國際核不擴(kuò)散體系面臨的挑戰(zhàn)及發(fā)展趨勢_國際核不擴(kuò)散體系

　　摘要《不擴(kuò)散核武器條約》是國際核不擴(kuò)散體系的基石,對防擴(kuò)散起到了積極的作用。但由于其內(nèi)部防擴(kuò)散、和平利用核能和核裁軍三大支柱的不平衡發(fā)展,外部受東北亞、南亞、中東的地區(qū)核擴(kuò)散和非國家行為體核擴(kuò)散的挑戰(zhàn),條約正面臨諸多困境。國際防擴(kuò)散和核裁軍領(lǐng)域的新進(jìn)展讓人們對《不擴(kuò)散核武器條約》2010年審議會議充滿期待,但我們看到仍有大量困難和挑戰(zhàn),因此應(yīng)抱謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。
　　關(guān)鍵詞防擴(kuò)散 核裁軍 《不擴(kuò)散核武器條約》 2010年審議會議
　　中圖分類號:D815.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1005-4812(2009)06-0031-38
　　
　　一、對核不擴(kuò)散體系的基本評估
　　
　　從國際法的角度來看,核不擴(kuò)散體系是由所有雙邊的、地區(qū)的和多邊的旨在防止核武器擴(kuò)散的國際條約組成的法律體系,主要包括七項多邊條約、六個無核區(qū)條約和若干雙邊條約。[1] 而從國際關(guān)系的角度來看,核不擴(kuò)散體系是一個以維護(hù)國際和平與安全為基本目的、以防止核武器擴(kuò)散為核心內(nèi)容、以國際合作和國際協(xié)調(diào)為主要手段的國際安全體系,包括限制核武器部署和發(fā)展、無核區(qū)和核裁軍的條約,核裁軍和核軍控的組織,以及國際出口控制和核查的機(jī)構(gòu)。在核不擴(kuò)散體系中,《不擴(kuò)散核武器條約》無疑是最重要的法律文件,是核不擴(kuò)散體系的基石和核心,其初衷是避免核武器和核技術(shù)的擴(kuò)散,促進(jìn)核裁軍以及全面和徹底裁軍的目標(biāo),推動和平利用核能的合作。該條約自1970年正式生效以來,在防止核武器擴(kuò)散、推動核裁軍進(jìn)程、促進(jìn)核能和平利用三方面發(fā)揮了積極作用。但條約內(nèi)在的缺陷和外在的矛盾使整個核不擴(kuò)散體系面臨諸多困境。
　　1. 對《不擴(kuò)散核武器條約》的解析
　　《不擴(kuò)散核武器條約》(Nuclear Non-proliferation Treaty,下稱NPT)有三大支柱,即防擴(kuò)散、和平利用核能和核裁軍。五個核大國“合法擁有”核武器并承諾不幫助其他國家獲得核武器,五個核大國保證有效核裁軍,無核國家不尋求核武器但得到和平利用核能援助的回報。NPT把世界各國分為有核國家和無核國家,承認(rèn)美、蘇、英、法、中五個國家擁有核武器的“合法性”并固定化,不再承認(rèn)新的核國家。NPT設(shè)想通過核國家和無核國家承擔(dān)不同的義務(wù),達(dá)到和平利用核能和有效防止核擴(kuò)散的目的。
　　NPT的實施對防擴(kuò)散起到了非常積極的作用,核擴(kuò)散得到了有效抑制。主要表現(xiàn)在:第一,體系內(nèi)無(橫向)擴(kuò)散,締約國沒有出現(xiàn)新的核武器國家。NPT簽訂前,核武器從無到有、從一個國家擴(kuò)散到五個國家只經(jīng)歷了約20年時間,而條約生效后的25年內(nèi),沒有出現(xiàn)新的核武器國家。[2] 從總體上來說,NPT得到了較好的維護(hù)。第二,體系外擴(kuò)散,核擴(kuò)散主要發(fā)生在非締約國。1995年NPT無限期延長后,印度、巴基斯坦先后公開進(jìn)行了核試驗,朝鮮自稱進(jìn)行了核實驗。但應(yīng)該看到,印巴不是NPT的成員國,朝鮮也是在退出NPT后進(jìn)行的核實驗,因此無核武器的締約國仍保持了某種“純潔性”。第三,體系內(nèi)核擴(kuò)散的危險得到有效的控制。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,前蘇聯(lián)的哈薩克斯坦、白俄羅斯和烏克蘭的核武器得到了適當(dāng)?shù)奶幹?這三個國家最終放棄了核武器,南非、巴西和阿根廷也先后自愿棄核,伊拉克的核武計劃已完全終止,利比亞也已棄核,伊朗長期以來不夠遵約但尚未突破不擴(kuò)散。第四,核不擴(kuò)散體系的物理空間擴(kuò)大,地球上禁止核武器的地理范圍越來越廣。已有181個國家簽署、150個國家批準(zhǔn)了《全面禁止核試驗條約》,同時,世界上六個地區(qū)已宣布為無核區(qū)。
　　但是,NPT并未能避免核武器的橫向擴(kuò)散。印度、巴基斯坦、以色列、朝鮮四國公開或不公開地?fù)碛辛撕宋淦鳌Ｒ晾蕸]有充分遵守NPT,挑戰(zhàn)著和平利用核能的極限。更多的國家成為“核門檻”國家。NPT也沒有阻止核武器的縱向擴(kuò)散。美俄的核武現(xiàn)代化進(jìn)程加快,特別是美國導(dǎo)彈防御計劃的實施進(jìn)一步惡化了核不擴(kuò)散的環(huán)境,核裁軍長期沒有取得重大進(jìn)展。
