王利明：論征收制度中的公共利益（上）
發(fā)布時(shí)間:2020-06-22 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
【摘要】 我國《物權(quán)法》中明確規(guī)定了“公共利益”的概念，但并未對公共利益這一法律術(shù)語加以定義。為了增強(qiáng)法律的可操作性，保障物權(quán)法所規(guī)定的公共利益能夠得到正確的實(shí)施，更為了落實(shí)公益性和建設(shè)性建設(shè)用地征地制度的改革，有必要在法律上將公共利益類型化。從法學(xué)方法的角度來看，類型化存在著不周延、不完全的固有缺陷，除了正面列舉之外，法律還可以通過采反面排除的方式，對不屬于公共利益的情形予以直接排除，從而降低公共利益概念的不確定性。應(yīng)當(dāng)著重將公共利益的判斷納入程序控制的范疇，由司法機(jī)關(guān)解決公共利益的爭議。
【關(guān)鍵詞】征收；
公共利益；
類型化；
排除方式；
程序控制
十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”） 指出，應(yīng)當(dāng)“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。這不僅明確了公共利益在征收中的重要地位，而且還指出了界定公共利益的必要性。根據(jù)《憲法》第10條的精神，[1]我國《物權(quán)法》在第42條、44條有關(guān)征收征用的規(guī)定中明確規(guī)定了“公共利益”的概念。據(jù)此規(guī)定，公共利益是啟動(dòng)征收征用程序的實(shí)質(zhì)性要件，也是政府從事征收征用活動(dòng)的最終目的之所在。值得注意的是，《物權(quán)法》并未對公共利益這一法律術(shù)語加以定義。因此，在《物權(quán)法》實(shí)施中，如何正確把握公共利益的內(nèi)涵、類型、標(biāo)準(zhǔn)等問題，直接關(guān)系到《物權(quán)法》的正確實(shí)施和公民財(cái)產(chǎn)的權(quán)益保護(hù)問題。為此，本文擬以征收制度為分析的基礎(chǔ)對象，對公共利益若干問題進(jìn)行探討。
一、《物權(quán)法》中公共利益概念的特點(diǎn)
公共利益（public interest ， bonum commune ，intérêt public ，ffentliches Interesse） ，是與私人利益相對的另外一種利益類型，就是否可以對其作一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，或者如何作出定義等問題，學(xué)理上存有較大爭議。按照美國學(xué)者亨廷頓的看法，由于研究方法的不同，對于“公共利益”的理解也不同，主要表現(xiàn)為三種理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的價(jià)值和規(guī)范，如自然法、正義和正當(dāng)理性等；
二是公共利益被看做是某個(gè)特定的個(gè)人、群體、階級或多數(shù)人的利益；
三是公共利益被認(rèn)為是個(gè)人之間或群體之間競爭的結(jié)果[2]。一般認(rèn)為，公共利益是指有關(guān)國防、教育、科技、文化、衛(wèi)生等關(guān)系國計(jì)民生的不特定多數(shù)人的利益[3]，其強(qiáng)調(diào)利益享有者的“公共性”，也是對政府援引公共利益從事征收征用等活動(dòng)的一種限制。
邊沁曾認(rèn)為，國家的目的就是最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會最大多數(shù)人的幸福[4]。嚴(yán)格地說，公共利益是包括私法在內(nèi)的任何法律的追求目標(biāo)，其是整個(gè)私法領(lǐng)域的一個(gè)重要概念，除了物權(quán)法之外，此概念在合同法、侵權(quán)法、人格權(quán)法等領(lǐng)域也有較大的適用余地。即使從物權(quán)法的角度來看，公共利益的適用范圍也非常廣泛，除了作為征收征用的基本條件之外，也是對一些私人利益進(jìn)行限制的正當(dāng)性來源。雖然公共利益是和私人利益相對應(yīng)的范疇，但它們都是民法所要保護(hù)的對象，且在保護(hù)上不存在根本性的矛盾和沖突，反而應(yīng)當(dāng)是相互促進(jìn)和發(fā)展的。一方面，私人利益的有效維護(hù)有賴于一個(gè)良好的公共社會環(huán)境，只有在公共利益得以良好實(shí)現(xiàn)的社會，私人利益才能得到最有效的保護(hù)并能得到最大化的實(shí)現(xiàn)。另一方面，私人利益的有效維護(hù)，也必將促進(jìn)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楣怖嬲f到底關(guān)系到不特定的社會成員的個(gè)體利益，如果私人利益不能獲得充分保護(hù)，公共利益也難以全面實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，法律所保護(hù)的公共利益與私人利益也是相分離的。在現(xiàn)代社會，任何具有正當(dāng)性的法律都必須是為了社會的“公共利益”，而不僅僅是為了某個(gè)特定私人的利益而制定的[5]，否則，法律就失去了其作為社會關(guān)系調(diào)整工具的本色和意義。
我國《物權(quán)法》在多個(gè)法律條文中使用了公共利益的概念，體現(xiàn)了對公權(quán)力的限制和對私權(quán)的保障。《物權(quán)法》規(guī)定“公共利益”的概念，首先是要解決物權(quán)征收的正當(dāng)性和合法性問題。[6]所謂征收，是指國家基于公共利益的需要，通過行使征收權(quán)，在依法支付一定補(bǔ)償后，將集體、單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)給國家所有。作為現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，任何單位和個(gè)人非經(jīng)征收不得剝奪他人的不動(dòng)產(chǎn)，從比較法的角度來看“， 征收（taken）”一般是基于“公共利益”和“正當(dāng)補(bǔ)償（just compensation） ”這幾個(gè)概念而展開的。[7]早在1789年，法國《人權(quán)宣言》第17條就確立了財(cái)產(chǎn)征收的三大條件：合法認(rèn)定的公共利益的存在；
