我國(guó)國(guó)有土地出讓收支存在的問(wèn)題與調(diào)整

　　〔摘要〕近年來(lái)，我國(guó)土地出讓收入增長(zhǎng)迅猛，并與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟(jì)周期顯著相關(guān)。土地出讓收支結(jié)余巨大，國(guó)庫(kù)庫(kù)存增長(zhǎng)較快。目前，我國(guó)土地出讓收支存在的主要問(wèn)題是：“招拍掛”機(jī)制強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)周期和經(jīng)濟(jì)周期，住宅用地供給難以得到根本性提升；地方政府依賴(lài)“土地財(cái)政”收入以及房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，短期內(nèi)難以改變，且這種擠壓其他行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼；土地凈收益率下降，融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注�；�于此，本文從財(cái)稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出對(duì)策建議。
　　〔關(guān)鍵詞〕國(guó)有土地；土地出讓收入；土地出讓支出
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10084096（2014）06004805
　　一、引言
　　自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政處于長(zhǎng)期預(yù)算赤字的狀態(tài)。從地方政府相對(duì)可自由支配和控制的財(cái)源來(lái)看，土地出讓收入及相關(guān)收益是其重要的財(cái)產(chǎn)來(lái)源[1]。地方政府通過(guò)土地獲得收入的方式主要有三種：一是通過(guò)供應(yīng)土地，包括出讓、租賃國(guó)有土地使用權(quán)等多種供地方式；二是將依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅及相關(guān)稅收納入地方稅收收入；三是利用土地融資，即地方政府融資平臺(tái)利用土地抵押獲取貸款，但這種方式已于2013年開(kāi)始盡現(xiàn)疲態(tài)。本文以土地獲得收入的以上三種方式為依托，以遼寧省大連市為例，對(duì)我國(guó)國(guó)有土地出讓收支存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并從財(cái)稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
　　二、大連市土地出讓收支的主要特點(diǎn)
　　1.土地出讓收入增長(zhǎng)迅猛，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響大
　　從總體上看，2003—2013年大連市土地出讓收入呈飛速發(fā)展態(tài)勢(shì)，且與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟(jì)周期顯著相關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，可將大連市近11年的土地出讓收入狀況劃分為四個(gè)發(fā)展階段（如圖1所示）。
　　第一階段（2003—2007年）。受當(dāng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的大環(huán)境影響，該階段大連市土地出讓收入表現(xiàn)出了飛速增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這一方面與其土地出讓收入基數(shù)較小有關(guān)；另一方面是由于2007年國(guó)家對(duì)土地出讓收支管理制度進(jìn)行了全面改革，即將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”政策，受大量土地出讓收入集中入庫(kù)影響，當(dāng)年大連市土地出讓收入一舉達(dá)到了152億元。
　　圖1大連市土地出讓收入
　　資料來(lái)源：人民銀行大連中心支行國(guó)庫(kù)收支報(bào)表。
　　第二階段（2008—2009年）。受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，致使開(kāi)發(fā)商資金鏈緊張，地方用地需求減少，從而導(dǎo)致土地出讓收入增速放緩。與其相適應(yīng)，2008年和2009年大連市土地出讓收入增速減慢。
　　第三階段（2010—2011年）。2008年我國(guó)實(shí)行寬松的貨幣政策，這使得2009年我國(guó)貨幣供應(yīng)量（M2）同比增長(zhǎng)28%。同期，房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱局面也推動(dòng)了土地出讓收入急劇增長(zhǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致2010年和2011年大連市土地出讓收入達(dá)到頂峰。
　　第四階段（2012年至今）。受實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速放緩以及一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺(tái)等因素影響，2012年大連市土地出讓收入同比下降58%。短暫下滑之后，2013年大連市房產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升的局面，土地出讓收入逐月回升，當(dāng)年土地出讓收入同比增長(zhǎng)25%。但是，囿于大連市主城區(qū)可用土地減少以及房地產(chǎn)價(jià)格上漲必然限制非房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)興旺乏力等因素影響，大連市土地出讓收入若回到2010年的高點(diǎn)，困難重重。實(shí)際上，大連市乃至全國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“后土地財(cái)政”時(shí)代。
　　2.土地出讓支出與收入走勢(shì)趨同，支出結(jié)構(gòu)不合理
　　2007年國(guó)家對(duì)土地出讓收支管理制度進(jìn)行改革，將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，即土地出讓支出全部從土地出讓收入中安排。因此，大連市土地出讓收支總量及增幅變動(dòng)趨勢(shì)基本一致。具體來(lái)說(shuō)，2010年大連市土地出讓支出的增幅最高，相比2008年增長(zhǎng)了127%；2012年最低，降幅為64%。支出絕對(duì)值最高的年份為2011年，較2008年增長(zhǎng)了近3倍。
　　土地出讓支出按用途分主要有征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出及其他支出等。2008—2012年，大連市土地出讓支出中35%用于征地和拆遷補(bǔ)償，35%用于城市建設(shè)支出，25%用于土地開(kāi)發(fā)支出，三項(xiàng)支出合計(jì)占比超過(guò)90%（如圖2所示）。支農(nóng)支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、教育資金安排等支出占比均較小。大連市土地出讓支出結(jié)構(gòu)不盡合理。
　　圖22008—2012年各項(xiàng)土地支出平均占比3.土地出讓收支總體盈余，結(jié)余滾存對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存貢獻(xiàn)較大
　　土地出讓收支結(jié)余是指土地出讓收支軋差后的余額。2008—2013年，大連市土地出讓收支結(jié)余平均占土地出讓收入的28%。除2008年出現(xiàn)土地出讓收不抵支外，2009—2013年土地出讓收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支結(jié)余占當(dāng)年土地出讓收入的比率為最高，分別為25%和74%。
　　從與國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的關(guān)系來(lái)看，土地出讓收支結(jié)余是近年來(lái)形成巨額國(guó)庫(kù)庫(kù)存的最重要原因之一。2009—2012年，大連市土地出讓收支結(jié)余占其國(guó)庫(kù)庫(kù)存平均比率高達(dá)60%以上，是其國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的重要來(lái)源。
　　三、土地出讓收支存在的問(wèn)題及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響
　　1.“招拍掛”機(jī)制強(qiáng)化了土地市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性影響
　　我國(guó)土地的“招拍掛”機(jī)制，使土地市場(chǎng)在無(wú)形中具有了強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)周期性的作用。在房地產(chǎn)市場(chǎng)上升時(shí)期，政府將增加土地供應(yīng)，并抬升土地出讓價(jià)格；而在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行階段，則減緩?fù)恋毓��?yīng)。另外，“招拍掛”機(jī)制還可導(dǎo)致商業(yè)用地價(jià)格明顯高于住宅用地，使政府更傾向于推出商業(yè)用地，進(jìn)而壓縮住宅用地的供應(yīng)[2]。而且，地方政府為了招商引資，還會(huì)以劃撥或者協(xié)議的方式推出土地，也降低了住宅用地的供應(yīng)。就大連市而言，劃撥和掛牌是其土地配置的最主要方式。從大連市近三年的平均情況看，劃撥和掛牌占其總配置面積的比率分別為27%和63%；從總體趨勢(shì)上看，大連市劃撥和協(xié)議占比逐年增加，合計(jì)占比從2011年的24%增長(zhǎng)到2013年的50%（如圖3所示）。

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