房產(chǎn)稅改革的破局之路

　　摘要：房產(chǎn)稅是當(dāng)前世界主流國(guó)家完善自身稅制的主要稅種之一，而房產(chǎn)稅的改革方案在學(xué)界和實(shí)務(wù)界都爭(zhēng)議頗大，這也是房產(chǎn)稅至今難以出臺(tái)的主要原因。房產(chǎn)稅在滬渝的改革試點(diǎn)困難重重，應(yīng)當(dāng)從課稅對(duì)象入手對(duì)當(dāng)前的房產(chǎn)稅改革進(jìn)行反思與重構(gòu)。只有在明確房產(chǎn)稅的功能定位的基礎(chǔ)上，積極借鑒各國(guó)各區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大課稅對(duì)象的范圍，從而完善中國(guó)的房產(chǎn)稅征稅制度。
　　關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；課稅對(duì)象；功能定位；基本住房
　　中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1005-913X（2017）06-0062-03
　　Abstract：The property tax is one of the main categories of current mainstream countries，and it would be a great controversy in improving its tax system and reforming the property tax around the academic and practical circles， and this is the main reason for the real estate tax has been difficult to introduce. The reform of real estate tax in Shanghai and Chongqing should reflect on the tax object to restructure the system. Only on the basis of defining the functional orientation of the real estate tax， we should actively learn from the experience of various countries and regions， and expand the scope of the object of taxation.
　　Key Words：Property tax； tax object； function orientation； basic housing
　　隨著房地產(chǎn)稅在中國(guó)地方稅收征收的體系中扮演不可或缺的角色，房產(chǎn)稅在穩(wěn)定中央與地方分稅制度中的作用日益凸顯。而自從2011年房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)以來，房產(chǎn)稅始終在全國(guó)樓市的不同狀況、政府的稅收征收管理、居民的收入水平差異等問題下難以出臺(tái)、困獸猶斗。而目前上海、重慶的試點(diǎn)情況也不容樂觀，不僅因?yàn)楦母镌圏c(diǎn)的合法性飽受爭(zhēng)議，而且改革的結(jié)果在組織收入、調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)貧富差距以及優(yōu)化稅制方面都沒有達(dá)到預(yù)期目的。[1]思考房產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)房產(chǎn)稅的征收對(duì)象范圍認(rèn)知，研究征收房產(chǎn)稅的征管對(duì)象差異，以期建立一個(gè)結(jié)構(gòu)良好、規(guī)范完善、體系嚴(yán)謹(jǐn)、與公共財(cái)政目標(biāo)相契合的房產(chǎn)稅征收管理體系制度。
　　一、房產(chǎn)稅改革的基點(diǎn)：課稅對(duì)象的發(fā)展變化與現(xiàn)實(shí)樣態(tài)
　　房產(chǎn)稅改革并非突如其來、從天而降的新思悟，而是經(jīng)過理論與實(shí)踐的洗禮自然而來孕育而生的理念。突破房產(chǎn)稅改革的困局，應(yīng)當(dāng)首先梳理房產(chǎn)稅征稅對(duì)象的歷史演變，把握其發(fā)展的背景與規(guī)律，理解其范圍的界限及其合理擴(kuò)張。
　�。ㄒ唬┭�序漸進(jìn)：基于規(guī)范內(nèi)容的整合
　　1986 年發(fā)布的《房產(chǎn)稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）排除了“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”的納稅責(zé)任，主要針對(duì)的是內(nèi)資的個(gè)人和企業(yè)的營(yíng)業(yè)性用房；而外資個(gè)人及企業(yè)是按1951年頒布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》繳納城市房產(chǎn)稅�！稐l例》的規(guī)定比較粗略，課稅對(duì)象相對(duì)狹隘，隨著稅制改革的不斷深入，其課稅范圍已經(jīng)不能滿足時(shí)代需要。
　　2003 到2006 年，屬于中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展欣欣向榮之時(shí)，房產(chǎn)稅制問題日益凸顯，國(guó)家在這一階段主要是探究各國(guó)的房產(chǎn)稅制，審視國(guó)內(nèi)的制度問題，摸索適合中國(guó)房地產(chǎn)的課稅對(duì)象，為房產(chǎn)稅改革做起步工作。國(guó)務(wù)院于2008年底廢止了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，這意味著內(nèi)資與外資企業(yè)與個(gè)人統(tǒng)合于一部法律進(jìn)行納稅，便利了納稅機(jī)關(guān)也踐行了稅收公平原則。2011 年1 月上海、重慶兩地啟動(dòng)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，其最為突出的變化是取消個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)的免稅條款，對(duì)個(gè)人自住房的保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅。2015年，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)稅收法定原則在法律層面得到明晰確立，將房地產(chǎn)稅法列入全國(guó)人大常委會(huì)2015 年立法計(jì)劃。但是，受多方利益阻遏、法則內(nèi)容爭(zhēng)議較大等多重因素困擾，當(dāng)年未能出臺(tái)房產(chǎn)稅法案。
　　（二）雙管齊下：基于滬渝法規(guī)的反思
　　對(duì)于房產(chǎn)稅的改革最具里程碑的事件要數(shù)2011年1月于上海、重慶對(duì)個(gè)人住房開證的房產(chǎn)稅，因?yàn)槠涫状斡|及了房產(chǎn)稅課稅對(duì)象的改革范圍，明確將個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)也納入了課稅對(duì)象之中，可以說涉及改革的深水區(qū)，堅(jiān)持“要堅(jiān)持‘房子是用來住的、不是用來炒的’的定位”。然而，二者的課稅對(duì)象有所區(qū)別。
　　1.上海市房產(chǎn)稅試點(diǎn)的課稅對(duì)象
　　依據(jù)上海市人民政府于2011年1月28日實(shí)施的《上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《上海辦法》”）的規(guī)定（見表1），其征收對(duì)象是指本地人新購(gòu)的第二套及其以上的房產(chǎn)和外地人新購(gòu)的第一套及其以上的房產(chǎn)。此處規(guī)定保障了本地人的基本住房需求，也踐行了法不溯及既往的原則，在稅收減免部分還兼顧到未成年人子女、成年子女的利益問題。相對(duì)而言，對(duì)本地人來說比較公平。對(duì)外地人而言，雖然考慮到了引進(jìn)人才和在本市居住證滿三年的外地人的利益，但是對(duì)于外地人與本地人的不公平待遇還是遇到了公平原則的質(zhì)疑。另外，有學(xué)者認(rèn)為，如果只是對(duì)新購(gòu)房屋征收房產(chǎn)稅而不對(duì)多套房屋持有者進(jìn)行征收，是對(duì)其縱容和袒護(hù)。[2]當(dāng)然，《上海辦法》中的免稅范圍過寬也是其遭到詬病的原因之一：依據(jù)北大中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心完成的《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2012》顯示，全國(guó)家庭的平均住房面積為116.4平方米，人均住房面積為36平方米。而《上海辦法》規(guī)定的免稅面積人均60平方米，以三口之家為標(biāo)準(zhǔn)，家庭的免稅面積達(dá)到180平方米�？梢姡�納入征收對(duì)象的范圍十分有限。

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