俞可平：論政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)

　　政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程，是一個(gè)持續(xù)不斷地對(duì)政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過程。與其他人類創(chuàng)新行為一樣，政府創(chuàng)新也具有創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險(xiǎn)性等一般特征。此外，政府創(chuàng)新還具有明顯不同于一般創(chuàng)新行為的某些特征。首先，政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門，特別是公共權(quán)力部門；
政府創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務(wù)，增進(jìn)公共利益。其次，政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新所產(chǎn)生的影響，主要不是政府公共部門自身，而是廣大的公民。由于政府掌握著社會(huì)的政治權(quán)力，政府創(chuàng)新的結(jié)果通常對(duì)社會(huì)有著廣泛而深刻的影響。最后，政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，十分敏感，風(fēng)險(xiǎn)性也比其他創(chuàng)新行為更大。

　　政府創(chuàng)新是一種政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。從我國(guó)改革開放的實(shí)踐來(lái)看，政府管理體制的改革與創(chuàng)新，是我國(guó)改革開放以來(lái)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。近些年來(lái)，各級(jí)政府在公共服務(wù)、行政改革和政治改革等方面進(jìn)行了許多富有成效的改革與創(chuàng)新，這些改革創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下這些方面[1]。

　　在政治透明方面，主要有：1）信息公開，不少地方政府頒布了信息公開法，規(guī)定了哪些政府信息必須公開，從制度上保證公民的知情權(quán)。2）決策公開，即黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在制定重大政策之前廣泛吸取相關(guān)專家和群眾對(duì)該項(xiàng)政策的意見和建議，并且在可能的情況下吸收有關(guān)人員參與決策過程，避免重大決策過程的“黑箱作業(yè)”，使政策在頒布和實(shí)行之前能夠?yàn)楣�眾所知�?）警務(wù)公開，在涉及公民切身利益的治安、戶政、拘留等問題上，使相關(guān)當(dāng)事人知曉這些警政事務(wù)，并進(jìn)行相應(yīng)的警務(wù)監(jiān)督。3）司法公開，主要是公開審判，在一般民事和刑事案件的審判時(shí)，允許公民旁聽。4）檢務(wù)公開，即對(duì)當(dāng)事人或公眾公開相關(guān)的檢察事務(wù)，允許律師提前介入對(duì)犯罪嫌疑人的起訴過程。5）任前公示，即黨政權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)人在正式任命前，將擬任人選的有關(guān)情況公布于眾，在規(guī)定的期限內(nèi)聽取公眾對(duì)候選人的意見。6）政府上網(wǎng)，即通常所稱的“電子政府”，政府在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政務(wù)信息，在網(wǎng)上辦公，直接處理公務(wù)和接受公民訪問。

　　在公共服務(wù)方面，主要有：1）改進(jìn)社會(huì)福利體制，為下崗和失業(yè)職工廣泛地建立社會(huì)保障制度，為城市居民提供必要的公共醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障。2）扶貧濟(jì)弱，政府制定具體的計(jì)劃和措施，幫助貧困的窮人或社會(huì)弱勢(shì)群體在一定的期限內(nèi)擺脫貧弱狀態(tài)。3）治安聯(lián)防，建立社區(qū)巡邏制度、110接警制度，預(yù)防日益加劇的刑事犯罪。4）全民教育，在農(nóng)村和城市社區(qū)設(shè)立各種義務(wù)學(xué)校，免費(fèi)為居民提供學(xué)習(xí)知識(shí)的機(jī)會(huì)。5）市長(zhǎng)熱線，架設(shè)24小時(shí)的市長(zhǎng)專用熱線電話，公民可直接通過電話對(duì)政府的政策和行為提出批評(píng)、意見和建議，由政府負(fù)責(zé)處理。6）領(lǐng)導(dǎo)下訪，即主要領(lǐng)導(dǎo)干部如市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書記，率領(lǐng)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，定期到基層進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，聽取公民的申訴、請(qǐng)求、建議，能夠當(dāng)場(chǎng)解決問題的，現(xiàn)成各部門當(dāng)場(chǎng)解決，現(xiàn)場(chǎng)解決不了，限期解決或?qū)Ξ?dāng)事人作出答復(fù)和解釋。