對被征收人所造成的損失予以公平的補(bǔ)償；
補(bǔ)償必須在移轉(zhuǎn)占有財(cái)產(chǎn)之前進(jìn)行，即事先公平補(bǔ)償[8]。美國憲法第5 修正案（U. S. Const . amend. V. ） 規(guī)定，“非給予公正的補(bǔ)償，不得基于公共使用（Public Use） 而征收私人的財(cái)產(chǎn)�！笔澜绺鲊砂l(fā)展史也表明，私法的發(fā)展是圍繞對私權(quán)的確立和維護(hù)來展開的。但自20 世紀(jì)末期以來，國家對私權(quán)的干預(yù)不斷加強(qiáng)，其中重要的一個(gè)方面就表現(xiàn)在，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，對私人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)予以適度的限制。然而，從比較法的角度來看，對于公共利益的概念，仍然存在不同的理解。[9]在實(shí)踐中通常是由法官判斷政府的實(shí)際征收行為是否符合公共使用的目的（public use） 。[10]
我國2004年《憲法修正案》第22條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！边@也是我國法律首次從憲法的高度確立了“公共利益”的概念，為各基本法規(guī)定并運(yùn)用該概念提供了基礎(chǔ)。我國《物權(quán)法》根據(jù)憲法的精神，在第42條關(guān)于征收征用中也規(guī)定了“公共利益”的概念�？梢哉f，《物權(quán)法》規(guī)定公共利益的概念意義重大，這具體表現(xiàn)在有利于保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，規(guī)范政府的行政行為。作為限制私人權(quán)利前提的公共利益，該概念具有如下特點(diǎn)：
1. 不確定性。嚴(yán)格說來，任何法律概念都具有不同程度的不確定性。但與其他法律概念相比，公共利益具有更高程度的不確定性，屬于不確定概念（Unbestimmer Rechtesbegriff） 的范疇，有學(xué)者曾將其與公序良俗、誠實(shí)信用等一起列入彈性條款的范疇[11]。其不確定性表現(xiàn)在：概念的內(nèi)涵和外延很難有一個(gè)確切的界定，而是需要結(jié)合個(gè)案中的具體情況來判斷和確定。具體來說，一方面，公共利益作為不確定概念在法律上很難給出明確的定義，也很難進(jìn)行內(nèi)涵的界定。
因?yàn)槿魏味x和概念都存在僵化的弊端，難以解決實(shí)踐中的各種需要。有學(xué)者認(rèn)為，公共利益的不確定性主要就表現(xiàn)在“公共”的不確定性和“利益”的不確定性。公共是許多私人的集合體，一個(gè)公共需由多少的私人來組成？這是難以確定的[12]。而且利益內(nèi)容本身是一個(gè)價(jià)值判斷的范疇，具有很強(qiáng)的主觀性，不同的人對社會公共利益的判斷可能是因人而異的。例如拆除某個(gè)房屋建成商業(yè)區(qū)，有人認(rèn)為建設(shè)商業(yè)區(qū)不屬于公共利益，或者認(rèn)為維持原有居民區(qū)的特征是符合公共利益的，但也有人認(rèn)為通過拆除有利于改善居民生活，有利于改善居住條件，這也是符合公共利益的。另一方面，受益對象的不特定性。一般來說，公共利益的受益對象是不特定的大多數(shù)人。此處不特定的大多數(shù)不必是社會全體成員，也可能只是某一個(gè)階層：例如，在有些國家，消費(fèi)者的利益也稱為公共利益。所以，即使在一個(gè)小區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，如果其中建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院，即使其主要是服務(wù)于小區(qū)，但其也使不特定的人分享了教育、衛(wèi)生等方面的利益，因而在一定程度上也體現(xiàn)了社會公共利益。
2. 發(fā)展性和開放性。公共利益是一個(gè)發(fā)展的、變動(dòng)的概念。今天人們公認(rèn)的社會公共利益，明天可能不再屬于社會公共利益。隨著社會的發(fā)展、時(shí)間的流逝，社會公共利益的內(nèi)容也會發(fā)生一定的變化[13]。例如，隨著我國社會的發(fā)展，環(huán)境問題越來越引起人們的關(guān)注，生態(tài)平衡、自然資源、食品安全等，都會成為重要的公共利益。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在人們?nèi)粘Ｉ钪姓紦?jù)重要的地位，因此，網(wǎng)絡(luò)公共安全的問題也成為了一種新型的社會公共利益。過去，人們可能認(rèn)為，商業(yè)開發(fā)屬于私人利益，而非公共利益。但是，隨著社會的發(fā)展，人們可能認(rèn)為，商業(yè)開發(fā)也能夠?qū)崿F(xiàn)城區(qū)改造、優(yōu)化投資環(huán)境，也可以被認(rèn)為屬于公共利益。再如，消費(fèi)者權(quán)益在過去未曾被認(rèn)定為公共利益，而現(xiàn)在卻被普遍地理解為一種公共利益。如果法律對公共利益作出過于具體的規(guī)定，它就使得法律缺乏開放性，不能容納不斷發(fā)展的社會需要。而且，此種規(guī)定也可能使得法律難以應(yīng)對社會發(fā)展而缺乏應(yīng)對性。公共利益之所以會呈現(xiàn)出變動(dòng)的狀態(tài)，主要原因在于，公共利益本身也是一個(gè)歷史的范疇，必然與特定的社會形態(tài)相聯(lián)系；
社會的不斷發(fā)展，導(dǎo)致社會主體利益訴求的不斷變化，公共利益作為利益的一個(gè)屬概念，其反映了特定歷史時(shí)期中審核的需要和人們的認(rèn)識，隨著社會的變遷，公共利益的內(nèi)容也不斷發(fā)展變化，尤其是隨著社會的不斷變化，利益主體隨著利益需求的不斷滿足，也會不斷產(chǎn)生新的利益需求，從而引起利益的變化。由此，對于公共利益這一范疇的理解必然會出現(xiàn)變化。[14]
3. 寬泛性。公共利益概念的發(fā)展性和開放性決定了其在內(nèi)涵上的豐富性。一方面，公益所包括的范圍是非常寬泛的，其既包括經(jīng)濟(jì)利益，也包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等非經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的利益。所以，有的德國學(xué)者將其稱為“總體利益”。在美國，法院大多認(rèn)為，只要影響私人財(cái)產(chǎn)的政府行為是為了廣義上的公共目的，而不是私人目的，政府的行為就屬于“公共使用”的范圍。[15]在我國，不少學(xué)者將其稱為“人民群眾的共同利益”。公共利益概念之所以具有寬泛性，其原因在于：
