孫昊：“分利聯(lián)盟”的利益滿足與公共利益的實(shí)現(xiàn)

　　[摘要]在威權(quán)體制向民主化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，分利聯(lián)盟追逐自身利益的巨大外部負(fù)效應(yīng)阻礙了公共利益的進(jìn)一步增長(zhǎng)，削弱了政策主體的權(quán)威，從而使得民主化的正當(dāng)性受到反詰，社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。筆者從體制轉(zhuǎn)型期的政策情境出發(fā)，對(duì)分利聯(lián)盟長(zhǎng)期存在的必然性及其在體制轉(zhuǎn)型期中的功能進(jìn)行了歸納，提出為了有效扼止分利聯(lián)盟在轉(zhuǎn)型期的負(fù)功能，政策主體應(yīng)側(cè)重于對(duì)混合性政策工具的研究與應(yīng)用，特別是對(duì)其中的“稅收與用戶(hù)收費(fèi)”工具加以關(guān)注。

　　[關(guān)健詞]威權(quán)體制 分利聯(lián)盟 政策工具 混合性政策工具 “銳收與用戶(hù)收費(fèi)”工具

　　隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)的威權(quán)體制必須向新的國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)變。為了應(yīng)對(duì)因新舊體制過(guò)渡而產(chǎn)生的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，政策主體必須對(duì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)有著充分的認(rèn)識(shí)，通過(guò)對(duì)政策工具的研究與應(yīng)用，保障這一進(jìn)程的順利進(jìn)行。

　　本文的一個(gè)前提假設(shè)是文中提到的與“分利聯(lián)盟”相對(duì)立的公共政策主體的自利偏好處于可被社會(huì)接受的界限之內(nèi)。按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府一旦形成，同樣可被視為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，其內(nèi)部的官僚集團(tuán)存在自身利益，在履行職能的過(guò)程中追求自身利益的最大化。這樣，文章中的政策主體在實(shí)踐中就具有主、客體兩重性。因此，為了本研究能夠在相對(duì)穩(wěn)定的理論框架中得以持續(xù)，作者特意將文中提及的政策主體與同樣可作為“分利聯(lián)盟”的官僚集團(tuán)進(jìn)行了區(qū)別，暫時(shí)剝離了政策主體作為研究對(duì)象的主、客體兩重性將其視之為公共利益的代理人而存在。

　　一、威權(quán)體制民主化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中“分利聯(lián)盟”的影響

　�。ㄒ唬┩�權(quán)體制民主化進(jìn)程中政府能力的削弱

　　第二次世界大戰(zhàn)后，包括東南亞國(guó)家在內(nèi)的一些后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就主要是在威權(quán)主義政治時(shí)期獲得的，這成為這種政治體制具有現(xiàn)代性的一個(gè)有力證明。雖然威權(quán)體制的存在和發(fā)展有其歷史必然性，但是該體制也存在不可避免的弊端。最主要的是，該體制缺乏足以應(yīng)付或者適應(yīng)新的社會(huì)和政治變遷的能力。當(dāng)威權(quán)體制由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力變?yōu)樽璧K力時(shí)，它的現(xiàn)代性也就開(kāi)始喪失。

　　同時(shí)，由于冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家更加偏愛(ài)民主政權(quán)而不再支持威權(quán)體制；
經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也使得民主理念作為普適價(jià)值在各地不斷地得到深化和推進(jìn)，威權(quán)體制普遍面臨正當(dāng)性危機(jī)，威權(quán)體制的階段性歷史角色似乎已經(jīng)走到了末端，取而代之的新體制注重的是如何有效結(jié)合民主鞏固與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以及如何透過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)增強(qiáng)民主體制下政權(quán)機(jī)構(gòu)的發(fā)展功能。

　　因此，隨著時(shí)代的變遷，看似堅(jiān)不可摧、穩(wěn)固強(qiáng)硬的威權(quán)體制不得不開(kāi)始遵循“新權(quán)威主義”這一軌跡向民主化演進(jìn)，即先從經(jīng)濟(jì)體制改革人手，亦步亦趨地過(guò)渡到政治體制改革。