　　這與NPT內(nèi)在缺陷有一定的關(guān)系。第一,普遍性不夠。包括五個核武器國家在內(nèi)的189個國家加入了NPT,從而使之成為參加國家最為廣泛的多邊裁軍協(xié)定。但是,由于幾個“關(guān)鍵”國家沒有加入,使NPT的普遍性大打折扣。第二,有效性不足。NPT對核國家規(guī)定的義務(wù)籠統(tǒng)和模糊,對核裁軍和和平利用核能沒有制定明確和具體的“時間表”和“路線圖”。對“事實上的核國家”沒有做出“預(yù)斷”而無法界定其核地位。對締約國退出NPT沒有規(guī)定明確和嚴(yán)格的退出條件和退出機(jī)制。對“核武器”沒有做出具體規(guī)定,無核國家可以合法地生產(chǎn)一個核武器所需要的所有零件。第三,道義性不高。生化武器已被國際社會視為非法和不人道的武器而被全面禁止,但對同樣是大規(guī)模殺傷性武器且破壞力更加現(xiàn)實和可怕的核武器,NPT立足于限制而不是禁止。沒有把核裁軍提到與核不擴(kuò)散同樣的高度。第四,公正性不大。NPT把世界上的國家永久性地分為核國家和無核國家,對無核國家規(guī)定了明確和具體的義務(wù),而對核國家規(guī)定的義務(wù)抽象和含糊。第五,操作性不強(qiáng)。由于對核國家應(yīng)承擔(dān)的核裁軍義務(wù)沒有具體規(guī)定,因此無法對核國家構(gòu)成持續(xù)和清晰的壓力。第六,組織性不在。NPT沒有組織保證,缺乏專門的機(jī)構(gòu)實施核查和執(zhí)行。NPT借助國際原子能機(jī)構(gòu)執(zhí)行核查任務(wù),對違約行為只能訴諸聯(lián)合國安理會采取措施。
　　2. 核不擴(kuò)散體系中的幾個困境
　　一方面,NPT存在的內(nèi)在缺陷和不合理因素,使部分締約國難以對條約保持完全的忠誠,非締約國對條約也無法信服。另一方面,因核不擴(kuò)散領(lǐng)域中國家利益和目標(biāo)的分歧而產(chǎn)生的矛盾使核不擴(kuò)散體系面臨諸多困境。
　　第一,締約國與非締約國。對于非締約國來說,盡管要承擔(dān)國際社會的種種壓力,但有種種“好處”和“理由”置身于核不擴(kuò)散體系之外。比如,加入NPT可以得到用于和平目的的核技術(shù)對一些國家來說并沒有那么迫切和重要,NPT以外的國家可以免于安全保障監(jiān)督措施而進(jìn)出口核材料和核設(shè)施從而在核貿(mào)易上取得某種商業(yè)優(yōu)勢;在有核國家進(jìn)行全面和徹底的核裁軍以及批準(zhǔn)《全面禁止核試驗條約》之前不愿意放棄核選擇。事實上,到目前為止,核武器擴(kuò)散正是發(fā)生在這些非締約國,而締約國對此無能為力。
　　第二,國家行為體與非國家行為體。核不擴(kuò)散體系的目標(biāo)和內(nèi)容是防止主權(quán)國家行為體的核擴(kuò)散,而沒有包括非國家行為體的核擴(kuò)散。然而,非國家行為體獲得核武器的威脅正在增加。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,包括核科學(xué)家和核走私分子的個人、跨國公司和恐怖主義組織進(jìn)行非法生產(chǎn)和買賣,走私和盜竊核材料、核技術(shù)和核設(shè)備的問題開始凸現(xiàn)。而無論是NPT的條款還是國際原子能機(jī)構(gòu)的安全保障監(jiān)督制度,抑或核供應(yīng)國集團(tuán)的核出口控制制度都沒有涉及這類非國家行為體的核擴(kuò)散問題。主權(quán)國家顯然對此缺乏足夠的經(jīng)驗和有效的措施。
　　第三,有核國家與無核國家。NPT體現(xiàn)了有核國家和無核國家間的一種妥協(xié)和交換,即有核國家通過承諾核裁軍和提供核能援助換取無核國家不擁有核武器的保證。但是,從道義的高度來看,任何國家都不應(yīng)擁有和使用核武器。有核國家因為處于安全上的優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位,因而有義務(wù)對無核國家作出某種安全保證和補償,如不首先使用核武器、不對無核國家和無核區(qū)使用或威脅使用核武器、進(jìn)行核裁軍等。但是,除了中國以外的其他四個核國家或從絕對安全的目標(biāo)出發(fā),或因?qū)Ω斗莻鹘y(tǒng)安全威脅的需要,或以維持戰(zhàn)略穩(wěn)定的考慮,都沒有對無核國家做出這樣的安全保證。而美國推行的導(dǎo)彈防御、太空武器、先發(fā)制人等戰(zhàn)略舉措不僅破壞了有核國家之間的戰(zhàn)略穩(wěn)定,而且對無核國家來說是安全保證上的倒退。
