歐盟退稅政策【歐盟政策實(shí)施問(wèn)題初探】

　　摘要由于成員國(guó)在落實(shí)歐盟政策的進(jìn)度和程度上參差不齊，政策實(shí)施問(wèn)題已越來(lái)越成為歐盟關(guān)注的焦點(diǎn)。由于種種原因，歐盟政策實(shí)施的不完美是一種常態(tài)。到底哪些因素決定了成員國(guó)在實(shí)施歐盟政策上的具體表現(xiàn)？本文通過(guò)丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的案例分析，比較有關(guān)理論的解釋力。理性選擇制度主義的一種理論強(qiáng)調(diào)從特定政策出發(fā)進(jìn)行微觀分析，探討國(guó)內(nèi)行為者在實(shí)施歐盟政策過(guò)程中的互動(dòng)情況。
　　關(guān)鍵詞歐盟 政策實(shí)施 國(guó)內(nèi)政治 理性選擇
　　中圖分類號(hào)：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2007）05-0073-79
　　
　　一、前言
　　
　　歐盟政策制定過(guò)程大致可分成起草（Drafting）、決策（Decision-making）和實(shí)施（Implementation）三個(gè)階段。政策起草主要由歐盟委員會(huì)完成，決策權(quán)（在“第一支柱”下通常以立法形式出現(xiàn)）主要在部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)，而政策/法律的實(shí)施則主要是成員國(guó)的任務(wù)。[1] 歐盟委員會(huì)早在1996年就向部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)指出，“由于成員國(guó)在落實(shí)歐盟政策的進(jìn)度和程度上參差不齊，政策實(shí)施和執(zhí)法問(wèn)題已越來(lái)越成為關(guān)注的焦點(diǎn)。”[2]
　　杰里米•理查德森（Jeremy Richardson）將“政策實(shí)施”定義為“通過(guò)涉及眾多行為者的一系列機(jī)制和程序?qū)⒄�策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的復(fù)雜過(guò)程”。[3] 他認(rèn)為，歐盟政策實(shí)施首先是將歐盟指令（Directives）等歐盟法律轉(zhuǎn)化為成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法，然后才談得上具體落實(shí)。在這一過(guò)程中，同一政府層級(jí)上和不同級(jí)別上的諸多“決策點(diǎn)”（Decision points）影響著政策實(shí)施的質(zhì)量，有時(shí)只能是一種“結(jié)果”（Output）而不是“成果”（Outcome）。[4] 一般而言，歐盟政策實(shí)施過(guò)程涉及兩類行為者，一類是歐盟委員會(huì)、成員國(guó)中央和地方三個(gè)層次的公共部門，另一類是個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等私人行為者。歐盟委員會(huì)擔(dān)負(fù)著直接執(zhí)行歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策和預(yù)算的職責(zé)，在其他政策領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)監(jiān)督，對(duì)未按要求實(shí)施歐盟政策的成員國(guó)提出警告、罰款甚至訴至歐洲法院。[5] 成員國(guó)中央政府的任務(wù)包括：通過(guò)國(guó)內(nèi)立法程序把歐盟法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，為實(shí)施政策提供人力和資金等方面的保障，有時(shí)也可以直接實(shí)施歐盟政策。[6]
　　理查德森進(jìn)一步認(rèn)為，“歐盟政策實(shí)施的不完美是一種常態(tài)”，[7] 原因有：一是部長(zhǎng)理事會(huì)在制定政策時(shí)的討價(jià)還價(jià)使得最終出臺(tái)的政策往往是“次優(yōu)”（Sub-optimal），二是歐盟法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法時(shí)給成員國(guó)較大的詮釋空間，三是成員國(guó)內(nèi)具體執(zhí)行時(shí)會(huì)發(fā)生故意抵制或欺騙行為，四是成員國(guó)制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置上往往存在財(cái)力、人力不足等缺陷，五是成員國(guó)負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟政策的機(jī)構(gòu)對(duì)這項(xiàng)工作重視程度不同，六是監(jiān)督不力。[8]