實(shí)踐中涉及公共利益的事件很多，法律很難窮盡所有的具體情形并加以列舉；
另一方面，公共利益和非公共利益通常存在一定的交叉，甚至在一段時(shí)間后可能會發(fā)生相互的轉(zhuǎn)化，即使是某些特定的社會成員受益的集體利益，如果有更多的不特定的人受益，也可能會轉(zhuǎn)化為公共利益。公共利益和純商業(yè)利益存在一定程度上的交叉，某些利益表面上看來是純商業(yè)利益，也可能具有公共利益的屬性，例如，在實(shí)踐中，必須嚴(yán)格區(qū)分社會共同利益和一般商業(yè)利益，不能單純?yōu)榱松虡I(yè)利益或者招商引資的需要而強(qiáng)行征收征用公民的財(cái)產(chǎn)或集體的土地。但是，在成片的商業(yè)開發(fā)中，也可能會涉及到一些非商業(yè)利益，例如，建設(shè)工業(yè)園區(qū)可以增加稅收，獲取一定經(jīng)濟(jì)利益，但在小區(qū)建設(shè)中也可能修建醫(yī)院和學(xué)校，這就會在客觀上使其他社會成員受益。還要看到， 公共利益是發(fā)展的、變動(dòng)的，這也會導(dǎo)致其范圍具有寬泛性。
4. 抽象性和模糊性。利益本身屬于價(jià)值范疇，具有抽象性和模糊性。[16]公共利益作為一個(gè)從紛繁復(fù)雜的具體社會實(shí)踐情形中高度抽象而來的概念，是具體利益形態(tài)的高度概括，公共利益涵括了各種具體的涉及公共福祉的利益形態(tài)。
不僅如此，公共利益必然體現(xiàn)出一定的價(jià)值觀念，它尤其需要符合“社會正義”的要求， [17]表達(dá)了一種具有高度共識性的價(jià)值判斷和取向，它并不是針對某一事項(xiàng)或某一情況制定的具體條款，其內(nèi)涵要根據(jù)不同時(shí)期的具體情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉�，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。基于公共利益的高度抽象性，它本身具有內(nèi)涵的不確定性，既不可能完全列舉窮盡其具體含義，也難以用某一核心意義來確定其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而是要根據(jù)不同的問題指向和適用情形，而有不同的意義，這體現(xiàn)了它的模糊性，為隨著時(shí)代發(fā)展和社會變遷而對公共利益進(jìn)行靈活解讀和界定提供了解釋的余地和空間。
正是因?yàn)楣怖婢哂猩鲜鎏攸c(diǎn)，因此，法律上不宜直接對公共利益的概念進(jìn)行界定，這是法律所不能承受之重。其實(shí)，也有學(xué)者認(rèn)識到這個(gè)問題，認(rèn)為在法律上應(yīng)當(dāng)放棄對公共利益的定義。如我國臺灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，公共利益是無法定義的，其理由是，公共利益的內(nèi)容和受益對象具有不確定性[18]。又如，德國學(xué)者T. Laeufer 認(rèn)為，利益的概念無一定的成型，完全取決于變動(dòng)中的社會、政治及意識形態(tài)來充實(shí)這些概念的內(nèi)容。[19]這些觀點(diǎn)是值得贊同的，同時(shí)，基于上述原因，我們認(rèn)為我國《物權(quán)法》回避對于公共利益的定義是科學(xué)合理的�！段餀�(quán)法》回避公共利益定義的做法，是一種立法技術(shù)考慮，法律通過此概念，可以保持法律規(guī)范的彈性[20]。由于公共利益作為不確定概念需要具體化，在就公共利益發(fā)生爭議時(shí)，應(yīng)當(dāng)由司法針對個(gè)案就是否屬于公共利益進(jìn)行價(jià)值判斷。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
二、公共利益的概念可以在法律上進(jìn)行類型化
雖然我國《物權(quán)法》在征收程序中規(guī)定了公共利益的要件，但是并沒有對公共利益作一個(gè)具體的界定，引發(fā)了一些學(xué)者對公共利益在實(shí)踐中能否正確適用的擔(dān)憂。誠然，從中國的實(shí)踐來看，由于整個(gè)社會處在經(jīng)濟(jì)快速增長的階段，市場化、城市化、工業(yè)化的迅速發(fā)展，也容易產(chǎn)生一些影響社會和諧發(fā)展的問題，尤其表現(xiàn)在對農(nóng)村土地的征收、對城市居民房屋的拆遷等方面。某些地方進(jìn)行土地征收或拆遷時(shí)，往往假公共利益之名并違反法定程序，有的已經(jīng)釀成了嚴(yán)重糾紛，影響社會安定。不過，從實(shí)際情況來看，這些問題產(chǎn)生的原因是相當(dāng)復(fù)雜的，解決問題的途徑也應(yīng)當(dāng)是多方面的，僅僅寄希望于《物權(quán)法》對公共利益內(nèi)容的界定，是不切實(shí)際的。當(dāng)然，《物權(quán)法》在法律上沒有對公共利益作出規(guī)定，也確實(shí)給實(shí)踐操作帶來一定的困難。
“決定”指出，應(yīng)當(dāng)“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。我們認(rèn)為，嚴(yán)格界定公益性建設(shè)用地，是要使土地征收中的公共利益概念具體化，并不意味著要在法律上明確界定公共利益概念，因?yàn)檎缜拔乃觯蔁o法具體界定公共利益的概念，但是，如果不對公共利益在法律層面予以具體化，就容易導(dǎo)致實(shí)踐中無據(jù)可循，容易給實(shí)踐制造難題。特別是，由于公共利益是一個(gè)高度抽象的法律概念，必須借助司法進(jìn)行認(rèn)定，為了增強(qiáng)法律的可操作性，為了保障物權(quán)法所規(guī)定的公共利益能夠得到正確的實(shí)施，更為了落實(shí)公益性和建設(shè)性建設(shè)用地征地制度的改革，就有必要在法律上將公共利益具體化，其具體化在法律上就是類型化。正如有學(xué)者指出的，公共利益的概念可以通過憲法解釋、法律解釋，不斷細(xì)化公共利益的內(nèi)容，建立公共利益類型化制度[21]。公共利益“雖難以定義，但可以通過類型化方式彌補(bǔ)無法具體定義的不足”[22]。
