中國土地改革 中國土地改革臨界點(diǎn)

　　 　　目前最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關(guān)。中國現(xiàn)行土地制度逐漸逼近必須進(jìn)行根本性變革的臨界點(diǎn)。 　　形成這一判斷的主要依據(jù)是，與土地有關(guān)的幾乎所有主體，從地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商，到城市郊區(qū)農(nóng)民、市民，以及普通鄉(xiāng)村的農(nóng)民，似乎都存在違犯現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)、政策的沖動(dòng)。
　　一項(xiàng)制度如果到了如此程度，就說明制度本身出現(xiàn)了問題，解決的辦法惟有“變法”。
　　
　　醞釀變革
　　
　　近些年來，人們注意到一個(gè)重要現(xiàn)象：中高級官員出“事”，大部分涉及土地。
　　
　　地方政府越權(quán)的沖動(dòng)
　　媒體的相關(guān)報(bào)道也表明，大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對這一現(xiàn)象，國土資源部會(huì)同相關(guān)部門發(fā)起了多場整頓運(yùn)動(dòng)。僅從2006年10月到2007年初，就有大約1500名官員因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)被處分，包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。
　　這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異：違法違規(guī)征用農(nóng)村集體土地，再違法違規(guī)批地。在這一過程中，部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規(guī)劃，突破土地管理權(quán)限；一些地方政府與不良企業(yè)合謀；這些違法違規(guī)活動(dòng)從而侵害農(nóng)民、有時(shí)也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。
　　為什么土地會(huì)讓官員頻繁落馬？背景是目前地方政府官員的考核體系，其核心考核指標(biāo)是本地GDP和財(cái)政收入高速增長。為此，官員們當(dāng)然會(huì)積極經(jīng)營土地，吸引工商業(yè)投資，推動(dòng)房地產(chǎn)市場繁榮。而城市土地的所有權(quán)本來也屬于政府，鄉(xiāng)村土地的實(shí)際控制權(quán)也在政府手里--這里的政府，主要是縣市兩級政府，這兩級官員們的主要心思都用于" 經(jīng)營土地"。
　　不過，地方政府對土地這種實(shí)際支配權(quán)不是法定的。法律沒有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權(quán)限。上世紀(jì)90年代中期稅制改革時(shí)，中央政府拿走主要稅源，迫使地方政府轉(zhuǎn)而經(jīng)營土地。十幾年下來，一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營本轄區(qū)內(nèi)土地的權(quán)利。但事實(shí)并非如此，在目前的政府架構(gòu)中，中央政府在政府間關(guān)系中居于絕對主導(dǎo)地位，一旦中央政府意識到土地問題的重要性，或者為了某種政策目標(biāo)，比如為了進(jìn)行宏觀調(diào)控，就可以收緊土地管理權(quán)限。
　　促使中央政府收緊管理權(quán)限的另一個(gè)原因是，地方政府官員的權(quán)力缺乏必要約束，任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以，一些地方政府經(jīng)營土地的過程經(jīng)常伴隨著嚴(yán)重侵害農(nóng)民、市民權(quán)利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權(quán)力，包括出臺(tái)嚴(yán)厲的法規(guī)、政策、設(shè)立土地督察體系。已經(jīng)習(xí)慣了隨意征地、批地的官員，自然難逃法網(wǎng)。
　　但是，中央政府主導(dǎo)的土地管理權(quán)力配置格局與官員政績考核體系的激勵(lì)機(jī)制之間的錯(cuò)位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權(quán)限，自上而下的監(jiān)督之效力必會(huì)大打折扣。
　　
　　開發(fā)商以權(quán)謀財(cái)?shù)臎_動(dòng)
　　地方政府的一切土地違法違規(guī)活動(dòng)，都有一個(gè)幫手：房地產(chǎn)開發(fā)商。
　　中國目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是：地方政府壟斷城市建設(shè)用地的供應(yīng)，又授予開發(fā)商以開發(fā)商品房的壟斷權(quán)。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益，這些收益只有通過房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)營活動(dòng)方可實(shí)現(xiàn)：讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財(cái)政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發(fā)商才能實(shí)現(xiàn)。
　　因此，各級政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益，這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如，在壟斷格局與通貨膨脹預(yù)期下，兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公共管理時(shí)出現(xiàn)行為扭曲。若開發(fā)商與拆遷戶、與征地農(nóng)民、與商品房業(yè)主發(fā)生權(quán)利與利益糾紛，理論上政府會(huì)毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的，有時(shí)也會(huì)以零地價(jià)把土地出讓給開發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動(dòng)是與開發(fā)商共同謀劃的。
　　這樣，房地產(chǎn)開發(fā)商迅速積累了巨額財(cái)富，房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中，開發(fā)商基本上呈現(xiàn)為負(fù)面形象：貪婪兇惡。
　　要降低開發(fā)商違法違規(guī)的概率，必須將政府與開發(fā)商分開，令其各歸其位。做到這一點(diǎn)，顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷商品房供應(yīng)的現(xiàn)有體制。
　　
　　農(nóng)民市民合作違法的沖動(dòng)
　　郊區(qū)的農(nóng)民們已經(jīng)開始沖破現(xiàn)有土地制度。這就是近年來大規(guī)模出現(xiàn)、而2007年引起輿論、政府廣泛關(guān)注的"小產(chǎn)權(quán)房"。
