美國高等教育管理體制對中國高等教育改革的啟示

　　[摘要] 中國一直致力于高等教育管理體制的改革探索，并取得了顯著成果。但如何繼續(xù)深化改革，仍然是中國高等教育管理體制改革面臨的重要問題。美國高等教育管理體制在此方面可為中國提供借鑒。中國高等教育管理體制改革應(yīng)以管理權(quán)責(zé)劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡；以法律化建設(shè)保證高等教育管理體制的有序高效運行；以高校自主辦學(xué)為目標(biāo)，堅持依法自主辦學(xué)；構(gòu)建對高校管理的廣泛的社會參與機制。
　　[關(guān)鍵詞] 中國；美國；高等教育管理體制；改革
　　[中圖分類號]G649.1[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號] 1673-5595（2014）04-0105-04
　　對于中國高等教育管理體制改革的整體思路，目前教育界的共識是要理順政府、社會和高校之間的關(guān)系。對此，中共中央、國務(wù)院也在下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中進行了如下闡述：“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制�！盵1] 中國高等教育管理體制今后如何進行改革，筆者認為，美國高等教育管理體制在法規(guī)建設(shè)、社會參與、自主辦學(xué)等方面可為我們提供一些借鑒。
　　一、美國高等教育管理體制的基本特征及其成因
　　美國高等教育管理體制的非官方因素作用較大，在宏觀管理體制上具有管理的社會參與性、法律保障和權(quán)力制衡性以及對本土文化的適宜和契合性等特征。這一特征的形成有其深遠的社會歷史原因和復(fù)雜的社會現(xiàn)實文化原因。
　　1791年，美國憲法第10條修正案規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項，皆歸屬各州或人民�！盵2]這就決定了國家行政化管理制度和民間參與管理體制是美國高等教育管理體制中共同起決定性作用的兩個方面。盡管聯(lián)邦政府教育部從1867年就開始設(shè)立，但是它的權(quán)力有限，其只是作為一般性的指導(dǎo)和咨詢機構(gòu)而存在。撥款、立法、評估認證、科研投入和頒發(fā)指導(dǎo)性文件是該部門對全國高等學(xué)校實施調(diào)控的唯一途徑，由此可以看出，聯(lián)邦政府對高校是沒有直接管理權(quán)的。[3]
　　相對于聯(lián)邦政府的有限權(quán)力，州政府擁有是否讓學(xué)校辦學(xué)、要求學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的權(quán)力。這是因為大多數(shù)高校都是由所在的州政府同意、劃撥土地、協(xié)調(diào)款項而建立的，所以，對于高校來說，州政府的權(quán)力要遠大于聯(lián)邦政府。各個州的議會擁有所轄范圍內(nèi)高校的立法權(quán)，因而，美國憲法對于高校辦學(xué)的法案大多規(guī)定泛泛，而各個州議會制定的議案則非常詳細，上到經(jīng)費來源、招生資質(zhì)，下到課程設(shè)置、組織形式都做了詳細規(guī)定，具有非常強的可執(zhí)行性。而各州還聘請政府、教育界的權(quán)威人士組成高等教育委員會等決策權(quán)力機構(gòu)，負責(zé)本州的教育規(guī)劃、預(yù)算方針，并協(xié)調(diào)本州各院校之間的協(xié)作等方面工作。除了上述權(quán)力之外，盡管高校可以通過基金會、捐款等多種途徑獲得辦學(xué)經(jīng)費資助，但是，州政府仍是高校的辦學(xué)經(jīng)費的主要來源。所以，美國的高校是由州政府管理控制的。