　　在基層民主和政治參與方面，主要有：1）立法聽證和政策聽證，在進(jìn)行重要的立法活動(dòng)和決策活動(dòng)時(shí)，公共權(quán)力機(jī)關(guān)舉辦專門的聽證會(huì)，廣泛聽取利益相關(guān)者及專家學(xué)者對(duì)立法和決策議案的意見，并作為最終作出決定的重要參考。2）干部競(jìng)爭(zhēng)上崗，即公開發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)崗位的招聘信息，鼓勵(lì)有資格的公民前來(lái)應(yīng)聘，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用。目前，公開競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)最高級(jí)別的已到達(dá)廳局級(jí)干部。3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，在一些省市，近年來(lái)將直接選舉從村民委員會(huì)主任向上擴(kuò)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接選舉或公推公選。4）公推公投和“兩票制”，在一些基層，對(duì)黨支部書記的候選人采取黨內(nèi)和黨外共同推選的辦法，黨內(nèi)選舉和黨外推薦相結(jié)合。

　　在權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)方面，主要有：1）行政訴訟，即通常所說(shuō)的“民告官”，公民可以通過法律對(duì)違法的政府行為向法院起訴，法院判決政府?dāng)≡V的行政行為，公民有權(quán)要求政府對(duì)其侵權(quán)行為給公民造成的損失進(jìn)行賠償。2）離任審計(jì)，黨政干部在即將離開原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之前，接受政府審計(jì)的財(cái)務(wù)審計(jì)，以決定其在任職期間有否在財(cái)務(wù)上違反國(guó)家的法律和黨的紀(jì)律。3）輿論監(jiān)督， 一些地方政府制定專門的法規(guī)，保證新聞媒體對(duì)政府行為的監(jiān)督，特別是對(duì)政府官員違法亂紀(jì)行為的曝光和批評(píng)。4）政府采購(gòu)和工程招標(biāo)，政府在購(gòu)買物品及發(fā)包程建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，公開相關(guān)信息，鼓勵(lì)銷售商或承包商公平、公開地參與競(jìng)爭(zhēng)，從而防止采購(gòu)和發(fā)包過程中極易產(chǎn)生的腐敗。

　　在行政效率和公共管理方面，主要有：1）簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，大幅度地取消行政審批事項(xiàng)，積極改善行政服務(wù)的態(tài)度，許多地方政府提供“一條龍”的行政辦公服務(wù)，縮短審批時(shí)間。2）強(qiáng)化行政責(zé)任，實(shí)行各種形式的承諾制度和問責(zé)制度，避免經(jīng)常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”。3）急事急辦制度，對(duì)一些政府公共服務(wù)方面的緊急事務(wù)，打破正常的行政程序，隨時(shí)處理。4）建立應(yīng)急管理機(jī)制，制定應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的預(yù)案，有效降低突發(fā)事件對(duì)公民帶來(lái)的損失和風(fēng)險(xiǎn)。5）改革公共財(cái)政制度，加強(qiáng)對(duì)政府公共部門的預(yù)算約束和審計(jì)監(jiān)督，有效地降低公共部門的行政成本。6）積極嘗試公用事業(yè)制度的改革，通過分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化等手段，提高公用事業(yè)的效益。

　　政府創(chuàng)新也是世界各國(guó)政治發(fā)展的一種普遍趨勢(shì)。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)一直致力于倡導(dǎo)和推動(dòng)政府創(chuàng)新或政府再造(reinventing government)，從1999年首次與成員國(guó)共同舉辦 “全球政府創(chuàng)新論壇”以來(lái)，共舉行了五屆論壇。從最近一屆“全球政府創(chuàng)新論壇”的主題和大會(huì)通過的《宣言》中，我們可以清楚地看到這一全球性的趨勢(shì)。