　　鑒此，本文試圖探討的問(wèn)題是，哪些因素決定了某成員國(guó)在實(shí)施歐盟政策上的具體表現(xiàn)？下文首先介紹學(xué)術(shù)界在這一問(wèn)題上的研究現(xiàn)狀，然后選擇丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43作為一個(gè)具體案例，分析比較有關(guān)理論的解釋力，以期得出一些初步結(jié)論。
　　
　　二、關(guān)于歐盟政策實(shí)施問(wèn)題的理論探討
　　
　　近年來(lái)，國(guó)外學(xué)術(shù)界不少學(xué)者將研究興趣從歐盟政策過(guò)程前端的決策研究轉(zhuǎn)移到后端的政策實(shí)施研究，并提出不少理論和假說(shuō)來(lái)描述和解釋歐盟層面制定的政策在不同國(guó)家實(shí)施的情況。
　　古里安尼（Marco Giuliani）研究了成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治架構(gòu)與該國(guó)“歐盟化（Europeanization）”程度之間的關(guān)聯(lián)。[9] 他列舉了關(guān)于政策實(shí)施的兩種不同假說(shuō)：第一，“一致型”民主國(guó)家（Consensual Democracy）在實(shí)施歐盟政策方面比“多數(shù)型”（Majoritarian Democracy）更容易；第二，成員國(guó)國(guó)內(nèi)“擁有否決權(quán)的行為者（Veto Players）”數(shù)量影響著該國(guó)實(shí)施歐盟政策的程度。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)測(cè)試，古里安尼的結(jié)論是，國(guó)內(nèi)制度確實(shí)影響著歐盟化程度，但不同的“制度維度”所起作用不同，其中“擁有否決權(quán)的行為者”數(shù)量因素尤其突出，大大超過(guò)聯(lián)邦制與單一制、組成政府的政黨數(shù)量這兩個(gè)制度因素的影響。因此，歐盟化程度似與政治架構(gòu)關(guān)聯(lián)不大，而“擁有否決權(quán)的行為者”數(shù)量越少，則越可減少?zèng)Q策成本，充分利用制度的靈活性，從而使歐盟化進(jìn)程易于發(fā)展。
　　姆貝伊（Heather Mbaye）檢查了1972-1993年之間成員國(guó)實(shí)施歐共體政策的情況，試圖發(fā)現(xiàn)影響政策實(shí)施的因素。他通過(guò)大量數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在數(shù)十種自變量中，官僚體制的效率、腐敗程度、成員國(guó)在部長(zhǎng)理事會(huì)內(nèi)的權(quán)力、成員國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、加入歐共體時(shí)間長(zhǎng)短、公眾支持度是影響成員國(guó)實(shí)施歐共體政策最重要的六種因素。[10]
　　塔爾貝格（Jonas Tallberg）從政策實(shí)施的效果出發(fā)，提出在歐盟政策實(shí)施方面采取“強(qiáng)制（Enforcement）”與“管理（Management）”相結(jié)合的方法最有效。[11] 其中“強(qiáng)制”方法源自理性選擇理論和搏弈論，主張通過(guò)監(jiān)督、處罰等措施來(lái)保證政策的強(qiáng)制執(zhí)行，比如歐盟委員會(huì)通過(guò)警告、罰款甚至訴至歐洲法院等手段來(lái)促使成員國(guó)實(shí)施歐盟政策。而“管理”方法則主張通過(guò)能力建設(shè)、規(guī)則詮釋和增強(qiáng)透明度等非強(qiáng)制性措施，如設(shè)立基金、延長(zhǎng)時(shí)限、加強(qiáng)指導(dǎo)等來(lái)幫助成員國(guó)實(shí)施歐盟政策。
　　蒂米特洛娃（Antoaneta Dimitrova）和斯圖恩貝格（Bernard Steunenberg）認(rèn)為，要確保歐盟層面的政策在各成員國(guó)得到統(tǒng)一實(shí)施，首先要部長(zhǎng)理事會(huì)在立法時(shí)就政策達(dá)成一致，其次是成員國(guó)國(guó)內(nèi)參與歐盟政策實(shí)施的行為體沒(méi)有偏離該政策的動(dòng)因。[12] 該觀點(diǎn)一方面采取了聯(lián)系的視角，強(qiáng)調(diào)前端的立法過(guò)程與后端的實(shí)施過(guò)程的關(guān)聯(lián)，更符合政策過(guò)程的前后連貫性；另一方面又運(yùn)用政治學(xué)中微觀分析的方法，重視分析國(guó)內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)對(duì)具體政策實(shí)施的影響，對(duì)某項(xiàng)特定政策的實(shí)施采取了一種“權(quán)變”分析框架，提高了理論的解釋力。