　　按照現(xiàn)有土地法律，農(nóng)民對其土地享有所有權(quán)。但實(shí)際上，不論是對宅基地還是對農(nóng)用地，農(nóng)民的權(quán)利實(shí)際被嚴(yán)厲限制，以至于被取消了大部分權(quán)利，比如農(nóng)民不得改變土地用途。即使城市化擴(kuò)展到農(nóng)民家門口，農(nóng)民也不能拿宅基地建造商品房。農(nóng)民的土地惟有被政府征用之后，方可變成城市建設(shè)用地。這樣一來，農(nóng)民在喪失土地所有權(quán)的時(shí)候，只能獲得低廉的征地補(bǔ)償。政府獲得土地所有權(quán)，并占有土地轉(zhuǎn)換用途的增值收益之大部分。
　　農(nóng)民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開始進(jìn)入房地產(chǎn)市場，或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民，或者自行在宅基地甚至農(nóng)用地上進(jìn)行商品房開發(fā)，或者將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓給城市商人開發(fā)--這就是"小產(chǎn)權(quán)房"。農(nóng)民獲得了土地轉(zhuǎn)換用途的收益，這筆收益往往遠(yuǎn)高于被政府征地時(shí)得到的征地補(bǔ)償。
　　通常，鄉(xiāng)政府對此予以支持，縣、區(qū)政府予以默許，因?yàn)檫@合乎本地利益。但更高級別的政府對此卻常持反對態(tài)度。因?yàn)�，小產(chǎn)權(quán)房讓政府得不到土地收入，更重要的是，小產(chǎn)權(quán)房打破了政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷商品房的格局，可能使扭曲的市場崩潰，而政府的GDP政績和財(cái)政收入?yún)s嚴(yán)重依賴這個(gè)市場。所以，省市政府通常反對小產(chǎn)權(quán)房。而中央政府反對小產(chǎn)權(quán)房的主要理由則是保護(hù)耕地。
　　但是，輿論對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度卻耐人尋味。人們認(rèn)為，農(nóng)民理應(yīng)獲得大部分土地收益，現(xiàn)在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信，打破政府對土地的壟斷，可以降低房價(jià)，更多城市居民可以買得起房。
　　
　　農(nóng)民嘗試確認(rèn)地權(quán)
　　至于大量內(nèi)地農(nóng)村，盡管工業(yè)化、城市化尚未波及，但是，現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系之劇烈變動(dòng)，也促使農(nóng)民突破現(xiàn)有土地制度。結(jié)婚、生育、死亡等必然導(dǎo)致村莊人口自然變動(dòng)，大量農(nóng)民又外出打工經(jīng)商，自然衍生出復(fù)雜而普遍的土地租賃、承包活動(dòng)，但打工農(nóng)民們又可能隨時(shí)返回。面對這些自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)變動(dòng)，不同地方的農(nóng)民采取了不同的應(yīng)對策略。有些村莊頻繁地調(diào)整土地，有些則嘗試將土地權(quán)利永久固定給農(nóng)戶，農(nóng)民們則在此基礎(chǔ)上嘗試種種土地流轉(zhuǎn)、交易的機(jī)制。所有這些做法，有些是合乎現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策的，有些則突破了現(xiàn)有的土地制度，設(shè)定了法律沒有寫明的土地權(quán)利及土地法律關(guān)系。
　　學(xué)界對于農(nóng)民的這種嘗試普遍持支持態(tài)度，并形成共識：應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民穩(wěn)定地享有土地產(chǎn)權(quán)，并讓土地流轉(zhuǎn)起來。但是，現(xiàn)有的土地制度在這方面突破的難度極大。
　　
　　政府該做些什么
　　面對上述各種經(jīng)濟(jì)、政治主體爭相突破土地法律法規(guī)的現(xiàn)象，中央政府積極扮演著"救火隊(duì)"的角色。中央政府一直認(rèn)為，我國耕地資源緊缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18億畝耕地的紅線，為此實(shí)行了"最嚴(yán)格的"土地管理制度，自然也會(huì)對越過法律、政策、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為予以清理打擊，不論其主體是地方政府，還是農(nóng)民，包括小產(chǎn)權(quán)房。
　　這些做法用意良好，但可能產(chǎn)生了一些非意圖的后果。嚴(yán)格禁止農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?zé)o意中造成了、強(qiáng)化著地方政府對城市、工業(yè)建設(shè)用地的壟斷。這種壟斷誘發(fā)高房價(jià)、高地價(jià)，普通市民無力在市場上解決住房問題。土地增值收益也被地方政府獨(dú)占。這樣的城市化制造出一批失地農(nóng)民，鄉(xiāng)村主要沖突往往因征地而起。
　　
　　可以說，目前最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關(guān)。顯然，土地制度醞釀變革。而變革的方向，其實(shí)已經(jīng)十分清晰，那就是限制地方政府對土地的支配權(quán)，將權(quán)利還給民眾。
　　人們都注意到，一些地方政府、開發(fā)商利用現(xiàn)有土地制度獲取非法土地利益，農(nóng)民、市民則在自發(fā)地嘗試擴(kuò)大自己的土地權(quán)利。表面上看起來，這兩類行為都違犯了現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策，但兩者的性質(zhì)卻是完全不同的。一些地方政府與開發(fā)商合謀攫取土地收益，激化社會(huì)矛盾。而農(nóng)民在土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新、農(nóng)民與市民共同創(chuàng)造的小產(chǎn)權(quán)房制度等等，雖然違反現(xiàn)有法律，實(shí)際上卻是在探索更合理的土地權(quán)利新規(guī)則。如果中央政府能在民眾的"違法"活動(dòng)中探究民眾的權(quán)利訴求，發(fā)現(xiàn)合理規(guī)則的雛形，并對其予以承認(rèn)，將會(huì)極大地化解社會(huì)矛盾，民眾權(quán)利的確認(rèn)反過來又可以強(qiáng)化民眾抗衡地方政府和開發(fā)商的力量，而這乃是保護(hù)土地、節(jié)約用地的一道有效屏障。
　　確認(rèn)、擴(kuò)大農(nóng)民、市民對土地的權(quán)利，使土地、人員在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)，將會(huì)推進(jìn)良好土地法律秩序的形成。這是建立市場體制、法治社會(huì)的前提。
　　因而，土地變革，或許應(yīng)當(dāng)排在未來若干年政府議事日程的首位。（秋風(fēng)）
　　
　　中央：修訂18億畝紅線的背后
　　
　　2007年12月21日，記者從相關(guān)渠道獲悉：18億畝耕地“紅線”國策正在進(jìn)行修訂。
　　修訂并非是要變更這一中央宣稱要“嚴(yán)防死守”的“紅線”，而只是針對“紅線”內(nèi)容做出調(diào)整。
　　兩年前，隨著“十一五規(guī)劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調(diào)控的國策。但在實(shí)施過程中，用“十一五規(guī)劃”起草者之一、中國社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)所前所長張卓元的話來說：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。