從方法論的角度來看，類型化是指通過對具有共同特征的案件事實(shí)進(jìn)行抽象、歸類，從而對于不確定概念和一般條款進(jìn)行具體化的過程。一般來說，不確定概念不宜具體定義，但可以通過類型化對典型的公共利益范疇作出列舉。拉侖茲曾經(jīng)指出“， 當(dāng)抽象的一般概念及其邏輯體系不足以掌握生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會想到的輔助思考形式是‘類型’。”[23]公共利益作為一個(gè)不確定的概念，必須通過類型化的方式才能在特定的情境中確定其準(zhǔn)確的利益形態(tài)，進(jìn)而運(yùn)用最恰當(dāng)最準(zhǔn)確的解釋方法。一方面，從法律解釋學(xué)的角度來說，由于公共利益概念的抽象性和變動(dòng)性，我們很難直接通過文義解釋、體系解釋等基本的解釋方法探明其真意，其往往需要通過價(jià)值判斷的方法來對某一利益類型作出判斷，而價(jià)值判斷又具有比較強(qiáng)的主觀性，可能影響法律概念和裁判的統(tǒng)一性。因此，通過對公共利益的類型化，有利于彌補(bǔ)解釋上主觀性的缺陷。當(dāng)然，類型化并非使得其內(nèi)涵外延變得十分清晰，而只是增加其可操作性。類型化只是對于生活中頻頻發(fā)生的、理論上比較成熟的類型進(jìn)行歸納，而不可能對其所涵蓋的所有類型進(jìn)行歸納[24]。另一方面，類型化具有層次性、開放性的特點(diǎn)， [25]通過類型化，可以使公共利益保持開放性，使得它能跟隨社會發(fā)展而適應(yīng)具體時(shí)勢的客觀需要，保持長久的生命力。
從現(xiàn)實(shí)需要來看，對公共利益進(jìn)行類型化，至少在以下方面具有積極的意義：一是有利于對公共利益進(jìn)行更為準(zhǔn)確的界定和更為周密的保護(hù)。類型具有直觀性，客觀上內(nèi)涵的直觀性可以存在于所有的類型對象中。[26]通過類型化的方法，可以使公共利益概念在司法操作層面具有可操作性，因?yàn)轭愋突w現(xiàn)了具體的利益形態(tài)，在表現(xiàn)上更具體、更明確、更清晰，有助于司法操作的進(jìn)行。二是有利于為其他利益形態(tài)的保障提供依據(jù)。對公共利益進(jìn)行類型化，目的當(dāng)然主要是為了維護(hù)公共利益，但同時(shí)也有保護(hù)其他利益的效用，即防止公共利益被濫用而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益[27]。公共利益概念的類型化，有助于厘清公共利益與私人利益的邊界，使權(quán)利人能夠知悉其權(quán)利邊界的所在，這也有利于征收的順利實(shí)現(xiàn)，從而使公共利益得以維護(hù)。三是有利于為公權(quán)力的正確行使提供指導(dǎo)和規(guī)范。就房屋拆遷而言，情況千差萬別、紛繁復(fù)雜，用模糊的公共利益條款來涵蓋，就使得其很難給予當(dāng)事人明確的指引。[28]如果公共利益概念比較模糊，政府自由裁量的空間就比較大，這容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用。在實(shí)踐中出現(xiàn)的征收征用等過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象，就與公共利益要件的過分模糊性有關(guān)。四是有利于司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中準(zhǔn)確判斷公共利益是否存在，有助于法官按照類型化的指引辦案，防止向一般條款逃逸。而且，司法機(jī)關(guān)通過個(gè)案判斷公共利益是否存在，也能夠形成一些比較成熟、成功的判決。這些司法智慧和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行總結(jié)，并通過立法的方式確定下來。所以，我們認(rèn)為，“決定”所指出的應(yīng)當(dāng)“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”，其實(shí)就是表明要通過類型化的方式來界定公益性建設(shè)用地的范圍。通過明確這個(gè)范圍，就能更為清晰和精確地界定公益性用地和經(jīng)營性建設(shè)用地的界限，還能進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)征地的公益性前提，以達(dá)到嚴(yán)格適用公益性征地的情況，逐步減少土地征收中的違法違規(guī)現(xiàn)象。
從比較法的角度來看，少有法律對公共利益作明確定義。但是，有不少法律對公共利益作了類型化。例如，日本憲法第29條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)由法律規(guī)定以期適用公共福祉。私有財(cái)產(chǎn)，在公正補(bǔ)償下得收歸公用�！盵29]日本土地征用法和其他法律將符合公共利益的征地范圍嚴(yán)格限定在關(guān)系國家和民眾利益的公益事業(yè)項(xiàng)目，共包括17 類。例如，公路建設(shè)、停車場建設(shè)、公共汽車客運(yùn)設(shè)施；
河川以及治水或水利為目的的河川上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施；
運(yùn)河用設(shè)施；
航標(biāo)以及水路測量標(biāo)志等等。在英美法系國家，也有法律將公共利益類型化，例如美國在聯(lián)邦憲法中對“公共利益”的范圍規(guī)定為：“政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、辦公室農(nóng)場、公園、道路、車站、軍事設(shè)施等�！盵30]這些經(jīng)驗(yàn)也值得我們借鑒。
從我國現(xiàn)行立法經(jīng)驗(yàn)來看，已經(jīng)有一些法律采取具體列舉的方式，實(shí)踐證明，此種方式也是可行的。例如，《中華人民共和國信托法》第60條規(guī)定“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：（一）救濟(jì)貧困；
（二）救助災(zāi)民；
（三）扶助殘疾人；
（四）發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；
（五）發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；
