李煒光：政府如何更好地提供公共服務(wù)？

　　人們對政府財政行為的觀察一般局限于稅制、稅收政策或收費等方面，而對政府財政支出的規(guī)模或結(jié)構(gòu)問題卻不很重視，包括學(xué)界也是如此。其實，比起收入來，財政支出更能準確地反映一個政府的施政方向，因為它能更直接地反映這個政府向社會提供公共服務(wù)的水平。

　　公共服務(wù)相對于經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡

　　手頭恰有一份資料，我國學(xué)者收集了50多個國家和地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中包括低收入國家、中下等收入的國家、上中等收入的國家和高收入的國家在內(nèi)，對這些數(shù)據(jù)進行研究分析以后得出結(jié)論，公共服務(wù)的實際提供量和理論上的適度偏好的提供量之間存在著很大的差距：1978年，這個差距是0.141個百分點，2006年這個差距被拉到了3.118個百分點，政府責(zé)任實現(xiàn)的程度由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%（呂煒、王偉同等，《中國社會科學(xué)》2008年第4期）。

　　可見，我國對于公共服務(wù)提供的現(xiàn)實數(shù)量，遠遠低于依據(jù)各國客觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)所測算出的經(jīng)驗值。這種不斷擴大的差值表明是某種主觀因素限制了公共服務(wù)和人民福利水平的提高。并且這種失責(zé)程度呈逐步擴大的趨勢。也就是說，30年來公共服務(wù)缺失的程度實際上不是改善了，而是恰恰相反。

　　改革開放30多年，我國人民創(chuàng)造了巨量財富。中國人名不虛傳，勤勞智慧，是個特別能吃苦、能吃虧、能忍讓的民族。這是沒有爭議的。問題在于，我國經(jīng)濟雖有大的長進，卻還沒能使社會上的多數(shù)人享受到比較理想的國民福利，比如公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)教育、基本住房等社會福利，還有社會成員之間的貧富差距、東西部差距、城鄉(xiāng)差距以及城鄉(xiāng)各自內(nèi)部的差距等，都有越拉越大的趨勢。而這些，恰恰應(yīng)該是最應(yīng)當向大家提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　人民創(chuàng)造財富，理應(yīng)享受到相應(yīng)的國民福利，這是大家交稅的理由。兩者應(yīng)該是正相關(guān)的關(guān)系，經(jīng)濟增長使政府財政收入增加，政府提供公共服務(wù)的能力提升，人民享受的福利待遇從道理上說就應(yīng)該逐步得到改善。然而，中國經(jīng)濟在持續(xù)30年的高速增長過程中，相對于經(jīng)濟的發(fā)展和物質(zhì)水平的提高，社會發(fā)展及福利安排卻還遠遠不夠。

　　這個悖論從社會公眾對于政府公共服務(wù)的滿意度的評價就可以清晰地看出來，據(jù)零點研究咨詢集團對2006—2007年中國公共服務(wù)公眾評價指數(shù)的調(diào)查，有28.4%的人認為政府公共服務(wù)水平比較高，41.5%的人認為政府在公共服務(wù)方面的表現(xiàn)一般，有25.9%的人認為政府公共服務(wù)的表現(xiàn)比較差或很差。

　　G D P增長很快，政府財政收入也很多，如果沒有很好地解決國民福利問題，整個發(fā)展含金量、它的價值、意義無形中就下降了，打了折扣。

　　決策者顯然認識到了問題的嚴重性，從絕對額上逐步增加對社保、教育、農(nóng)村等的財力安排，與計劃經(jīng)濟時代相比，財政支出中用于公共服務(wù)的比例有較大幅度的提高。2008年，更提出了建立“民生財政”的政策原則，以比較主動的姿態(tài)和比較大的幅度擴大了財政用于民生的部分。這是事實，應(yīng)當肯定。

　　發(fā)展失衡需要政府承擔(dān)更多責(zé)任

　　在改革開放的前期，我們所處的客觀發(fā)展條件造成的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給不足，但從21世紀開始的近10年左右的時間，我們感覺上確實是“不差錢”了，讓世界各國的人們刮目相看，這時候如果還是以“國家窮”為理由，就說不過去了。

　　改革開放以來，在教育、醫(yī)療和社會保障的投入比重逐年下降的同時，公共財政資源被過多地投放于本應(yīng)由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即競爭性的和贏利性的領(lǐng)域，而政府自身的行政管理費用在以“飛起來”的速度增長。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2007）》提供的數(shù)據(jù)，我國政府的文教、科學(xué)、衛(wèi)生以及社會保障等公共服務(wù)性支出由1978年的131157億，增長為2006年的11787176億，增長了89倍，而維持政府自身運作的行政管理費，卻由1978年的49109億，猛增至2006年的5639105億，增長了近114倍。

　　民眾的富裕或者貧困，取決于他們與政府之間的分配比例。如果一定時期內(nèi)的社會財富是一個恒值，那么，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少了。政府變得富有，人民便必定貧窮，關(guān)系民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域就很容易被忽略，反之亦然。所以出現(xiàn)上述情況并不奇怪，這種在經(jīng)濟持續(xù)增長背景下出現(xiàn)的以社會問題不斷累積、凸顯為特征的福利安排相對弱化、缺失的現(xiàn)象，是我們所說的那種真正意義上的發(fā)展失衡。

