(dòng)了地方政府行為的變遷，使得這種變遷具有了制度化的特征。

　�。ǘ�）嵌入地方政府行為的產(chǎn)權(quán)制度變革

　　在黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》之前，中國(guó)各級(jí)政府在制度上的建設(shè)是試驗(yàn)性和漸進(jìn)性的，當(dāng)然在這十幾年間，中央政府向地方政府分權(quán)還是取得了很大的效果，激勵(lì)、硬預(yù)算約束、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入到經(jīng)濟(jì)和政治生活中來(lái)③[參見(jiàn)錢穎一《中國(guó)市場(chǎng)化過(guò)渡的制度基礎(chǔ)》，載胡鞍鋼主編《中國(guó)走向》，浙江人民出版社2000年版，第170頁(yè)].1994年以后，包括國(guó)有企業(yè)改革、金融體制改革、要素市場(chǎng)改革在內(nèi)的改革體系日漸形成，所有這些改革都是圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革而展開(kāi)的。如果我們把產(chǎn)權(quán)制度改革理解為權(quán)利束的重新組合與重新配置的話，那么地方政府顯然先是從中央政府那里獲得了經(jīng)由變革的權(quán)利束，進(jìn)而將其有選擇地下放給了微觀經(jīng)濟(jì)主體，主要是企業(yè)。實(shí)踐證明，給予地方政府以產(chǎn)權(quán)似乎并非中央政府的恩惠，而向企業(yè)分權(quán)也不是地方政府的"良心發(fā)現(xiàn)"，其準(zhǔn)則在于產(chǎn)權(quán)應(yīng)該以最有效的方式配置給最佳主體，三十年來(lái)，中央政府向地方政府分權(quán)和地方政府向企業(yè)放權(quán)大致體現(xiàn)了這種行為邏輯。值得說(shuō)明的是，這種兩次分權(quán)改革的劃分不是絕對(duì)的，在1980年代中央政府向地方政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)時(shí)也對(duì)企業(yè)進(jìn)行了放權(quán)，而在1994年以后，地方政府向企業(yè)放權(quán)的同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府的分權(quán)也在一定范圍內(nèi)得以進(jìn)行。

　　在兩次產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，地方政府的角色始終是雙重的：一方面，地方政府對(duì)中央政府的依附性將長(zhǎng)期存在，主要原因是中央政府從來(lái)沒(méi)有也不會(huì)放棄地方主要官員的人事任免權(quán)①[周黎安博士從經(jīng)濟(jì)利益和政治利益兩個(gè)方面來(lái)解釋地方政府的行為動(dòng)機(jī)，他認(rèn)為地方官員在考慮競(jìng)爭(zhēng)利益時(shí)不僅需要計(jì)算經(jīng)濟(jì)利益，而且還要計(jì)算晉升博弈中的政治利益，兩者總合才構(gòu)成對(duì)他們行為的激勵(lì)。參見(jiàn)周黎安《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期]；
另一方面，地方政府在改革中本能地結(jié)合本地實(shí)際調(diào)整和重新理解中央政策，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并從發(fā)展了的地方經(jīng)濟(jì)中獲得經(jīng)濟(jì)和政治利益。為什么會(huì)出現(xiàn)這種雙重角色的地方政府呢？問(wèn)題的關(guān)鍵在于兩次產(chǎn)權(quán)制度改革都沒(méi)有賦予產(chǎn)權(quán)主體以完整的產(chǎn)權(quán)，或者說(shuō)，三十年來(lái)的分權(quán)改革是不徹底的②[徹底的分權(quán)和徹底的集權(quán)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義，分權(quán)和集權(quán)在古今中外都是力圖達(dá)到均衡狀態(tài)，因?yàn)榉謾?quán)和集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)并存，同時(shí)影響因素也復(fù)雜多樣].分權(quán)改革的不徹底性造成了地方政府、進(jìn)而企業(yè)對(duì)權(quán)利的擁有是不完備的，這種不完備的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了一系列與市場(chǎng)化改革方向不一致的現(xiàn)象，表現(xiàn)為地方政府職責(zé)不清、政企關(guān)系很難理順，等等。在改革初期，具有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)的地方政府充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)主體從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既是出于增加地方財(cái)力的需要，又是地方政府官員積累政治資本的途徑，無(wú)論哪種結(jié)果都會(huì)為他們帶來(lái)權(quán)力增量。因此，地方政府會(huì)最大限度地?cái)U(kuò)大投資規(guī)模，造成投資過(guò)熱，從而給宏觀調(diào)控制造障礙③[郭慶旺、賈俊雪：《地方政府行為、投資沖動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定》，《管理世界》2006年第5期]，有學(xué)者將其總結(jié)為以增長(zhǎng)為取向的地方政府行為④[王珺：《增長(zhǎng)取向的適應(yīng)性調(diào)整：對(duì)地方政府行為演變的一種理論解釋》，《管理世界》2004年第8期].市場(chǎng)化改革后，地方政府擁有的企業(yè)管理權(quán)通過(guò)國(guó)有企業(yè)改革的深入逐漸移交給了微觀企業(yè)，地方政府即使還有財(cái)政激勵(lì)所派生出的投資沖動(dòng)，但由于不再享有直接控制企業(yè)以進(jìn)行大規(guī)模投資的能力，它們的職能面臨著重大的轉(zhuǎn)變，這為地方政府配合中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和為地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供公共服務(wù)提供了可能，市場(chǎng)化改革以來(lái)地方政府的公共化傾向便是這種機(jī)制作用的結(jié)果。