　　第五屆“全球政府創(chuàng)新論壇”于2003年11月3至7日在墨西哥城召開。本次會(huì)議由墨西哥政府與聯(lián)合國(guó)聯(lián)合舉辦，會(huì)議主題是“21世紀(jì)的政府創(chuàng)新與政府質(zhì)量”。參加會(huì)議的由各國(guó)政府的代表、國(guó)際組織的代表、商業(yè)組織的代表和非政府組織的代表，其中包括墨西哥總統(tǒng)、韓國(guó)總理、烏干達(dá)總理、聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)及聯(lián)合國(guó)開發(fā)署、人居署、經(jīng)社署等各下屬組織的主要負(fù)責(zé)人。會(huì)議主要圍繞以下六個(gè)議題進(jìn)行：1）“低成本政府”，主要討論如何降低政府的行政成本，提高政府工作的效益；
2）“優(yōu)質(zhì)政府”，主要討論如何改善政府為公民和社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量；
3）“專業(yè)政府”，主要討論如何提高政府工作人員的專業(yè)知識(shí)水平，以適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府工作的需要；
4）“數(shù)字政府”，主要討論如何建設(shè)電子政府，以便利用現(xiàn)代信息技術(shù)更好地使政府服務(wù)于公眾；
5）“較少管制的政府”，主要討論如何減少政府對(duì)社會(huì)的管制，盡可能簡(jiǎn)化政府的行政審批手續(xù)；
6）廉潔和透明政府，主要討論如何增強(qiáng)政府事務(wù)的透明度，以有效減少政府腐敗。

　　會(huì)議最后正式發(fā)表了一份關(guān)于“第五屆全球政府創(chuàng)新論壇：21世紀(jì)的政府創(chuàng)新與政府質(zhì)量”的《宣言》�！缎�言》指出，全世界各國(guó)的政府都正在進(jìn)行自身的變革，以適應(yīng)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。這種變革的方向，是不斷增強(qiáng)公民的發(fā)言權(quán)，重新審視政府的計(jì)劃、服務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)方式�！缎�言》向世界各國(guó)政府和人民發(fā)出了以下六點(diǎn)倡議[2]：

　　1）政府制訂的預(yù)算必須努力反映國(guó)家的優(yōu)先事項(xiàng)和公民的意愿，必須是透明的，并且做到收支相低。

　　2）檢驗(yàn)治理是否得到改善的關(guān)鍵是公民對(duì)政府的滿意程度。質(zhì)量原則是政府創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用獨(dú)立的手段，評(píng)估公民對(duì)政府的滿意程度。

　　3）國(guó)家反應(yīng)和處理變革的能力，對(duì)于迎接21世紀(jì)的挑戰(zhàn)和改善公民的生活質(zhì)量具有至關(guān)重要的意義。為此，政府需要有一支專業(yè)的文官隊(duì)伍。政府的職位要向社會(huì)各部門開放，應(yīng)當(dāng)按照才能來(lái)錄取政府人員，錄用過程必須透明。

　　4）對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，發(fā)展電子政府的政策框架現(xiàn)在比任何時(shí)候都顯得更加緊迫。電子政府可以提高行政效益，改善商務(wù)，促進(jìn)民主和透明。要為全社會(huì)的所有利益相關(guān)者參與電子政府建立新的政策和法律。

　　5）在一些管制很多的國(guó)家中，無(wú)效的管制政策正在催生腐敗，并剝奪公民的權(quán)力。壞的管制扭曲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。政府管制的項(xiàng)目必須維持公民期望的結(jié)果與這些項(xiàng)目的代價(jià)之間的平衡。稅收政策的改革與實(shí)施對(duì)于健康的經(jīng)濟(jì)具有特別重要的意義。改革國(guó)家的稅收政策通常是參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要的第一步。

　　6）對(duì)于加強(qiáng)基礎(chǔ)的改革和創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，公共部門的倫理道德以及對(duì)于公民需要的敏感與尊重，也同樣不可忽視。一個(gè)負(fù)責(zé)任的和透明的政治與行政體制，應(yīng)當(dāng)確保公民根本的信息知情權(quán)，并由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)保證公民的這種知情權(quán)。政府必須主動(dòng)采取措施抵制腐敗，改革和創(chuàng)新公共部門的廉政機(jī)制。

　　7）治理的改善通常是分權(quán)化和公民參與的一種職能。政府在行政、財(cái)政和政治方面的分權(quán)化，對(duì)于改革過程極其重要。它要求通過法律和制度來(lái)保證權(quán)威和資源向地方政府的轉(zhuǎn)移，以達(dá)到中央與地方的制衡。

　　從國(guó)內(nèi)外政府管理體制改革的實(shí)踐中，我們可以看到以下五個(gè)政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)。