　　第四,核能與核武。國際社會和平利用核能已有長足發(fā)展。[3] 隨著全球氣候變暖問題的突出,人們對核能的需求還在不斷上升。但是,從技術(shù)上講,從核能到核武只是一步之遙,核能的和平利用和軍事利用的界限是微妙的�，F(xiàn)有的核擴(kuò)散無一例外地走過了從核能到核武的道路。從政治上看,在和平利用與防擴(kuò)散之間關(guān)系上存在三種不同的側(cè)重點。第一種是重和平利用輕防擴(kuò)散,極端的例子是朝鮮和伊朗;第二種是重防擴(kuò)散輕和平利用,美國是典型;第三種是和平利用和防擴(kuò)散并重,以俄羅斯和中國為代表。如何找到核能和平利用與核不擴(kuò)散之間的臨界點和平衡點,避免和平利用與防擴(kuò)散之間的對立,不僅是一個技術(shù)問題,更涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交等領(lǐng)域。
　　第五,權(quán)利與義務(wù)。在現(xiàn)有核不擴(kuò)散體系中,有核國家與無核國家在權(quán)利和義務(wù)上存在不平衡和不平等。有核國家權(quán)利大于義務(wù),無核國家義務(wù)大于權(quán)利。五個核國家合法地?fù)碛泻宋淦?從而在國際安全關(guān)系中處于一種優(yōu)勢地位,這具有“質(zhì)”的意義,核裁軍在很大程度上只具有“量”的影響。無核國家承擔(dān)不尋求發(fā)展核武器的義務(wù)(即放棄擁有核武器的權(quán)利),得到的好處只是核國家提供核能援助的原則性承諾,也沒有得到明確、具體和可靠的安全保證。這種權(quán)利和義務(wù)的不平衡和不平等影響了NPT的履約質(zhì)量。
　　
　　二、核不擴(kuò)散體系面臨的政治挑戰(zhàn)
　　
　　核武器的出現(xiàn)和擴(kuò)散一方面是核科技發(fā)展的自然結(jié)果,核技術(shù)的更新對核不擴(kuò)散體系形成新的挑戰(zhàn),但我們更應(yīng)看到核選擇背后的政治推動和戰(zhàn)略意圖。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,核武器在一些國家安全戰(zhàn)略中的地位有加強(qiáng)的趨勢。核擴(kuò)散與地區(qū)安全格局和國際安全形勢也有非常密切的關(guān)系。冷戰(zhàn)后的核擴(kuò)散呈現(xiàn)地區(qū)化的特點,東北亞、南亞和中亞是核擴(kuò)散的三個地區(qū)模式。以核恐怖主義為極端代表的非國家行為體核擴(kuò)散是一個新的重大挑戰(zhàn)。
　　1. 核擴(kuò)散的地區(qū)化
　　由于地區(qū)安全困境的存在和國際安全保障體系的不足,一些國家仍把擁有核武器作為實現(xiàn)國家目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇之一,不惜繞過、違反或退出核不擴(kuò)散體系。印度公開核試的一個重要戰(zhàn)略意圖是把核武器作為取得世界大國地位的政治資本,巴基斯坦跟進(jìn)則主要是為了維護(hù)南亞地區(qū)的力量平衡,朝鮮最終突破更多的是考慮其主權(quán)和政權(quán)安全,以色列采取的“模糊戰(zhàn)略”(既不承認(rèn)也不否認(rèn)有核武器)顯然是為了維護(hù)其地區(qū)主導(dǎo)地位,伊朗在體系內(nèi)走極限,是因為它面對巨大的地緣政治和戰(zhàn)略壓力。上述幾個國家所在的中東、南亞、東北亞正是安全困境最為嚴(yán)重、冷戰(zhàn)遺留問題最為突出的三個地區(qū)。
　　與冷戰(zhàn)時期核擴(kuò)散主要發(fā)生在幾個大國的情況不同,冷戰(zhàn)后的核擴(kuò)散有地區(qū)化的特點,東北亞、南亞和中東代表了核擴(kuò)散的三種地區(qū)模式。
　　第一,核擴(kuò)散的南亞模式。1998年印度和巴基斯坦公開進(jìn)行核試驗,核擴(kuò)散第一次從大國化轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)化,第一次在短時間內(nèi)同時向兩個國家擴(kuò)散,第一次向中小國家擴(kuò)散。盡管印度以鄰國威脅作為核試借口,但真正的戰(zhàn)略意圖是為了獲得大國地位和樹立大國形象,獲得美國的尊重和重視。作為印度在南亞地區(qū)的對手,巴基斯坦當(dāng)然要維護(hù)地區(qū)力量平衡,核武器從而擴(kuò)散到伊斯蘭國家。由于印巴之間的歷史恩怨、領(lǐng)土爭端和民族矛盾,核沖突的危險一度籠罩南亞地區(qū)。印巴兩國一直拒絕加入核不擴(kuò)散體系,反過來現(xiàn)有核不擴(kuò)散體系也無法包容這兩個擁有核武器的國家。美印核能合作協(xié)議則已突破了現(xiàn)有的核不擴(kuò)散規(guī)則。這就是核不擴(kuò)散體系在南亞地區(qū)面臨的困境。