　�。ㄈ�）交易費(fèi)用理論在地方政府行為變遷分析中的適用性

　　雖然交易費(fèi)用理論的提出和完善不是科斯一人的功勞，甚至關(guān)于交易費(fèi)用的概念都不是由他總結(jié)出來(lái)的，但無(wú)可否認(rèn)，該理論卻在他的著名論文《企業(yè)的性質(zhì)》中得到了淋漓盡致的應(yīng)用。作為資源配置活動(dòng)，無(wú)論價(jià)格機(jī)制還是等級(jí)機(jī)制，都是有成本的，這種因執(zhí)行價(jià)格機(jī)制或等級(jí)機(jī)制而產(chǎn)生的成本就是所謂的交易費(fèi)用，通過(guò)交易費(fèi)用大小的比較來(lái)決定資源配置的最佳方式，即企業(yè)或市場(chǎng)，這是科斯為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析所貢獻(xiàn)的知識(shí)增量。雖然運(yùn)作形式不同于企業(yè)或市場(chǎng)，但地方政府在自身運(yùn)行和與外界發(fā)生經(jīng)濟(jì)或政治關(guān)系時(shí)，也會(huì)交錯(cuò)使用價(jià)格機(jī)制和等級(jí)機(jī)制并產(chǎn)生上述交易費(fèi)用，特別是在經(jīng)濟(jì)與政治體制雙重變革的條件下，地方政府行為變遷的動(dòng)力和方向更可以用交易費(fèi)用理論加以解釋。

　　因此，研究地方政府行為變遷的命題便轉(zhuǎn)化成地方政府為使交易費(fèi)用最小化進(jìn)行了何種努力⑤[本文將交易理解為制訂、執(zhí)行和監(jiān)督契約所進(jìn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而交易費(fèi)用則是發(fā)生在保證契約從締結(jié)到終止正常運(yùn)行的所有實(shí)際的和潛在的成本支出].