　　第一，從管制政府走向服務(wù)政府。政府管理的直接目的是規(guī)范社會(huì)的政治生活，維護(hù)公民的各項(xiàng)合法權(quán)利。它既是對(duì)公民政治行為的一種約束，又是對(duì)公民權(quán)益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，又是一種服務(wù)。毫無(wú)疑問，政府是社會(huì)公共秩序的主要管理者，它必須行使對(duì)公民的管理責(zé)任，包括強(qiáng)制性的管理措施。從一定意義上說(shuō)，政府管理就是對(duì)公民生活的一種必要管制，政府管理的過程也是一個(gè)對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行管制的過程。只要政府存在一天，管制就會(huì)存在一天。然而，隨著民主政治的發(fā)展和執(zhí)政水平的提高，政府管理中管制的成份正在日益減少，而服務(wù)的比重則日益增多，建立服務(wù)政府已經(jīng)成為政府管理體制改革創(chuàng)新的重要目標(biāo)。從某種意義上，政治現(xiàn)代化和民主化的過程，也是一個(gè)從管制政府不斷走向服務(wù)政府的過程。

　　服務(wù)政府的基本意義是，增進(jìn)和維護(hù)公民的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過對(duì)公民的服務(wù)而不是管制來(lái)維護(hù)自己的執(zhí)政地位。服務(wù)政府要求日益強(qiáng)化政府在以下三個(gè)方面的社會(huì)服務(wù)職能。第一，政府要積極提供更多的社會(huì)公共品，特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會(huì)福利等方面，政府要通過提供更多的社會(huì)服務(wù)，來(lái)增進(jìn)公共利益。第二，政府要日益放松對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制，更多地讓公民和社會(huì)民間組織進(jìn)行自我管理。第三，即使在政府必須履行管理責(zé)任的地方，政府也應(yīng)當(dāng)有服務(wù)意識(shí)和平等意識(shí)，而不是進(jìn)行居高臨下的家長(zhǎng)式管理。

　　第二，從全能政府走向有限政府。簡(jiǎn)單地說(shuō)，所謂全能政府，就是政府無(wú)所不能，無(wú)所不管，無(wú)處不在。在缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)，或者公民社會(huì)湮沒于政治國(guó)家的情況下，全能政府的存在幾乎是必然的。全能政府可能有很高的行政效率，也可能為公民帶來(lái)眾多的福利，但它絕不可能帶來(lái)公民的自主和自治，因此，它與民主政治的要求是格格不入的。一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的必要條件，隨著公民社會(huì)的逐漸壯大，它與政治國(guó)家之間的界限就會(huì)日益明顯，這就為政府權(quán)力設(shè)定了一個(gè)基本的邊界和范圍。公民和政府各有自己的活動(dòng)領(lǐng)域，它們的范圍由法律加以規(guī)定，雙方都不能越過這一邊限，否則就是侵權(quán)。政府被嚴(yán)格要求在憲法和法律規(guī)定的邊限內(nèi)行動(dòng)，而不能越過這一邊界，這就是有限政府的基本意義。

　　有限政府表明政府再也不是無(wú)所不能和無(wú)處不在，不僅政府應(yīng)當(dāng)做什么，而且它不應(yīng)當(dāng)做什么，也都由法律加以明確的界定。因此，有限政府的概念既不同無(wú)政府主義的觀點(diǎn)，也區(qū)別于政府“管得越少越好”的主張�！罢�府越小越好，管得越少越好”，這種觀點(diǎn)相當(dāng)流行，但這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí) 。評(píng)價(jià)一個(gè)政府的好壞，主要不在于它的大小，而在于它是否克盡職守；
評(píng)價(jià)一個(gè)政府有否履行其正當(dāng)職責(zé)，也不在于它管得多或管得少，而在于它有沒有管應(yīng)該管的事，有沒有去管不應(yīng)該管的事。政府如果管了不應(yīng)該管的事，不管政府規(guī)模的大小，都是對(duì)公民權(quán)利的侵奪，是嚴(yán)重失職；
如果政府沒有管應(yīng)該管的事，造成公民利益的損失，無(wú)論它的規(guī)模大小如何，也都是對(duì)公民權(quán)利的侵犯，也是一種嚴(yán)重失職。

