去中心化：印度高等教育治理的內(nèi)在邏輯

　　摘 要：同印度高度分權(quán)的政治體制相似，印度的高等教育治理具有明顯的“去中心化”特點，其顯著體現(xiàn)于宏觀、微觀兩大層面。在高等教育頂層管理上，呈現(xiàn)出中央與地方雙主體、聯(lián)邦層次內(nèi)部多主體的分散化格局；在高等學(xué)校的內(nèi)部職能安排上，表現(xiàn)出教學(xué)與科研分離、過程與結(jié)果分離的“碎片化”特點。多元主體相互分權(quán)的治理模式，有利于協(xié)調(diào)與平衡利益關(guān)系，促進(jìn)高等教育的相對公平及高等教育大眾化的發(fā)展；但同時也不可避免地帶來了效率低下、改革艱難、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺、國際競爭力羸弱的弊端，使高等教育整體質(zhì)量提升受到了嚴(yán)重限制。
　　關(guān)鍵詞：印度；高等教育治理；去中心化；公平與效率
　　印度是我國西南鄰國，也是世界上高等教育規(guī)模最大的國家之一。中印兩國被稱為當(dāng)代世界的“龍”與“象”，兩國經(jīng)濟(jì)的騰飛同兩國高等教育的長效發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。印度自古以來就不是統(tǒng)一國家，各邦之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教信仰、種族結(jié)構(gòu)、語言環(huán)境、資源稟賦等差異甚大，現(xiàn)代印度是在英國殖民者的外力塑造下催生的。獨立后的印度采用了聯(lián)邦制國家管理模式，然而，受文化傳統(tǒng)及政治體制的影響，印度聯(lián)邦政府在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)治能力比較有限，國內(nèi)分離勢力依舊較為強大。現(xiàn)代印度的高等教育正是植根于該國這種“一盤散沙”式的歷史慣性與現(xiàn)實國情，并耦合了英國殖民者留下的教育遺產(chǎn)而逐步發(fā)展成形的[1]�；�于此，印度高等教育形成了典型的去中心化治理格局。從宏觀和微觀層面分別審視可以看出，這一特征集中體現(xiàn)于其高等教育頂層管理的多主體化以及高等學(xué)校內(nèi)部職能安排的碎片化等方面。
　　一、宏觀層面：高等教育頂層管理的多主體化
　　印度高等教育頂層管理模式同其聯(lián)邦制的政治體制相類似，采用中央集權(quán)與地方分權(quán)相統(tǒng)一的組織框架。在實際操作中，中央和地方、中央內(nèi)部事實上存在著多個主體，權(quán)力集中顯得較為困難。
　�。ㄒ唬┲醒肱c地方雙主體結(jié)構(gòu)
　　印度聯(lián)邦政府的教育最高管理部門是人力資源發(fā)展部（Ministry of Human Resource Development），該部內(nèi)設(shè)兩大部門，即學(xué)校教育與掃盲司（Department of School Education and Literacy）和高等教育發(fā)展司（Department of Higher Education）。后者是印度高等教育管理的最高政府機(jī)構(gòu)[2]，負(fù)責(zé)制訂全國高等教育政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)并決定高等院校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，推動大學(xué)和校際中心開展科學(xué)研究，促進(jìn)國內(nèi)外大學(xué)、學(xué)院的合作與交流等。[3]在地方層次上，每個邦內(nèi)均有各自獨立的教育主管部門，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行邦內(nèi)高等教育政策，甚至進(jìn)行邦內(nèi)教育立法。各邦教育部長還需要對邦議會公開邦內(nèi)教育經(jīng)費預(yù)決算情況，并爭取多方辦學(xué)經(jīng)費。[4]
　　由于聯(lián)邦并不直轄各地方，因此印度高等教育的國家治理呈現(xiàn)出非常明顯的“雙中心”格局，即聯(lián)邦層面為全國中心，責(zé)任相對務(wù)虛，原則性規(guī)定多，而各邦則構(gòu)成各自的中心。在高等教育經(jīng)費承擔(dān)上，中央與邦政府各自擔(dān)負(fù)之比約為1∶3[5]，邦政府是高校經(jīng)費來源的主體。由于各邦掌有實權(quán)，對高等教育的影響力還要大于聯(lián)邦，在一些經(jīng)濟(jì)實力較強的邦，其主動性體現(xiàn)得更為明顯，甚至出現(xiàn)同中央議價的情況。
　　與中央、地方雙主體格局相對應(yīng)的，是中央大學(xué)（Central University）與邦立大學(xué)（State University）并立的高等學(xué)校分類系統(tǒng)。依照聯(lián)邦政府通過的中央法令（Central Act）所建立的大學(xué)，即為中央大學(xué)；經(jīng)邦議會通過法令以后成立的大學(xué)，即邦立大學(xué)。[6]同我國部屬院校在高等教育資源分配中占據(jù)絕對優(yōu)勢的情況不同，印度的中央大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費雖大部分出自聯(lián)邦政府，但同邦立大學(xué)相比卻并未顯現(xiàn)出更為占優(yōu)的比較優(yōu)勢。在中央大學(xué)體系內(nèi)部，其辦學(xué)質(zhì)量也呈現(xiàn)出較大差異。在一些經(jīng)濟(jì)情況較好的邦，邦立大學(xué)的辦學(xué)水平甚至超過中央大學(xué)。各自為政的辦學(xué)格局，反映出其去中心化、高度發(fā)散的高等學(xué)校分類思路。