（六）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境；
（七）發(fā)展其他社會公益事業(yè)�！痹偃纭吨腥A人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條規(guī)定對公益事業(yè)也采取了類似的具體列舉式的規(guī)定。這些規(guī)定所列舉的事項(xiàng)比較寬泛，并采用了兜底條款，但它們分別針對的特定領(lǐng)域內(nèi)容的具體事項(xiàng)，具有很明確的針對性和很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些類型化的規(guī)定經(jīng)過了實(shí)踐檢驗(yàn)，這種立法經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)予以保留。在《物權(quán)法》通過之后，我們在制定配套的法律法規(guī)時(shí)，可以考慮在有關(guān)土地征收、房屋拆遷等配套法律法規(guī)中對公共利益進(jìn)行類型化規(guī)定。就土地征收而言，類型化包括國防、國家安全的需要、國家機(jī)關(guān)及其他公權(quán)力組織辦公用房的需要、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要、建設(shè)社會公益事業(yè)的需要、環(huán)境保護(hù)的需要、國家重點(diǎn)扶持的能源以及交通水利等項(xiàng)目的用地需要、保障性住房和政策性住房建設(shè)的需要，等等。在對公共利益進(jìn)行類型化時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
第一，應(yīng)當(dāng)注意公共利益的層次性。對不同層次的利益不宜籠統(tǒng)地作出規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，分門別類地作出類型化規(guī)定。公共利益的層次復(fù)雜性決定了在法律上對其類型化是困難的。例如，國防利益和市政建設(shè)的利益是不同層次的公共利益，保護(hù)的力度也不同。關(guān)于財(cái)政收入是否可以作為公共利益對待，在判例學(xué)理上存在著爭議。從學(xué)理上看，可以對公共利益大致作出如下分類：一是直接關(guān)系到社會全體成員的共同利益。比如戰(zhàn)爭期間，為捍衛(wèi)國家主權(quán)而征收、征用公民財(cái)產(chǎn)，國家主權(quán)就是關(guān)系到全體社會成員的共同利益。也有人認(rèn)為，每個(gè)社會成員都有可能受益的公共物品的生產(chǎn)就是公共利益[31]。二是不特定人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益。不管受益形式為何，范圍必須是不特定的。但是如果受益人的范圍是特定化為某一些人的話，就不能稱為公共利益。比如建立只向特定人開放的圖書館，就不能稱之為公共利益。三是與基本法律價(jià)值相聯(lián)系的有關(guān)個(gè)人的生命、健康和自由的利益。關(guān)于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是經(jīng)濟(jì)的秩序。在民法上，交易安全之所以優(yōu)越于所有者的利益受到保護(hù)，正是因?yàn)槠湓谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)秩序的公共性。五是其他利益，如消費(fèi)者利益、環(huán)境利益，等等。這些公共利益本身包括不同類型，很難統(tǒng)一類型化，只能分門別類地作出類型化規(guī)定。
需要指出的是，我們贊成公共利益的類型化，但并不意味著在《物權(quán)法》或者某一部法律中對全部公共利益的類型進(jìn)行詳細(xì)列舉。這是因?yàn)�，一方面，不同類型的公共利益的�?nèi)涵和外延是不同的，寄希望于在一部法律中解決公共利益的類型化問題是非常困難的。因?yàn)楣怖嫔婕暗缴鐣畹暮芏囝I(lǐng)域，通過一部法律對社會生活的全部領(lǐng)域進(jìn)行考察并確定出具體類型的公共利益，這是立法者難以負(fù)擔(dān)的立法任務(wù)。例如，《物權(quán)法》中針對國有土地和其他不動(dòng)產(chǎn)分別規(guī)定了提前收回土地和征收，基于公共利益的需要而提前收回土地，與征收也是不同的。因?yàn)榛诔鞘薪ㄔO(shè)的需要而征收土地，此時(shí)對“公共利益”的解釋可以適當(dāng)放寬。而基于公共利益的需要而提前收回土地，就要對“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的解釋。所以，《物權(quán)法》第42條和第148條的“公共利益”在其具體類型上也應(yīng)當(dāng)是不同的。另一方面，在不同層面上的公共利益很難放在一起進(jìn)行全面列舉。例如，涉及國家主權(quán)的公共利益與消費(fèi)者保護(hù)的公共利益，難以等量齊觀。這些巨大的差異，就導(dǎo)致在整個(gè)物權(quán)法層面上，對于公共利益進(jìn)行全面列舉是困難的。正因?yàn)槿绱�，我國《物�?quán)法》沒有對公共利益進(jìn)行全面的列舉。
第二，類型化應(yīng)當(dāng)主要針對土地征收和房屋拆遷，突出其中的重點(diǎn)問題。公共利益涉及的范圍相當(dāng)廣泛，如果我們泛泛而論地予以類型化，任務(wù)將非常繁重，且可能失當(dāng)。當(dāng)前我們重點(diǎn)需要解決的是有關(guān)土地征收和房屋拆遷中的公共利益類型化問題，雖然就集體土地的征收而言，由于集體土地不能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)，一旦政府按照法定的程序?qū)⒓w土地列入征收規(guī)劃，且該規(guī)劃依據(jù)法定程序獲得批準(zhǔn)，通常就已經(jīng)體現(xiàn)了公共利益的要求。被征收人可以就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)用的支付提出異議，常常很難對于是否符合公共利益提出異議[32]。但我們認(rèn)為這種做法并不利于保護(hù)農(nóng)民的利益，由于沒有明確公共利益的類型，導(dǎo)致廣大農(nóng)民的利益在土地征收中很難獲得保障，被征收的土地被大量地用于非公益性開發(fā)，并且給予農(nóng)民的補(bǔ)償與政府獲取的土地出讓金顯著不成比例，有鑒于此，“決定”指出“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障�！币虼藢怖嬗斜匾M(jìn)行類型化，這對于征收規(guī)劃的制定也可以產(chǎn)生正確的指引作用。同時(shí)，在某些地方政府以公共利益為名、濫用公共利益進(jìn)行征收、侵害農(nóng)民利益的情況下，被征地農(nóng)民也可以根據(jù)類型化的公共利益來判斷征收是否合法，從而主張保護(hù)自己的權(quán)利。