　　第二,核擴(kuò)散的東北亞模式。2006年朝鮮自稱進(jìn)行了核試驗,2009年又自稱進(jìn)行了第二次核試驗,朝鮮半島無核化的努力暫時宣告失敗。朝鮮是第一個退出NPT的國家,目前的核地位也最不確定。朝鮮擁核無論是出于安全需要(避免被先發(fā)制人打擊)和政治考慮(維護(hù)政權(quán)生存)還是外交目標(biāo)(與美國關(guān)系正常化)和經(jīng)濟(jì)利益(取消制裁、獲得援助),都與美國有關(guān)。由于韓國和日本都有一定的核能力,且都與美國結(jié)盟,因此在朝鮮核問題徹底解決之前,東北亞地區(qū)進(jìn)一步核擴(kuò)散的危險總是存在的。但是,東北亞也是唯一存在一個多邊機(jī)制(六方會談)致力于緩和和解決核危機(jī)的地區(qū),“六方會談”對為其他兩個地區(qū)核問題的解決具有某種啟示意義。
　　第三,核擴(kuò)散的中東模式。以色列什么時候獲得了核武器是一個謎,伊朗核武項目發(fā)展到什么程度也是一個未知數(shù)。因此中東地區(qū)是核擴(kuò)散最為模糊的一個地區(qū)。以色列是唯一沒有經(jīng)過公開核試驗但被“確定”為擁有核武器的國家,也是唯一沒有加入NPT的中東國家。以色列壓倒性的軍事優(yōu)勢和美國的偏袒政策,加上歷史恩怨和現(xiàn)實矛盾,形成一個國家與整個地區(qū)對立的局面。伊朗有豐富的油氣資源,但對核能開發(fā)和利用“情有獨鐘”,面對美國的對抗、以色列的對立、歐盟的斡旋、俄羅斯的規(guī)勸、聯(lián)合國的壓力和國際原子能機(jī)構(gòu)的核查顯得“游刃有余”。
　　盡管各具特點,但南亞、東北亞、中東地區(qū)的核擴(kuò)散有一個共同點,即地區(qū)安全格局和形勢的復(fù)雜性和對抗性。東北亞的南北分立、南亞的印巴對立、中東的阿以對抗是核擴(kuò)散地區(qū)化的重要根源,一旦地區(qū)形勢出現(xiàn)緊張,核擴(kuò)散的危險也會隨之加劇。
　　總之,地區(qū)安全困境的存在是核擴(kuò)散體系的首要政治挑戰(zhàn)。
　　2. 美國對外戰(zhàn)略和核政策的負(fù)面作用
　　美國的對外戰(zhàn)略和核政策不是阻止而是刺激了核擴(kuò)散。
　　首先,美國核政策是為維護(hù)其全球超強(qiáng)地位和在具有地緣戰(zhàn)略意義的地區(qū)維護(hù)美國的利益服務(wù)的。冷戰(zhàn)結(jié)束后,來自俄羅斯的核威脅已大大削弱,但美國在依然保持其龐大核武庫的同時,開發(fā)新型核武器、部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、發(fā)展外空武器、拋棄《反導(dǎo)條約》、拒絕批準(zhǔn)《全面禁止核試驗條約》,目的是為了獲得一種“絕對安全”和維護(hù)其“一超地位”,這在很大程度上破壞了全球戰(zhàn)略穩(wěn)定,削弱了核大國之間的戰(zhàn)略信任,也極大地惡化了核不擴(kuò)散所需的國際安全環(huán)境。同時,美國以對付地區(qū)核威脅為由,在西太平洋和東歐地區(qū)發(fā)展和部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng),是為了控制戰(zhàn)略要地,對中國和俄羅斯進(jìn)行戰(zhàn)略擠壓。此外,美國不惜修改國內(nèi)法律和國際規(guī)則,與沒有參加NPT且擁有了核武器的印度開展民用核合作,除了經(jīng)濟(jì)和商業(yè)利益,恐怕也有利用印度制約中國的考慮。
　　其次,先發(fā)制人的防擴(kuò)手段。冷戰(zhàn)時期,美國無論是在防止縱向核擴(kuò)散還是防止橫向核擴(kuò)散方面,其主要手段是通過多邊和合作,簽訂了多項雙邊和多邊核軍控條約,成立了多個核軍控國際組織,從而建立起防止核武器擴(kuò)散的國際體系。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,特別是“9•11”后,美國對核不擴(kuò)散體系的立場消極甚至倒退,從多邊化走向單邊化。2002年美國提出“邪惡軸心”說和采取“先發(fā)制人”的軍事戰(zhàn)略、2003年對并不擁有核武器的伊拉克發(fā)動戰(zhàn)爭,這使朝鮮和伊朗這樣的國家認(rèn)識到核不擴(kuò)散體系的不可靠和國際安全保障體系的脆弱性,因而更多地尋求“自助”和“自救”。
　　第三,選擇性防擴(kuò)散導(dǎo)致的多重標(biāo)準(zhǔn)。美國出于其自身利益考慮,對以色列、印度、巴基斯坦、朝鮮和伊朗采取各不相同的防擴(kuò)散標(biāo)準(zhǔn)和政策。對以色列采取默認(rèn)和放任的立場,對伊朗卻采取強(qiáng)硬和對抗的政策;與印度開展核能合作卻不與巴基斯坦開展同樣的合作;與朝鮮開展談判卻不與伊朗進(jìn)行談判;只強(qiáng)調(diào)橫向不擴(kuò)散而淡化縱向核擴(kuò)散;對沒有核武器的伊拉克動武卻向擁有核武器的印度和巴基斯坦伸“橄欖枝”。 這在很大程度上刺激了朝鮮(以公開的方式)和伊朗(以隱蔽的方式)在核問題上采取冒險行動和強(qiáng)硬政策。
　　因此,美國對外戰(zhàn)略和核政策已成為核不擴(kuò)散體系的最大政治挑戰(zhàn)。