　　就在2007年“兩會(huì)”期間，一位剛剛從地方省委書記任上轉(zhuǎn)崗中央部委的高官告訴記者，耕地危機(jī)已經(jīng)成為“迫在眉睫”的問題，希望中央盡快出臺(tái)新政策。
　　
　　“雙紅線”呼之欲出
　　政策的最大變化，在于一條線變成了兩條線。新政策的紅線將由耕地與建設(shè)用地兩條紅線組成。
　　8個(gè)月前，時(shí)任國務(wù)院副秘書長徐紹史接任國土資源部部長。徐曾長期在中央與地方國土資源部門工作。
　　上任伊始，第一件大事是展開第二次全國土地普查。而上一次的全國土地普查，至今已有20年之久，并且，數(shù)據(jù)主要通過地方上報(bào)方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。
　　“有土地才會(huì)有項(xiàng)目，有項(xiàng)目才會(huì)有GDP”，中國土地勘探規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴記者，“地方政府為了能夠加速發(fā)展，報(bào)上來的數(shù)量肯定比真實(shí)數(shù)量要少�！�
　　在記者采訪過程中，鄒曉云的這一說法得到相關(guān)渠道的證實(shí)。
　　因此，盡管18億畝紅線的出爐經(jīng)過了科學(xué)而周密的計(jì)算，但這一計(jì)算卻是建立在第一次全國土地普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。
　　隨著數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)模型的優(yōu)化等技術(shù)手段的進(jìn)步，第二次全國土地普查采取了足球場上“邊中結(jié)合”的戰(zhàn)術(shù)，既從地方拿數(shù)據(jù)，中央亦有有力的取證手段，比如已經(jīng)相對成熟的衛(wèi)星遙感技術(shù)。
　　據(jù)記者了解，就在不久之前，中央通過衛(wèi)星遙感技術(shù)發(fā)現(xiàn)，東部省份某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市突現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的新增建設(shè)用地，國土資源部設(shè)在華東大區(qū)的督察分局迅速趕到當(dāng)?shù)卣归_了調(diào)查。
　　在第二次全國土地普查工作全面鋪開之后，國土資源部希望能開出藥方，以求獲得雙管齊下的效果。這一藥方的“填寫”任務(wù)，被下達(dá)給相關(guān)業(yè)務(wù)司局和部屬研究機(jī)構(gòu)。消息人士向記者轉(zhuǎn)述了國土資源部領(lǐng)導(dǎo)的要求：找出一個(gè)擺脫耕地危機(jī)的方案來。
　　隨后，研究者將兩個(gè)月研究成果上報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)，而這一藥方，正是由前述的兩條紅線組成。
　　相關(guān)研究者向記者具體解釋了這一“雙紅線”藥方的用意：此前經(jīng)測算，按照每年新增建設(shè)用地五六百萬畝計(jì)算，如果要守住18億畝這一底線，2006年年底全國尚存的18億3100萬畝耕地只能支撐區(qū)區(qū)五六年時(shí)間。如果仍然堅(jiān)持“單紅線”政策，盡管建設(shè)用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發(fā)展的特殊時(shí)期，有可能發(fā)生“撞線”。一旦撞線，如前述那位高官對記者所言，將導(dǎo)致相當(dāng)程度的社會(huì)沖突與震蕩，對和諧社會(huì)建設(shè)不利。
　　“如果我們劃出兩條線，一條線是子孫萬代的耕地，一條線是短期內(nèi)所亟需的建設(shè)用地，兩條線之間存在一個(gè)緩沖帶，就有望避免上述矛盾沖突的到來�！鄙鲜鲅芯空哒f，“比方說，某年的建設(shè)用地有所超標(biāo)，但由于緩沖帶的存在，不會(huì)沖擊到耕地紅線。”
　　在研究者上報(bào)給部長的方案中，包含了上述邏輯，不過并未涉及到具體數(shù)據(jù)的變化。據(jù)記者了解，在大力壓縮開發(fā)區(qū)數(shù)量、打擊以租代征、土地執(zhí)法百日行動(dòng)、開墾新荒地等努力之后，2007年全國耕地?cái)?shù)量減少的局面已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，目前約為18億7000萬畝。同時(shí)，每年批地?cái)?shù)量已經(jīng)控制在200萬畝左右。
　　在“雙紅線”新政策的背景下，18億畝顯然不是一個(gè)靜態(tài)的數(shù)字，會(huì)因應(yīng)相關(guān)變量而微調(diào)�！皩�(shí)際上，即使在‘單紅線’政策下，單純從數(shù)字上來講， 18億畝也不是不能變化”。鄒曉云說。而據(jù)記者了解，18億畝表明中央的決心，但“不能刻舟求劍式地機(jī)械理解它”。
　　
　　變革進(jìn)行時(shí)
　　“單紅線”向“雙紅線”的轉(zhuǎn)化，只是一系列變革的開端。
　　不久前，浙江省省長呂祖善致信中央和國土資源部。
　　據(jù)消息人士透露，呂在信中痛陳當(dāng)前土地管理體制下地方政府的種種為難之處，懇請中央能夠考慮適度放權(quán)，浙江愿意申請成為試點(diǎn)省份。
　　上到中央，下到部長，均已原則同意這位經(jīng)濟(jì)大省省長的懇請。不日，浙江將召開省委書記、省長均參加的高規(guī)格試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)議，國土資源部部長徐紹史也應(yīng)允到會(huì)，屆時(shí)將揭曉浙江將究竟享有多大范圍的土地管理權(quán)限。
　　浙江提出這一要求的原因，或許可以從浙江省一位基層官員的表述中找到答案。2007年5月，浙江省嘉興市西塘鎮(zhèn)黨委書記沈國強(qiáng)就浙江強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)一事接受記者采訪時(shí)曾經(jīng)表示，在土地管理權(quán)上，存在著“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。
　　始于2004年的本輪宏觀調(diào)控，曾經(jīng)做出上收土地管理權(quán)限的規(guī)定。僅以當(dāng)年轟動(dòng)一時(shí)的“鐵本事件”為例，當(dāng)時(shí)規(guī)定600畝（單個(gè)項(xiàng)目）以下建設(shè)用地的審批權(quán)在地方，600畝之上在中央。在這一背景下，土地成為信貸與環(huán)保之外制約地方發(fā)展的三大瓶頸之首，也成為某些地方政府違法用地的導(dǎo)火索。據(jù)中央黨校副校長李君如透露，財(cái)政部等宏觀調(diào)控部門的部長來黨校給學(xué)員作報(bào)告時(shí)，“地方學(xué)員在下面使勁遞條子，這幾年中央與地方關(guān)系的緊張程度，估計(jì)為建國以來的最高峰”。
　　正在醞釀的土地管理改革設(shè)計(jì)中，包括了土地審批權(quán)限的變革：中央與地方審批權(quán)不再以數(shù)量等標(biāo)準(zhǔn)簡單劃分，而是以用途劃分。國務(wù)院和國土資源部負(fù)責(zé)掌管關(guān)系國計(jì)民生等一些重大土地用途的審批權(quán)限，除了在耕地、建設(shè)用地總量上進(jìn)行調(diào)控，中央不再負(fù)責(zé)土地?cái)?shù)量審批，省級政府的權(quán)責(zé)也由此擴(kuò)大。