　　與自然人的行為相比，負(fù)有多種使命的地方政府的行為更具多樣性。在中國(guó)，地方政府既是中央政府利益在地方上的代表，又要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治利益出發(fā)來(lái)安排自己的經(jīng)濟(jì)與政治行為。利益的多重取向決定了中央與地方之間的關(guān)系不可能是純粹的上行下效，而是附加各自利益函數(shù)的多重博弈。在博弈過(guò)程中，地方政府雖然擁有更多的現(xiàn)場(chǎng)決策信息，但是改革的主動(dòng)權(quán)卻始終掌握在中央政府手中，為了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有決策都被要求遵守中央政府的大政方針政策，否則會(huì)產(chǎn)生可置信的經(jīng)濟(jì)與政治懲罰成本，它們構(gòu)成地方政府承擔(dān)的交易費(fèi)用Ⅰ；
不僅中央與地方之間存在長(zhǎng)期的博弈關(guān)系，而且地方政府各層級(jí)之間也在一定程度上復(fù)制了中央與地方的關(guān)系，因而縱向的地方政府之間也有相互摩擦的成本，同時(shí)橫向的地方政府之間由于經(jīng)濟(jì)利益等原因會(huì)倒逼出地方封鎖和地方保護(hù)主義等反市場(chǎng)行為，這些實(shí)際的和潛在的損失被統(tǒng)稱為交易費(fèi)用Ⅱ；
地方政府與公有制企業(yè)或非公有制企業(yè)之間存在著或多或少的聯(lián)系，在改革開(kāi)放之初，公有制企業(yè)無(wú)論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，地方政府包攬了公有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的幾乎所有職能，政企不分給地方政府帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，隨著市場(chǎng)化改革的引入和國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)，政企分開(kāi)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，地方政府決策的信息需求量大為減少，由此減小了相應(yīng)的交易費(fèi)用Ⅲ；
在地方政府的職能逐漸被還原為主要給地方居民提供基本公共服務(wù)后，地方政府為搜集公共需求信息、籌集公共服務(wù)資金和監(jiān)督公共服務(wù)完成質(zhì)量的成本應(yīng)運(yùn)而生，這些成本被納入到交易費(fèi)用Ⅳ；
此外，地方政府還部分地承擔(dān)著教化社會(huì)民眾以增強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信度的任務(wù)，由此產(chǎn)生的支出列為交易費(fèi)用Ⅴ�？梢哉f(shuō)，存在多少與地方政府發(fā)生聯(lián)系的行為主體，就有多少種交易費(fèi)用發(fā)生，這些交易費(fèi)用的疊加便成為影響地方政府行為的主導(dǎo)力量。三十年來(lái)，中國(guó)地方政府行為的變遷基本上是沿著使上述交易費(fèi)用最小化的方向前進(jìn)的。正是這種力爭(zhēng)交易費(fèi)用最小化的行為變遷方式，使地方政府順應(yīng)并推動(dòng)了市場(chǎng)化改革，同時(shí)又主動(dòng)地進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換。

　　（四）制度變遷理論與地方政府行為的變遷

　　制度變遷理論在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)里被用來(lái)解釋制度從均衡到非均衡，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　再到均衡的發(fā)展過(guò)程①「張曙光教授指出，當(dāng)且僅當(dāng)一項(xiàng)制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈效益大于零，且在各種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈效益最大時(shí)，這項(xiàng)制度才是最好最優(yōu)越的制度。參見(jiàn)張曙光《論制度均衡和制度變革》，載盛洪主編《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》下卷，北京大學(xué)出版社2003年版，第245頁(yè)」，在這一過(guò)程中，制度主體②「制度主體既包括制度創(chuàng)立或選擇的個(gè)人或團(tuán)體，也包括處于制度作用下的個(gè)人或團(tuán)體。黃少安教授討論過(guò)"制度變遷主體角色定位和角色轉(zhuǎn)換"，認(rèn)為制度變遷總是由多元主體參與的」的能動(dòng)作用十分重要，只有在制度主體的創(chuàng)新活動(dòng)能夠?yàn)槠鋷��?lái)足夠的利潤(rùn)激勵(lì)時(shí)，制度變遷才有可能發(fā)生③「參見(jiàn)黃少安《關(guān)于制度變遷的三個(gè)假說(shuō)及其驗(yàn)證》，載段文斌主編《產(chǎn)權(quán)、制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，南開(kāi)大學(xué)出版社2003年版，第262、266頁(yè)」。借用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，制度變遷的臨界點(diǎn)是指制度的邊際轉(zhuǎn)換成本等于新制度的邊際收益，而該臨界點(diǎn)的取得需要經(jīng)過(guò)相對(duì)價(jià)格和偏好的變化，并使新制度能給制度主體提供一種適應(yīng)外部不確定性世界的"適應(yīng)效率"④「汪丁丁：《制度創(chuàng)新的一般過(guò)程》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第5期。盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第80～85頁(yè)」。然而，即使具備這些條件，制度變遷也不一定會(huì)發(fā)生，如諾斯所言，政治規(guī)則并不必然按照效率原則發(fā)展，而是受到政治、軍事、社會(huì)、歷史和意識(shí)形態(tài)等多方面因素的制約，從而低效率經(jīng)濟(jì)制度的長(zhǎng)期存在也就不足為怪了⑤「道格拉斯。C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書(shū)店1994年版」。地方政府滿足了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)描述的制度主體的基本特征，因而它們的行為能夠納入制度變遷理論的分析框架之內(nèi)。