　�。ǘ�）聯(lián)邦層面的多主體結(jié)構(gòu)
　　中央、地方雙中心格局，難以避免地帶來了各自為政的弊端。為避免中央與地方高度分權(quán)而導(dǎo)致高等教育領(lǐng)域的政令不暢，印度保留了英治時期大學(xué)撥款委員會（University Grants Commission）這一機(jī)構(gòu)設(shè)置，并將其進(jìn)行了本土化改造，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)全國高等教育發(fā)展，規(guī)定大學(xué)研究、教學(xué)、考試的總體水平標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置大學(xué)教育的最低質(zhì)量水平，促進(jìn)高等教育發(fā)展，并提供經(jīng)費支持。[7]大學(xué)撥款委員會是聯(lián)邦與各邦之間的溝通中介，也是印度高等教育發(fā)展的中樞機(jī)構(gòu)。然而，大學(xué)撥款委員會的成立目的是形成一個相對獨立的第三方緩沖機(jī)構(gòu)，從而保證權(quán)力制衡、促進(jìn)學(xué)術(shù)自治。但印度大學(xué)撥款委員會卻直接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，其本質(zhì)上還是聽令于聯(lián)邦政府的行政機(jī)構(gòu)，這使它時常無法發(fā)揮出預(yù)設(shè)的管理效能。在處理與地方的關(guān)系時，盡管根據(jù)印度法律的規(guī)定，其有權(quán)采取一定措施促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，但在實踐中，該機(jī)構(gòu)卻時常表現(xiàn)得軟弱無力、沒有發(fā)揮出應(yīng)有效力。例如各邦雖有權(quán)新建高等教育機(jī)構(gòu)，但為提高全國高等教育普遍質(zhì)量水平，大學(xué)撥款委員會需要對高校設(shè)置做出一定干預(yù)與制約，但各邦政府時常對委員會置之不理，在經(jīng)濟(jì)實力強勁的邦尤其如此。此外，印度高校具有多樣化、權(quán)力重心低等特點，這使委員會建立和推動統(tǒng)一兼容質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的嘗試常常遇到很多阻力[8]。大學(xué)撥款委員會與各邦之間的矛盾，本質(zhì)上還是印度中央、地方雙主體各自為政的矛盾。
　　印度國內(nèi)還有大量的專業(yè)機(jī)構(gòu)，為學(xué)者行會和專業(yè)型大學(xué)的利益背書，其典型代表有全印技術(shù)教育委員會 （All Indian Council for Technical Education）、印度農(nóng)業(yè)研究委員會（Indian Council of Agricultural Research）、印度醫(yī)學(xué)委員會（MedicalCouncilofIndia）、印度律師職業(yè)委員會（BarCouncilofIndia）、印度大學(xué)聯(lián)合會（Association ofIndian Universities）、印度醫(yī)學(xué)研究委員會（IndianCouncilofMedical Research）[9]等。此類機(jī)構(gòu)雖不是正式的政府組織，但在印度高等教育治理、特別是相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域當(dāng)中有較大發(fā)言權(quán)，甚至可以左右大學(xué)撥款委員會的決策。由此可見，大學(xué)撥款委員會作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，在實際行使職能時卻要受到中央政府、各邦政府、專業(yè)行會等的多種干預(yù)。當(dāng)各主體的利益訴求一致時，納什均衡得以達(dá)成，合作尚能維系；但當(dāng)效用產(chǎn)生分化、利益出現(xiàn)博弈時，將產(chǎn)生嚴(yán)重的離心力。值得一提的是，1989年，英國已廢除了大學(xué)撥款委員會，并將其轉(zhuǎn)軌為大學(xué)基金委員會，第一次以法令明確地做出了規(guī)定，確立了國家干預(yù)大學(xué)的合法性。[10]而在國情更為復(fù)雜，政府統(tǒng)治力、高等教育發(fā)展水平都遠(yuǎn)不及英國的印度，大學(xué)撥款委員會卻還在被多方利益所撕扯，這無疑反映了印度在殖民遺產(chǎn)與現(xiàn)實國情抉擇當(dāng)中的無奈。

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