　　據(jù)有關(guān)人士告訴記者，國土資源部的想法是，其主要職能是監(jiān)控，而不是事無巨細(xì)都管�！斑@一主張，顯然更符合市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的運(yùn)作特征；而原來那種模式，更多帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道�！�
　　據(jù)記者了解，2006年9月，國土資源部曾經(jīng)向國務(wù)院上報(bào)《2006-2020全國土地總體利用規(guī)劃綱要》，未獲國務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)。知情人士告訴記者，權(quán)力下放方面的不到位是規(guī)劃未能通過的關(guān)鍵因素之一。
　　一位中央理論權(quán)威在接受采訪時(shí)表示，科學(xué)發(fā)展觀運(yùn)行之初，曾經(jīng)采取了以權(quán)力上收為主要調(diào)控手段的模式，用以完善包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在內(nèi)的5大統(tǒng)籌任務(wù)，“但是，這一權(quán)力上收的模式只能在短期內(nèi)取得效果”，這位理論家說，“科學(xué)發(fā)展觀不斷充實(shí)的過程中，權(quán)力運(yùn)行模式有序變革是題中應(yīng)有之義”。（楊中旭）
　　
　　昆山：農(nóng)民成為股東
　　
　　江蘇的昆山，不僅是作為昆曲的發(fā)源地而出名，而且，作為中國改革開放后“蘇州精神”之一，“昆山之路”（其他為“張家港精神”和“園區(qū)經(jīng)驗(yàn)”），也曾名噪一時(shí)。昆山人最津津樂道的數(shù)字是：這里的土地面積占全國的萬分之一，人口占全國的萬分之五，卻創(chuàng)造了占全國千分之二十四的進(jìn)出口總額。
　　而今，昆山使農(nóng)民們成為各種農(nóng)民合作社股東的嘗試，又一次使這里成為關(guān)注點(diǎn)。
　　
　　工業(yè)帶動(dòng)下的農(nóng)地創(chuàng)新
　　工業(yè)的興盛、土地的迅速開發(fā)與升值、大量外來人口涌入，使昆山郊區(qū)首受影響。
　　在工業(yè)化的過程中，為了擁有更多的可建設(shè)用地，昆山用了種種辦法。
　　一方面，通過復(fù)墾整理農(nóng)田填補(bǔ)農(nóng)用地?cái)?shù)量。1998年以來，昆山市政府每年以下指標(biāo)的方式將土地復(fù)墾2500畝、整理農(nóng)田30000畝的任務(wù)分解到各鎮(zhèn)，從而保證了規(guī)劃確定的55萬畝的農(nóng)田一分不少。
　　同時(shí)，昆山提出了“用地指標(biāo)商品化”的構(gòu)想，在經(jīng)過江蘇省同意之后，與蘇北的漣水縣簽了一份“南北掛鉤落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡協(xié)議”，即指標(biāo)富余的漣水將指標(biāo)“出讓”給昆山，昆山給予相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)占一補(bǔ)一和易地平衡。
　　從2002年起，昆山市的農(nóng)村就停止了宅基地審批。凡在城市化建設(shè)和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及農(nóng)民宅基地動(dòng)遷的，不再安排獨(dú)家宅基地，而是統(tǒng)一建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的多層公寓小區(qū)，實(shí)行“拆一補(bǔ)一”的安置辦法。
　　這一系列措施得以實(shí)現(xiàn)的前提，是昆山在外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)下，有足夠的實(shí)力來為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供足夠的社會(huì)保障。
　　不過，昆山市國土資源局常務(wù)副局長徐鎖發(fā)在接受采訪時(shí)說，工業(yè)區(qū)往城鎮(zhèn)的迅速蔓延，容易出現(xiàn)兩個(gè)問題：以租代征和小產(chǎn)權(quán)房。
　　按照法律規(guī)定，以租代征和小產(chǎn)權(quán)房都是違法的。
　　而在開始的階段，昆山周邊的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度也確實(shí)出現(xiàn)過相應(yīng)的情況。
　　這一系列難題的解決，依賴于“富民合作社”的出現(xiàn)。
　　
　　股份合作社開始破土而出
　　富民合作社最開始于2000年出現(xiàn)在陸家鎮(zhèn)車塘村。當(dāng)時(shí)的村支書沈慰良和村里的一些農(nóng)戶成立了陸家鎮(zhèn)車塘村首家“農(nóng)民投資協(xié)會(huì)”。通過入股的方式，由投資協(xié)會(huì)在村里的建設(shè)用地上建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、打工樓、店面房、農(nóng)貿(mào)市場等出租，租金年底分紅。這一協(xié)會(huì)的運(yùn)作方式后來在整個(gè)昆山市被推廣，“投資協(xié)會(huì)”統(tǒng)一改為“富民合作社”。中共昆山市委農(nóng)村工作辦公室副主任唐鳳元告訴記者，目前昆山市共有富民合作社148家，19770戶農(nóng)民入股，資金共 5.46億。
　　但是，在記者采訪過程中，陸家鎮(zhèn)“三有”辦公室（昆山市提出的富民強(qiáng)村口號：“人人有技能、個(gè)個(gè)有工作、家家有物業(yè)”）副主任朱葉維說，車塘村具有先行意義，但是卻有很多問題。最主要的是股份控制的問題，容易出現(xiàn)大股控制的局面。
　　朱葉維的另一個(gè)身份是陸家鎮(zhèn)樂佳富民合作社的副董事長。2003年，陸家鎮(zhèn)在進(jìn)出口開發(fā)區(qū)旁的合豐村(屬陸家鎮(zhèn))以集體土地流轉(zhuǎn)的方式，劃出了 50多畝地。當(dāng)時(shí)，合作社以工商注冊的方式，向陸家鎮(zhèn)借款300萬作為啟動(dòng)資金，至今已修建了3萬多平米的打工樓，然后出租給周邊工業(yè)園區(qū)的企業(yè)作員工宿舍，由樂佳富民合作社來統(tǒng)一管理。
　　合作社采取股份的形式，凡陸家鎮(zhèn)下村民，均可以資金入股。嚴(yán)格限定，每股在3萬～5萬元之間。不允許集體股和非陸家鎮(zhèn)的村民入股。當(dāng)年，就有620多戶村民入股2551萬元。
　　第一年，因?yàn)槌鲎饴手挥幸话�，朱葉維說，虧損了10多萬，但是第二年就開始持平，“今年分紅200多萬后還能有60萬～70萬的盈余�！�
　　無論是贏是虧，合作社的分紅都是一樣的。這一分紅的比率被定為投入資金的8.5%――它比存款利率高，但是卻又比購房、做生意等利率要低，這正適合普通偏遠(yuǎn)村民的需求。
　　天則經(jīng)濟(jì)研究所“中國土地問題課題組”稱：在一個(gè)嚴(yán)禁土地私有同時(shí)又要保障農(nóng)戶土地承包權(quán)不受侵犯的制度框架里，農(nóng)戶私下單干可能遇到的就不僅是規(guī)模收益問題，而首先是合法性問題。采用合作社可能是這一制度框架下的最佳選擇。因?yàn)檫@種組織方式既符合憲法和法律關(guān)于土地公有制的要求，又使得勞動(dòng)力和土地要素的自由流動(dòng)成為可能。
　　“可以設(shè)想，在富民合作社的做法中，如果農(nóng)民單個(gè)而不是以集體合作的組織方式將土地改變用途或?qū)ν獬鲎猓�地方政府肯定不�?huì)認(rèn)可，更不可能扶持�！薄皼r且，專門規(guī)范農(nóng)民合作組織的法律，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2006年10月31日通過，2007年7月1日施行。”天則所的報(bào)告說。