就房屋拆遷而言，2001年的《城市房屋拆遷條例》并沒有規(guī)定公共利益的概念，而在我國當(dāng)前大規(guī)模的城市化過程中，大片的房屋以公共利益之名被拆遷，而法律一直未明確公共利益的類型，以至于被拆遷人無法探尋拆遷的合法性和正當(dāng)性與否，這就可能導(dǎo)致某些地方矛盾激化，釀成一些群體性事件，影響了社會安定。2007年根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行了修改，在第一章“總則”中增加一條，作為第六條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；
征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”但是在該法修改后也沒有對公共利益作出類型化的規(guī)定。所以，我們認(rèn)為，當(dāng)前公共利益類型化的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)從土地征收和房屋拆遷這兩個(gè)方面著手，有針對性地在這兩個(gè)方面對公共利益作出類型化規(guī)定，以規(guī)范農(nóng)村集體土地征收和城市房屋拆遷行為，保護(hù)被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法權(quán)益。
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第三，應(yīng)當(dāng)采取開放列舉的方式進(jìn)行類型化。對公共利益究竟應(yīng)當(dāng)如何類型化？ 從比較法上來看，大致有兩種模式：一種是封閉式列舉。這種模式下，法律對于“公共利益”作出了詳盡的列舉。例如，在日本有關(guān)物權(quán)征收的法律中，全面列舉了所有35 種可以發(fā)動(dòng)征收權(quán)的“公共利益”范圍，并沒有“但書”或“保留”條款。另一種是開放式列舉。在這一模式下，法律既具體列舉，又設(shè)置兜底條款，我國臺灣地區(qū)是此種模式的典型代表。例如，我國臺灣地區(qū)“土地法”第208條規(guī)定：“因下列事業(yè)的需要可依本法的規(guī)定征收私有土地，但征收的范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限：國防設(shè)施；
交通事業(yè)；
公用事業(yè)；
水利事業(yè)；
公共衛(wèi)生；
政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；
教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；
國營事業(yè)；
其他由政府興辦以公益為目的的事業(yè)”。這兩種方式各有特色，但我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取開放式列舉的方式，從而在具體列舉比較成熟的公共利益類型的同時(shí)，保持公共利益的開放性。應(yīng)當(dāng)看到，公共利益本身是一個(gè)發(fā)展的概念，從今后的發(fā)展趨勢來看，許多原本不屬于公共利益的被納入公共利益的范圍，新的利益也可能成為公共利益。在此情況下，就有必要對公共利益進(jìn)行開放式列舉，以適應(yīng)未來發(fā)展的需要。因此，公共利益的發(fā)展性決定了各種列舉模式都應(yīng)當(dāng)是開放的，而不應(yīng)當(dāng)是封閉的。唯此才能應(yīng)對未來社會不斷發(fā)展和新興事物不斷產(chǎn)生的需要。同時(shí)也能夠使法律具有處理千變?nèi)f化之法律現(xiàn)象所需要的規(guī)范彈性[33]。在開放式列舉的模式下，立法者把公共利益的各種典型形態(tài)通過法律的列舉一一呈現(xiàn)出來，但這并不意味著公共利益的類型僅限于這些列舉的內(nèi)容。所列舉的形態(tài)應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的典型形式，而不是全部。通過列舉，從而使“不確定”的公益的內(nèi)容獲得確定[34]。需要指出，列舉公共利益的類型也應(yīng)當(dāng)保持一定彈性。
我們可以考慮借鑒立法上常用的“一般包括”的表述（如《物權(quán)法》第138條第2 款） 。通過“一般包括”這個(gè)表述，就使得具體列舉也保持一定的彈性。需要指出的是，公共利益的類型化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，并非一勞永逸的事宜。我們需要不斷總結(jié)立法和司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善公共利益的類型化。
三、公共利益是否可以排除方式予以界定
如前文所述，我們已經(jīng)指出了將公共利益類型化的必要性。我們所謂的類型化是指正面的列舉，但是，從法學(xué)方法的角度來看，類型化存在著不周延、不完全的固有缺陷，有不少學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，僅憑正面列舉尚不能對公共利益作出一個(gè)準(zhǔn)確的界定。除了正面列舉之外，法律還可以通過采反面排除的方式，對不屬于公共利益的情形予以直接排除，從而降低公共利益概念的不確定性。尤其是考慮到，實(shí)踐中，有的地方政府借公共利益之名，從事商業(yè)開發(fā)活動(dòng)，損害了被征收人的合法權(quán)益。這些活動(dòng)不但損害了政府的形象，而且在一定程度上影響了社會的和諧穩(wěn)定。因此，通過對公共利益采取反面排除的方法，有助于使公共利益的概念變得更為明晰，有利于限制政府濫用基于公共利益的征收權(quán)力，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定[35]。