　　但是，這種民主化轉(zhuǎn)型卻使得一些國(guó)家未蒙民主之利反先受其弊。因?yàn)楝F(xiàn)代民主的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)最低的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化根基，民主化的演進(jìn)需要準(zhǔn)確把握這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展之間的密切關(guān)系，比如“那些人均收入較高，且在體現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的各項(xiàng)指標(biāo)上得分也較高的國(guó)家往往是最民主的”，反之，則不然。尤其關(guān)鍵的是，一些發(fā)展中國(guó)家薄弱的制度基礎(chǔ)往往無(wú)法支撐有效的民主機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，與此同時(shí)，由于政府權(quán)威先行從部分領(lǐng)域退出，導(dǎo)致“分利聯(lián)盟”乘虛而入，從而嚙噬公共利益、削弱政府權(quán)威、動(dòng)搖民主化的正當(dāng)性。

　　在經(jīng)過(guò)20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之后，處于國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型期的中國(guó)同樣也面臨著類(lèi)似的挑戰(zhàn)：執(zhí)政黨的執(zhí)政理念與方式、地方與中央關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系等均出現(xiàn)較大的變化；
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展與完善，使得過(guò)去“效率第一”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；
經(jīng)濟(jì)全球化與市場(chǎng)化的浪潮更迫使政府機(jī)構(gòu)大幅調(diào)整自身的經(jīng)濟(jì)管理職能，政府逐漸喪失直接介人產(chǎn)業(yè)投資與生產(chǎn)活動(dòng)的政策工具；
與此同時(shí)傳統(tǒng)威權(quán)體制下才具有的國(guó)家自治與國(guó)家能力（“國(guó)家自治”通常指的是國(guó)家獨(dú)立于自利的和矛盾的社會(huì)壓力的程度，“國(guó)家能力”可以理解為國(guó)家制定和有效執(zhí)行政策的能力）倍受削弱；
與此相伴而生的，便是“分利聯(lián)盟”的顯性化及其逐利欲的膨脹。

　�。ǘ�）“分利聯(lián)盟”在轉(zhuǎn)型期中的外部負(fù)效應(yīng)

　　正如一位臺(tái)灣學(xué)者所言，在威權(quán)體制的民主化轉(zhuǎn)型中，民主化導(dǎo)致了市場(chǎng)機(jī)制下累積與分配之間矛盾的激化，以及導(dǎo)致政策主體相對(duì)于某一利益群體獨(dú)立性的降低。于是，隨之而來(lái)的“分利聯(lián)盟”便開(kāi)始對(duì)相關(guān)政策的應(yīng)有功能產(chǎn)生侵蝕作用，這不但損害了政策主體的權(quán)威，并腐蝕新興民主體制的正當(dāng)性。由此，政策主體在政策制定上的主導(dǎo)性開(kāi)始下降，政策主體在政策工具運(yùn)用上的自主性面臨挑戰(zhàn)，政策主體必須被迫適應(yīng)一個(gè)全新的環(huán)境。比如，中央與地方的協(xié)調(diào)問(wèn)題、政策主體與部門(mén)利益的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系、政策主體對(duì)不同方面壓力的回應(yīng)，特別是必須應(yīng)對(duì)壓力集團(tuán)尤其是分利聯(lián)盟的利益訴求。

　　奧爾森在《國(guó)家的興衰》中對(duì)“分利聯(lián)盟”進(jìn)行了較為全面的闡釋?zhuān)�他認(rèn)為，與某個(gè)集體中存在搭便車(chē)的人一樣，國(guó)家中也存在搭便車(chē)的群體。因?yàn)閲?guó)家可以對(duì)收人進(jìn)行再分配，這些利益群體就可以通過(guò)“尋租活動(dòng)”影響政策的制定，影響收人再分配方案的制定，從而增加本利益集團(tuán)的收人。奧爾森把這些搭便車(chē)、尋求收人再分配的利益集團(tuán)稱(chēng)為“分利聯(lián)盟”。

　　由于分利聯(lián)盟的尋租活動(dòng)不是致力于把蛋糕做大，而是設(shè)法在既定大小的蛋糕中爭(zhēng)取如何多給自己分一些，因而這些逐利活動(dòng)的本質(zhì)是非生產(chǎn)性的，其結(jié)果就是“當(dāng)消費(fèi)和分配取代經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和資本累積時(shí)，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)便可能因喪失動(dòng)能而趨緩……同時(shí)，公共政策可能淪為分利聯(lián)盟的祭品，這些利益團(tuán)體在追求自身利益時(shí)，經(jīng)常是以犧牲整體的公共利益為代價(jià)的”。