　　但是，富民合作社的舉辦是受到相應(yīng)條件的制約的，即必須地處工業(yè)園區(qū)周圍，這樣才可以享受工業(yè)帶來的收益。
　　而對于昆山南部和北部農(nóng)用地較多、且被限定農(nóng)業(yè)用途的地區(qū)來講，人們采取的是另一種方式：土地股份合作社。
　　
　　土地變股權(quán)的變通之途
　　土地股份合作社的操作方式是，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)土地的集中，引入高效農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)民除了參與經(jīng)營，還可以享受穩(wěn)定的收益分配。
　　昆山市第一家土地股份合作社是市北土地合作社。農(nóng)戶承包的土地每畝折算為1股，該合作社還允許以現(xiàn)金入股，每1000元為1股。土地股權(quán)在30 年承包期內(nèi)可以繼承、饋贈(zèng)，經(jīng)合作社和村委會(huì)同意也可以轉(zhuǎn)讓。入股土地每年每畝保底分紅300元。昆山市規(guī)定，只要符合土地利用總體規(guī)劃，不改變原有土地性質(zhì)和用途，明確土地承包權(quán)益人，合理確定股權(quán)價(jià)值，就可按規(guī)定進(jìn)行注冊登記。
　　目前昆山的土地股份合作社主要從事農(nóng)副產(chǎn)品和花卉苗木的生產(chǎn)和銷售。全市入社農(nóng)戶1668戶、涉及人數(shù)5225人、入股土地面積4832畝。
　　“現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)整體來說肯定不如工業(yè)掙錢。”唐鳳元說。
　　在昆山，同時(shí)還存在著第三種農(nóng)民股份合作社：社區(qū)股份合作社。不過這種合作社與土地的直接關(guān)系不大，主要是非土地形式（如磨坊等）原集體財(cái)產(chǎn)或一些原屬于集體所有的工廠，它們將被評估后，以股份形式分給本地有土地承包權(quán)的個(gè)人。
　　天則研究所的這份名為《城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)》的報(bào)告，在分析了昆山的農(nóng)民股份合作社后指出：“土地承包權(quán)完全可以作為農(nóng)民的收益性資產(chǎn)而獨(dú)立存在。在城鎮(zhèn)輻射型工業(yè)化路徑上，農(nóng)村勞動(dòng)力要變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民要變?yōu)槭忻�，耕地的一部分要變�(yōu)槌擎?zhèn)土地，剩余部分也需要實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�耕作。這實(shí)際上是一個(gè)勞動(dòng)力、土地等要素大規(guī)模流動(dòng)和自由交易以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的過程。一方面，原來法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成了農(nóng)民可交易的資產(chǎn)，有利于農(nóng)民共享土地要素增值收益，為他們進(jìn)入城市工業(yè)領(lǐng)域提供了社會(huì)保障；另一方面有助于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，農(nóng)民不再受由集體成員身份所決定的土地承包權(quán)束縛�！�
　　而像在昆山發(fā)生的故事里，“政府要做的是制定相關(guān)規(guī)則，并加以實(shí)施和保護(hù)，而不要投入太多的資源。但若否定農(nóng)民土地承包權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，改為土地征用方式，那么為補(bǔ)償農(nóng)民的失地和安置就業(yè)，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不小，公共治理的成本也十分高昂�！� （何忠洲）
　　
　　走向強(qiáng)勢“土地儲(chǔ)備”政府
　　
　　2007年12月3日，由國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式出臺(tái)，這是中國第一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國性法規(guī)，也是國家首次對市、縣政府儲(chǔ)備土地的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規(guī)范。
　　不過，種種跡象表明，此次出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》雖然給了“土地儲(chǔ)備制度”一個(gè)更高級別的“名分”，體現(xiàn)了中央強(qiáng)化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實(shí)際操作中的“既成事實(shí)”，土地儲(chǔ)備制度的前景仍存變數(shù)。
　　
　　借鑒“南通模式”
　　2006年4月中旬，北京點(diǎn)擊查看北京及更多城市天氣預(yù)報(bào)、山東、江蘇南通、浙江、杭州點(diǎn)擊查看杭州及更多城市天氣預(yù)報(bào)、武漢點(diǎn)擊查看武漢及更多城市天氣預(yù)報(bào)、廈門點(diǎn)擊查看廈門及更多城市天氣預(yù)報(bào)、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協(xié)助國土部開展《土地儲(chǔ)備管理辦法》的研究制定工作。這八個(gè)地方的土地儲(chǔ)備工作被國土資源部認(rèn)為是“各有千秋”。
　　值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個(gè)市被點(diǎn)到，而其他7個(gè)地方或?yàn)槭��?huì)城市、直轄市，或?yàn)槭〖壨恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)。
　　事實(shí)上，江蘇南通也是中國土地儲(chǔ)備實(shí)踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。
　　同樣也是政府主導(dǎo)：即政府規(guī)定，凡屬于收儲(chǔ)范圍以內(nèi)的土地都必須進(jìn)入土地儲(chǔ)備體系、由政府壟斷收購和儲(chǔ)備，經(jīng)土地儲(chǔ)備投資中心開發(fā)后再提供給市場，其他任何單位和個(gè)人都不能收購?fù)恋�、也不能向市場供�?yīng)土地。
　　但與其他地方不同，南通的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還接受市政府委托履行國有土地資產(chǎn)代表職責(zé)。對國有企業(yè)改革中的土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）部分進(jìn)行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國是唯一的。
　　此外，南通對于土地儲(chǔ)備資金的使用也有很詳細(xì)的規(guī)定，早在2000年出臺(tái)的《南通市市區(qū)土地資產(chǎn)投資儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法（試行）》中明確要求，土地儲(chǔ)備收購方案須經(jīng)市國土規(guī)劃局審核同意并報(bào)市財(cái)政局備案，其中土地收購價(jià)高于土地評估價(jià)的，須經(jīng)市國土規(guī)劃局、財(cái)政局審核同意。