應(yīng)當(dāng)看到，從方法論的角度來看，采用反面排除的方式，確實(shí)具有正面列舉所不具有的優(yōu)點(diǎn)：一方面，反面排除的方法是針對實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，可以有針對性地予以克服。例如，在實(shí)踐中，出現(xiàn)了一些將商業(yè)開發(fā)作為公共利益來對待的情形，導(dǎo)致被征收人權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。通過反面排除，可以限制實(shí)踐中多發(fā)的、典型的以公共利益為名進(jìn)行的不當(dāng)征收。另一方面，它可以避免正面列舉的困難，因?yàn)榉疵媾懦姆绞秸怯捎谡媪信e的困難而產(chǎn)生的，它能解決正面列舉給立法者帶來的困境。
問題在于，我們是否可以在采用正面列舉的同時(shí)還采用反面排除的方式？ 我們認(rèn)為，反面排除的方式是不妥當(dāng)也是不必要的。在《物權(quán)法》施行之后，相應(yīng)的后續(xù)法律法規(guī)不宜采取反面排除的立法模式來緩和公共利益概念的不確定性。
其主要原因在于：
第一，反面排除過于簡單和武斷。在實(shí)踐中不包含絲毫公共利益的情形是罕見的，排除法適用上將是十分困難的。
而且排除法過于武斷的做法，也不符合公共利益本身開放性和發(fā)展性的特性。另外，公共利益具有一定的主觀性，利益作為主觀評價(jià)的范疇，可能因評價(jià)主體的不同而存在差異。主體不同，利益自然就有差異；
而且不同的主體從某一事項(xiàng)中所獲取的利益程度有所區(qū)別，有的是直接獲益，有的則間接受利；
有的獲益較多，有的獲益較少。正因如此，某一事項(xiàng)是否屬于公共利益，不同的人群、從不同的角度看待，都可能得出不同的結(jié)論。所以，在進(jìn)行利益排除時(shí)，不宜作簡單化處理。例如，按照排除法，凡是私人從事的具有營利性的經(jīng)營活動(dòng)不屬于公共利益，但在特定地區(qū)，可能教育資源嚴(yán)重匱乏，在這種情況下，建設(shè)私立營利性教育機(jī)構(gòu)就有利于公共利益。在缺醫(yī)少藥的地方，即使是私立醫(yī)院，也能解決人民群眾就醫(yī)難的問題，在一定程度上也體現(xiàn)了公共利益。
第二，公共利益同非公共利益的交叉性，不宜簡單地予以反面排除。在反面排除之外的一些情形可能隨著社會的發(fā)展，由公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪怖�，或者由非公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖妗＿@正如正面列舉難以窮盡公共利益的外延一樣，反面排除同樣也難以概括所有非公共利益的情形。外國在此方面有一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如，在法國，并無任何法律提到修建賽馬場是否符合公共利益，因此，由于修建賽馬場的需要而征用土地是否符合公共利益，需要在個(gè)案中進(jìn)行具體的審查。在一個(gè)發(fā)生于Cagnes-sur-Mer地區(qū)的征地案件中，法院認(rèn)為，在此地區(qū)修建賽馬場是為了在Cagnes和尼斯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和旅游發(fā)展，這使得征地行為具有公共利益的性質(zhì)。不過，在另一個(gè)案件中，當(dāng)事方聲稱，征地興建賽馬場是為了“馬術(shù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，使得這一運(yùn)動(dòng)能向年輕人和所有社會階層開放，組織民間性和運(yùn)動(dòng)性的表演，并為全國性和國際性的賽事，尤其是奧運(yùn)會的競賽提供訓(xùn)練場地”；
但是，在進(jìn)行具體的審查之后，法院卻認(rèn)為，本案中，市鎮(zhèn)當(dāng)局征地興建賽馬場，“并不能實(shí)現(xiàn)其所聲稱的目標(biāo)”。因此，法院認(rèn)為這一行動(dòng)不符合公共利益的要求。[36]另外，行政法院通常認(rèn)為，興建一些公共服務(wù)的工程，例如公用設(shè)施、郵局等，符合公共利益的要求。在我國，教育原則上都屬于公共利益，而私人投資教育也可能是以營利為目的，如私立大學(xué)、私立中學(xué)。在因這些目的而征地時(shí)，是否屬于公共利益，就應(yīng)當(dāng)綜合考慮，而不能等同于一般的公立大學(xué)的校園建設(shè)。但是，反過來，也不能一概排斥營利性教育機(jī)構(gòu)的公共利益屬性。
第三，采用反面排除方式之后，通過反對解釋能得出這樣的結(jié)論：即被排除事項(xiàng)之外的其他情形均為允許的。由于公共利益概念具有發(fā)展性和不確定性，需要根據(jù)特定時(shí)期和特定社會背景予以確定，而隨著社會的發(fā)展，有一些公共利益可能不再符合社會公眾的利益需求，成為特定個(gè)人或者群體的利益，而另一些非公共利益則可能隨著時(shí)間的流逝、情勢的變化或者在某種特定情況下可能又屬于公共利益。一般說來，單純的商業(yè)利益或某些特定人受益的利益以及單純的團(tuán)體利益不能作為公共利益，但在特定情形，它們可能會涉及公共利益或者在一定時(shí)期內(nèi)向公共利益轉(zhuǎn)化。[37]例如，如果“三鹿”牌奶粉僅僅賣給極少的人消費(fèi)，因其奶粉不合格而導(dǎo)致的受害人的損害屬于一般侵權(quán)問題，但因其向社會廣泛銷售，使成千上萬的人受害，形成了大規(guī)模侵權(quán)，就涉及到食品安全的公共利益問題。再如，環(huán)境侵權(quán)往往會造成大規(guī)模的侵害，環(huán)境也涉及公共利益問題。所以，采用反面排除的方法，也會遇到這樣的問題，即如果排除得過少，可能會使公共利益的內(nèi)涵膨脹；
如果排除得過多，則可能會使公共利益的內(nèi)涵被不適當(dāng)?shù)乜s減，從而不利于國家通過公共利益對私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行必要的限制。
在反面排除法之中，最值得探討的，就是商業(yè)利益的排除問題。主張采取排除方法的人認(rèn)為，首先應(yīng)該排除的就是商業(yè)利益，此觀點(diǎn)認(rèn)為，符合公共利益的項(xiàng)目是由政府或公共機(jī)構(gòu)舉辦的、用于公共服務(wù)的并且是非營利的[38]。因?yàn)楣怖媾c商業(yè)利益之間無兼容的可能性；
商業(yè)利益往往是企業(yè)追逐最大化利潤的結(jié)果，它只歸屬于特定的企業(yè)，這與公共利益的特點(diǎn)顯然不相契合。然而，在筆者看來，問題并非如此簡單。