　　于是，分利聯(lián)盟的尋租活動(dòng)，將國(guó)家總收人轉(zhuǎn)移到特定的利益集團(tuán)，每一次轉(zhuǎn)移都是以犧牲國(guó)家和社會(huì)公共利益為代價(jià)的，其結(jié)果就是體制僵化，資源配置扭曲，市場(chǎng)效率低下，經(jīng)濟(jì)停滯不前；
同時(shí)；
分利聯(lián)盟的無(wú)限制尋租活動(dòng)進(jìn)一步改變了社會(huì)的激勵(lì)機(jī)制，引起了政府決策效率和社會(huì)福利水平的下降，具有巨大的負(fù)外部性。

　　中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，是社會(huì)利益和權(quán)力重新分配的過(guò)程。由于社會(huì)分化程度的不平衡，導(dǎo)致了一些擁有各種稀缺資源的個(gè)人與群體，在社會(huì)分化過(guò)程中取得了比其他個(gè)人或群體更為優(yōu)勢(shì)的資源，獲得了空前的機(jī)會(huì)。中國(guó)的改革由于采用的是漸進(jìn)式模式，“權(quán)力真空”與“市場(chǎng)真空”并存，政府職能的退出與治理能力的不足使得國(guó)家能力受到削弱，利益集團(tuán)更容易成功克服集體行動(dòng)的困境形成分利聯(lián)盟。同時(shí)，由于存在著較大的制度缺陷（如價(jià)格雙軌制、國(guó)有企業(yè)股份制改造、城市土地供給制度、戶(hù)籍體制等），也誘導(dǎo)分利聯(lián)盟的利欲膨脹并使相關(guān)尋租行為的實(shí)現(xiàn)成為可能。

　　在當(dāng)前中國(guó)，壟斷行業(yè)、特定的行政職能部門(mén)，甚至某些地方政府均不同程度扮演著分利聯(lián)盟的角色，他們?cè)诟髯缘念I(lǐng)域中憑借不可替代的壟斷優(yōu)勢(shì)，獲取了較大的改革成果。同時(shí)由于分利聯(lián)盟活動(dòng)本質(zhì)的非生產(chǎn)性，所以此類(lèi)集團(tuán)的獲益與整個(gè)社會(huì)的公共利益是彼長(zhǎng)而此必消的。中國(guó)國(guó)情研究專(zhuān)家胡鞍鋼就警告說(shuō)，中國(guó)的行政性壟斷，已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)龐大的利益集團(tuán)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)高增長(zhǎng)的最大的制度性瓶頸。這些利益集團(tuán)具有自利動(dòng)機(jī)，他們借助政治資源并以國(guó)家的名義進(jìn)行資源的瓜分并占有巨大的經(jīng)濟(jì)資源，妨礙市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，并造成“政府失效”以及拖延改革進(jìn)程。另一位學(xué)者蕭功秦則認(rèn)為地方政權(quán)以“低參與”為特征的權(quán)威政治排斥自下而上的資源分配，由于沒(méi)有有效監(jiān)督機(jī)制的制衡，而逐漸形成利益壟斷和排他性的分利聯(lián)盟。

　　所以對(duì)于正處在國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，必須正視分利聯(lián)盟對(duì)于順利轉(zhuǎn)型的阻礙。否則，分利聯(lián)盟巨大的外部負(fù)效應(yīng)不僅會(huì)直接有損于公共利益，影響當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，而且更會(huì)影響政府權(quán)威，降低國(guó)家公信力，并從而動(dòng)搖國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型的正當(dāng)性并阻礙其進(jìn)程。

　　（三）政策制定主體對(duì)分利聯(lián)盟利益訴求的兩難選擇

　　分利聯(lián)盟的存在，往往會(huì)使有限的公共資源在二次分配時(shí)捉襟見(jiàn)肘，使得預(yù)期的投資經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法發(fā)揮，重大的關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的施政計(jì)劃進(jìn)度嚴(yán)重滯后，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本控制難以落實(shí)，行政公權(quán)力的獨(dú)立性與公平性遭遇嚴(yán)重侵蝕，不正當(dāng)?shù)睦�益分配無(wú)法防堵，最終導(dǎo)致民眾的公共利益與公共安全無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)，造成不良示范作用，人人搶搭“特權(quán)班車(chē)”，從而影響政府權(quán)威，削弱政府能力，并進(jìn)而影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　但是問(wèn)題在于，分利聯(lián)盟在目前不僅仍會(huì)存在，而且從現(xiàn)實(shí)角度而言此類(lèi)群體的存在又是當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要條件之一。因?yàn)閺哪承┓矫娑�言，早期的威�?quán)體制必須在特定的歷史條件配合下，才有可能發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；
甚至在有些威權(quán)體制國(guó)家，政府反而是經(jīng)濟(jì)體系中最大的掠奪者。而當(dāng)這些國(guó)家在威權(quán)體制解構(gòu)之后，政權(quán)機(jī)構(gòu)變得相對(duì)弱化，缺乏建構(gòu)完善市場(chǎng)體制的能力與自主性，民主化削弱了政權(quán)機(jī)構(gòu)的能力。這時(shí)，由早期威權(quán)體制內(nèi)部衍生出來(lái)的具有壟斷性的分利聯(lián)盟有效填補(bǔ)了由于體制轉(zhuǎn)型后留下的“權(quán)力真空”與“市場(chǎng)真空”，并部分承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)安全的責(zé)任。