　　同時(shí)還要求在土地儲(chǔ)備收購中，實(shí)際收購費(fèi)用低于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價(jià)的，按節(jié)約金額的10%增加市土地資產(chǎn)儲(chǔ)備投資中心業(yè)務(wù)費(fèi)，高于批準(zhǔn)的協(xié)議收購價(jià)的按超支金額的10%減撥市土地資產(chǎn)儲(chǔ)備投資中心業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。
　　在新出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，規(guī)定土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模應(yīng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并經(jīng)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內(nèi)人士指出，這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。
　　
　　從規(guī)范到“強(qiáng)勢”
　　一位業(yè)內(nèi)人士向記者表示：此次出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，解決了四個(gè)核心問題：首先，土地儲(chǔ)備制度是否應(yīng)該肯定、堅(jiān)持，如何給機(jī)構(gòu)定性？答案是確定的――當(dāng)然要堅(jiān)持，該機(jī)構(gòu)被明確定性為事業(yè)單位。
　　其次，出臺(tái)這個(gè)辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲(chǔ)備制度的準(zhǔn)則還是增強(qiáng)其調(diào)控職能？回答是要強(qiáng)調(diào)其調(diào)控職能。
　　另兩個(gè)問題是，征收土地的范圍應(yīng)如何確定，所有經(jīng)營收購行為是否應(yīng)統(tǒng)一管理，“進(jìn)一個(gè)籠子”？
　　對于這后兩個(gè)問題，業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺(tái)后也是如此。
　　出臺(tái)的新規(guī)已經(jīng)明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲(chǔ)備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。
　　其中的第四款規(guī)定被認(rèn)為是本次新規(guī)的一大亮點(diǎn)，即這實(shí)際上排除了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“直接征用農(nóng)民集體土地”的做法。
　　但在中國土地勘測規(guī)劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對記者表示：所謂 “已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉(zhuǎn)用”的過程中，往往其收購步驟已經(jīng)于先期完成，所以這個(gè)規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個(gè)可能的結(jié)果是，農(nóng)轉(zhuǎn)非的征用不再通過土地儲(chǔ)備中心，而是直接進(jìn)行。
　　然而，透過《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)對土地的宏觀調(diào)控強(qiáng)度。
　　
　　不在規(guī)范內(nèi)的上海模式
　　土地儲(chǔ)備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過程中國有土地資產(chǎn)的處置問題而生，后來逐漸演變成一種土地調(diào)控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨(dú)家供地”，由政府來根據(jù)土地市場供需變化來增加或減少土地供應(yīng)。
　　1996年8月，我國第一家土地處儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開全國之先河。
　　在上海，上海地產(chǎn)集團(tuán)成立后，市一級土地儲(chǔ)備中心的實(shí)際功能被委托給上海地產(chǎn)集團(tuán)來運(yùn)作。上海地產(chǎn)集團(tuán)，根據(jù)收購儲(chǔ)備計(jì)劃和政府要求實(shí)施土地儲(chǔ)備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實(shí)上的市土地儲(chǔ)備中心與上海地產(chǎn)集團(tuán)的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。
　　值得注意的是，國土資源部一位官員在接受記者采訪時(shí)提醒說，新規(guī)（《土地儲(chǔ)備管理辦法》）出臺(tái)只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，上海這樣由企業(yè)出面實(shí)際運(yùn)作的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內(nèi)，“應(yīng)由地方自行規(guī)范�！�
　　國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受CCTV《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》采訪時(shí)也提到：“（土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）有的是公司性質(zhì)的，尤其這種公司性質(zhì)的，它既有這種儲(chǔ)備土地的這種職能，同時(shí)也搞經(jīng)營，這個(gè)也不夠規(guī)范�！憋@然，國土資源部已經(jīng)認(rèn)識到了其中的問題。
　　也就是說，《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，并沒有一步到位將土地儲(chǔ)備模式“三分天下”的局面來個(gè)“大一統(tǒng)”，而是給部分地方的做法留下了自我調(diào)整的空間。
　　
　　推高房價(jià)的“重要環(huán)節(jié)”
　　不過，耐人尋味的是，無論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場近年來引發(fā)的種種爭議問題，在這兩座城市的城市化進(jìn)程中都有集中體現(xiàn)。
　　從地價(jià)與房價(jià)的關(guān)系來看，地價(jià)是房價(jià)的成本，房價(jià)并不決定于地價(jià)，而由房地產(chǎn)市場本身的供求關(guān)系決定。
　　中國實(shí)行土地儲(chǔ)備制度之后，新增土地供應(yīng)的數(shù)量和速度都集中于各地土地儲(chǔ)備中心這樣一個(gè)壟斷供應(yīng)方之下，使得房屋的供應(yīng)數(shù)量，相當(dāng)程度上決定于土地供應(yīng)的方式、方法和節(jié)奏。從而，土地供應(yīng)就成為影響房價(jià)的一個(gè)關(guān)鍵性要素。