　　盡管對高校的管理規(guī)定各州各不相同，但是，各州政府都有管理高校的兩項重要權(quán)力：一是制定高校建立之前的相關(guān)規(guī)章制度；二是為符合條件的新建高校頒發(fā)辦學(xué)許可證書。通常高校建立的第一屆董事會的權(quán)力也由州政府實施，只有當(dāng)高校經(jīng)過一段時間試運行步入正軌后，州政府才還權(quán)于董事會，讓高校自主發(fā)展，甚至有些州對高校的招生、課程設(shè)置都有相關(guān)規(guī)定。
　　在社會參與高校管理方面，主要有四個方面的因素發(fā)揮作用：一是對學(xué)校有大額資助的壟斷集團，采用附加條款的方式[4]，對高校辦學(xué)的相關(guān)條款進行約束。二是各職業(yè)工會、組織采用游行、集會等方式，能夠匯聚大量民眾，在學(xué)校的日常管理中具有相當(dāng)重要的發(fā)言權(quán)。三是各種專業(yè)的評估機構(gòu)，評估的方法有很多，如果該機構(gòu)提出的方案能夠讓高校管理人員信服，那么，該機構(gòu)的評估結(jié)果就比某些官方的評估結(jié)果更能影響學(xué)校的決策。四是各種協(xié)會，如美國教師協(xié)會、美國教育協(xié)會等，能夠代表某個行業(yè)與高校進行談判，從而影響高校的日常管理。通過上述四個方面，美國實現(xiàn)了社會參與高校管理，從而使管理高校的權(quán)力不能掌握在少數(shù)人手里。
　　由上可以概括出美國高等教育管理機制的基本特征，那就是法律的保障和權(quán)力的制衡、對本土文化與環(huán)境的契合和適宜以及廣泛的社會參與。
　　所謂法律的保障和權(quán)力的制衡，就是在法律規(guī)定并參照各管理主體的社會地位、能力大小、原始社會功能等因素的前提下，確定各管理主體在高等教育管理體制網(wǎng)絡(luò)中的角色。所有的角色都可以參與高校的管理，并使權(quán)力之間相互平衡、相互制約。
　　中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2014年8月第30卷第4期馬穎，等：美國高等教育管理體制對中國高等教育改革的啟示所謂對本土文化與環(huán)境的適宜性，是指高等教育管理體制的宏觀架構(gòu)必須與本國的政治、經(jīng)濟、文化相適應(yīng)，其具體措施應(yīng)符合實際并切實可行。美國高等教育管理體制是在特定的本土文化與環(huán)境下形成和確立的，符合其民主文化、法制環(huán)境、市場經(jīng)濟等基本社會要素，在實際運作過程中既保證了高等教育適應(yīng)美國的社會環(huán)境和市場需求而得以發(fā)展，又保證了高等教育在發(fā)展過程中不背離自身的內(nèi)在邏輯而保持正確的方向。
　　所謂管理的廣泛社會參與，是指能夠讓社會各個階層都參與到高校的管理中，使他們能夠提出自己的意見，并且提出的意見都有公平的被采納的機會。[5]美國高等教育管理體制在此方面體現(xiàn)充分：從官方角度看，既有聯(lián)邦政府的行政、立法、司法部門的參與，也有州政府和法律部門的充分介入；從非官方角度看，既有各種民間組織和人士的直接介入，也有行業(yè)協(xié)會的參與。因此，美國的高校既不是“獨立自治”，也不是政府的“壟斷經(jīng)營”，而是代表美國各方利益的機構(gòu)，正因如此，才使美國的高等教育在發(fā)展過程中不斷進行自我調(diào)整，從而更好地適應(yīng)外部社會環(huán)境，以便穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。
　　二、中國高等教育管理體制存在的主要問題
　　中國高等教育管理體制經(jīng)過半個多世紀的改革探索，已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。但是，這種變化具有明顯的政府主導(dǎo)特性，盡管這種主導(dǎo)改革的模式具有見效快、宏觀調(diào)控性強的優(yōu)勢，但是從長時間來看，其局限性也相當(dāng)明顯。目前，中國高等教育管理體制主要存在以下三個方面的問題：

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