　　政策實(shí)施過(guò)程首先涉及轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題，也是歐盟委員會(huì)監(jiān)督比較嚴(yán)厲的部分。廣義上的政策實(shí)施應(yīng)包括政策在基層、甚至落實(shí)到每個(gè)人頭上的具體的實(shí)際操作情況。學(xué)術(shù)界在研究時(shí)往往關(guān)注狹義的政策實(shí)施，即歐盟指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題（Transposition）。下文將用一個(gè)案例分析成員國(guó)在實(shí)施歐盟政策方面遇到的情況。
　　
　　三、丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43的案例分析
　　
　　1. 關(guān)于歐盟指令2000/43 [13]
　　為加強(qiáng)反種族歧視和保護(hù)基本人權(quán)，歐盟于2000年通過(guò)了兩個(gè)指令，其中之一是編號(hào)2000/43的“種族平等指令”（Racial Equality Directive），旨在禁止任何基于種族和民族根源的歧視行為。[14] 該指令的草案由歐盟委員會(huì)于1999年11月向部長(zhǎng)理事會(huì)提交，部長(zhǎng)理事會(huì)在經(jīng)過(guò)征詢歐洲議會(huì)意見(jiàn)之后于2000年6月29日通過(guò)�！胺N族平等指令”涵蓋了就業(yè)、培訓(xùn)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、獲取商品與服務(wù)等廣泛領(lǐng)域。它給出了包括直接和間接歧視、指使他人實(shí)施歧視、騷擾行為等在內(nèi)的廣義“歧視”定義，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)受害者的保護(hù)，并首次引入“共同舉證”原則。指令還要求各成員國(guó)設(shè)立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)促進(jìn)平等的工作。指令第16條規(guī)定，成員國(guó)可選擇適合本國(guó)國(guó)情的方法將該指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，但實(shí)施過(guò)程最晚不得遲于2003年7月19日。
　　
　　2. 丹麥為實(shí)施歐盟指令2000/43的準(zhǔn)備工作
　　在將歐盟法轉(zhuǎn)化為本國(guó)法的過(guò)程中，丹麥政府和議會(huì)肩負(fù)著主要任務(wù)。[15] 通常做法是：在部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)一項(xiàng)歐盟指令后，丹麥政府首先設(shè)立一個(gè)工作小組或?qū)＜椅瘑T會(huì)，對(duì)采取何種形式實(shí)現(xiàn)歐盟要求進(jìn)行評(píng)估，并提出具體建議；在涉及國(guó)內(nèi)立法時(shí)，丹麥往往根據(jù)不同情況采用“轉(zhuǎn)換”（Transformation）和“合并”（Incorporation）兩種方式。
　　應(yīng)該說(shuō)，丹麥國(guó)內(nèi)早已存在不少關(guān)于反對(duì)種族與民族歧視的法律和規(guī)定。[16] 因此，為實(shí)施歐盟指令2000/43做準(zhǔn)備，首先要對(duì)現(xiàn)存法律、法規(guī)和制度進(jìn)行重新梳理和評(píng)估。為此，丹麥內(nèi)政部（后改名為融合部）于2001年4月任命了一個(gè)“平等待遇委員會(huì)”，[17] 授權(quán)其就如何在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43提出建議供政府參考。委員會(huì)成員包括丹中央政府部門、地方政府、非政府組織、雇主協(xié)會(huì)、工會(huì)的代表，他們從2001年6月起共舉行16次會(huì)議，并在2002年9月向政府提交了工作報(bào)告。在委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，丹麥政府于2003年1月向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟指令2000/43的立法草案。
　　
　　3. 丹麥為實(shí)施歐盟指令2000/43的立法情況
　　為全面實(shí)施歐盟指令2000/43，丹麥政府共準(zhǔn)備了三份立法草案。[18] 作為第一步，根據(jù)指令第三部分要求，丹麥議會(huì)于2002年6月6日通過(guò)了關(guān)于設(shè)立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)促進(jìn)平等的法案。根據(jù)該法案，丹麥國(guó)際問(wèn)題與人權(quán)研究中心被授權(quán)處理與歧視有關(guān)的案件。