　　2006年，北京市原計(jì)劃安排的土地供應(yīng)總量為6500公頃，其中新增建設(shè)用地為3900公頃，存量建設(shè)用地為2600公頃。但是截至當(dāng)年年底，實(shí)際供應(yīng)土地卻僅為計(jì)劃供應(yīng)量的56%。
　　以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應(yīng)的嚴(yán)重不足，將會(huì)導(dǎo)致2008年房源供應(yīng)的緊縮。再一次被打破的供需關(guān)系所帶來的，很可能就是又一輪的房價(jià)飆升。北京市進(jìn)入2007年以來所出現(xiàn)的房價(jià)爆漲，雖然也有開發(fā)商囤地的原因，但土地儲(chǔ)備中心土地供應(yīng)不足，也難辭其咎。
　　作為土地儲(chǔ)備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實(shí)行土地儲(chǔ)備制度。1999年以前，杭州市的房價(jià)一直穩(wěn)定在2000元左右。
　　可是，自從1999年杭州市土地儲(chǔ)備中心實(shí)行第一次土地招標(biāo)拍賣以后，杭州的房價(jià)非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價(jià)3000多元，2000年達(dá)到4000元左右，2002年以后的平米均價(jià)已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006 年，杭州6城區(qū)（不含蕭山、余杭）的商品房價(jià)格平均為7759.2元/平方米。時(shí)至今日，杭州市仍然是地方省會(huì)城市中房價(jià)最高的城市之一。
　　土地儲(chǔ)備制度本應(yīng)通過吞吐土地，實(shí)現(xiàn)平抑一地地價(jià)不當(dāng)波動(dòng)的作用�，F(xiàn)狀卻是調(diào)控效果不明顯，卻催生出“土地財(cái)政”這一現(xiàn)象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財(cái)”，回報(bào)不菲。
　　另一方面，各地土地儲(chǔ)備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發(fā)資金，構(gòu)成巨大信貸風(fēng)險(xiǎn)。
　　資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)累計(jì)收購?fù)恋?30多萬畝，用于收購?fù)恋氐目傎M(fèi)用近2000億元。目前，各地土地儲(chǔ)備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。
　　因此，據(jù)專家介紹，在《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)過程中，是否應(yīng)該強(qiáng)化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結(jié)果，卻是國土資源部認(rèn)定，這一制度（土地儲(chǔ)備管理制度）是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該堅(jiān)持并予以強(qiáng)化。（記者劉彥對本文亦有貢獻(xiàn)）（房煜）
　　
　　啟動(dòng)第三次土地革命正當(dāng)其時(shí)
　　
　　盡管政府早就提出要建立“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，但是中國房地產(chǎn)無論市場化也罷，房地產(chǎn)調(diào)控也罷，幾乎都沒有涉及到房地產(chǎn)市場的基礎(chǔ)制度――產(chǎn)權(quán)制度的變革。
　　然而，房地產(chǎn)市場如同其他市場一樣，其實(shí)是一個(gè)制度體系，而產(chǎn)權(quán)乃市場的基礎(chǔ)和根本。在中國房地產(chǎn)沒有建立起現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度之前，哪怕“房地產(chǎn)市場”叫得震天響，哪怕這樣的市場化已經(jīng)進(jìn)行了近十年，對不起，我們只能遺憾地發(fā)現(xiàn)，中國房地產(chǎn)市場仍是一個(gè)產(chǎn)權(quán)缺位的市場，而這樣的“市場化”一定會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。
　　事實(shí)上，從房地產(chǎn)產(chǎn)品市場化與要素市場化的背離上，我們看到的是中國市場化的跛足與艱難。中國雖然已經(jīng)被越來越多的國家承認(rèn)是“市場經(jīng)濟(jì)”國家，但人們看到的更多是產(chǎn)品的市場化，而生產(chǎn)要素（土地、資金）的市場化卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上。
　　不僅資金要素仍被政府牢牢控制，與工業(yè)化、城市化相關(guān)的土地也仍被政府牢牢控制，其表現(xiàn)就是全國人民要賣地，只能賣給政府，全國人民要買地，只能從政府哪里購買。
　　其結(jié)果，中國的工業(yè)化和城市化都完全可以在政府的主導(dǎo)下，以最大程度降低成本，以及獲取政府收益的方式來加快進(jìn)行，但是不免以農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民的收入與財(cái)富損失為代價(jià)。
　　
　　房價(jià)與地權(quán)
　　各級地方政府對城市用地供應(yīng)，致使城市化、房地產(chǎn)市場化最終在中國蛻化為一場不斷強(qiáng)化和擴(kuò)大政府對于土地的壟斷。
　　某些地方政府對于土地暴利的追逐，不僅極大地?fù)p害了政府與公眾的關(guān)系，也破壞了中央的科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)的偉大部署，致使房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，中央與國務(wù)院的公信力為此受到嚴(yán)重?fù)p害。
　　近日，政府又傳出要求依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅的聲音。這就意味著，此前因北京市國土資源局的一紙叫停，而命運(yùn)難測的小產(chǎn)權(quán)房，最終以嚴(yán)厲禁止而告終。媒體稱之為“叫停小產(chǎn)權(quán)房”。
　　政府禁止小產(chǎn)權(quán)房的理由是保護(hù)耕地，但這樣保護(hù)耕地值得商榷。
　　中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)為國家發(fā)改委“十一五”規(guī)劃所做的另一項(xiàng)研究也表明，從土地資源條件看，如果到2030年中國的糧食進(jìn)口規(guī)模保持在5000萬噸，國內(nèi)耕地的單產(chǎn)提高速度保持在改革開放以來的水平，則在目前的18億畝耕地資源中，國家還可以拿出1.5億畝來轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，平均到25年中每年約600萬畝，這比改革開放以來年均耕地轉(zhuǎn)移規(guī)模還要高，也比過去幾年的用地高峰還要高，因此土地供應(yīng)其實(shí)是有一定保障的。
　　另據(jù)國土資源部公布的數(shù)字，全國城市用地現(xiàn)在大概是5600萬畝，相當(dāng)于全國國土面積的0.3%;相比之下，農(nóng)民占2.6億畝，為城市現(xiàn)在所占用土地的五倍。
　　顯然，如果城市化將7億農(nóng)民都轉(zhuǎn)移出來的話，那么全國只要用1%土地就能解決全部人口的居住問題，那我們?yōu)槭裁催�要擔(dān)心土地會(huì)日益緊張而不是樂觀地相信大量的土地將會(huì)被釋放出來呢?
