淺析我國反壟斷法實施機制及其完善

　　摘要：“徒法不足以自行”，反壟斷法頒布之后，其有效實施的先決條件就是建立一套合理、完善的實施機制。在我國反壟斷法正式實施之前，有必要解讀我國反壟斷法實施機制以及對其進一步完善進行相關(guān)探討。
　　關(guān)鍵詞：反壟斷執(zhí)法機構(gòu) 事前申報　經(jīng)營者承諾　私人實施
　　
　　反壟斷法，是現(xiàn)代經(jīng)濟法的核心，它在市場經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。在許多發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，反壟斷法通常被稱為“經(jīng)濟憲法”、“市場經(jīng)濟的基石”、“自由企業(yè)的大憲章”。因此，各國都制定有專門的反壟斷法，如美國的反托拉斯法、日本的公平交易法、德國的卡特爾法等。同樣，反壟斷法對我國市場經(jīng)濟的建立和完善也具有重要作用。所以，我國于2007年8月30日最終出臺了《反壟斷法》，其頒布不僅是履行我國入世承諾的需求，也是建立社會主義市場經(jīng)濟本能的和內(nèi)在的要求。但“法律的生命在于它的實現(xiàn)”，國家制定法律就是要在社會生活中得到遵守和執(zhí)行�！巴椒ú蛔阋宰孕小薄�僅有反壟斷法，其本身并不能創(chuàng)造一個公正、自由的交易環(huán)境，實現(xiàn)其立法目的。反壟斷法要真正發(fā)揮作用的先決條件就是要建立一套合理、完善的實施機制。與其他法律實施機制一樣，反壟斷法實施機制也主要包括實施機構(gòu)、實施程序、法律制裁三個方面。這里，主要對我國反壟斷法實施機制進行解讀，理順其還存在的問題，并對其如何進一步完善進行相關(guān)思考。
　　
　　一、反壟斷法實施機構(gòu)
　　
　　我國反壟斷法的實施機構(gòu)，據(jù)反壟斷法的規(guī)定是由國務院設(shè)立反壟斷委員會，并由國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(gòu)(即國務院反壟斷執(zhí)法機構(gòu))，負責反壟斷執(zhí)法工作。反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)都是隸屬于國務院的行政機關(guān)，但二者在具體職責上分工不同。反壟斷委員會主要負責組織、協(xié)調(diào)、指導反壟斷工作，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)則享有獨立的調(diào)查權(quán)和對涉嫌壟斷行為的裁決權(quán)。因此，從機構(gòu)的性質(zhì)上講，反壟斷委員會只是一個具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的行政機構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)則是具有準司法權(quán)的行政機構(gòu)。筆者認為，我國反壟斷法實施機構(gòu)的這個規(guī)定，還存在以下幾個問題值得思考。
　　
　　(一)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是否為專門設(shè)立的獨立機構(gòu)
　　在《反壟斷法(送審稿)》中，對反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)定是：“由國務院經(jīng)貿(mào)綜合管理部門負責企業(yè)集中和行政壟斷的監(jiān)督管理：國家工商行政管理部門負責訂立壟斷協(xié)議、濫用支配地位的監(jiān)督管理：國務院發(fā)展計劃部門負責價格協(xié)議、串通投標的監(jiān)督管理�！钡�最終出臺的《反壟斷法》把這一條抹掉了、只是概括性地表述為“國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(gòu)(以下統(tǒng)稱國務院反壟斷執(zhí)法機構(gòu))”�？梢�，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)立非常模糊，是由國務院單獨設(shè)立一個機構(gòu)專門承擔反壟斷執(zhí)法工作，還是由現(xiàn)有某個或某幾個機構(gòu)具體承擔反壟斷執(zhí)法工作，反壟斷法并沒有做出明確的交代，有待于國務院出臺相關(guān)法規(guī)予以明確。
　　就世界范圍來看，盡管各國由于其政治、經(jīng)濟制度、法律傳統(tǒng)、歷史文化背景等方面的不同，使其在反壟斷法實施機制方面存在較大的差異，但基本上都設(shè)立了專門的反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)。美國實施反托拉斯法的執(zhí)行機構(gòu)，一個是司法部反托拉斯局，一個是聯(lián)邦貿(mào)易委員會。反托拉斯局是一個檢察機關(guān)，其主要職責是對某些違反反托拉斯法的行為進行調(diào)查，提起刑事訴訟和民事訴訟。聯(lián)邦貿(mào)易委員會則是一個獨立于政府的具有準司法性質(zhì)的行政機關(guān)，其主要任務是對某些違反反托拉斯法的行為進行確認和起訴。德國負責實施《反限制競爭法》的機關(guān)主要包括聯(lián)邦卡特爾局、聯(lián)邦經(jīng)濟部和各州的卡特爾局。除此之外，聯(lián)邦政府還設(shè)有壟斷委員會，聯(lián)邦卡特爾局是一個獨立的行政機關(guān)，在聯(lián)邦經(jīng)濟部長的指示下獨立行使各項職權(quán)。壟斷委員會是一個專家鑒定機構(gòu)，其主要任務是對德國企業(yè)集中化的發(fā)展，以及對《反限制競爭法》的某些條款的適用進行定期的檢查和鑒定，為聯(lián)邦政府的決策提供幫助。日本為了實施對市場壟斷規(guī)制的目標，特別設(shè)立了執(zhí)行機關(guān)“公正交易委員會”，它既是一個行政委員會，也是一個準司法機關(guān)，其主要職能是負責實施日本有關(guān)禁止壟斷的法律、法規(guī)。
