秋風(fēng)：教育局不是市長的政績工具

　　在不少國家，在各個行政機關(guān)中，教育行政管理機關(guān)的獨立性是比較強的，因為，教育的專業(yè)性本身比較強；
教育關(guān)乎共同體的價值和長遠利益，人們也不愿讓教育受那些短期任職的市長們心血來潮的影響。

　　大多數(shù)中國民眾將自己對社會公平的全部希望寄托于考試，對于任何可能損害分數(shù)面前平等的做法，都十分敏感而憤怒。不論是高考加分政策，還是中考加分政策，總是引起很多質(zhì)疑。而有些政策也確實相當(dāng)離奇。

　　比如，福建永安市前不久出臺政策：父母于過去兩年內(nèi)在該市城區(qū)購買超過25萬元商品房，子女即可享受中考加10分照顧；
在某私立學(xué)校初中部就讀，也可加3至10分。

　　這個政策已被更高一級政府教育部門取消，但類似的加分政策，過去若干年，甚至更長一些時間，所在多有，且名目繁多。上世紀90年代之前，父母在政治方面有優(yōu)秀表現(xiàn)，子女在高考、中考中可以享受加分。此后，不少地方把中考招生作為當(dāng)?shù)卣猩桃�資、吸引人才的一個措施。比如，投資多少、企業(yè)規(guī)模達到多少的企業(yè)家的子女可以享受優(yōu)惠。深圳市就曾經(jīng)出臺政策，金融高管子女中考可加10分。浙江紹興則出臺過類似的買房加分政策。

　　其實，這兩個時期的加分政策有一個一以貫之的制度基礎(chǔ)：那就是中國的各類學(xué)校，缺乏最基礎(chǔ)的獨立性。而地方政府之所以能夠如此支配學(xué)校，是因為教育局對地方政府必須惟命是從。

　　看看永安市買房加分政策的出臺經(jīng)過：據(jù)說，2007年7月后，永安樓市低迷，次年3月份，相關(guān)部門出臺相關(guān)措施來刺激樓市拉動內(nèi)需。這個相關(guān)部門不可能是教育局，只能是與房地產(chǎn)相關(guān)的部門或宏觀經(jīng)濟管理部門。這些部門想到了中考加分這個手段，形成政策建議。他們自己當(dāng)然不能直接發(fā)放這個文件，而是提交到市政府。以發(fā)展經(jīng)濟作為第一要務(wù)的市政府要求教育局據(jù)此建議制定政策，教育局除了執(zhí)行之外，別無選擇。

　　先不管市政府以發(fā)展經(jīng)濟作為唯一要務(wù)的合理性，上述加分政策出臺的過程已讓人們首先不能不反思一點：教育局與市政府究竟應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系？

　　政府設(shè)立教育局，是為了對教育事業(yè)進行管理、監(jiān)管。不過，市教育局與本級與市長之間，卻并非完全的隸屬關(guān)系。原因很簡單：教育局進行管理、監(jiān)管之權(quán)力，并非來自同級政府的授權(quán)，而是來自法律的授權(quán)�！督逃�法》就明確規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”。這是教育局權(quán)力之法律來源，中央政府等各級政府通過的規(guī)章又詳盡規(guī)定了各級教育局的權(quán)力，及行使權(quán)力的規(guī)則、程序。

　　從這個角度看，相對于市政府、市長，教育局是享有某種行政獨立性的。事實上，現(xiàn)代各國政府的每個部門都有其程度不等的獨立性——— 中國人一直把行政部門誤稱為“政府”，此處所說的政府是指整個政府。在國外的政府中，立法、行政、司法三個分支之外，有大量獨立監(jiān)管部門(agency)，比如中央銀行、證券監(jiān)督委員會等機構(gòu)也在獨立運轉(zhuǎn)。其次，在政府的行政分支內(nèi)部，不同職能機構(gòu)之間也有其相對于總統(tǒng)、市長的獨立性，他們是依法設(shè)立、依法行使職權(quán)的公共機關(guān)，而不是總統(tǒng)、市長的辦事機構(gòu)。

　　愈是現(xiàn)代政府愈是如此。因為，這些職能部門是依據(jù)諸多法律、規(guī)章來行使其權(quán)力的。比如，教育局就是依據(jù)這些法律、規(guī)章，獨立地對本轄區(qū)內(nèi)的教育事業(yè)進行管理。按照這樣的原則，市長無權(quán)對教育局發(fā)布不合理的指令。所謂不合理，就包括該項指令無助于教育事業(yè)，或者是把教育當(dāng)成實現(xiàn)教育之外的目標(biāo)的工具。假如市長發(fā)出這樣的指令，教育局長有權(quán)拒絕執(zhí)行。

　　因此，市行政當(dāng)局其實是分別行使自己法定職權(quán)的各職能機關(guān)組成的相互協(xié)調(diào)的聚合體，而不是一個金字塔式的權(quán)力實體。市長的行政職能是協(xié)調(diào)各個部門的關(guān)系，更重要的是發(fā)揮政治職能，將民意導(dǎo)入行政過程中，監(jiān)督各行政機關(guān)，使其不至于變成分利集團，使其管理、監(jiān)管活動不至于官僚化。

　　在不少國家，在各個行政機關(guān)中，教育行政管理機關(guān)的獨立性是比較強的，因為，教育的專業(yè)性本身比較強；
教育關(guān)乎共同體的價值和長遠利益，人們也不愿讓教育受那些短期任職的市長們心血來潮的影響。

　　在中國，人們一直認為，教育局是市政府下設(shè)的職能機構(gòu)，市長可以隨心所欲地要求教育局干這干那。這種觀念錯得離譜。正是這種觀念讓市長隨意支配教育局，為房管局、招商局間接地給教育局制定政策提供了渠道，進而讓教育服務(wù)于跟教育毫無關(guān)系的目標(biāo)，在教育領(lǐng)域上演了一幕幕怪誕的鬧劇。惟有從根本上厘清教育管理權(quán)的性質(zhì)，才能讓教育事業(yè)按照自己內(nèi)在的邏輯發(fā)展。

　�。ㄔ�題：能否讓教育按自己內(nèi)在的邏輯發(fā)展）

　　原載《南方日報》

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