　　抽象的制度變遷理論將制度不均衡看作制度主體獲取獲利機(jī)會(huì)的起點(diǎn)，在多元制度主體的共同作用下，新的制度得以創(chuàng)造出來(lái)。在中國(guó)，歷經(jīng)三十余年的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制破壞了整體性的制度均衡條件，自上而下的改革開(kāi)放采取政治動(dòng)員的方式給經(jīng)濟(jì)體制改革以原動(dòng)力，賦予了制度主體尋求制度變遷的邊際收益預(yù)期。盡管改革開(kāi)放以來(lái)的地方政府由于中央政府對(duì)其主要官員人事任免權(quán)的掌控和財(cái)政自主權(quán)的限制，其行為帶有不同程度的依附性，但它們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中還是能夠以較為自主的身份出現(xiàn)，憑借得自放權(quán)讓利改革的財(cái)政收入的"剩余索取權(quán)"和部分資源配置權(quán)，地方政府以非常規(guī)的方式形成了制度變遷的"第一行動(dòng)集團(tuán)"，從而推動(dòng)了市場(chǎng)化改革⑥「楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期」。地方政府之所以會(huì)選擇充當(dāng)制度變遷的"第一行動(dòng)集團(tuán)"，原因大致有兩點(diǎn)：一是通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)地方財(cái)力以提高自己與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力；
二是在"以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心"的政績(jī)考核機(jī)制下取得較好的經(jīng)濟(jì)成績(jī)以增加政治晉升的籌碼。與其他制度主體謀求制度變遷一樣，地方政府也面臨著制度轉(zhuǎn)換的成本，這些成本在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中表現(xiàn)為諸如價(jià)格雙軌制派生的"租金"及其政治腐敗、地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的諸侯經(jīng)濟(jì)及其危害。通過(guò)不完全由人能左右的市場(chǎng)試錯(cuò)，地方政府獲得了制度變遷的最大的凈效益。如果考慮一下中國(guó)的地域廣泛性和城鄉(xiāng)差別，則做出這種判斷為時(shí)尚早。由地方政府進(jìn)行制度選擇絕不是事先就設(shè)定好了制度選擇集，也不可能從發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家進(jìn)行制度移植，由于習(xí)慣、文化、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀等的不同，任何外界的先進(jìn)制度移植過(guò)來(lái)都會(huì)產(chǎn)生制度不適應(yīng)，這與其說(shuō)是中國(guó)漸進(jìn)式改革的主要原因，倒不如說(shuō)是在"路徑依賴"作用下的有效制度供給不足。

　　二

　　既然三十年來(lái)中國(guó)地方政府行為的變遷路徑適用于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，而地方政府的行為變遷又置身于以分權(quán)化為導(dǎo)向的財(cái)政體制改革和以公共化為導(dǎo)向的政治體制改革的背景之下，那么，中國(guó)的地方政府在多大程度上擬合了分權(quán)化、公共化規(guī)則？這自然可以用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論來(lái)加以檢驗(yàn)。這種擬合機(jī)制是雙向的：一方面，財(cái)政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化如何型塑地方政府行為；
另一方面，地方政府如何推動(dòng)財(cái)政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化。