　　3. 非國家行為體核擴(kuò)散
　　從20世紀(jì)90年代初開始,非國家行為體的核擴(kuò)散問題開始凸現(xiàn)。三大事件的發(fā)生使國際社會和各國政府意識到非國家行為體核擴(kuò)散對國際核不擴(kuò)散體系構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一是1991年蘇聯(lián)解體導(dǎo)致非國家行為體,特別是核科學(xué)家和核走私分子進(jìn)行核擴(kuò)散的危險的產(chǎn)生。二是2001年“9•11”事件引起人們對恐怖分子獲得和使用核武器的擔(dān)憂。三是2003年巴基斯坦的卡迪爾•汗(Abdul Qadeer Khan)全球地下核走私網(wǎng)絡(luò)的曝光證明非國家行為體獲取核武器的危險的存在。
　　非國家行為體對核不擴(kuò)散體系形成的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,國際法和國際條約規(guī)定的義務(wù)只針對主權(quán)國家,對非國家行為體的行為規(guī)范沒有約束力。第二,非國家行為體從事核擴(kuò)散可能承擔(dān)的政治和道德風(fēng)險以及遭受報復(fù)性打擊的代價極低。第三,核技術(shù)擴(kuò)散和核材料走私非常隱蔽,國際社會無法對其進(jìn)行持續(xù)的跟蹤和有效的控制。第四,國際上還沒有一個具有法律約束力的全球核安全標(biāo)準(zhǔn),各國對核武器和核材料的安全保護(hù)措施各不相同,一些國家對非國家行為體核擴(kuò)散監(jiān)控不力。第五,出于商業(yè)利益或政治目的非法進(jìn)行敏感或兩用技術(shù)和材料交易的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,增加了防擴(kuò)散的廣度和難度。
　　目前,國際社會為防止非國家行為體核擴(kuò)散而采取的措施主要有兩條:一是2004年4月通過的聯(lián)合國安理會第1540號決議,決定“各國應(yīng)采取和實施有效措施,建立國內(nèi)管制,以防止核生化武器及其運載工具的擴(kuò)散,包括對相關(guān)材料建立適當(dāng)管制�！盵4] 它要求所有國家建立有效的國內(nèi)控制以防止核武器和相關(guān)材料向/從非國家行為體擴(kuò)散,并把違反這些規(guī)定視為犯罪。但發(fā)展中國家因為專業(yè)技術(shù)能力不足、發(fā)達(dá)國家從工業(yè)和商業(yè)利益考慮,這一決議的執(zhí)行不容樂觀。[5] 二是2005年4月聯(lián)合國大會通過、2007年7月正式生效的《制止核恐怖主義行為國際公約》,它認(rèn)定“核恐怖主義行為可能帶來最嚴(yán)重的后果并可能對國際和平與安全構(gòu)成威脅”。[6] 但只有20多個國家批準(zhǔn)這項公約,這一定程度上影響了打擊國際核恐怖主義的廣度和力度。
　　可見,非國家行為體核擴(kuò)散將成為核不擴(kuò)散體系的最嚴(yán)重政治挑戰(zhàn)。
　　
　　三、《不擴(kuò)散核武器條約》2010年審議會議及其前景
　　
　　《不擴(kuò)散核武器條約》于1970年生效,有效期為25年。1995年,條約得以無限期延長。NPT要求每五年進(jìn)行一次審議會議,以審查締約國的履約情況。2010年審議會議召開前,已經(jīng)召開三次籌備委員會會議,評估條款的執(zhí)行情況并向?qū)徸h會議提出建議。2009年5月召開的第三次籌委會會議提出的初步建議主要包括:第一,條約以及防擴(kuò)散、核裁軍和和平利用核能原則的普遍性。第二,條約三大支柱的行動計劃。第三,加強(qiáng)核安全的方法和手段。第四,開展地區(qū)防擴(kuò)散和裁軍行動的方法和手段。第五,執(zhí)行1995年審議會議有關(guān)中東的決議的方法和手段。第六,采取措施應(yīng)對退出條約的風(fēng)險和影響。第七,采取行動以加強(qiáng)審議過程,包括可能的制度化措施。第八,促進(jìn)民間社會在加強(qiáng)NPT規(guī)范和裁軍與防擴(kuò)散教育的方面參與的方法和手段。[7] 盡管與會的122個國家的代表最終未能就向2010年審議會議提出一攬子建議達(dá)成一致意見,但會議就2010年審議會議的議程和議事規(guī)則達(dá)成了協(xié)議。
　　2010年是NPT生效40周年�，F(xiàn)在人們普遍認(rèn)為,2010年審議會議的結(jié)果將對條約的效力甚至條約本身的命運產(chǎn)生長遠(yuǎn)和重大的影響,因此對會議充滿著期待。