　　第三，從人治走向法治。人治是傳統(tǒng)政治的典型特征，它把國(guó)家和公民的政治命運(yùn)完全交由少數(shù)官員，特別是最高統(tǒng)治者掌控。這不僅完全逆民主進(jìn)步的歷史潮流，而且也是政治腐敗、政局動(dòng)蕩、社會(huì)不公的根源所在。擺脫人治，建設(shè)法治政府，是現(xiàn)代民主政府的基本要求。法治的基本意義是，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序；
但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治與人治相對(duì)立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。建設(shè)法治政府，首先要加強(qiáng)政府立法工作，特別是重視社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法，逐步形成比較完備的法律體系。建設(shè)法治政府，要努力提高制度建設(shè)質(zhì)量，使之符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序。建設(shè)法治政府，要求法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)。建設(shè)法治政府要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民的要求，依法辦事、公正執(zhí)法、奉公守法。

　　第四，從集權(quán)走向分權(quán)。政府長(zhǎng)期是全部政治權(quán)力的壟斷者，即使在全球化和民主化背景下，政府也仍然是政治權(quán)力的主要掌握者。但是，不斷地還政與民，讓公民享有更多的政治權(quán)力，更多地參與社會(huì)公共生活的管理，是政府改革的正確方向。從集權(quán)走向分權(quán)，是擴(kuò)大公民的政治參與，將國(guó)家權(quán)力還給社會(huì)的基本途徑。從集權(quán)走向分權(quán)，至少有三個(gè)方面的意義。一是權(quán)力從政治國(guó)家向公民社會(huì)分流，或者說(shuō)從政府向民間分流。國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)不斷地將管理權(quán)力交給公民社會(huì)，特別是合法的民間組織和公民本身。二是權(quán)力從中央向地方分流，地方對(duì)當(dāng)?shù)氐墓�共事�?wù)越來(lái)越擁有更多的管理權(quán)力，地方的自治程度也隨著社會(huì)政治的發(fā)展而不斷提高。三是權(quán)力從政府向市場(chǎng)分流，即政府向企業(yè)放權(quán)。經(jīng)濟(jì)生活的資源配置應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為主，除了維護(hù)社會(huì)公正和公民權(quán)利所必需的干預(yù)之外，政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的行政性介入應(yīng)當(dāng)盡量減少。

　　最后，從統(tǒng)治走向治理。統(tǒng)治與治理都是公共管理活動(dòng)，但兩者之間有重大的區(qū)別。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有四個(gè)基本的區(qū)別。其一，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說(shuō)是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。其二，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。其三，管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家，與此不同，治理所涉及的對(duì)象則要寬泛得多。由于治理的權(quán)威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國(guó)界的民間組織，所以，治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國(guó)家，也可以是超越國(guó)家領(lǐng)土界限的國(guó)際領(lǐng)域。其四，權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主。即使沒有多數(shù)人的認(rèn)可，政府統(tǒng)治照樣可以發(fā)揮其作用；
治理則必須建立在多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可之一，沒有多數(shù)人的同意，治理就很難發(fā)揮真正的效用。

　　政府管理活動(dòng)中統(tǒng)治的成份日益減少，而治理的成份日益增多，這既是民主政治發(fā)展的要求，也是執(zhí)政水平提高的反映。在公共管理活動(dòng)中多一些治理的成份，少一些統(tǒng)治的成份，意味著公民與政府有更多的合作，意味著有更多的公民參與到國(guó)家的政治管理活動(dòng)中來(lái)，從而也就意味著民主程度的提高。不僅如此，政府從更多的管理領(lǐng)域中撤出來(lái)，讓民間組織或公民自己去管理，這也會(huì)減少許多行政管理的環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)性地降低政府管理的成本，從根本上提高政府管理的效益。因此，不斷地從統(tǒng)治走向治理，努力促使政府從統(tǒng)治型向治理型轉(zhuǎn)變，這是政府管理創(chuàng)新的根本方向。

　　政府自身的改革和創(chuàng)新對(duì)社會(huì)進(jìn)步具有特別重要的意義。政府是國(guó)家政治權(quán)力的實(shí)際掌握者，是政治經(jīng)濟(jì)制度的建立者和各種政策法規(guī)的制訂者。一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。政府的一舉一動(dòng)都極大地影響著社會(huì)的治理狀況，影響著全體公民的思想和行為，影響著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。政府創(chuàng)新對(duì)推動(dòng)政治體制改革，提高黨和政府的執(zhí)政能力，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治和政治文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，有著極其重要的作用。要做好政府公共部門自身的改革與創(chuàng)新，政府自己應(yīng)當(dāng)努力做到以下幾點(diǎn)。