　　1.中國(guó)地方政府行為變遷的背景：財(cái)政體制改革分權(quán)化與政治體制改革公共化。

　　傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，以及建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制堪稱改革的主要線索。在三十年的改革歷程中，為了明晰產(chǎn)權(quán)、減少交易費(fèi)用和獲取制度變遷的凈收益，地方政府主動(dòng)適應(yīng)了市場(chǎng)化改革，當(dāng)然這種適應(yīng)行為是有代價(jià)的。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革是中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的起點(diǎn)和重要內(nèi)容，它的核心部分莫過(guò)于分權(quán)導(dǎo)向的財(cái)政體制改革及其配套改革。雖然同屬分權(quán)導(dǎo)向的財(cái)政體制改革，但是1980年代的財(cái)政包干制改革、1994年啟動(dòng)的分稅制改革和2006年以后的公共財(cái)政體系建設(shè)有著不盡相同的激勵(lì)與約束機(jī)制，因此，不同時(shí)期、不同層級(jí)和不同地域的地方政府行為存在顯著的差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政集權(quán)使得國(guó)有企業(yè)面臨軟預(yù)算約束，這是為社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐證明和科爾奈等經(jīng)濟(jì)學(xué)家所詬病的事實(shí)①「J ános Kornai，Eric Maskin，and Gérard Roland ，"Understand2ing t he Soft Budget Const raint"，J ournal of Economic L itera2ture ，2003（41）」。國(guó)有企業(yè)在長(zhǎng)期虧損的情況下，仍然可以得到政府的援助而存活下來(lái)，這既姑息了無(wú)效率的國(guó)有企業(yè)，又拖垮了政府的財(cái)政。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府作為中央政府在地方上的代理機(jī)構(gòu)，本身并沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)行為能力，地方政府的行政效能和主動(dòng)性大打折扣。為了解決這種弊端，更為了促進(jìn)地方政府的積極性，中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)，即中央政府將財(cái)政控制權(quán)交給地方政府，并把相應(yīng)的事權(quán)移交給它們以提高經(jīng)濟(jì)效率②「Yifu Lin andZhiqiang Liu，"Fiscal Decent ralization and Eco2nomic Growt h in China"，Economic Development and Cultural Change，2000（49）」。財(cái)政分權(quán)改變了地方政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，地方政府藉此得到了經(jīng)濟(jì)與政治上的利益。在財(cái)政包干制時(shí)期，地方政府通過(guò)與中央政府訂立上繳一定金額或比例的稅收（也有少數(shù)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)反而獲得了中央財(cái)政補(bǔ)貼）契約，提高了地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，因?yàn)檫@一時(shí)期地方政府財(cái)政能力的大小取決于自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平，同時(shí)地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)也有利于減輕軟預(yù)算約束的癥狀③「地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)可以有效地防止地方政府援助無(wú)效率項(xiàng)目的行為，因?yàn)樨?cái)政分權(quán)改變了地方政府的成本-收益結(jié)構(gòu)，理性的地方政府為了尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化而可能會(huì)硬化對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。參見(jiàn)Yingyi Qian ，and Gérard Roland ，"Federalism and t he Soft Budget Const raint "，A merican Eco2nomicReview，1998（88）」。財(cái)政包干制的實(shí)行雖然增強(qiáng)了地方政府的資金自籌能力，但卻加劇了中央財(cái)政能力的衰退和地方預(yù)算外資金的擴(kuò)張，并在價(jià)格扭曲和稅收信號(hào)紊亂的情況下因重復(fù)建設(shè)和社會(huì)非理性投資而浪費(fèi)了大量資源④「ChristineP.W.Wong，"Cent ral -Local Relations in an Era of Fiscal Decline ：The Paradox of Fiscal Decent ralization in Post -Mao China"，The ChinaQuarterl y，1991（128）」。

　　正因如此，中央政府適時(shí)地引入分稅制改革，分稅制改革成功地提高了兩個(gè)比重（即中央財(cái)政收入占GDP 的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重），從而一定程度上緩解了中央與地方的財(cái)政沖突和地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，降低了地方政府支付的交易費(fèi)用。地方政府囿于財(cái)政激勵(lì)與約束機(jī)制的改變而逐漸減少了直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這是對(duì)市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的一種正確回歸，但如果考慮到非預(yù)算因素，則以上結(jié)論是武斷的，因?yàn)榉侄愔聘母锼�派生出的預(yù)算外資金和制度外資金比預(yù)算資金更重要⑤「Le -Yin Zhang，"Chinese Cent ral -ProvincialRelationships ，Budgetary Decline and t he Impact of t he 1994FiscalReform：An Evaluation"，The China Quarterl y ，1999（157）」，而這恰恰是分稅制改革的缺陷。要解決分稅制的制度弊端，迫切需要將預(yù)算外資金和制度外資金內(nèi)化，這既是公共財(cái)政體系建設(shè)的重要使命，也是規(guī)范地方政府行為的有效途徑。