　　福利制度是所有發(fā)達國家在經(jīng)歷長期經(jīng)濟增長后普遍形成的一種制度安排，從長期經(jīng)驗來看，經(jīng)濟增長與社會的福利化存在著正向關(guān)聯(lián)的關(guān)系。這話通俗地說，政府存在的理由就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就是為大家服務(wù)，這是政府的職責(zé)所在。市場或公民的權(quán)利所到之處，就是政府權(quán)力的邊界。稅收除了維護政府日常的運轉(zhuǎn)外，絕大部分都應(yīng)該用來提高國民的福利，搞好公共服務(wù)。這是一個非常簡單的問題，最基本的常識，卻是我們經(jīng)常忘掉的，恰恰是常識。

　　影響政府公共服務(wù)提供水平的因素，一是國家的經(jīng)濟發(fā)展水平；
二是政府的財政能力；
三是政府對于公共服務(wù)支出的相對偏好，決定著政府在多大程度上愿意將財政收入投入公共服務(wù)領(lǐng)域；
四是政府公共服務(wù)提供的效率，反映政府在一定財力和意愿下，提供公共服務(wù)的績效和效率。

　　四個變量中，經(jīng)濟水平和財政能力決定了政府能夠提供公共服務(wù)的能力，是制約公共服務(wù)的客觀條件，不存在主觀責(zé)任問題，而政府偏好和效率則是自身因素對公共服務(wù)的影響。顯然，中國公共服務(wù)的問題，既有客觀，也有主觀。

　　所以，當前中國出現(xiàn)的發(fā)展失衡，需要政府承擔(dān)更多的社會發(fā)展責(zé)任，問題就會迎刃而解。正是這種推論引致了近期人們在公共服務(wù)問題上對政府責(zé)任問題的諸多關(guān)注和批評。正如我在另一篇文章中指出的，中國的體制改革實際上早已結(jié)束了，一個新的“老體制”已經(jīng)形成并日益完善，我們現(xiàn)在談的改革，已經(jīng)跟計劃經(jīng)濟時代那個“正宗”的老體制的改革不是一回事了，已經(jīng)跟它徹底“拜拜”了，現(xiàn)在要談改革，應(yīng)該談的是如何對現(xiàn)在的這個新的“老體制”的改革了。

　　解決當前問題的幾點建議

　　個人認為，眼下最為急切的改革至少應(yīng)包括以下幾個方面：

　　——從制度上完成政府職能邊界定位的改革，并用法律規(guī)定下來。政府應(yīng)該提供那些市場失靈無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產(chǎn)品和服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、經(jīng)濟住房等優(yōu)效品與服務(wù)，以及與社會保障相關(guān)等社會福利的提供。政府有益和有效地履行這些職能是保障社會公正實現(xiàn)的前提條件。這是中外學(xué)界統(tǒng)一的認識，無爭議。

　　——加強對財政支出結(jié)構(gòu)的改革。我國的財政支出具有濃厚的生產(chǎn)投資特征，支出被過多地應(yīng)用于那些本應(yīng)由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)如義務(wù)教育、最低生活保障、醫(yī)療保健等投入相對較少。一直以來人們呼吁的投資型財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，一直沒能完成。這種支出結(jié)構(gòu)不扭轉(zhuǎn)，公共服務(wù)水平就提高不了。要造成某種機制，讓財政更加關(guān)注民生項目的投入和改進，從意識和制度的層面上將公共服務(wù)的職責(zé)作為政府的重要職能和不得不履行好的責(zé)任。

　　——加強財政體制的改革。人們早已多方論證，目前中央政府與地方政府，在財權(quán)、財力與責(zé)任及事權(quán)的分配上有較為嚴重的不匹配現(xiàn)象，專項轉(zhuǎn)移支付被重視，而與提供公共服務(wù)密切相關(guān)的一般性轉(zhuǎn)移支付則處于不被重視的地位，問題在于，與民眾生活最為緊密的公共服務(wù)基本是由地方政府提供的，體制造成的財政來源不足，即使想提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，他們做得到嗎？

　　——加強人大制度的改革。政府怎么收稅，怎么花錢，本是政治權(quán)力的核心部分，人大應(yīng)加強對其實施有力和有效的控制和監(jiān)督。要把治稅權(quán)收歸人大，要在法律上規(guī)定人大對預(yù)算的修正權(quán)，要改革預(yù)算的編制和審批制度，要建立公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給的信息聯(lián)動和反饋機制，促使政府勢力提升行政效率，促使財政資金的預(yù)算和管理效率的提高，促使政府大幅度降低行政費用，為此，還需要設(shè)計和構(gòu)造出可量化的政府責(zé)任指標來。這些都是財政預(yù)算主權(quán)在民的表現(xiàn)，不是可有可無的小事情。

　　上述各項，目前人們最容易犯糊涂的是財政支出問題。必須認識到，增加公共支出并不會自動提高公共福利。一般說，公共支出增加會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是導(dǎo)致稅收水平提高，進而導(dǎo)致居民個人的可支配收入下降；
二是從公共支出過多會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，公共行為在一定程度上替代了私人活動。這兩種結(jié)果都不會加強政府履行公共服務(wù)責(zé)任的意識和能力，反倒有害于此。

　　來源：南方都市報評論周刊

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