　　這時(shí)政策主體所面臨的挑戰(zhàn)就十分嚴(yán)峻：一方面要避免出現(xiàn)公共政策為特殊利益集團(tuán)服務(wù)的結(jié)果，因?yàn)檫@一結(jié)果會(huì)侵蝕分配正義和損害政府公權(quán)力的正當(dāng)性，累積社會(huì)內(nèi)部中下階層的不滿情緒，加劇整個(gè)社會(huì)的失序，增加社會(huì)的治理難度。但另一方面，由于分利聯(lián)盟當(dāng)前存在的客觀性與必要性，公共政策又必須滿足分利聯(lián)盟不斷增長(zhǎng)的利益訴求。更為棘手的是，由于國(guó)家職能陸續(xù)退出相關(guān)領(lǐng)域，國(guó)家能力受到削弱，可供選擇的政策工具較為缺乏，政策主體意愿的訴求被限制在一個(gè)很小的空間內(nèi)。

　　所以，政策主體需要重新調(diào)整公共政策制定與執(zhí)行的理念，針對(duì)當(dāng)前分利聯(lián)盟的特性，尋求更恰當(dāng)?shù)恼�策工具，�?guī)范分利聯(lián)盟的利益訴求。

　　二、政策工具的種類(lèi)及其選擇

　�。ㄒ唬┱�策工具的種類(lèi)

　　政策工具就是政策主體賴(lài)以推行政策的手段，也可以稱(chēng)為政策手段、治理工具，是政策主體在部署和貫徹政策意圖時(shí)擁有的實(shí)際的方法和手段，是政策主體將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為的路徑和機(jī)制。政策工具是政府治理的核心，所以，在政策實(shí)施過(guò)程中，政策主體需要在多種政策工具中選擇較為合適的種類(lèi)或其組合。

　　從當(dāng)前國(guó)際上的發(fā)展趨勢(shì)看，國(guó)家治理對(duì)政策工具的選擇呈現(xiàn)出新的戰(zhàn)略取向，即民主化、效率化、科技化、法治化和多元化。而在實(shí)際治理過(guò)程中，政策工具的選擇受到管理目標(biāo)、組織特性、社會(huì)背景、歷史和意識(shí)形態(tài)的深刻影響，每種工具都有其適用范圍和價(jià)值，而不是能包治百病的良藥。對(duì)政策工具的研究、選擇與應(yīng)用需要弄清楚政策手段的屬性與特點(diǎn)，從中尋找具有普遍適用性的原則與手段。

　　國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者在近年來(lái)均對(duì)政策工具進(jìn)行了一番梳理與歸納，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)將政策工具進(jìn)行分類(lèi)。其中，美國(guó)學(xué)者豪利特（Michael Howlett）等在總結(jié)其他學(xué)者成果的基礎(chǔ)上，按照“政府提供物品與服務(wù)水平”這一標(biāo)準(zhǔn)，將不同的政策工具放在一條以完全自愿提供和完全強(qiáng)制提供為兩端的軸上，在此種劃分標(biāo)準(zhǔn)下，政策工具主要可以分為三大類(lèi)：

　�。�1）志愿性工具。這種工具留給政策客體相當(dāng)大的空間，不受或很少受政府影響是該種工具的主要特征。也就是說(shuō)，政策主體期望中的任務(wù)與目標(biāo)是可以建立在政策客體自愿與主動(dòng)的基礎(chǔ)上完成的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，自愿性工具的作用可能會(huì)顯著增加。由于這些政策工具執(zhí)行成本低，并且能夠體現(xiàn)政策主、客體之間的一致性與和諧性，許多政策主體都愿意采用這樣的政策工具，具體來(lái)說(shuō)此類(lèi)政策工具包括家庭與社區(qū)、自愿性組織、市場(chǎng)。