　　與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴生的是政治體制改革。在諾斯看來(lái)，政治體制中存在著"諾斯悖論"，即一個(gè)力量強(qiáng)大到足以使得財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約能夠順利執(zhí)行的政府也可以抄沒(méi)其居民的財(cái)富。解開(kāi)"諾斯悖論"并減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易費(fèi)用要靠有限的政府給出可置信承諾，一方面限制自己干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由裁量權(quán)，另一方面要保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和履行私人契約。

　　溫加斯特（Weingast）把這種能夠提供可置信承諾的裝置寄希望于市場(chǎng)保護(hù)型的財(cái)政聯(lián)邦主義，認(rèn)為財(cái)政聯(lián)邦主義為共同市場(chǎng)提供了政治基礎(chǔ)，限制了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，并充分尊重財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，從而使得新企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以出現(xiàn)①「Barry R.Weingast ，"The Economic Role of Political Institu2tions：Market -preserving Federalism and Economic Develop2ment"，J ournalof L aw ，Economics Organi z ation ，1995（11）」�？梢�(jiàn)，創(chuàng)造有限的政府是政治體制改革肩負(fù)的重要任務(wù)，它為解開(kāi)"諾斯悖論"，減少交易費(fèi)用指明了方向。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央與地方政府幾乎涉足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，其根本原因在于中央政府牢牢掌控著有形和無(wú)形物品的所有權(quán)，成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者和責(zé)任人。改革開(kāi)放后，中央政府逐漸將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)下放給地方政府，而地方政府也通過(guò)一系列改革逐步將自己從所有者的角色轉(zhuǎn)換為服務(wù)提供者的角色②「理查德。M.伯德等主編：《社會(huì)主義國(guó)家的分權(quán)化》，中央編譯出版社2001年版，第23頁(yè)」，這是政治體制改革公共化的要義。

　　2.分權(quán)化、公共化導(dǎo)向下中國(guó)地方政府行為的變遷。

　　理論上，分權(quán)是能夠帶來(lái)權(quán)力增量的，一方面，分權(quán)的母體中央政府可以借分權(quán)之機(jī)減輕自身的行政負(fù)擔(dān)，減少微觀決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)損失，并通過(guò)政府財(cái)政汲取能力的提高而增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力；
另一方面，分權(quán)的受體地方政府利用分得的權(quán)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高自己的財(cái)政和行政自由裁量權(quán)。然而，這種一對(duì)多的分權(quán)格局隱含著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，盡管中央政府比地方政府在政策研究和項(xiàng)目評(píng)估上更能享受到范圍經(jīng)濟(jì)的好處，但是中央政府對(duì)地方政府偏好的知曉程度是有限的③「科爾曼。S.斯托魯莫夫：《政府分權(quán)促進(jìn)了政策創(chuàng)新嗎？》，劉承禮譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第2期」。因此，在分權(quán)的同時(shí)如果沒(méi)有建立起制度化的監(jiān)督機(jī)制，地方政府的行為取向會(huì)超出中央政府的預(yù)定范圍，這就是1980年代推行財(cái)政包干制時(shí)地方政府過(guò)度擴(kuò)張，而中央政府卻出現(xiàn)財(cái)政衰退的重要原因。財(cái)政包干制的制度收益激勵(lì)地方政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并通過(guò)稅收減免、土地劃撥等優(yōu)惠手段競(jìng)相爭(zhēng)取外來(lái)資金，同時(shí)人為地限制當(dāng)?shù)刭Y源的外流，從而形成地方封鎖和地方保護(hù)主義。為了扭轉(zhuǎn)這種局面并獲得財(cái)政分權(quán)的更多好處，1994年實(shí)施了分稅制改革，目的是為了使財(cái)政分權(quán)制度能夠得到更為全面、明確和透明的執(zhí)行④「Shaoguang Wang，"China"s 1994Fiscal Reform：An Initial As2sessment"，Asian S urvey，1997（37）」。分稅制改革對(duì)地方政府的相對(duì)財(cái)政能力造成了很大的沖擊，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　地方政府從財(cái)政自給迅速向財(cái)政依附轉(zhuǎn)變⑤「劉承禮：《財(cái)政關(guān)系調(diào)整與地方政府行為的變遷》，《財(cái)經(jīng)研究》2008年第11期」，地方政府的直接微觀經(jīng)濟(jì)行為有所收斂，特別是在國(guó)有企業(yè)改革全面深化的條件下，地方政府的職能逐步從經(jīng)濟(jì)性向公共性轉(zhuǎn)換。為了鞏固分稅制改革的既得成果，中央政府統(tǒng)一部署了以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財(cái)政體系建設(shè)，公共財(cái)政體系建設(shè)將重心轉(zhuǎn)移到建立和完善省級(jí)以下財(cái)政管理體制改革上來(lái)。我們看到地方政府的職能在公共化導(dǎo)向下正將逐步淡出直接經(jīng)濟(jì)行為的視線。