　　2009年,國際防擴(kuò)散和核裁軍領(lǐng)域出現(xiàn)一些積極的進(jìn)展。首先,奧巴馬政府上臺后,美國在核裁軍、防擴(kuò)散和軍備控制方面采取了積極、進(jìn)步的政策和行動。4月5日,奧巴馬在布拉格演講時提出美國將致力于“一個無核武器世界的和平與安全”。 [8] 9月23日,奧巴馬在聯(lián)大發(fā)言時把防擴(kuò)散和核裁軍視為支撐世界未來的四大支柱之首。[9] 為此,美國將降低核武器在國家安全戰(zhàn)略中的作用,在年底前與俄羅斯達(dá)成一項削減戰(zhàn)略武器的新協(xié)定,推動《全面禁止核試驗條約》的批準(zhǔn),就禁止生產(chǎn)裂變材料簽訂一項新的條約。盡管這并不意味著美國將很快放棄核武器或核威懾,但無疑向國際社會傳達(dá)了一個積極的信號。其次,美俄已開始就一項新的削減戰(zhàn)略武器條約進(jìn)行談判。4月初,美俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人決定開始政府間雙邊談判,就削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器達(dá)成一項新的、全面的和有法律約束力的協(xié)定。如果能在年底前達(dá)成這一協(xié)定,對核裁軍將是一個極大的推動。第三,中亞無核區(qū)(CANWFZ)的建立。3月21日,《中亞無核武器區(qū)條約》正式生效。中亞繼南極、拉美、南太平洋地區(qū)、非洲及東南亞之后,成為世界上第六個無核武器地區(qū),也是北半球建立的第一個無核區(qū)。聯(lián)合國秘書長潘基文表示,“《中亞無核武器區(qū)條約》的生效將推動加強(qiáng)全球核不擴(kuò)散機(jī)制,彰顯無核武器區(qū)的戰(zhàn)略和道義價值,并顯示出在實現(xiàn)無核武器世界方面取得更大進(jìn)展的可能性�！盵10] 第四,9月24日,聯(lián)合國安理會召開核不擴(kuò)散與核裁軍峰會,這在安理會歷史上還是第一次。安理會15個成員中14個國家的元首出席會議,一致通過第1887號決議,“強(qiáng)調(diào)《不擴(kuò)散核武器條約》依然是核不擴(kuò)散機(jī)制的基石以及謀求核裁軍與和平利用核能的根本基礎(chǔ)”。[11] 這對2010年的審議會議來說無疑是一項非常積極的進(jìn)展。
　　但是,2010年審議會議仍面臨大量的困難和挑戰(zhàn)。第一,NPT機(jī)制本身面臨多種危機(jī),包括:無力通過一致同意的決定,無法應(yīng)對退出條約和違反防擴(kuò)散的行為,條約第六條(核裁軍)進(jìn)展甚微,條約三大支柱發(fā)展不平衡,條約長期缺乏普遍性等等。第二,朝鮮的核和導(dǎo)彈試驗。朝鮮不顧國際社會的普遍反對,進(jìn)行了兩次核試驗,違反了聯(lián)合國安理會的有關(guān)決議。朝鮮的退約和核試驗對NPT的威信和效力構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。第三,核恐怖主義的威脅。大規(guī)模殺傷性武器落入恐怖主義組織的危險依然存在,核走私活動和核設(shè)施的安全問題仍令人擔(dān)憂。2004年通過的聯(lián)合國安理會第1540號決議并不能自動彌補NPT在處理非國家行為體核擴(kuò)散方面的空白。第四,美印核能合作協(xié)議的消極影響。核供應(yīng)國集團(tuán)和國際原子能機(jī)構(gòu)理事會批準(zhǔn)美印核協(xié)議,從而給印度以獲得國際民用核能的例外,而印度是五個核國家以外第一個公開進(jìn)行核試驗的國家,這對NPT的總體目標(biāo)帶來負(fù)面作用,可能樹立一個危險的先例。
　　為應(yīng)對上述困難和挑戰(zhàn),國際社會有必要在以下問題上達(dá)成共識:第一,同等重視動機(jī)和行為。既要密切關(guān)注一國在防擴(kuò)散方面的表現(xiàn)和記錄,也要高度重視促使一些國家和非國家行為體通過發(fā)展和擁有核武器尋求安全以應(yīng)對威脅的背后因素。這里的關(guān)鍵是一方面要倡導(dǎo)以互信、互惠、平等和合作為特征的新安全觀,另一方面要推動科學(xué)、平衡和共同的發(fā)展,從而大大減少尋求核武器的動機(jī)。第二,實現(xiàn)防擴(kuò)散和核裁軍之間的平衡。在敦促非核武器國家嚴(yán)格履行不擴(kuò)散義務(wù)的同時,核武器國家特別是美俄兩國應(yīng)在核裁軍方面采取實質(zhì)性行動,以換取非核武器國家的履約合作。第三,促進(jìn)防擴(kuò)散義務(wù)和和平利用核能之間的平衡。一方面,所有成員國有義務(wù)和責(zé)任全面履約,但這不能減少或削弱這些國家和平利用核能和核技術(shù)的權(quán)利和能力。第四,努力協(xié)調(diào)主權(quán)權(quán)利和國際義務(wù)。對大多數(shù)發(fā)展中國家來說,大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散并不是最緊迫的威脅,它們的首要任務(wù)是發(fā)展和減少貧困。要求這些國家投入大量資源和精力來履約是不明智的。因此,聯(lián)合國和那些在防擴(kuò)散和出口管制方面擁有先進(jìn)技術(shù)和豐富經(jīng)驗的國家應(yīng)提供必要的人力和財政援助。第五,在防擴(kuò)散領(lǐng)域,采取類似制裁和孤立這樣的強(qiáng)制措施應(yīng)慎之又慎,應(yīng)在國際法的框架內(nèi)主要通過政治和外交途徑,通過對話和合作的方法解決防擴(kuò)散的問題;任何強(qiáng)制性行動應(yīng)基于充分和清晰的證據(jù),并得到聯(lián)合國安理會的批準(zhǔn)。第六,聯(lián)合國和國際組織應(yīng)發(fā)揮更重要的作用,加強(qiáng)和改進(jìn)國際防擴(kuò)散機(jī)制。