　�。�2）強(qiáng)制性工具。強(qiáng)制性政策工具也被稱(chēng)為直接工具，政策主體運(yùn)用此類(lèi)政策工具強(qiáng)制或直接作用于政策客體。這些強(qiáng)制程度較高的工具，允許政策主體做職能范圍內(nèi)的任何事情，而對(duì)于后者而言，在響應(yīng)此類(lèi)政策工具時(shí)只有很小的甚至沒(méi)有選擇、回旋與自由裁量的余地。此類(lèi)政策工具由于擁有國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，所以可以獲得較高的執(zhí)行效率，但是卻需要承擔(dān)較高的執(zhí)行成本，并且容易激化政策主、客體之間的矛盾。此類(lèi)政策工具具體包括規(guī)制、公共企業(yè)、直接提供等。

　　（3）混合型工具�；旌闲凸ぞ呒嬗凶栽感怨ぞ吆蛷�(qiáng)制性工具的特征。在混合型工具的運(yùn)用中，政策主體將最終決定權(quán)留給政策客體的同時(shí)，依舊可以不同程度地介人政策客體的決策過(guò)程。此類(lèi)工具在某種程度上綜合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的優(yōu)越性，使得政策主體在進(jìn)行不確定性決策時(shí)更為主動(dòng)。此類(lèi)政策工具具體包括信息與勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、征稅和用戶(hù)收費(fèi)等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　�。ǘ�）政策工具的選擇

　　政策工具的選擇不是一個(gè)單純的技術(shù)問(wèn)題，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策其背后都有社會(huì)背景、政治因素和官僚網(wǎng)絡(luò)的存在，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化風(fēng)俗習(xí)慣以及以往政策工具的選擇等多種要素。一般而言，對(duì)政策工具的選擇通常要考慮一些因素：政策工具使用的范圍和條件、公共利益能否有效實(shí)現(xiàn)等等。從理論上講，任何政策工具都具有可替代性，政策工具的選擇不是一元的而是多元的，不是單一的而是組合的。從目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)政策工具選擇的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，比如注重多種政策手段的綜合運(yùn)用、注重權(quán)變開(kāi)發(fā)和動(dòng)態(tài)適應(yīng)、注重因地因事因時(shí)制宜等等。

　　在這一發(fā)展趨勢(shì)的指引下，一些西方學(xué)者根據(jù)政策主、客體能力與偏好等多種環(huán)境因素，建立了政策工具應(yīng)用的情景模型，其中，豪利特根據(jù)政策主體能力（國(guó)家能力）與政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性歸納了一個(gè)政策工具的適用模型（詳見(jiàn)表1）。

　　表1：政策工具選擇的綜合模型

　　-------------政策子系統(tǒng)復(fù)雜性高---------------政策子系統(tǒng)復(fù)雜性低----------------

　　國(guó)家能力高---市場(chǎng)工具-------------------------受管制的公共企業(yè)，或是直接規(guī)定工具

　　國(guó)家能力低---自調(diào)節(jié)的，基于社區(qū)或家庭的工具---混合工具--------------------------

　　從該模型中可知，市場(chǎng)、受管制的以及直接規(guī)定的政策工具的應(yīng)用需要建立在較高的國(guó)家能力的基礎(chǔ)上；
而當(dāng)國(guó)家缺乏政策能力時(shí)，政策主體較傾向于使用激勵(lì)、宣傳或是依靠現(xiàn)有的自調(diào)節(jié)工具。此外，對(duì)于特定政策工具的選擇，除了取決于國(guó)家能力之外，還受制于政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。因此，在一個(gè)復(fù)雜的政策子系統(tǒng)中，涉及為數(shù)眾多、存在利益矛盾的政策客體時(shí)，實(shí)行市場(chǎng)或自我調(diào)節(jié)的政策工具比較有利，而當(dāng)政策客體數(shù)量較少而且子系統(tǒng)不那么復(fù)雜的情況下，政策主體就可以選擇直接工具或是混合工具。

　　在當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的迫切需要以及大量社會(huì)問(wèn)題的有待解決，成為開(kāi)展政策工具研究的基本動(dòng)因。所以，有必要綜合研究和有效選取管制、公共企業(yè)、直接提供、社區(qū)家庭、志愿者組織、市場(chǎng)機(jī)制、信息規(guī)勸、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、使用者付費(fèi)等多種強(qiáng)制性、非強(qiáng)制性和混合性政策工具類(lèi)型，以切實(shí)提升我國(guó)政策工具選擇的實(shí)際效能。