　　雖然以財(cái)政分權(quán)帶動(dòng)的其他一系列分權(quán)行為有利于建立清晰的產(chǎn)權(quán)體系，并減少中央與地方政府所需支付的某些交易費(fèi)用，但是轉(zhuǎn)型時(shí)期任何形式的變革都處于"摸著石頭過(guò)河"的狀態(tài)，與探索階段相伴生的制度不完備造成了制度創(chuàng)新的收益不能完全發(fā)揮出來(lái)。在改革開(kāi)放之初，地方政府從中央政府那里分得了相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期更多的對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)，然而這并沒(méi)有改變政企不分的舊體制，只是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)從過(guò)去集中于中央政府及其附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到地方政府及其附屬機(jī)構(gòu)手中，企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)高度統(tǒng)一于地方政府，因而地方政府有動(dòng)力和能力去充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，由此帶來(lái)了地方政府為從事微觀經(jīng)濟(jì)決策而甄別決策信息和監(jiān)督相關(guān)契約執(zhí)行的交易費(fèi)用。這種不徹底的分權(quán)行為制約了地方政府提供公共服務(wù)的積極性，而地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的落后降低了資本的邊際產(chǎn)出率⑥「Eric S.Maskin，"Recent Theoretical Work on the Soft Budget Const raint"，A merican Economic Review，1999（89）」，進(jìn)而使貧困落后的中西部地區(qū)陷入了資本競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)境地。相反，東部沿海地區(qū)則利用自己的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策試驗(yàn)身份，提前在舊體制之外引入新生事物和進(jìn)行制度變通，如探索發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)和開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，借助新機(jī)制煥發(fā)出的活力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而提高了地方財(cái)政能力，而地方財(cái)政能力的提高反過(guò)來(lái)增強(qiáng)了地方政府與上一級(jí)政府乃至中央政府的談判實(shí)力，并使新的制度得以事后追認(rèn)和推廣。中央提出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，各項(xiàng)改革措施逐步統(tǒng)一到市場(chǎng)化導(dǎo)向上來(lái)。為了減少地方政府與包括中央政府在內(nèi)的各種行為主體的利益沖突，加上分稅制改革后地方政府的相對(duì)財(cái)政能力迅速衰退，地方政府的活動(dòng)范圍進(jìn)一步收縮，給國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和平臺(tái)成為地方政府行為取向的最佳選擇。