　　2003年1月，丹麥融合部向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟“種族平等指令”中“非就業(yè)領(lǐng)域”內(nèi)容的第155號(hào)立法草案（Bill 155）。同年5月28日，丹麥議會(huì)通過(guò)了該立法草案，“種族平等待遇法”正式出臺(tái)。根據(jù)政府的立法草案，這部法律涵蓋了歐盟“種族平等指令”中的各項(xiàng)反歧視要求，但不包括勞動(dòng)力市場(chǎng)。[19] 例如，該法給出了包括直接和間接歧視、指使他人實(shí)施歧視、騷擾行為等在內(nèi)的廣義上關(guān)于“歧視”的定義，明確規(guī)定對(duì)受害者的保護(hù)，并引入“共同舉證”原則。丹麥國(guó)際問(wèn)題與人權(quán)研究中心下設(shè)的丹麥人權(quán)研究所成立了一個(gè)申訴委員會(huì)作為專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理涉及歧視的申訴，并根據(jù)該法律的規(guī)定就某一具體行為是否違反平等待遇原則發(fā)表不具備法律約束力的意見(jiàn)。該法律于2003年7月1日正式生效。
　　在丹麥融合部向議會(huì)提交了關(guān)于實(shí)施歐盟“種族平等指令”中“非就業(yè)領(lǐng)域”內(nèi)容的第155號(hào)立法草案的同一天，丹麥就業(yè)部也提交了一份編號(hào)第152號(hào)的立法草案（Bill 152）。這份第152號(hào)立法草案是對(duì)丹麥原有的《禁止勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)別待遇法》的修訂，其目的在于實(shí)施歐盟指令2000/78“就業(yè)平等指令”的要求，以及上文中第155號(hào)立法草案和后來(lái)的“種族平等待遇法”遺留部分的內(nèi)容。2003年5月27日，由于丹麥議會(huì)內(nèi)不同政黨對(duì)是否再成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)處理勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案件問(wèn)題無(wú)法達(dá)成一致，議會(huì)多數(shù)票否決了第152號(hào)立法草案。丹麥未能在歐盟規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（2003年7月19日）全面實(shí)施“種族平等指令”。[20] 直到2004年4月，丹麥議會(huì)才通過(guò)新的《禁止勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)別待遇法》（Act 411），其中把丹麥人權(quán)研究所的職責(zé)范圍擴(kuò)大到包括就業(yè)歧視的案例。
　　歐盟委員會(huì)以及歐洲許多反種族歧視的非政府組織對(duì)包括丹麥在內(nèi)的不少國(guó)家未能及時(shí)、全面實(shí)施歐盟指令2000/43感到失望。[21] 歐盟2003年和2004年兩份關(guān)于平等和非歧視的年度報(bào)告也都對(duì)丹麥實(shí)施歐盟“種族平等指令”的過(guò)程發(fā)表了批評(píng)性意見(jiàn)。[22]
　　
　　四、對(duì)丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的理論解釋
　　
　　如何解釋丹麥在實(shí)施歐盟指令2000/43時(shí)出現(xiàn)的拖延現(xiàn)象？表面原因是包含歐盟指令中在就業(yè)領(lǐng)域反歧視內(nèi)容的丹麥政府第152號(hào)立法草案被議會(huì)否決，但這似乎太簡(jiǎn)單了。
　　
　　1. 兩種可能的解釋
　　首先是海瑞蒂爾（Adrienne Heritier）的“適應(yīng)成本理論”。該理論強(qiáng)調(diào)部長(zhǎng)理事會(huì)立法決策過(guò)程與成員國(guó)如何實(shí)施特定政策之間的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為成員國(guó)總是在決策過(guò)程中努力使歐盟的政策更容易與本國(guó)制度傳統(tǒng)相適應(yīng)，從而有利于減少政策實(shí)施成本。[23] 在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43這個(gè)案例上，丹麥政府面對(duì)的制度或行政“適應(yīng)成本”比較低（除了設(shè)立獨(dú)立的促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行大約每年需要三百萬(wàn)丹麥克朗費(fèi)用），它只要通過(guò)幾部法律，然后把任務(wù)交給法院就行了。導(dǎo)致丹麥未能及時(shí)、完全實(shí)現(xiàn)法律轉(zhuǎn)化的直接原因與設(shè)立促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)相關(guān)，而實(shí)際上丹麥議會(huì)2002年6月6日通過(guò)法案已設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。換句話說(shuō)，所謂“適應(yīng)成本”的說(shuō)法在丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43上并不成問(wèn)題。