　　從宏觀層面而言，公共政策的本質(zhì)決定了效率是公共政策價(jià)值的邏輯起點(diǎn)，而其首選價(jià)值目標(biāo)則應(yīng)該是公平。作為價(jià)值理性的公平和作為工具理性的效率需要在政策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)和諧與統(tǒng)一。因此在政策工具的選擇上，需要改變以往工具理性的選擇偏好，突出公共政策的“公共性”本質(zhì)內(nèi)涵，以公共利益作為公共政策的價(jià)值依歸和政策工具的服務(wù)對(duì)象。

　　從技術(shù)層面而言，特別是針對(duì)分利聯(lián)盟在傳統(tǒng)威權(quán)體制轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)，政策主體需要考慮并決定采用哪一類(lèi)政策工具才能從體制上收縮分利聯(lián)盟的獲益空間，提高尋租成本，有效扼止這些外部負(fù)效應(yīng)對(duì)公共利益的侵蝕。

　　從中國(guó)當(dāng)前政策工具選擇的情境，特別是近幾年在國(guó)家政策制定與執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，分利聯(lián)盟對(duì)于國(guó)家自治與能力有著較大的干擾，并使得政策主體的政策能力受到了較大的削弱。同時(shí)，由于中國(guó)傳統(tǒng)的威權(quán)體制特征，使得分利聯(lián)盟在各自領(lǐng)域中帶有鮮明的壟斷特征。這一特征，一方面彰顯了分利聯(lián)盟的利益訴求與公共利益的分野，另一方面由于在各自領(lǐng)域中缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)群體，使得其所在的政策子系統(tǒng)相對(duì)簡(jiǎn)化。所以，依據(jù)豪利特所歸納的政策工具選擇的情境模型，當(dāng)前的中國(guó)政策主體，可以更多的采用混合工具來(lái)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期中分利聯(lián)盟利益訴求與公共利益保障之間的兩難困境。而其中，筆者更傾向于對(duì)“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”這一具體工具進(jìn)行進(jìn)一步的研究與應(yīng)用。

　　三、當(dāng)前治理情境下“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”政策工具的應(yīng)用

　�。ㄒ唬�“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”政策工具的內(nèi)涵及其特點(diǎn)

　　“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”是由政策客體依法向政策主體主要是政府支付的強(qiáng)制性工具。

　　例如，就政府而言，政府各職能部門(mén)經(jīng)常扮演理性的“經(jīng)濟(jì)人”角色，在角色的腳本中職能部門(mén)同樣會(huì)追求部門(mén)的利益最大化，比如在對(duì)于部門(mén)成員薪酬與福利的逐利過(guò)程中就可見(jiàn)一斑。由于不同職能部門(mén)掌握的行政資源的不同，往往會(huì)造成各部門(mén)間“肥瘦”不均的結(jié)果，這就導(dǎo)致了各職能部門(mén)為了部門(mén)利益而特意“設(shè)租”以尋求利益。此類(lèi)行為有損于公共利益，成為目前亟待解決的難題。各級(jí)政策主體也紛紛研究政策工具，試圖能解決這一問(wèn)題。

　　如某省的政策應(yīng)對(duì)則是：按編制人數(shù)規(guī)定各個(gè)職能部門(mén)向內(nèi)部成員發(fā)放工資外收入的限度（如一個(gè)人一年可發(fā)放3萬(wàn)元），各個(gè)部門(mén)按照這一尺度確定各自部門(mén)的發(fā)放總額。如果某部門(mén)發(fā)放的總額超出了這個(gè)限度，超出的部分則必須按照的1：1比例向省財(cái)政上繳相應(yīng)資金。省政府則可以將收繳來(lái)的資金進(jìn)行整合，部分用來(lái)補(bǔ)貼“瘦”部門(mén)成員的收人，以此一方面限制“肥”部門(mén)的獲益行為，另一方面也使得各部門(mén)的貧富不均現(xiàn)象得以緩和。這一過(guò)程就是“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”工具在政策過(guò)程中的典型運(yùn)用。

　　一方面，征稅和收費(fèi)可以增加政府收入，以滿足政策主體支出的需要，另一方面，此類(lèi)工具還可以作為限制一定行為的政策工具。政策主體通過(guò)對(duì)某種行為定價(jià)，這種收費(fèi)兼有規(guī)制和市場(chǎng)工具特征。在這一政策工具下形成的額外成本使得政策客體不得不重新分析自身逐利行為的成本收益——決定是繼續(xù)原有的分利活動(dòng)，還是將分利活動(dòng)限定在邊際收益最大化的階段——而這一階段的存在本身就為分利活動(dòng)的擴(kuò)張?jiān)O(shè)立了無(wú)形的邊界。