　　3.地方政府在分權(quán)化、公共化改革過(guò)程中的作用。

　　如前所述，地方政府是制度變遷的"第一行動(dòng)集團(tuán)"，它們?cè)谥贫茸冞w中承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)制度收益、規(guī)避制度成本并計(jì)算制度變遷凈收益的責(zé)任。利益，無(wú)論是政治利益還是經(jīng)濟(jì)利益，將是地方政府響應(yīng)分權(quán)化、公共化改革的直接推動(dòng)力。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，解決軟預(yù)算約束進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量是改革的突破口，而分權(quán)是彷徨已久的集權(quán)體制所能找到的最好出路，事實(shí)證明，分權(quán)有利于改善軟預(yù)算約束的困境。集權(quán)最大的弊端在于決策的信息成本較高，而分權(quán)可以緩解信息成本的壓力。受財(cái)政包干制內(nèi)生的財(cái)政收入"剩余索取權(quán)"的激勵(lì)，地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被最大限度地調(diào)動(dòng)起來(lái)，資源配置效率也得到了大幅度的提高。但是，我們不得不承認(rèn)，在分權(quán)化改革之初，中央政府的確有通過(guò)將國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放給地方政府，以轉(zhuǎn)嫁軟預(yù)算約束風(fēng)險(xiǎn)的意圖，所幸的是，地方政府經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)中的適應(yīng)，在國(guó)有企業(yè)之外引入非國(guó)有成分，創(chuàng)造了一種增量改革模式，并獲得了超過(guò)政治懲罰成本的凈制度收益，從側(cè)面規(guī)避了軟預(yù)算約束風(fēng)險(xiǎn)。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)成分在分權(quán)化改革中從"有益補(bǔ)充"到"重要組成部分"憲法地位的升格，國(guó)有企業(yè)的壟斷地位在合法化的競(jìng)爭(zhēng)中日漸式微，以政企分開(kāi)為目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)改革成為地方政府?dāng)[脫軟預(yù)算約束的一個(gè)契機(jī)。通過(guò)國(guó)有企業(yè)改革，符合市場(chǎng)化改革規(guī)則的產(chǎn)權(quán)制度得以建立和完善起來(lái)，這是地方政府從被動(dòng)到主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)化改革的一種制度貢獻(xiàn)。

　　與在分權(quán)化改革中的權(quán)力擴(kuò)張相反，地方政府在以公共化為導(dǎo)向的政治體制改革中經(jīng)歷的是一個(gè)權(quán)力收縮的過(guò)程。面對(duì)改革開(kāi)放之初地方政府如火如荼的試點(diǎn)與擴(kuò)張行動(dòng)，研究者們對(duì)這種自下而上的容易破壞政治穩(wěn)定和宏觀管理權(quán)的改革表示了擔(dān)心，認(rèn)為這是財(cái)政體制和結(jié)構(gòu)的扭曲所鼓勵(lì)的地方政府行為扭曲①「吳敬璉、周小川：《對(duì)近中期經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)整體性設(shè)計(jì)》，載吳敬璉等著《建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體構(gòu)想與方案設(shè)計(jì)》，中央編譯出版社1996年版，第5頁(yè)」。為了矯正和規(guī)范地方政府行為，中央政府從財(cái)政體制改革入手，通過(guò)一系列配套改革改變地方政府的激勵(lì)與約束機(jī)制，使地方政府不再拘泥和熱衷于直接的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是退回到為微觀經(jīng)濟(jì)主體提供公共服務(wù)上來(lái)。當(dāng)然，這并不意味著改革開(kāi)放之初的地方政府僅僅充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主力軍，而不從事基本公共服務(wù)的提供活動(dòng)，甚至在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府也提供了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，反過(guò)來(lái)，也并非職能轉(zhuǎn)變后的地方政府僅將注意力集中到公共服務(wù)的提供上，它們也在間接地參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只不過(guò)參與的方式和程度較以前有所不同罷了。地方政府職能重心的轉(zhuǎn)變既得益于財(cái)政體制改革及其配套改革，又因財(cái)政體制改革的缺陷而出現(xiàn)了新的行為扭曲。1994年的財(cái)政體制改革沒(méi)有清晰地劃分中央與地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系②「Shuki Tsang and Yukshing Cheng，"China"s TaxReform of 1994：Breakt hrough or Compromise？"Asian S urvey ，1994（34）」，致使中央政府可以將事權(quán)通過(guò)黨政系統(tǒng)一級(jí)一級(jí)向下分解，而財(cái)力卻由于稅制的刻意設(shè)計(jì)而層層上收，地方政府，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，空有財(cái)權(quán)而無(wú)提供基本公共服務(wù)的充足財(cái)力，這就使得大多數(shù)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府只能應(yīng)付吃飯財(cái)政的要求，而對(duì)相對(duì)重要的大中型基本公共服務(wù)則無(wú)力提供。這是公共財(cái)政體系建設(shè)的重要任務(wù)。

　　本文作者：劉承禮，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生

　　來(lái)源：《天津社會(huì)科學(xué)》2009年第1期

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