　　因此，筆者認為，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也應該專門設(shè)立獨立機構(gòu)。如果是由現(xiàn)有某個或某幾個機構(gòu)充當反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，由于其除了承擔反壟斷職能外，還具有其他職能，在反壟斷法實施中的獨立性就難以確保，容易出現(xiàn)職責上的相互制約和推諉，從而不能有效地承擔反壟斷職能，執(zhí)法工作容易受到其他行政機關(guān)的影響。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的準司法權(quán)性質(zhì)要求其應該是一個專門設(shè)立的行政機構(gòu)。由多個機構(gòu)共同執(zhí)法，增加了反壟斷委員會協(xié)調(diào)各執(zhí)法機構(gòu)的難度。加之，反壟斷委員會的職責也不全面，容易形成一個虛設(shè)機構(gòu)。為此，筆者認為，應將反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)結(jié)合起來。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應為反壟斷委員會下專門設(shè)立的一個執(zhí)法機構(gòu)，由反壟斷委員會發(fā)布命令具體行使職責，制止壟斷行為，從而避免其成為一個虛設(shè)機構(gòu)。為保證反壟斷法實施機構(gòu)的獨立性，國務院應盡快制定相關(guān)配套法規(guī)，就反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的組成、預算、職責和權(quán)限等內(nèi)容做出全面和具體的規(guī)定。
　　
　　(二)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與其他相關(guān)行業(yè)主管機關(guān)職責的協(xié)調(diào)問題
　　我國反壟斷法并未明確在特殊性行業(yè)，如電力、電信、鐵路、能源等經(jīng)營過程中可能出現(xiàn)的壟斷行為，是否排除在反壟斷法的適用之外，因此可以認為，反壟斷法各項規(guī)則同樣適用于這些行業(yè)企業(yè)的市場競爭行為。然而，反壟斷法也未對其執(zhí)法機構(gòu)、法律責任等進行針對性的規(guī)定，而這些行業(yè)部門法律都規(guī)定了專門的主管機關(guān)，如《電力法》規(guī)定電力管理部門為監(jiān)管機構(gòu)等。如果各項法律所規(guī)制的具體行為在表現(xiàn)內(nèi)容上出現(xiàn)重合，那么相關(guān)的行業(yè)主管機關(guān)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)均可能依據(jù)不同的法律而成為有權(quán)受理機關(guān)，因此產(chǎn)生如何協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與其他行業(yè)主管機關(guān)的執(zhí)法職責，如何避免多頭執(zhí)法的問題。推而廣之，未來的電信法、能源法等在確立行業(yè)特殊性監(jiān)管時，都有可能在監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責上出現(xiàn)分歧。
　　對此，其他國家和地區(qū)的反壟斷立法大體有兩種做法。一是分工型，即反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責對一般行業(yè)壟斷行為進行處理，賦予行業(yè)主管機關(guān)對特殊行業(yè)壟斷行為執(zhí)法的權(quán)力。美國克萊頓法在授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會主要負責對壟斷行為進行起訴的同時，又特別授權(quán)州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦通訊委員會、國內(nèi)民航局和聯(lián)邦儲備委員會等行政部門專門負責對各自所轄行業(yè)的壟斷行為進行起訴。二是協(xié)作配合型，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)全面負責反壟斷法的實施，對其他行政機關(guān)不作特別授權(quán)，而是強調(diào)其他行政機關(guān)與執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)作配合。我國臺灣地區(qū)公平交易法第9條第二

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