　　這樣，在公共利益的價(jià)值取向上不被鼓勵(lì)的行為就會(huì)被維持在一個(gè)社會(huì)所能接受的水平了。在這一狀態(tài)下，分利聯(lián)盟的利益訴求得到了一定的滿足；
同時(shí)因?yàn)閷?duì)這一利益訴求的滿足而造成的對(duì)公共利益的損害也被控制在一定的范圍之內(nèi)；
而且政策主體因?yàn)槭召M(fèi)行為積累了一定的資源可供再次進(jìn)行再次分配，這其中的部分資源也可以向公共利益的需求回流。

　　政策工具在這里應(yīng)用的技術(shù)關(guān)鍵在于，政策主體要將收費(fèi)水平維持在社會(huì)收益等于社會(huì)成本的平衡點(diǎn)上，除此之外的任何其他水平的定價(jià)都是低效率的收費(fèi)過(guò)低，則無(wú)助于扼止分利的尋租行為；
收費(fèi)過(guò)高，則抬高了分利聯(lián)盟需要支付的價(jià)格水平，不易被作為政策客體的分利聯(lián)盟所接受。

　　這一政策工具的優(yōu)越性在于：第一，該工具在政策子系統(tǒng)中相對(duì)易于構(gòu)建，工具只需要針對(duì)特定領(lǐng)域的政策客體，而無(wú)需應(yīng)對(duì)復(fù)雜的子系統(tǒng)中相互矛盾并競(jìng)爭(zhēng)著的多重群體壓力。第二，這一工具的運(yùn)用對(duì)于不受歡迎的行為而言是一種持續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激，在這一刺激下，該工具的使用可以使得政策客體去尋求獲利的替代品。第三、該工具的使用不必過(guò)多的發(fā)揮政策主體的強(qiáng)制作用，可以在政策執(zhí)行過(guò)程中減少執(zhí)行阻扼，緩和主、客體之間的利益分野與對(duì)立。第四，此工具使用靈活，政策主體可以通過(guò)跟蹤決策，不斷調(diào)整對(duì)政策客體的收費(fèi)水平，可以為協(xié)調(diào)分利聯(lián)盟的利益訴求與公共利益間此消彼漲的關(guān)系而與政策客體間進(jìn)行策略互動(dòng)。

　　當(dāng)然，這一工具在使用上也同樣存在不足：第一，該工具的合理使用需要大量的信息，幫助政策主體來(lái)確定合理的征稅與收費(fèi)水平，并使得追蹤決策得以順利進(jìn)行。第二，政策主體在收費(fèi)后的再次分配行為容易成為收費(fèi)策略正當(dāng)性與否的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。也就是說(shuō)政策主體的征稅與收費(fèi)行為是否會(huì)再度造就一個(gè)新的分利聯(lián)盟？政策主體的再分配能夠?qū)⒍嗌偈杖嘶亓髦凉�共利益的需求之處？這些問(wèn)題都是該工具本身無(wú)法解決的。

　�。ǘ�）“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”政策工具與其他混合型工具的辨析及其適用條件

　　筆者認(rèn)為，混合型政策工具的使用能夠有助于威權(quán)體制在民主化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中應(yīng)對(duì)分利聯(lián)盟利益訴求與公共利益分歧之爭(zhēng)；
而在混合型政策工具之中，“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”工具較之于其他混合型工具，更有利于上述問(wèn)題的解決：

　　（1）信息與勸誡。信息發(fā)布是一種溫和的工具，它向政策客體傳遞政策主體發(fā)出的信息，希望他們能夠按照政策主體的意愿改變既有行為。勸誡僅僅比發(fā)布信息略多了一些主動(dòng)色彩，它表明政策主體正在付出努力試圖改變政策客體的偏好或行為。信息發(fā)布和勸誡不會(huì)使用諸如提供報(bào)酬、強(qiáng)行制裁等政策工具選擇。當(dāng)政府面對(duì)一些新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)而尚無(wú)更好、更明確地解決方案時(shí)，該工具較易獲取并得以實(shí)施，而且不需要太多的執(zhí)行成本。然而，此類(lèi)工具過(guò)于軟弱，特別是對(duì)于建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)上的分利聯(lián)盟而言，很難相信通過(guò)道德說(shuō)教和言辭警告就能夠讓其放棄對(duì)群體自身利益的追逐。而“征稅和用戶(hù)收費(fèi)”這一工具則帶有一定的強(qiáng)制色彩，而且能使政策客體通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的理性選擇而選取獲利的替代方案。