　　其次是漢森（Niels-Erik Hansen）關(guān)于將拖延實(shí)施歐盟指令的現(xiàn)象放在當(dāng)時(shí)丹麥國(guó)內(nèi)政治背景下考察的觀點(diǎn)。[24] 他指出，2001年上臺(tái)執(zhí)政的丹麥自由黨和保守黨聯(lián)合政府需要依賴議會(huì)內(nèi)的極右翼政黨丹麥人民黨的支持，丹麥拖延實(shí)施歐盟指令2000/43的情況就是在這一政治背景下出現(xiàn)的。但這種說(shuō)法并沒(méi)有說(shuō)明丹麥人民黨如何在這一特定案例上所起的作用。前文提及，丹麥政府向議會(huì)提交的旨在實(shí)施歐盟指令中“非勞動(dòng)力市場(chǎng)”部分內(nèi)容的第155號(hào)立法草案，在規(guī)定期限前獲得通過(guò)。丹麥人民黨投票反對(duì)該立法草案并未能阻止法案的通過(guò)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于第152號(hào)立法草案中是否包含設(shè)立促進(jìn)平等的專門機(jī)構(gòu)這一條，但這是政府兩黨與其它反對(duì)黨之間的觀點(diǎn)對(duì)立，與丹麥人民黨的立場(chǎng)關(guān)系并不大，該黨對(duì)兩個(gè)立法草案都持反對(duì)態(tài)度。因而把注意力放在丹麥人民黨的影響上不能完全解釋本文討論的問(wèn)題。
　　
　　2. 一種理性選擇制度主義的分析
　　按照理性選擇制度主義者（Rational Choice Institutionalist）蒂米特洛娃和斯圖恩貝格的理論，成員國(guó)實(shí)施歐盟政策的國(guó)內(nèi)程序也是一種“治理”（Governance），而不僅僅是一種“管理”（Management）。[25] 歐盟指令能否被成員國(guó)全面或部分實(shí)施，首先有賴于該指令的性質(zhì)，即為國(guó)內(nèi)立法留下多大的靈活性；其次依賴于國(guó)內(nèi)政策行為者之間的合作程度。[26] 從歐盟指令本身出發(fā)研究政策實(shí)施問(wèn)題（稱為“A policy specific approach”），斯圖恩貝格格外關(guān)注一國(guó)國(guó)內(nèi)立法過(guò)程，并提出以下假說(shuō)：在特定政策事項(xiàng)上，歐盟法律轉(zhuǎn)化的結(jié)果依賴于擁有否決權(quán)卻又有不同偏好的國(guó)內(nèi)行為者之間的互動(dòng)，因?yàn)閲?guó)內(nèi)行為者能以自己對(duì)歐盟指令的詮釋來(lái)決定國(guó)內(nèi)立法的內(nèi)容。[27]
　　從這一理論框架出發(fā)，斯圖恩貝格提出了“合作模型”（Cooperation Model）來(lái)解釋完全或部分實(shí)施歐盟政策的原因，“協(xié)調(diào)模型”（Coordination Model）解釋拖延實(shí)施歐盟政策的原因�！昂献髂Ｐ汀碧岢觯�如果歐盟指令中的特定政策事項(xiàng)位于歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)行為者的最佳偏好位置之間，該指令將得到完全實(shí)施。[28] 顯然，當(dāng)一國(guó)國(guó)內(nèi)有否決權(quán)的行為者的政策偏好與歐盟指令要求的方向不一致時(shí)，他們首先會(huì)尋求自偏好的政策得到實(shí)施，這很容易導(dǎo)致拖延實(shí)施歐盟指令。但最終，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)自己的政策偏好不可能完全實(shí)現(xiàn)，這些反對(duì)的立場(chǎng)反而使得歐盟指令得到“字面意義上的”（literally）完全實(shí)施�！皡f(xié)調(diào)模型”則提出，在國(guó)內(nèi)立法過(guò)程中，“當(dāng)需要進(jìn)行水平層面的政策協(xié)調(diào)時(shí)，如果歐盟指令的要求位于參與協(xié)調(diào)的行為者們最佳偏好位置之間的話，往往會(huì)拖延指令的實(shí)施�！盵29] 所謂“水平層面的政策協(xié)調(diào)”通常指一國(guó)議會(huì)內(nèi)政黨之間的協(xié)調(diào)，政府需要得到議會(huì)多數(shù)同意才能確保立法草案得到通過(guò)。當(dāng)這些政黨的立場(chǎng)出現(xiàn)如模型中所說(shuō)的分裂狀況時(shí)，拖延是不可避免的。與此同時(shí)，當(dāng)各方最終找到均能接受的妥協(xié)立場(chǎng)時(shí)，歐盟指令會(huì)在較晚時(shí)候得到完全實(shí)施。