　　有些學(xué)者還經(jīng)常談農(nóng)民的土地如果買賣，農(nóng)民會(huì)變窮。這是全世界最奇怪的產(chǎn)權(quán)理論，其意思是說，你剝奪了人的產(chǎn)權(quán)，反而對人有好處。
　　十七大上提出的非常重要的一點(diǎn)，就是要增長居民的財(cái)產(chǎn)性收入。然而，迄今中國農(nóng)民的人均財(cái)產(chǎn)性收入只有幾十塊錢。如果農(nóng)民缺乏土地權(quán)利，他們的財(cái)產(chǎn)性收入的增加將很難實(shí)現(xiàn)。
　　所以，非常清楚的一點(diǎn)就是，要穩(wěn)定房價(jià)的增長，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)，必須盡快啟動(dòng)土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度變革，必須使得土地有多元的供應(yīng)。
　　
　　土地供給影響下的房價(jià)
　　最近，筆者所帶領(lǐng)的課題組對中國房地產(chǎn)調(diào)控政策效果的實(shí)證分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國的土地價(jià)格指數(shù)與房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)呈正相關(guān)。
　　緊收的土地政策必然會(huì)加速土地價(jià)格的增加，控制土地價(jià)格的政策，將抑制房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)的上漲，合理控制土地價(jià)格的土地政策可以影響土地價(jià)格，繼而影響房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)。所以，可以認(rèn)為我國土地供給的松緊政策明顯地影響著房地產(chǎn)均價(jià)。
　　而我國目前的基本土地制度及政策就是，即便在流動(dòng)性已經(jīng)嚴(yán)重過剩從而對房地產(chǎn)需求暴漲的時(shí)候，政府依然將所有的城市開發(fā)土地都捏在自己手里，然后再像擠牙膏一樣擠出一小點(diǎn)、一小點(diǎn)來，而擠出來的地就是走進(jìn)招拍掛市場。
　　我們知道，獲得最高收益的最佳方式，就是通過拍賣來投放到二級市場，這是想讓地價(jià)房價(jià)漲多高，就可以漲多高。如此一來，土地價(jià)格不狂漲進(jìn)而帶動(dòng)房價(jià)狂漲才怪。
　　所以，當(dāng)前房價(jià)上漲的原因其實(shí)非常清楚。一方面是流動(dòng)性過剩背景下的過旺需求，另一方面則是政府壟斷土地下的人為地減少了供應(yīng)。
　　的確，中國的經(jīng)濟(jì)增長速度不慢，改革開放以來近30年的增速超過9.5%，而近年來甚至表現(xiàn)出越來越快的趨勢。比如，過去四年平均增長速度超過了10%，而2007年前三季度的增速達(dá)到了11.5%。
　　然而，在許多地方房價(jià)的增長速度大大超過了GDP增長速度，也超過了居民收入的增長速度。
　　特別是2007年開春以來，很多城市的樓盤的價(jià)格增長超過了一倍，如此一來的結(jié)果必然就是，普通老百姓越來越買不起好房子、大房子，越來越?jīng)]有辦法實(shí)現(xiàn)美好的人居理想。長期以往，中國國民的幸福感何在?
　　
　　切莫走向怪胎模式
　　中國內(nèi)地現(xiàn)在正在走向的正是香港和新加坡式的怪胎模式――左手從老百姓口袋中掏錢，右手建經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。
　　香港的情況很特殊，其土地在回歸之前一直壟斷于港英政府手里，港英政府用拍賣的方式來獲得最高的地價(jià)，直到目前，整個(gè)香港的土地開發(fā)率才只有23%，大量的土地處于未開發(fā)狀態(tài)。
　　而與這種擠牙膏式的土地供應(yīng)相對應(yīng)的，是香港居民極其惡劣的居住環(huán)境――這種惡劣環(huán)境在全世界都是罕見。
　　新加坡的情況同樣特殊。它是一個(gè)海島國家，土地奇缺，大量土地靠填海造田形成。因此，它的房地產(chǎn)市場發(fā)展模式同樣是畸形的，因?yàn)樗�只能采用大政府的住房供�?yīng)方式，采用類似于“共產(chǎn)主義”平均分配的方式來保證居民的住房供應(yīng)，否則就會(huì)有人住不上房。
　　然而，內(nèi)地與香港、新加坡的情況完全不同，內(nèi)地是一個(gè)正常的完全可以走市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的大陸國家。它應(yīng)該學(xué)習(xí)正常的市場經(jīng)濟(jì)國家，建立起土地的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)模式，來保證土地的正常流轉(zhuǎn)和有效供應(yīng)，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民福利的同步長進(jìn)，而不應(yīng)該學(xué)習(xí)香港、新加坡的怪胎模式。
　　至于住房保障體系，它只能作為補(bǔ)充手段，而不能作為主流手段。如果反客為主，那么，所導(dǎo)致的結(jié)果是中產(chǎn)階級日益貧困化，全國人民都得靠政府住房保障體系來實(shí)解決住房總量，這樣政府就又回到大政府時(shí)段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)再次回潮，左手把大家的土地財(cái)產(chǎn)全拿走，右手再給大家分房，而其結(jié)果，上一代人已經(jīng)經(jīng)歷過，無復(fù)多言。
　　土地從來都是這個(gè)國家的命根子。我們知道，中國革命成功的起點(diǎn)是土改，讓廣大農(nóng)民獲得土地，從而天下歸心；中國改革成功的起點(diǎn)則是分田到戶，對人民公社運(yùn)動(dòng)撥亂反正，把土地的部分產(chǎn)權(quán)歸還給農(nóng)民。
　　而現(xiàn)在，中國已經(jīng)到了在第一次土地革命（“土改”）、第二次土地革命（“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”）之后，啟動(dòng)第三次土地革命（“現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度”）的時(shí)候了。
　　這意味著在物權(quán)法頒布之后，中國的土地制度終將發(fā)生根本性的變化。（趙曉北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）
　�。ㄕ�自《中國新聞周刊》2007年第48期）

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