　�。�2）補(bǔ)貼。補(bǔ)貼是指政策主體向政策客體提供的各種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移。這種財(cái)政轉(zhuǎn)移的目的是為了對(duì)一種值得鼓勵(lì)的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而影響政策客體在采取不同行動(dòng)時(shí)的預(yù)計(jì)成本和收益，具體包括贈(zèng)款、稅收激勵(lì)、發(fā)放許可證等方式。這種工具使用起來(lái)比較靈活，可以對(duì)行為進(jìn)行有效鼓勵(lì)，同時(shí)管理成本比較低。但是在當(dāng)前情境下分利聯(lián)盟的逐利行為顯然是不受歡迎的。與“補(bǔ)貼”相反，“征稅與用戶(hù)收費(fèi)”則是一種消極的刺激工具，它通過(guò)對(duì)不受歡迎的行為進(jìn)行懲罰而發(fā)揮作用，這才符合當(dāng)下對(duì)分利聯(lián)盟逐利行為的政策導(dǎo)向。

　�。�3）產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)。產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)是一種相當(dāng)有益的混合型工具�；�于市場(chǎng)是最有效的資源配置方式的假設(shè)，通過(guò)設(shè)置固定數(shù)量的可轉(zhuǎn)讓消費(fèi)權(quán)證，政策主體在原本不屬于市場(chǎng)的領(lǐng)域創(chuàng)造了一個(gè)市場(chǎng)。在這一交易空間中，購(gòu)買(mǎi)到消費(fèi)權(quán)證的消費(fèi)者可得到等量資源的消費(fèi)權(quán)。例如，許多國(guó)家都曾通過(guò)這種方式試圖控制污染物的使用。這種方式的優(yōu)點(diǎn)之一，是便于構(gòu)建，具有較大的靈活性，能夠提供不受歡迎的相關(guān)行為的最大容量。但是，由于在限制分利聯(lián)盟逐利行為的政策過(guò)程中，難以對(duì)分利聯(lián)盟的最大限度獲利進(jìn)行量化（而且社會(huì)對(duì)于分利聯(lián)盟獲利的容忍度又是帶有強(qiáng)烈的即時(shí)性與主觀性），所以用產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)的方式難以實(shí)現(xiàn)政策主體的意圖；
同時(shí)，就當(dāng)前政策情境而言，分利聯(lián)盟在某一領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位是特定和唯一的，所以即使采取產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)的方式，通常也不會(huì)有構(gòu)成威脅的競(jìng)買(mǎi)者。而“征稅與用戶(hù)收費(fèi)”工具的使用并不需要量化分利聯(lián)盟的獲利總量，從而體現(xiàn)出政策的相對(duì)彈性。

　　所以通過(guò)與其他混合型工具的辨析，“征稅與用戶(hù)收費(fèi)”工具更有利于規(guī)范分利聯(lián)盟的逐利行為。當(dāng)然，這一工具的適用也并非是沒(méi)有條件的，它應(yīng)該適用的情境在于：第一，當(dāng)前存在的不受歡迎的客體行為無(wú)法避免，并且社會(huì)對(duì)此的最大容忍度難以量化。第二，分利聯(lián)盟的尋租行為存在一定的壟斷性，在該領(lǐng)域內(nèi)很少有競(jìng)爭(zhēng)者。第三，減少這種行為的邊際成本是遞增的，這一工具的使用能夠在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中達(dá)到成本與收益的平衡。第四，政策主體有能力、有公信力進(jìn)行再次分配，從而保障該工具使用的正當(dāng)性。

　　結(jié)語(yǔ)

　　在現(xiàn)實(shí)的政策過(guò)程中，沒(méi)有任何一種政策工具是不可替代的，對(duì)于政策工具的選擇需要考慮多種因素的影響。所以，在當(dāng)前中國(guó)從傳統(tǒng)威權(quán)體制向現(xiàn)代國(guó)家治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，對(duì)政策工具的關(guān)注與研究尤為重要。政策主體需要對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)中存在的主要問(wèn)題（諸如分利聯(lián)盟的外部負(fù)效應(yīng)）進(jìn)行剖析，對(duì)政策工具中的混合型工具（特別是“收稅與用戶(hù)收費(fèi)”工具）進(jìn)行深入研究，并選取合理的工具組合，彌合分利聯(lián)盟的利益訴求與公共利益之間的分野，從而保證政策主體的權(quán)威性與有效性，最大限度的保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，在政策主、客體的策略互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定與平衡。

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