　　2009年9月24日通過的安理會第1887號決議重申了不擴(kuò)散和核裁軍的精神、價值、目標(biāo)和原則,同時指出了一些可預(yù)期的行動和措施:第一,美俄在2009年年底前就進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器談判締結(jié)一項全面的具有法律約束力的新協(xié)定;第二,2010年4月30日在紐約舉行無核武器區(qū)條約締約國和簽署國第二次會議;第三,在2010年召開全球核安全峰會;第四,呼吁所有國家簽署并批準(zhǔn)《全面禁止核試驗條約》,盡早就禁止生產(chǎn)裂變材料談判一項條約,就全面徹底裁軍條約進(jìn)行談判;第五,為了減少和避免民用核技術(shù)被用于軍事目的的風(fēng)險,決議為核出口規(guī)定一定條件,即如果對方國家不履行義務(wù)或退出《不擴(kuò)散核武器條約》,或不接受國際原子能機(jī)構(gòu)的核查,提供核技術(shù)的國家有權(quán)收回。這一決議為《不擴(kuò)散核武器條約》及其2010年審議會議提供了強(qiáng)有力的政治和法律支持。
　　當(dāng)然,2010年審議會議的成功還需要國際社會包括有核國家和無核國家作出共同努力,在核裁軍、防擴(kuò)散和核能和平利用方面取得長足的進(jìn)展。正如聯(lián)合國裁軍事務(wù)高級代表杜阿爾特所說,“這三大支柱對于條約的重要性就象心、肺、腦對于人體的重要性�！盵12] 在核裁軍方面,有三個方面的進(jìn)展是至關(guān)重要的,一是美俄能否在2009年年底前達(dá)成一項新的削減戰(zhàn)略武器的協(xié)定,因為這顯示美俄核裁軍的決心和誠意,也將影響全球核裁軍的進(jìn)程;二是《全面禁止核試驗條約》能否盡早得到批準(zhǔn)從而生效,為防擴(kuò)散提供一個法律的保障;三是裁軍會議能否加快禁止生產(chǎn)裂變材料的談判步伐,從源頭上減少擴(kuò)散的風(fēng)險。在核能和平利用方面,有關(guān)國家提出了各種多邊燃料供應(yīng)方案。[13] 這些方案都不違背條約第四條(和平利用核能)的權(quán)利,且有助于燃料供應(yīng)中斷時出現(xiàn)的風(fēng)險,但關(guān)鍵是還應(yīng)包括全面的核廢料管理的解決辦法。在防擴(kuò)散方面,伊朗和朝鮮的核問題備受關(guān)注,特別是朝鮮進(jìn)行了第二次核試驗,安理會通過的決議是適當(dāng)和平衡的,制裁并不是目的,而是要朝鮮明白其行為的后果。談判和對話依然是解決伊朗和朝鮮核問題的唯一正確途徑。
　　盡管NPT有自身的缺陷,國際核不擴(kuò)散體系存在諸多困境,且面臨大量的政治和技術(shù)挑戰(zhàn),但鑒于上述分析,我們有理由對2010年的審議會議抱謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　國際核不擴(kuò)散體系是冷戰(zhàn)時期國際政治斗爭的產(chǎn)物,是國際安全體系的一個重要組成部分。它具有明顯的兩重性:一方面體系日益顯示出它的局限和不足,另一方面體系仍有其存在的必然和必要;一方面體系的某些機(jī)制和措施已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要,另一方面體系的目標(biāo)和原則仍有其時代價值;一方面體系面臨一些困境和挑戰(zhàn),另一方面,體系仍取得某些進(jìn)展和機(jī)遇。
　　作為國際核不擴(kuò)散體系的核心和基石,《不擴(kuò)散核武器條約》面臨的最大挑戰(zhàn)是國際安全關(guān)系。條約的前景很大程度上取決于各國能否以新安全觀指導(dǎo)各自的安全行為,形成良性的安全互動。2010年審議會議是對這種安全關(guān)系的一種考驗。
　　
　　注釋:
　　[1] 七項多邊條約是:《不擴(kuò)散核武器條約》、《全面禁止核試驗條約》、《部分禁止核試驗條約》、《核材料物理保護(hù)公約》、《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全國際公約》和《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大規(guī)模殺傷性武器條約》(《海床條約》)。六個無核區(qū)條約是:《南極條約》、《拉丁美洲和加勒比禁止核武器條約》(《特拉特洛爾科條約》)、《東南亞無核區(qū)條約》(《曼谷條約》)、《南太平洋無核區(qū)條約》(《拉羅通加條約》)、《非洲無核區(qū)條約》(《佩林達(dá)巴條約》)和《中亞無核區(qū)條約》。雙邊條約如如美蘇《反導(dǎo)條約》、美朝《框架協(xié)定》、印巴《不攻協(xié)定》等。
　　[2] 1974年印度進(jìn)行了核爆,但并不被認(rèn)為真正擁有了核武器。以色列什么時候掌握了核武器是個未知數(shù)。
　　[3] 據(jù)世界核協(xié)會(WNA)提供的資料,截止2009年9月1日,全球有44個國家共運行436臺核電機(jī)組,在建50臺,計劃中137臺,擬建295臺,2008年核發(fā)電量占全球總發(fā)電量的15%。http://www.省略/info/reactors.html
　　[4] S/RES/1540(2004), http://www.省略/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/04/s1540.htm
　　[5] 關(guān)于安理會1540號決議執(zhí)行情況的分析,見Peter Crail, Implementing UN Security Council Resolution 1540: A Risk-Based Approach, Nonproliferation Review, Vol.13, No.2, July 2006, available at http://cns.miis.edu/pubs/npr/vol13/132/132crail.pdf; Wade Boese, “Implications of UN Security Council Resolution 1540”, available at http://www.省略/events/20050315_1540.asp; Zhang Guihong, “Implementing UNSC Resolution 1540: China’s Perspective”, 載李根信、滕建群編著:《2009國際軍備控制與裁軍》,北京:世界知識出版社,2009年版,第237-252頁。
　　[6] http://www.省略/chinese/terrorism/2005.pdf
　　[7] http://www.省略/legal/npt/prepcom09/papers/CRP4Rev2.pdf
　　[8] http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-By-President-Barack-Obama-In-Prague-As-Delivered/
　　[9] http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-to-the-United-Nations-General-Assembly
　　[10] http://www.省略/chinese/News/fullstorynews.asp?newsID=11367
　　[11] S/RES/1887(2009), http://www.省略/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/09/s1887.htm
　　[12] Sergio Duarte, “Making the 2010 NPT Review Conference a Success”, address to the conference on “The Nuclear Nonproliferation Treaty at Forty: Addressing Current and Future Challenges”, organized by Arms Control Association in Washington, D.C., on 16 June 2008, available at http://www.省略/pdf/20080616_Duarte_Remarks.pdf
　　[13] 這些方案主要有美國的“全球核能合作伙伴關(guān)系”(GNEP),美國非政府組織“核威脅倡議”(NTI)提出的在由IAEA指定的地點建造核燃料庫,俄羅斯提出的“國際鈾濃縮中心”(IUEC),德國提出的“多邊濃縮站項目”(MESP),日本提出的“IAEA確保核燃料供應(yīng)的備用安排系統(tǒng)”,英國的“濃縮契約”倡議等。
　　(作者簡介:復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國研究中心教授,博士,上海,200433)
　　收稿日期:2009年5月

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