從公共利益發(fā)展的趨勢來看，其呈現(xiàn)出一種在內(nèi)涵上不斷擴(kuò)張的趨勢，這就是說，公共利益的范圍越來越寬泛，其中一個(gè)重要原因就是商業(yè)利益在某些情況下也納入了公共利益的范疇。例如，在美國，有關(guān)征收的正當(dāng)性問題是否基于公共利益，常常由法官通過判決來具體認(rèn)定。[39]但整個(gè)趨勢是法官在判例中不斷擴(kuò)張了美國憲法第5 修正案所提出的‘公共使用’的概念，從而使公共利益的內(nèi)涵也可能包括商業(yè)利益。即便是對一種財(cái)產(chǎn)價(jià)值的限制、減少也可以看作是一種征收，這就會進(jìn)一步擴(kuò)大征收的范圍。[40]最典型的是在美國“凱洛訴新倫敦市案（ Susette Kelo ， et al. v. City of New London） ”中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，建造一個(gè)制藥廠可以增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，因而也體現(xiàn)了公共利益。[41]在歐洲一些國家的法院也出現(xiàn)過類似的判決。這說明商業(yè)利益并非絕對與公共利益不發(fā)生聯(lián)系。當(dāng)然從理論上看，不能認(rèn)為商業(yè)開發(fā)只要有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于財(cái)政收入的提高，就屬于公共利益。如此寬泛解釋，將使得公共利益的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，甚至可能將商業(yè)開發(fā)完全等同于公共利益，這樣使得公共利益的概念失去存在的意義。但我們也不贊成采取反面排除的方法認(rèn)為商業(yè)開發(fā)就絕對不涉及公共利益，并從公共利益的概念中將商業(yè)利益完全排除。如前所述，公共利益常常與非公共利益交織在一起，特別是由于公共利益同時(shí)也具有可轉(zhuǎn)換性、開放性和變動(dòng)性，商業(yè)開發(fā)與公共利益的關(guān)系最典型地表現(xiàn)了這一特點(diǎn)。在我國，商業(yè)開發(fā)在一般情況下不涉及公共利益，但在特殊情形下又可能滲入公共利益的因子，甚至可能包含公共利益。具體表現(xiàn)在：第一，商業(yè)開發(fā)可能被納入到舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃之中。在拆除了舊城以后進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，本身可能改善公共衛(wèi)生條件，例如，可以促進(jìn)居民住宅區(qū)本身的衛(wèi)生狀況（供水、供電、垃圾處理、防疫等條件） 的改善。第二，商業(yè)開發(fā)可能改善居民的生活和居住環(huán)境。如果將大批危房、舊房等拆除，而建造成為酒店、寫字樓等，可能會改善城市的生活環(huán)境，尤其是商業(yè)開發(fā)中修建的綠地、公園等，可以大大改善城市環(huán)境。第三，商業(yè)開發(fā)中的配套設(shè)施可以服務(wù)于公眾。商業(yè)開發(fā)中修建的配套設(shè)施，如醫(yī)院、幼兒園、小學(xué)等，也體現(xiàn)了不特定的多數(shù)人利益。第四，商業(yè)開發(fā)也可能對道路、供水供電設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕和建造。商業(yè)開發(fā)中很可能要對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修建，這些也可以惠及社會公眾。第五，商業(yè)開發(fā)也可能對危舊房進(jìn)行改造。危舊房的改造還可以大大改善居民的居住條件，保障居民的人身權(quán)益。它不僅會使得整個(gè)城市的面貌發(fā)生改變，而且有助于提升整個(gè)城市的形象，有利于吸引投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善環(huán)境。所以我們認(rèn)為，關(guān)于商業(yè)開發(fā)既不能簡單地納入公共利益的范疇，也不能武斷地予以排除，是否屬于公共利益，必須在個(gè)案中進(jìn)行具體判斷。
關(guān)于特定群體利益的排除問題，也值得探討。特定群體的利益的外延相當(dāng)寬泛，諸如企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等組織的利益。從表面上看，相關(guān)利益主要是用于滿足這些組織所服務(wù)的特定群體的需要。例如，專門為殘疾人這一特定群體建設(shè)的康復(fù)中心、為某一區(qū)域的老年人建設(shè)的敬老院以及為特定區(qū)域建設(shè)供電供暖設(shè)施等情形。那么，處于這種需要而開展的征收征用行為，是否符合公共利益需要？從公共利益本身的“不特定性”來看，前述利益似乎不屬于公共利益。就公共利益本身的概念而言，它排除了特定利益集團(tuán)的利益，公共利益這個(gè)范疇本身的含義是指公眾的共同利益，其特點(diǎn)就在于使不特定的人受益。因此，它與特定的私人利益或者部門利益之間無法兼容。公共利益本身也不能等同于特定法人特別是企業(yè)法人的利益。但是，在某些情況下，二者可能會出現(xiàn)一定的交叉和密切聯(lián)系性。某些公共服務(wù)企業(yè)本身的行為，也可能是符合公共利益需要的；
這尤其表現(xiàn)為那些為社會提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，例如，供電、供水、供氣企業(yè)、交通運(yùn)輸企業(yè)、通信企業(yè)等，其經(jīng)營規(guī)模和營運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展，本身能使更多的社會成員享受公共產(chǎn)品，滿足廣大人民群眾的生活需要，從而在一定程度上能增進(jìn)社會整體利益。所以，也不能簡單地將特定群體的利益從公共利益范疇中予以排除。
總之，公共利益是一個(gè)復(fù)雜的價(jià)值評價(jià)問題，也是各種利益交織之下產(chǎn)生的概念，采用反面排除的方式，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
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