　　政府必須努力倡導(dǎo)實(shí)事求是、解放思想的基本原則，真正做到科學(xué)無(wú)禁區(qū)、學(xué)術(shù)無(wú)禁區(qū)、研究無(wú)禁區(qū)。無(wú)論是技術(shù)創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新，其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產(chǎn)生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛，就必須真正做到解放思想，敢于思考、勇于思考。解放思想，是一個(gè)民族保持其理論思維的先進(jìn)性和激發(fā)其精神活力的生生不息的泉源，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)的束縛和教條的束縛，提出新的觀點(diǎn)和見解。

　　政府必須充分發(fā)揚(yáng)民主，營(yíng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境。創(chuàng)新意味著以新的制度、新的秩序、新的技術(shù)、新的學(xué)說(shuō)、新的方法替代舊的東西，有可能與現(xiàn)存的秩序和制度相沖突、有可能觸動(dòng)一些人的既得利益，有可能使一些人不適應(yīng)；
創(chuàng)新要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，有可能最終失敗，有可能得不償失，有可能效益不大。創(chuàng)新的過程中一旦出現(xiàn)上述負(fù)面的影響，就必須有一套民主的政治和法律機(jī)制，遏制與社會(huì)進(jìn)步方向背道而馳的保守勢(shì)力對(duì)改革與創(chuàng)新的破壞和抵抗，寬容創(chuàng)新者的失誤，保護(hù)創(chuàng)新者的積極性，使創(chuàng)新成為社會(huì)日常生活的重要內(nèi)容。

　　政府必須制訂有效的獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極鼓勵(lì)創(chuàng)新行為。一方面，創(chuàng)新具有很大的風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新往往需要付出代價(jià)；
另一方面，成功的創(chuàng)新又能為社會(huì)帶來(lái)極大的效益。創(chuàng)新活動(dòng)的這種雙重性，要求政府必須建立一套有效的激勵(lì)機(jī)制，給創(chuàng)新者以人力、物力、財(cái)力、信息和政策的保證，形成足夠強(qiáng)大的激勵(lì)力量，激發(fā)人們的創(chuàng)新積極性；
同時(shí)也盡可能補(bǔ)償人們?yōu)閯?chuàng)新所付出的代價(jià)，降低人們?yōu)閯?chuàng)新所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，支持敢冒風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新者，獎(jiǎng)勵(lì)為社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的創(chuàng)新者。

　　政府應(yīng)當(dāng)制定適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新計(jì)劃，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)。政府的創(chuàng)新計(jì)劃對(duì)全社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)具有特殊的重要性。首先，可以合理地配置有限的資源，防止重復(fù)勞動(dòng)，最大限度地降低全社會(huì)的創(chuàng)新成本，以期取得最大的創(chuàng)新效益；
其次，可以對(duì)社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，把主要的創(chuàng)新力量集中到社會(huì)最需要的領(lǐng)域和部門，解決社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題；
最后，可以對(duì)社會(huì)的各種創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行必要的規(guī)范和調(diào)控，使全社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)能夠有序地和持續(xù)地發(fā)展。

　　最后，至關(guān)重要的是，政府應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新的表率。政府是社會(huì)進(jìn)步的火車頭，政府創(chuàng)新是其他所有社會(huì)創(chuàng)新的核心。政府的創(chuàng)新形象，可以在全社會(huì)培育起一種創(chuàng)新的文化氛圍，使創(chuàng)新成為一種社會(huì)價(jià)值；
政府的創(chuàng)新行為，改變著國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)制度和各項(xiàng)政策方法，影響到所有公民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活；
政府的創(chuàng)新制度，更是直接關(guān)系到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的創(chuàng)新活動(dòng)的數(shù)量、質(zhì)量和效用。完全可以說(shuō)，一個(gè)良好的現(xiàn)代政府不僅應(yīng)當(dāng)是精簡(jiǎn)、高效、廉潔的政府，而且應(yīng)當(dāng)是民主、文明和創(chuàng)新的政府。

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　　[1]參閱俞可平：“中國(guó)地方政府創(chuàng)新”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第 期，第 頁(yè)。

　　[2]第五屆全球政府創(chuàng)新論壇《宣言》：“21世紀(jì)的政府創(chuàng)新與政府質(zhì)量”（Fifth Global Forum on Re-inventing Government: FINAL DECLARATION, Innovation and Quality in the Government of the 21stCentury, México City, 3-6 November 2003），見: http://unpan1.un.org.

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