　　下文中，筆者將嘗試運(yùn)用這兩個(gè)模型來(lái)檢驗(yàn)丹麥在實(shí)施歐盟指令2000/43時(shí)出現(xiàn)拖延，但最終完全實(shí)施的情況。為測(cè)試第一個(gè)模型，我們確定三個(gè)持有否決權(quán)的行為者，分別是丹麥政府、議會(huì)和代表社會(huì)各方立場(chǎng)并為政府提供咨詢的專家委員會(huì)。由于政府官員也參加了專家委員會(huì)，這個(gè)咨詢階段可以被看成是政府與社會(huì)進(jìn)行協(xié)商的一個(gè)過(guò)程，而這正是“治理”概念最突出的特點(diǎn)。專家委員會(huì)建議，將歐盟指令中“非勞動(dòng)力市場(chǎng)”的那些反歧視內(nèi)容用一個(gè)新法律來(lái)實(shí)施，而涉及禁止勞動(dòng)力市場(chǎng)上不公平待遇的工作則通過(guò)另外一個(gè)《禁止勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)別待遇法》來(lái)實(shí)施。[30] 丹麥政府向議會(huì)提交的第152號(hào)和155號(hào)立法草案基本上是專家委員會(huì)意見(jiàn)的體現(xiàn)。因此，我們可在分析立法過(guò)程時(shí)把專家委員會(huì)這個(gè)“持否決權(quán)的行為者”略去。盡管丹麥議會(huì)與政府在是否讓同一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場(chǎng)不公平待遇案例上意見(jiàn)不同，他們對(duì)通過(guò)兩部法律來(lái)實(shí)施歐盟指令卻意見(jiàn)一致，而且議會(huì)通過(guò)了第155號(hào)立法草案。剩下的問(wèn)題就是，第152號(hào)草案能否通過(guò)決定著歐盟指令是否能得到完全實(shí)施。由于不同政黨均堅(jiān)持在“專門機(jī)構(gòu)”職責(zé)范圍這一問(wèn)題上的立場(chǎng)不妥協(xié)（各方立場(chǎng)參見(jiàn)圖1的模型分析），第152號(hào)立法草案未獲通過(guò)。[31] 根據(jù)“合作模型”的預(yù)測(cè)，雖然未能解釋為何出現(xiàn)拖延，但丹麥應(yīng)會(huì)最終完全實(shí)施歐盟指令。事實(shí)上的結(jié)果是，在歐盟指令規(guī)定的最終期限之后9個(gè)月，丹麥議會(huì)通過(guò)新法律將丹麥人權(quán)研究所的職責(zé)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)力市場(chǎng)案例，從而完全實(shí)現(xiàn)了指令要求。“合作模型”在此似乎預(yù)測(cè)準(zhǔn)確。
　　
　　圖1：丹麥國(guó)內(nèi)持否決權(quán)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問(wèn)題上的各自政策偏好（第152號(hào)立法草案），是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案例。V和KF是組成政府的兩個(gè)政黨，DF是丹麥人民黨，其余是丹議會(huì)內(nèi)其他反對(duì)黨。
　　
　　為檢驗(yàn)“協(xié)調(diào)模型”，我們首先將議會(huì)內(nèi)各政黨界定為“水平層面的行為者”，因?yàn)樵谡�府向議會(huì)提交立法草案之后，那些“低層次行為者”（負(fù)責(zé)起草立法草案的官員等）作用就不重要了。[32] 在對(duì)第152號(hào)立法草案進(jìn)行三讀的過(guò)程中，丹麥政府始終反對(duì)設(shè)立另外一個(gè)新的專門機(jī)構(gòu)處理勞動(dòng)力市場(chǎng)上的歧視案例，而其他多數(shù)反對(duì)黨則主張另設(shè)新機(jī)構(gòu)。通常在議會(huì)內(nèi)支持政府立場(chǎng)的丹麥人民黨在該問(wèn)題上持更消極立場(chǎng)，根本上反對(duì)兩個(gè)立法草案。因此，當(dāng)時(shí)看不到各方達(dá)成一致的前景，出現(xiàn)暫時(shí)的僵局和拖延實(shí)施歐盟指令就在所難免了。2003年5月27日，由于只有執(zhí)政兩黨的支持，其他政黨均持反對(duì)態(tài)度，第152號(hào)立法草案未獲通過(guò)（各黨立場(chǎng)詳見(jiàn)下圖2）。
　　
　　圖2：丹麥國(guó)內(nèi)立法過(guò)程中參與協(xié)調(diào)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問(wèn)題上的各自政策偏好（第152號(hào)立法草案），是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案例。
　　
　　2003年10月22日，在野的丹麥社會(huì)民主黨部分議員提交了第40號(hào)立法草案，就是否設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案例問(wèn)題取代被廢棄的前第152號(hào)政府立法草案。這個(gè)新的立法草案建議將業(yè)已存在的負(fù)責(zé)“非勞動(dòng)力市場(chǎng)”歧視案例的專門機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案例。鑒于丹麥已經(jīng)拖延實(shí)施歐盟指令2000/43并被歐盟委員會(huì)警告，丹麥政府面臨較大壓力，這一方案成為絕大多數(shù)政黨可以接受的一種妥協(xié)方案（參見(jiàn)圖3的說(shuō)明）。而這種妥協(xié)方案本身已經(jīng)充分滿足了歐盟指令的要求。因此，丹麥議會(huì)最終順利通過(guò)這個(gè)立法草案，歐盟指令2000/43才算最終得以實(shí)施。
　　
　　圖3：丹麥國(guó)內(nèi)立法過(guò)程中參與協(xié)調(diào)的行為者在實(shí)施歐盟指令2000/43問(wèn)題上（第40號(hào)立法草案）投票情況，是否設(shè)立另一專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視案例。
　　
　　
　　五、結(jié)論
　　
　　筆者通過(guò)丹麥實(shí)施歐盟指令2000/43這個(gè)案例的分析，檢驗(yàn)了為何丹麥未能及時(shí)、充分實(shí)施該項(xiàng)指令�？赡艿慕忉寔�(lái)自不同方面，比如將部長(zhǎng)理事會(huì)關(guān)于該法令的決策過(guò)程與成員國(guó)“適應(yīng)成本”聯(lián)系起來(lái)，又或者以指令自身為出發(fā)點(diǎn)把注意力放在一國(guó)國(guó)內(nèi)政治舞臺(tái)的分析方法。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，在本文的案例中，理性行為者追求自身政策偏好過(guò)程中進(jìn)行互動(dòng)的理論框架解釋力最佳。該理論強(qiáng)調(diào)從特定的政策出發(fā)進(jìn)行分析的微觀分析視角，探討了國(guó)內(nèi)行為者在實(shí)施歐盟政策過(guò)程中的互動(dòng)情況，今后可進(jìn)一步通過(guò)更多案例來(lái)測(cè)試其在解釋歐盟成員國(guó)實(shí)施歐盟政策方面的預(yù)測(cè)力。
　　
　　注釋：
　　[1] 歐盟委員會(huì)一定程度上擔(dān)負(fù)監(jiān)督政策實(shí)施的職責(zé)，但具體實(shí)施工作由成員國(guó)中央和地方政府完成。
　　[2] 歐盟委員會(huì)1996年10月就歐盟環(huán)境法在成員國(guó)執(zhí)行情況向部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)通報(bào)情況時(shí)的說(shuō)法。轉(zhuǎn)引自Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, “Implementing EU Public Policy”, in Jeremy Richardson eds., European Union: Power and Policy-Making, Routledge, second edition, chapter 17, 2001, p.336.
　　[3] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p. 336.
　　[4] Ibid.
　　[5] 在歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策上，個(gè)人和企業(yè)有權(quán)把未執(zhí)行歐盟法的政府機(jī)構(gòu)訴至本國(guó)或歐洲法院。
　　[6] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p.336.
　　[7] Ibid., p.352.
　　[8] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, “Implementing EU Public Policy”, pp. 345-350.
　　[9] Marco Giuliani, “Europeanization in Comparative Perspective: Institutional Fit and National Adaptation”, in K. Featherstone and C. Radaelli eds., The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.134-155.
　　[10] Heather Mbaye, “Why National States Comply with Supranational Law”, European Union Politics, Vol. 2, No.3, 2001, pp.259-281.
　　[11] Jonas Tallberg, “Paths to Compliance: Enforcement, Management, and the European Union”, International Organization, Vol.56, No.3, Summer 2002, pp.609-643.
　　[12] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, “The Search for Convergence of National Policies in the European Union”, European Union Politics, Vol. 1, No.2, 2000, pp.201-226.
　　[13] 歐盟指令2000/43的文本，參見(jiàn)Official Journal of the European Communities, L180, pp.0022-0026.
　　[14] 另外一個(gè)相關(guān)的歐盟指令編號(hào)2000/78，稱為“就業(yè)平等指令”（Employment Equality Directive），該指令旨在禁止在招聘就業(yè)領(lǐng)域內(nèi)任何基于個(gè)人宗教信仰、殘疾狀況、年齡或性取向的歧視行為。成員國(guó)必須在2003年12月2日前將該指令轉(zhuǎn)化為本國(guó)法律。
　　[15] 丹麥國(guó)內(nèi)法院只能在政府議案（內(nèi)容必須與法院工作相關(guān)）未提交議會(huì)之前的聽(tīng)證過(guò)程中發(fā)表意見(jiàn)，但并不直接參與法律轉(zhuǎn)化工作。
　　[16] 丹麥國(guó)內(nèi)已有反歧視立法的情況，參見(jiàn)European Monitoring Center on Racism and Xenophobia (EUMC report), Anti-Discrimination Legislation in EU Member States: Denmark, Vienna, 2002.
　　[17] 該委員會(huì)全名為“Committee on implementation in Danish law of the Directive implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin”。
　　[18] 關(guān)于這三份立法草案的情況，參見(jiàn)Danish Ministry of Integration, Forslag til lov om etnisk ligebehandling, Bill 155 to the Parliament, 29th January 2003, http://www.inm.dk; Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD), Analytical Report on Legislation, RAXEN National Focal Point Denmark, Copenhagen, 2004; The International Center for Migration Policy Development (ICMPD), Migrants, Minorities and Legislation: Documenting Legal Measures and Remedies Against Discrimination in 15 Member States of the European Union, 2004.
　　[19] 關(guān)于這部法律的有關(guān)情況，可參見(jiàn)European Network Against Racism (ENAR), Overview on the transposition of the Council Directive 2000/43/EC, 8th July 2003.
　　[20] 關(guān)于丹麥未能及時(shí)、全面實(shí)施歐盟指令2000/43的情況和評(píng)論，參見(jiàn)Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD) Report, 2004, pp.25-26.
　　[21] European Commission, “Commission concerned at member states’ failure to implement new racial equality rules”, Press Release, 18th July 2003.
　　[22] European Commission, Equality and Non-Discrimination Annual Report, DG for Employment and Social Affairs, 2003 & 2004.
　　[23] Adrienne Heritier, “Leaders and Laggards in European Clean Air Policy”, Bridgitte Unger and Frans van Waarden eds., Convergence or Diversity: Internationalization and Economic Policy Response, 1995, pp.278-306.
　　[24] 詳見(jiàn)Niels-Erik Hansen, Executive Summary of Discrimination Based on Racial or Ethnic Origin: Denmark, Community Action Program to Combat Discrimination, European Commission, 2004.
　　[25] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, 2000, pp.201-226.
　　[26] Ibid.
　　[27] 參見(jiàn)Bernard Steunenburg, A Policy Solution to the EU Directives’ Transposition Puzzle: Interaction of Interests in Different Domestic Arenas, Leiden University Working Paper, 2004; Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.
　　[28] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2004.
　　[29] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2005.
　　[30] Danish Ministry of Integration, Gennemførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling, Official Report 2002, http://www.inm.dk
　　[31] 材料來(lái)自丹麥議會(huì)網(wǎng)站上查詢到的立法過(guò)程檔案資料。Danish Parliament, L 155, L 152 and L 40, 2003, http://www.folketinget.dk
　　[32] 關(guān)于“低層次行為者”和“高層次行為者”的概念和區(qū)別，參見(jiàn)Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.
　　
　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系專業(yè)2006級(jí)博士研究生，北京，100701）
　　 收稿日期：2007年8月

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